楊 旭,高光涵

(1.同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院,上海 200092; 2.南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院,天津 300071)

一、問題的提出

長(zhǎng)期以來(lái),跨域環(huán)境治理作為一種典型的具有負(fù)外部性的治理領(lǐng)域,容易催生“公用地悲劇”和“搭便車”等集體行動(dòng)困境以及烏爾里希·貝克所洞見的“有組織地不負(fù)責(zé)”情形。在“行政發(fā)包制”和“晉升錦標(biāo)賽”的體制安排下,“畫地為牢”式行政區(qū)隔的存在使得地方政府面向跨域環(huán)境污染的治理主動(dòng)性與合作積極性不足,呈現(xiàn)為個(gè)體理性與集體理性的動(dòng)態(tài)性重復(fù)博弈[1]。為回應(yīng)區(qū)域環(huán)境問題這一具有外溢性與去邊界性的“棘手問題”,一系列旨在打破行政壁壘、重塑權(quán)力互動(dòng)邏輯的環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐接踵而至。作為一個(gè)具有周期性特質(zhì)的非線性過程,面向跨域污染問題與生態(tài)建設(shè),環(huán)境協(xié)同治理主要由地方政府間通過正式或非正式的集體行動(dòng),旨在實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境問題的集體性收益。黨的二十大報(bào)告明確指出:“要推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè),堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理……協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)。”[2]這為依靠“協(xié)同治理”重要工具實(shí)現(xiàn)我國(guó)跨域生態(tài)一體化治理清除了理論迷霧,從根本上回應(yīng)了在“風(fēng)險(xiǎn)-災(zāi)害-危機(jī)”的連續(xù)統(tǒng)中,如何更好地捕捉政府、社會(huì)、市場(chǎng)等廣義共生單元的合作機(jī)遇。

環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐的涌現(xiàn)引發(fā)了學(xué)者們的廣泛關(guān)注,并形成了卷帙浩繁的學(xué)術(shù)積累。特別地,針對(duì)環(huán)境協(xié)同治理的動(dòng)力要素分析,現(xiàn)有研究形成了4種研究路數(shù):其一,制度-規(guī)范研究進(jìn)路。既有研究嘗試擺脫就“治理”論“協(xié)同”的傳統(tǒng)桎梏,從立法保障[3]、問責(zé)模式[4]、制度創(chuàng)新[5]等視角探討構(gòu)成環(huán)境協(xié)同治理系統(tǒng)的關(guān)鍵變量。其二,組織-結(jié)構(gòu)研究進(jìn)路。該進(jìn)路在“中央—地方”二級(jí)行動(dòng)者的簡(jiǎn)約框架下將環(huán)境協(xié)同治理視為一種變革導(dǎo)向的科層協(xié)作形式,旨在探尋橫向部門合作與縱向?qū)蛹?jí)干預(yù)的互動(dòng)機(jī)理,主張通過組織動(dòng)員、資源整合與權(quán)力下沉,將政治勢(shì)能轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇躘6],從而進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)家治理任務(wù)與基層治理需求的銜接性。有學(xué)者提出,作為政策企業(yè)家的中央政府是起決定性作用的“破冰人”,協(xié)同機(jī)遇更容易誕生于依托中央縱向干預(yù)作用下的地方橫向互動(dòng)[7];也有學(xué)者認(rèn)為,黨的領(lǐng)導(dǎo)事實(shí)上主導(dǎo)了跨域協(xié)同治理組織場(chǎng)域的再結(jié)構(gòu)化過程[8]。其三,技術(shù)-流程研究進(jìn)路。技術(shù)已然成為賦能跨域協(xié)同治理并解決環(huán)境污染難題的核心力量[9],這不僅表現(xiàn)在數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)科層組織運(yùn)作邏輯轉(zhuǎn)換的過程上,還折射在技術(shù)工具理性轉(zhuǎn)化為協(xié)同價(jià)值理性的結(jié)果上。但也有研究表示,對(duì)技術(shù)手段的過于癡迷容易造就技術(shù)障目的幻象[10],即技術(shù)濫用的業(yè)態(tài)復(fù)雜性會(huì)使得一直以來(lái)偏向“穩(wěn)態(tài)”思維定勢(shì)的環(huán)境治理體系呈現(xiàn)剛性放大趨向,并孕育感知與行為的脫嵌而錯(cuò)失規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)。其四,動(dòng)機(jī)-關(guān)系研究進(jìn)路。環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐內(nèi)蘊(yùn)多重價(jià)值要素,核心行動(dòng)者的信任建構(gòu)[11]、利益考量[12]、成本分擔(dān)[13-14]等一系列動(dòng)機(jī)往往糾纏雜糅在一起,部分學(xué)者指出環(huán)境協(xié)同治理產(chǎn)生于社會(huì)期待(美麗中國(guó))與實(shí)踐結(jié)果(生態(tài)危機(jī))的落差,其仍屬“避害”動(dòng)機(jī)下的被動(dòng)選擇[15]。不難發(fā)現(xiàn),既有研究提出了豐富的理論創(chuàng)見,但對(duì)環(huán)境協(xié)同治理(興起)的學(xué)理投射似乎被賦予了必然性、確定性色彩。事實(shí)上,跨域環(huán)境規(guī)制始終是一項(xiàng)“前人栽樹、后人乘涼”的“潛績(jī)工程”,持續(xù)迭代的綠色協(xié)同治理帶給生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的不僅是層出不窮的合作契機(jī),還有不斷積蓄的合作風(fēng)險(xiǎn)。在這一進(jìn)程中,不僅會(huì)孵化出囊括政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公民的多主體聯(lián)動(dòng)格局和指涉“中央—地方—基層”的多層級(jí)科層網(wǎng)絡(luò),已然涌現(xiàn)的環(huán)境協(xié)同治理發(fā)展潮流更會(huì)裹挾著協(xié)同惰性匯入?yún)f(xié)同結(jié)果反饋和協(xié)同過程調(diào)試的洪流。就此而言,鑒于復(fù)雜且復(fù)合的跨域生態(tài)治理挑戰(zhàn),良好協(xié)同秩序的維系與發(fā)展并不容易。那么,面對(duì)大量涌現(xiàn)的差異化事務(wù),環(huán)境協(xié)同治理緣何發(fā)生?何種因素催生了協(xié)同治理實(shí)踐?具體動(dòng)力要素之間的邏輯關(guān)系與作用機(jī)理是什么?其中的因果機(jī)制鏈條又呈現(xiàn)何樣態(tài)?對(duì)于上述問題,盡管學(xué)界作了頗為有益的嘗試探索,為本研究深入理解跨域環(huán)境治理提供了較好的理論支撐,但對(duì)影響因素的簡(jiǎn)單羅列很難深刻體悟跨域環(huán)境協(xié)同治理內(nèi)部復(fù)雜的互動(dòng)結(jié)構(gòu)與程序機(jī)制。因此,對(duì)環(huán)境協(xié)同治理原動(dòng)力追問的核心要義在于構(gòu)建一個(gè)具有整體性且有說服力的理論框架,通過將治理要素的靜態(tài)描述轉(zhuǎn)化為作用機(jī)制的動(dòng)態(tài)闡釋,廓清各關(guān)鍵要素之間的“嵌套式互動(dòng)關(guān)系”,進(jìn)而明晰“科層為體、協(xié)同為用”的運(yùn)作邏輯。

有鑒于此,本研究旨在深度探討我國(guó)跨域環(huán)境協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)性動(dòng)力及其運(yùn)行邏輯,嘗試發(fā)展出關(guān)于跨域環(huán)境治理協(xié)同結(jié)構(gòu)的一般性理論認(rèn)識(shí):在理論層面,借鑒嵌入理論與SFIC協(xié)同治理理論模型,提出跨域環(huán)境治理協(xié)同的動(dòng)力機(jī)制框架,將“理念-制度-實(shí)踐”的跨域協(xié)同治理要素與“觸發(fā)-驅(qū)動(dòng)-行動(dòng)”的跨域協(xié)同治理過程相結(jié)合,分析協(xié)同要素互嵌的“非人”行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)對(duì)協(xié)同治理過程的賦能過程;在實(shí)踐層面,結(jié)合對(duì)我國(guó)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)歷時(shí)3年的參與式觀察開展案例研究,從動(dòng)態(tài)視角析出關(guān)鍵性影響要素和揭示中國(guó)跨行政區(qū)綠色協(xié)同治理的長(zhǎng)效性動(dòng)力,以此為促進(jìn)跨域環(huán)境協(xié)同治理落到實(shí)處提供政策參照與依據(jù)。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

1.嵌入理論與SFIC協(xié)同治理理論模型

所謂“嵌入”(embeddedness),是形容一種既不完全脫離又不完全從屬的狀態(tài)?；诤暧^的歷史制度分析,Polanyi最早運(yùn)用嵌入這一概念描述了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的關(guān)系狀態(tài),即人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)嵌入并纏結(jié)于經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)的制度之中,個(gè)體行動(dòng)者既不外在于社會(huì)環(huán)境,也不是固執(zhí)地堅(jiān)守其普遍的社會(huì)規(guī)則與信條[16]。 Granovetter則從微觀的“關(guān)系”視角出發(fā),認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與現(xiàn)有社會(huì)模式會(huì)產(chǎn)生情境聯(lián)結(jié),這種聯(lián)結(jié)被稱為‘嵌入’。嵌入會(huì)形成行動(dòng)者之間的雙向關(guān)系,并使組織間充滿了信任與私人間聯(lián)系,而不僅僅是依靠成文的合同制約雙方行為。”[17]在Granovetter看來(lái),個(gè)體同樣存在于各種社會(huì)網(wǎng)絡(luò),人嵌入于具體、當(dāng)下的社會(huì)結(jié)構(gòu)、關(guān)系中并作出符合自身主觀目的的行為原則,他也由此創(chuàng)立以“社會(huì)人”為基本假設(shè)的新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)[18]。之后,來(lái)自不同學(xué)科和領(lǐng)域的研究者又沿循嵌入性的內(nèi)涵與特征進(jìn)行了接續(xù)闡發(fā),主要研究框架包括Zukin等提出的結(jié)構(gòu)嵌入、認(rèn)知嵌入、文化嵌入以及政治嵌入[19],Hagedoorn提出的雙邊嵌入、組織嵌入和環(huán)境嵌入[20]等?！盎デ丁痹从凇扒度搿边@一被廣泛使用的學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ),本研究所考察的“互嵌”是指在跨域環(huán)境協(xié)同治理場(chǎng)域中,由行動(dòng)者建構(gòu)的理念、制度與實(shí)踐三要素并非孤立發(fā)揮作用,而是深契于筑牢區(qū)域生態(tài)綠色本底的具體情境。換言之,“理念-制度-實(shí)踐”的關(guān)聯(lián)形式并不是單向度的線性聯(lián)結(jié),而是呈現(xiàn)為一種整體性、系統(tǒng)性、交互性的多向度互動(dòng)過程。由此,“互嵌”是環(huán)境協(xié)同治理情境的固有屬性,理念、制度與實(shí)踐三者間的關(guān)聯(lián)與演化共同筑造了“人”的環(huán)境協(xié)同治理行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)下的“非人”行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò),而這一互嵌式的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)是環(huán)境協(xié)同治理形成的最根本的復(fù)雜子系統(tǒng)。

協(xié)同治理是為維系良性的競(jìng)合關(guān)系,在實(shí)踐中打造“利益共同體”的一種連續(xù)性互惠共生機(jī)制。從既有文獻(xiàn)來(lái)看,協(xié)同治理多從赫爾曼·哈肯于1971年創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)出發(fā),通過借鑒其知識(shí)基礎(chǔ)和基本原理,嘗試實(shí)現(xiàn)協(xié)同學(xué)與治理理論的“聯(lián)姻”。更確切地說,協(xié)同治理(collaborative governance)一詞,來(lái)源于協(xié)作治理、合作治理以及協(xié)商治理的概念衍生和思想升華。但相較于協(xié)作、協(xié)商以及合作,協(xié)同緣起于政治、法律、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和其他各種影響力的多層復(fù)雜環(huán)境[21],聚焦于合作規(guī)范與合作激勵(lì)的探索,旨在通過共享組織間的信息和意愿、行動(dòng)和資源、權(quán)利和能力以降低合作交易成本,從而“穿針引線”在既定治理體系下形塑有序且穩(wěn)定的合作狀態(tài),因此屬于一種更高層級(jí)的集體行動(dòng)模式。作為一種實(shí)踐導(dǎo)向的“生存性智慧”,盡管基于研究者的不同關(guān)注,學(xué)界就協(xié)同治理的概念與內(nèi)涵并未形成一致性共識(shí),但普遍認(rèn)定,其核心要義在于多主體圍繞共同目標(biāo)所展開的動(dòng)態(tài)互動(dòng)過程[22]。Ansell等使用元分析策略(或“連續(xù)近似分析”),在檢視了137個(gè)協(xié)作治理案例后提煉并提出SFIC模型(圖1)[23]。該模型中的S、F、I、C分別指代起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程,上述四要素被視為協(xié)同治理過程中影響協(xié)同治理結(jié)果的關(guān)鍵變量。

圖1 SFIC模型要件結(jié)構(gòu)

SFIC模型深度刻畫了協(xié)同治理過程中提升協(xié)同效率的各細(xì)分變量間的邏輯關(guān)系:一方面,初始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)和制度設(shè)計(jì)是催生協(xié)同效果的基本要件。在“初始條件”中,影響力、資源和知識(shí)的不對(duì)稱性為觸發(fā)協(xié)同塑造了必要前提,合作經(jīng)驗(yàn)則為協(xié)同演化提供了現(xiàn)實(shí)可能;“催化領(lǐng)導(dǎo)”是在開放系統(tǒng)中為平衡協(xié)同關(guān)系而采取的獨(dú)特調(diào)節(jié)形式;“制度設(shè)計(jì)”體現(xiàn)出對(duì)協(xié)同平臺(tái)、協(xié)同規(guī)則、協(xié)同過程等的足夠關(guān)注[24]。另一方面,協(xié)同治理表征為循環(huán)往復(fù)、迭代遞進(jìn)的閉合式協(xié)同過程,即通過協(xié)作過程的動(dòng)態(tài)循環(huán),協(xié)同系統(tǒng)內(nèi)部也會(huì)呈現(xiàn)出協(xié)同關(guān)系優(yōu)化、利益主體聯(lián)動(dòng)、資源有效整合的機(jī)制特征。

2.環(huán)境協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制整合框架的構(gòu)建

治理本身是多樣化的,甚至是多層次的[25],跨域環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)內(nèi)蘊(yùn)“多向交互”邏輯,是一個(gè)涵攝若干變量的函數(shù)關(guān)系式。本研究將環(huán)境協(xié)同治理過程視為一種全過程閉環(huán)式調(diào)控系統(tǒng),強(qiáng)調(diào)協(xié)同動(dòng)機(jī)源自協(xié)同理念的內(nèi)生性、協(xié)同制度的合法性與協(xié)同實(shí)踐的連貫性,即包含“理念-制度-實(shí)踐”三要素的理論圖式?？茖芋w制下的跨域協(xié)同治理參與主體具有穩(wěn)固性,“不變體制變機(jī)制”是跨域環(huán)境治理效能提升的現(xiàn)實(shí)路徑,跨域環(huán)境協(xié)同治理的理念、制度與實(shí)踐作為3個(gè)相對(duì)獨(dú)立但又相互聯(lián)結(jié)的協(xié)同要素,三者間的聯(lián)結(jié)建構(gòu)了協(xié)同治理的“非人”行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò),形成了協(xié)同要素之間互嵌的關(guān)系機(jī)制。那么,這一要素間互嵌的關(guān)系機(jī)制如何賦能協(xié)同治理過程?SFIC模型為理解跨域環(huán)境協(xié)同治理提供了一個(gè)全周期的過程視角,形成了跨域協(xié)同治理的“觸發(fā)-驅(qū)動(dòng)-行動(dòng)”過程機(jī)制。由此,跨域環(huán)境協(xié)同治理中,“理念-制度-實(shí)踐”的協(xié)同要素與“觸發(fā)-驅(qū)動(dòng)-行動(dòng)”的協(xié)同過程環(huán)節(jié)在關(guān)系與過程方面相互補(bǔ)充,協(xié)同要素間組成的“非人”行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的互嵌通過“觸發(fā)-驅(qū)動(dòng)-行動(dòng)”的過程環(huán)節(jié)賦能跨域環(huán)境協(xié)同治理,進(jìn)而形成跨域環(huán)境協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制。因此,本研究提出了跨域環(huán)境治理協(xié)同動(dòng)力的整合框架(圖2)。

圖2 跨域環(huán)境協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制

具體而言,在習(xí)近平生態(tài)文明思想的統(tǒng)攝與指引下,生態(tài)理念嬗變與跨域危機(jī)疊加構(gòu)成了協(xié)同意愿生成的宏觀背景,并從根本上激活了制度場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)性力量,進(jìn)而衍生出跨域綠色協(xié)同治理的“觸發(fā)機(jī)制”;制度安排鑲嵌于中國(guó)復(fù)雜的府際關(guān)系,其結(jié)構(gòu)性變動(dòng)與變革式創(chuàng)新通過影響交易成本、合作收益以及協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)等核心變量,對(duì)擁有能動(dòng)性與自主性的行為主體產(chǎn)生直接的激勵(lì)與約束,形成了跨域環(huán)境協(xié)同治理的“驅(qū)動(dòng)機(jī)制”;協(xié)同實(shí)踐則通過對(duì)不確定性的消除和行動(dòng)策略預(yù)期的研判,有助于協(xié)同力量的有機(jī)整合,直接成為跨域綠色協(xié)同治理的“行動(dòng)機(jī)制”?？偨Y(jié)而言,宏觀理念變革、中觀制度安排與微觀主體實(shí)踐的復(fù)雜互動(dòng)及其單元式的機(jī)制組合路徑共同構(gòu)成了跨域環(huán)境協(xié)同治理的發(fā)生動(dòng)力機(jī)制。

三、研究設(shè)計(jì)與案例描述

1.案例概況

自2018年11月長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái),長(zhǎng)三角跨域協(xié)同機(jī)制在長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室的助益推動(dòng)下從“三級(jí)運(yùn)作”到合署辦公不斷升級(jí),進(jìn)入了全面對(duì)接與深度合作的新時(shí)代。2019年10月,國(guó)務(wù)院批復(fù)了《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》,揭開了長(zhǎng)三角一體化“試驗(yàn)田”的面紗,也標(biāo)志著長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)全面進(jìn)入“施工期”。 2023年2月,國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃(2021—2035年)》,意味著示范區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和空間治理?yè)碛辛嘶疽罁?jù)和藍(lán)圖指引[26]。作為我國(guó)第一次跨省建立的、以經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)的一體化發(fā)展示范區(qū),長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“示范區(qū)”)位于滬蘇浙三地交界處,范圍包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣(兩區(qū)一縣),旨在著力構(gòu)建“十字走廊引領(lǐng)、空間復(fù)合滲透、人文創(chuàng)新融合、立體網(wǎng)絡(luò)支撐”的功能布局。

猶如雄安新區(qū)、通武廊之于京津冀,南沙、橫琴之于大灣區(qū),示范區(qū)肩負(fù)著長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的探路重任和重要使命,其在區(qū)域發(fā)展布局上,將統(tǒng)籌生態(tài)、生產(chǎn)、生活三大空間,致力于打造“多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化、集約型”的空間格局,形成“兩核、兩軸、三組團(tuán)”的功能布局。示范區(qū)揭牌成立3年多來(lái),緊扣一體化、高質(zhì)量?jī)蓚€(gè)關(guān)鍵詞,圍繞“生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化新標(biāo)桿、綠色創(chuàng)新發(fā)展新高地、一體化制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)田、人與自然和諧宜居新典范”的戰(zhàn)略定位進(jìn)行多次尺度重構(gòu)。在限定時(shí)間和資源約束的條件下,示范區(qū)堅(jiān)持制度創(chuàng)新和項(xiàng)目建設(shè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”,業(yè)已形成112項(xiàng)制度創(chuàng)新成果,累加式、集成式推進(jìn)108個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目,在全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中充分發(fā)揮了制度創(chuàng)新試驗(yàn)田、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展樣板間的作用。

2.資料收集

為進(jìn)一步挖掘隱藏在復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)表面之下的協(xié)同機(jī)理,本研究采用案例分析法,對(duì)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐展開分析。作為一項(xiàng)實(shí)證研究方法,案例研究通過深入特定情境的復(fù)雜性以逼近事物發(fā)展的真相,并在有限意義上發(fā)散和延伸出新的理論價(jià)值,是系統(tǒng)、全面、整體理解特定問題的重要路徑[27]。考慮到資料獲取的準(zhǔn)確性和豐富性,主要依托深度訪談(一手資料)和公開文本(二手資料)兩種來(lái)源:一是公開文本,涵括與長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)的政府規(guī)范性文件;二是2022年8月至2023年2月,課題組對(duì)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、跟蹤觀察,深度訪談的對(duì)象主要為長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)和“兩區(qū)一縣”的相關(guān)實(shí)踐人員以及當(dāng)?shù)鼐用瘛ＴL談情況如表1所示。

表1 訪談基本情況

3.案例呈現(xiàn):美麗長(zhǎng)三角的“組合式協(xié)同”

中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)“綠色績(jī)效”的渴望催生出國(guó)家對(duì)接地方的“遠(yuǎn)大抱負(fù)”,跨域環(huán)境治理由此成為協(xié)調(diào)一統(tǒng)體制與有效治理內(nèi)在張力的主要場(chǎng)域。針對(duì)跨域環(huán)境污染這一難點(diǎn)與痛點(diǎn),示范區(qū)在“變”與“不變”中依循“觸發(fā)機(jī)制-驅(qū)動(dòng)機(jī)制-行動(dòng)機(jī)制”的組合式發(fā)生機(jī)制鏈(圖3),正成為撬動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的“阿基米德支點(diǎn)”。

圖3 長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)跨域環(huán)境協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制

(1)觸發(fā)機(jī)制:合作意愿的生成

一方面,跨域問題倒逼。環(huán)境問題的跨域性意味著,以行政界限為治理邊界的科層運(yùn)作模式產(chǎn)生治理模式適配困境?？缬颦h(huán)境問題模糊化了傳統(tǒng)以轄區(qū)為單位的治理邊界,使環(huán)境規(guī)制不應(yīng)再是局限于特定轄區(qū)的地方性事務(wù),而是超越行政邊界的面向地方政府間合作的理性選擇甚至成為國(guó)家意圖主導(dǎo)的戰(zhàn)略政策。因此,跨域環(huán)境治理的行動(dòng)邏輯顯現(xiàn)出跨轄區(qū)、多層級(jí)的復(fù)合治理表征。然而,跨域環(huán)境治理合作過程并非簡(jiǎn)單化的單向聯(lián)結(jié)形態(tài),而是一種“掛圖作戰(zhàn)、壓茬推進(jìn)”的復(fù)雜化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),其結(jié)果在“漣漪效應(yīng)”影響下往往是,條條部門與塊塊政府之間既無(wú)法切實(shí)應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源多樣化、風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜化和破壞程度規(guī)模化帶來(lái)的持續(xù)性挑戰(zhàn)[28],也無(wú)力有效解決環(huán)境治理制度設(shè)置、運(yùn)行與復(fù)雜場(chǎng)域之間的結(jié)構(gòu)性脫嵌。

作為以生態(tài)系統(tǒng)的輻照范圍和環(huán)境要素的傳輸范圍為空間疆界所形成的區(qū)域治理單元,雖然示范區(qū)生態(tài)本底是一塊“世界級(jí)的料子”,但囿于近年來(lái)資源約束趨緊、環(huán)境污染頻仍、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì),“兩區(qū)一縣”依然存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)跨域流動(dòng)與治理轄區(qū)化的抵牾、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)超載與治理資源有限供給的矛盾[29]。以示范區(qū)水生態(tài)環(huán)境(一河兩湖)為例,淀山湖、元蕩、太浦河由于總氮污染突出,截至2022年底仍未達(dá)到水功能區(qū)劃要求;金澤水庫(kù)、長(zhǎng)白蕩常年受到太浦河水質(zhì)超標(biāo)影響;東太湖存在輕度富營(yíng)養(yǎng)化癥候?？缬蚝恿魃舷掠沃g的資源不對(duì)稱催生了協(xié)同意愿,產(chǎn)生合作集體性收益契機(jī)。示范區(qū)跨界河湖眾多,所面臨的各類協(xié)調(diào)管控事務(wù)繁多。例如,太浦河西起東太湖,流入黃浦江,流經(jīng)江浙滬三地,雖形成同飲一江水的格局,但該河上游地區(qū)將其定位為泄洪通道,下游地區(qū)則把其作為飲用水水源。這一功能定位的不一致造成了區(qū)域間生態(tài)環(huán)境治理成本差異:下游地方政府針對(duì)生態(tài)環(huán)境治理需要耗費(fèi)更多量、更高額的財(cái)政與資源投入,上游地區(qū)的水土流失與泥沙淤積等環(huán)境問題也呼吁更豐富的治理資源。由此,上下游之間產(chǎn)生資源互補(bǔ)與替代的集體性收益契機(jī),催生了合作意愿。因而,面對(duì)近域環(huán)境合作需求的顯化,長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)“兩區(qū)一縣”逐漸開始在跨域治理上突出重點(diǎn)、以點(diǎn)帶面,希冀構(gòu)建“唇亡齒寒”的利益共同體,從而產(chǎn)生共同行動(dòng)所需的“能量場(chǎng)”。青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)Z工作人員談到(1)依據(jù)學(xué)術(shù)慣例,本研究對(duì)地名、人名等皆作了技術(shù)處理,下同。：“問題還是出在‘犬牙交錯(cuò)’的太浦河上。這條橫跨江浙滬三省市的河流,不同行政區(qū)對(duì)其功能定位并不一致,上游要泄洪,下游要飲水。這就迫使大家坐下來(lái)好好協(xié)商和協(xié)調(diào)?！?訪談編號(hào):Q20221116HKL)

另一方面,生態(tài)理性萌發(fā)。黨的十八大以來(lái),在領(lǐng)航掌舵中國(guó)治國(guó)理政的宏闊實(shí)踐中,習(xí)近平總書記高度重視人與自然關(guān)系,作出了“人與自然是生命共同體”“要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境,要像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”“山水林田湖是一個(gè)生命共同體,人的命運(yùn)在田,田的命運(yùn)在水,水的命運(yùn)在山,山的命運(yùn)在土,土的命運(yùn)在樹”“堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理”等系列重要論斷。習(xí)近平生態(tài)文明思想中關(guān)于“生命共同體”的論述,在本體論上透視了正確處理人與自然關(guān)系的新思路,在認(rèn)識(shí)論上實(shí)現(xiàn)了人與自然生命本源性關(guān)系的重建與復(fù)歸,在方法論上摒棄了生態(tài)中心主義(“深綠”)和人類中心主義(“淺綠”)二元對(duì)立、互為掣肘的抽象爭(zhēng)辯[30]。這一思想在本質(zhì)上重新定義了中國(guó)式現(xiàn)代化的價(jià)值歸宿,為解構(gòu)現(xiàn)代性危機(jī)進(jìn)一步催生了建構(gòu)生態(tài)理性為主導(dǎo)的先進(jìn)社會(huì)主義發(fā)展道路的設(shè)想,即在以人與自然和諧共生為價(jià)值導(dǎo)向的中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,生產(chǎn)利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)須遵從生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)[31]。在世界百年未有之大變局的當(dāng)下,人類只有在實(shí)踐中完成自然尺度與人的尺度的辯證統(tǒng)一,才能超脫現(xiàn)代化發(fā)展模式的狹隘性和片面性,維持自身的生存和發(fā)展。

在環(huán)境權(quán)反思重構(gòu)視閾下,根植于生態(tài)理性的覺醒,示范區(qū)環(huán)境協(xié)同治理是人們基于長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)自然生態(tài)閾值的科學(xué)認(rèn)知而自覺構(gòu)建的“合作連續(xù)譜”。就其秉持的思維范式而言,在于承認(rèn)一體化示范區(qū)生態(tài)秩序的有機(jī)整體性和空間關(guān)聯(lián)性,以及人與自然并生共在、和合相依的內(nèi)在統(tǒng)一性,蘊(yùn)含著一種現(xiàn)代生態(tài)倫理學(xué)意義上獲得同等道德關(guān)切的平等權(quán)利肯認(rèn)[32]。蘇州市吳江區(qū)黎里鎮(zhèn)W工作人員認(rèn)為: “習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題,也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題。近些年,長(zhǎng)三角生態(tài)一體化建設(shè)的蓬勃發(fā)展離不開人民群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的飽滿熱情,更離不開習(xí)近平生態(tài)文明思想的提綱挈領(lǐng)。”(訪談編號(hào):W20221218HJS)

(2)驅(qū)動(dòng)機(jī)制:合作過程的運(yùn)作

一方面,縱向權(quán)力的高位推動(dòng)。在權(quán)力向上集中的官僚科層體系中,“高位推動(dòng)”是一種較為普遍的政策執(zhí)行方式,無(wú)論是推崇漸進(jìn)式調(diào)整的常規(guī)政策還是強(qiáng)調(diào)斷裂式變革的非常規(guī)政策,都離不開地方對(duì)中央的積極借力抑或中央對(duì)地方的造勢(shì)施壓。相關(guān)研究創(chuàng)造性地提出“政治勢(shì)能”概念,并對(duì)其所獨(dú)有的政治功能詳加闡釋,以此作為“高位推動(dòng)”的學(xué)理性表達(dá)[33]。依托于科層位階優(yōu)勢(shì)和權(quán)能配置規(guī)則,“高位推動(dòng)”可以充分調(diào)動(dòng)地方執(zhí)行者的注意力和重視程度,通過政策目標(biāo)縱向拆解細(xì)化,為地方協(xié)作治理提供合法性基礎(chǔ)及可置信承諾的重要保障,從而實(shí)現(xiàn)超常規(guī)治理和跨越式發(fā)展。在當(dāng)代中國(guó)“惟上負(fù)責(zé)制”的影響下,高位推動(dòng)下“聚中有散”的權(quán)力結(jié)構(gòu)是制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要憑借,即有所謂的“千難萬(wàn)難,領(lǐng)導(dǎo)重視就不難”之說[34]。換言之,作為科層運(yùn)作中的一種重要治理形式,高位推動(dòng)致力于在政策指令的層級(jí)傳遞中持續(xù)釋放政治信號(hào),使一項(xiàng)公共政策在短期內(nèi)加速“變現(xiàn)”,體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配與激勵(lì)導(dǎo)向。更進(jìn)一步地,縱向介入的政治勢(shì)能提升了地方政府間合作行為的合法性,為地方政府合作的主體、內(nèi)容、權(quán)限與程序提供了合法性支撐。

《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》同樣提到:“推動(dòng)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大戰(zhàn)略。建設(shè)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)是實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口?！盵35]顯然,出于消弭整體性回應(yīng)訴求與碎片化行政阻滯二元張力的需要,示范區(qū)環(huán)境協(xié)同治理勢(shì)必受到高位推動(dòng)的強(qiáng)烈影響,由此“裹挾著”權(quán)威規(guī)制的印記。事實(shí)上,有賴于中央政府誘導(dǎo)性制度的出臺(tái),高位推動(dòng)下的長(zhǎng)三角綠色協(xié)同治理不僅有利于形成穩(wěn)定有效的府際競(jìng)合模式,還有助于打破跨域治理“僵局”,探索構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的生態(tài)一體化治理格局。由此,在生態(tài)因素輻照下,示范區(qū)根據(jù)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的總體目標(biāo)和戰(zhàn)略定位,將生態(tài)價(jià)值增納進(jìn)區(qū)域秩序構(gòu)建的考量范疇,按照率先將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和率先從項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新的要求,正在加快推進(jìn)和落實(shí)“+生態(tài)”和“生態(tài)+”發(fā)展戰(zhàn)略。

另一方面,橫向利益的溝通協(xié)商。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！盵36]在地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)博弈下,跨域環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)離不開相應(yīng)的制度保障,合作共識(shí)也只有在規(guī)范化的制度約束下才具有現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然,環(huán)境協(xié)同治理既需要保障區(qū)域銜接的共通性制度安排,又需要諸般“量身訂制”的個(gè)性化制度需求。

地方立法擴(kuò)權(quán)為推進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)一體化法治深度協(xié)同發(fā)展提供了制度安排形成的權(quán)力基礎(chǔ)。示范區(qū)從共通性的制度供給視角出發(fā),堅(jiān)持系統(tǒng)治理的方式方法,就協(xié)同立法、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、司法協(xié)作等方面積極推進(jìn)制度創(chuàng)新,從而加強(qiáng)區(qū)域法治應(yīng)對(duì),以此避免制度設(shè)計(jì)存在滯后性和局限性缺陷。在“法治導(dǎo)引共治”的考量下,2020年10月22日,滬蘇浙兩省一市生態(tài)環(huán)境局(廳)會(huì)同示范區(qū)執(zhí)委會(huì)聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境管理“三統(tǒng)一”制度建設(shè)行動(dòng)方案》(簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》)。這一制度安排確定了區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法,并制定了包含56項(xiàng)具體工作的行動(dòng)清單。截至2022年8月份,44項(xiàng)已完成,12項(xiàng)長(zhǎng)期實(shí)施中?！缎袆?dòng)方案》正式印發(fā)突破了原有立法體制機(jī)制的陳舊框架,標(biāo)志著示范區(qū)在深化區(qū)域環(huán)境法治認(rèn)知上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。示范區(qū)執(zhí)委會(huì)生態(tài)規(guī)劃建設(shè)部Y部長(zhǎng)表示:“一切合作都是制度化的合作。這三個(gè)領(lǐng)域在制度規(guī)范上的統(tǒng)一,意味著將有效打通兩區(qū)一縣生態(tài)環(huán)境管理體系,形成跨域一體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管尺度和生態(tài)環(huán)境行為準(zhǔn)則?！?訪談編號(hào):A20220816RFY)

鑒于不同區(qū)域利益相關(guān)者的差異化環(huán)境治理訴求,橫向府際間與部門間在利益上的溝通與協(xié)商形成了“量身訂制”的個(gè)性化制度安排。2020年9月,九部門共同制定《示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項(xiàng)方案》(簡(jiǎn)稱《專項(xiàng)方案》),以示范區(qū)和協(xié)調(diào)區(qū)47個(gè)跨界河湖為重點(diǎn),對(duì)聯(lián)動(dòng)合作過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、銜接程序等進(jìn)行規(guī)范,建立六大領(lǐng)域的13項(xiàng)具體工作機(jī)制。兩年來(lái),重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保機(jī)制不斷深化,六大領(lǐng)域工作制度持續(xù)深化完善,兩區(qū)一縣共任命或聘請(qǐng)310余名聯(lián)合河湖長(zhǎng)。從環(huán)境治理轉(zhuǎn)型和治理現(xiàn)代化來(lái)看,《專項(xiàng)方案》直面環(huán)境問題由局域性點(diǎn)源污染向跨區(qū)域面源污染、由單一性污染向混合型污染的轉(zhuǎn)變壓力,運(yùn)用程序性制度和合作機(jī)制來(lái)促進(jìn)地方法規(guī)在跨界水體聯(lián)保方面的同步與趨同,破解了區(qū)域與區(qū)域之間的橫向固化或僵化聯(lián)系,從而促進(jìn)基于環(huán)境改善的利益增進(jìn)。

2021年7月,兩省一市生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合建立示范區(qū)“一河三湖”環(huán)境要素功能目標(biāo)、污染防治機(jī)制及評(píng)估考核制度。伴隨聯(lián)保共治機(jī)制的不斷深化,示范區(qū)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)穩(wěn)定改善。與此同時(shí),兩省一市生態(tài)環(huán)境廳(局)還會(huì)同執(zhí)委會(huì)聯(lián)合簽署了《加強(qiáng)示范區(qū)飲用水水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控工作備忘錄》,并于2022年9月份聯(lián)合印發(fā)《示范區(qū)跨界飲用水水源地共同決策、聯(lián)合保護(hù)和一體管控機(jī)制》。隨著長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)府際的深度合作與互嵌,為加快推進(jìn)環(huán)評(píng)制度一體化改革,2021年10月,示范區(qū)執(zhí)委會(huì)聯(lián)合滬蘇浙兩省一市生態(tài)環(huán)境局(廳)共同發(fā)布了《關(guān)于深化長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)環(huán)評(píng)制度改革的指導(dǎo)意見(試行)》(簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)?！吨笇?dǎo)意見》突出改革集成、示范引領(lǐng)、跨域協(xié)同等特點(diǎn),系統(tǒng)集成兩省一市現(xiàn)有的環(huán)評(píng)政策及改革方向,提出了4大方面,共14項(xiàng)具體改革措施,文件發(fā)布后兩區(qū)一縣持續(xù)完善配套政策,制度集成改革紅利持續(xù)釋放。

(3)行動(dòng)機(jī)制:合作實(shí)踐的形成

其一,結(jié)構(gòu)協(xié)同,以常態(tài)化議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)打通生態(tài)空間“斷頭路”。協(xié)同結(jié)構(gòu)及其有效性是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)一體化的關(guān)鍵抓手。如果要在不打破行政隸屬的前提下達(dá)成突破行政邊界的目標(biāo),那么治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新是破題鎖鑰。針對(duì)區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域的規(guī)范闕如或法理沖突困厄,示范區(qū)堅(jiān)持融合發(fā)展、遠(yuǎn)近結(jié)合、聯(lián)動(dòng)破局的基本原則,構(gòu)建了“理事會(huì)—執(zhí)委會(huì)—開發(fā)者聯(lián)盟”三層次架構(gòu)。其中,理事會(huì)由兩省一市相關(guān)部門作為成員單位(64家),理事會(huì)理事長(zhǎng)由兩省一市常務(wù)副省、市長(zhǎng)輪值,其主要功能為研究解決示范區(qū)重大問題;執(zhí)委會(huì)作為兩省一市的聯(lián)合派出機(jī)構(gòu),積極發(fā)揮理事會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和各方協(xié)商平臺(tái)作用,持續(xù)協(xié)調(diào)推動(dòng)制度創(chuàng)新和項(xiàng)目建設(shè);在執(zhí)委會(huì)統(tǒng)籌指導(dǎo)下,開發(fā)者聯(lián)盟則由市場(chǎng)和社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)本著平等、自愿、互利、共贏的原則共同發(fā)起,現(xiàn)有53家成員單位,深度參與示范區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。依托于任務(wù)型政治實(shí)體(即“執(zhí)委會(huì)”),遵循“借力”與“自立”的雙重邏輯進(jìn)行權(quán)力再分配,這一工作架構(gòu)力求以較高的權(quán)力規(guī)格和特別的任務(wù)目標(biāo)“出場(chǎng)”。在某種意義上,作為一種亞正式治理機(jī)制,執(zhí)委會(huì)在示范區(qū)重大事項(xiàng)決策過程中既承擔(dān)著決策拍板前的“個(gè)別醞釀”功能,又擔(dān)負(fù)著“整體協(xié)調(diào)”職責(zé),還肩負(fù)著“監(jiān)督考核”重任[37]。超常規(guī)的人事安排、更有效的組織動(dòng)員、最廣泛的資源集中,執(zhí)委會(huì)矩陣式組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)行形塑了高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)一體化的行動(dòng)場(chǎng)域,為示范區(qū)綠色協(xié)同治理提供了強(qiáng)有力的區(qū)域性權(quán)威。

生態(tài)綠色是鐫刻在示范區(qū)基因上的獨(dú)特存在。在區(qū)域協(xié)同和生態(tài)文明建設(shè)的背景下,示范區(qū)執(zhí)委會(huì)通過“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”的方式,助力治理空間走向透明化,為跨部門跨層級(jí)跨區(qū)域政府之間以及政府與社會(huì)之間的長(zhǎng)程互動(dòng)創(chuàng)設(shè)界面。從發(fā)展趨勢(shì)而言,示范區(qū)執(zhí)委會(huì)以任務(wù)進(jìn)度為核心將協(xié)同工作進(jìn)行分解,通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)彌合地方政府間的資源稟賦差異。兩區(qū)一縣在環(huán)境規(guī)制合作上的始終保持靈活性與持續(xù)性,正在攜手繪就長(zhǎng)三角跨界生態(tài)治理新格局。

其二,模式協(xié)同,以毗鄰黨建擘畫一體化“想象空間”。協(xié)同模式及其穩(wěn)定性是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)一體化的核心支點(diǎn)。為打造生態(tài)環(huán)境跨域聯(lián)動(dòng)的責(zé)任共同體,示范區(qū)若干黨政部門試圖從歷史傳統(tǒng)中尋找答案,竭力搭建區(qū)域黨組織聯(lián)動(dòng)合作平臺(tái),積極探索以黨建聯(lián)建溝通協(xié)調(diào)機(jī)制為核心的“毗鄰黨建”模式。如2019年3月11日,上海市金山區(qū)生態(tài)環(huán)境局與浙江省嘉興市生態(tài)環(huán)境局平湖分局簽訂了《金山—平湖“毗鄰黨建”引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展合作框架協(xié)議》;2020年5月28日,上海市金山區(qū)、浙江省嘉興和平湖三地生態(tài)環(huán)境部門在金山平湖兩地毗鄰、同名的山塘村揭牌成立了金嘉平“兩山”議事堂。

面對(duì)紛繁復(fù)雜但錯(cuò)落有致的政府組織架構(gòu),示范區(qū)打造多層次、扁平化、融合式的區(qū)域黨建體系,旨在建立需求共促的行動(dòng)規(guī)則體系,著力實(shí)現(xiàn)區(qū)域共建共治共享的大環(huán)保格局。根據(jù)毗鄰黨建部署要求,其創(chuàng)新趨向及內(nèi)在邏輯表征為以“價(jià)值引領(lǐng)”聚合多元力量、以“結(jié)構(gòu)引領(lǐng)”共創(chuàng)和諧邊界、以“功能引領(lǐng)”提升協(xié)作能級(jí)、以“機(jī)制引領(lǐng)”化解協(xié)同悖論。示范區(qū)深化開展“毗鄰黨建”實(shí)踐探索,使黨的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為跨域協(xié)同治理的實(shí)踐效能,不僅構(gòu)建了區(qū)域邊界的和諧穩(wěn)定關(guān)系,而且在破解區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、聯(lián)合執(zhí)法等治理困境等方面日益發(fā)揮著積極效用[38]。伴隨“毗鄰黨建”在區(qū)域性環(huán)境行政實(shí)踐中的“黏合”“搭扣”作用逐漸顯現(xiàn),其在當(dāng)前長(zhǎng)三角生態(tài)一體化治理活動(dòng)中愈發(fā)成為一道亮麗的風(fēng)景線。示范區(qū)執(zhí)委會(huì)生態(tài)規(guī)劃建設(shè)部Y部長(zhǎng)表示:“作為新時(shí)代推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn),基層黨組織通常有利于打造組織認(rèn)同基礎(chǔ)、組織運(yùn)行動(dòng)力基礎(chǔ)以及組織制度基礎(chǔ)。在跨域環(huán)境協(xié)同治理的空間場(chǎng)域,擁有豐富政治資源、制度資源和經(jīng)濟(jì)資源支持的基層黨組織以其自身的政治化邏輯統(tǒng)合多元主體的行動(dòng)邏輯,使得各利益主體之間建立了緊密的合作關(guān)系,對(duì)于推進(jìn)生態(tài)綠色一體化建設(shè)具有顯著積極意義?！?訪談編號(hào):A20220816RFY)

其三,專項(xiàng)協(xié)同,以項(xiàng)目動(dòng)員搭建“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作框架。分稅制以來(lái),在“統(tǒng)合化”背景下,項(xiàng)目制逐漸取代單位制在中國(guó)政府治理過程中留下了濃墨重彩的一筆,并呈現(xiàn)出“項(xiàng)目治國(guó)”的傾向。所謂項(xiàng)目制,即中央對(duì)地方或地方對(duì)基層基于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式[39]。按照中央“統(tǒng)籌式發(fā)包”、地方“協(xié)商式打包”、基層“協(xié)同式抓包”的分事邏輯,項(xiàng)目制倚仗項(xiàng)目動(dòng)員實(shí)現(xiàn)了對(duì)中國(guó)“條塊”運(yùn)行模式的改造,重塑了官僚科層體制的組織關(guān)聯(lián),對(duì)于提升治理績(jī)效具有積極效應(yīng)。隨著“反哺”時(shí)代的來(lái)臨,項(xiàng)目制既注重資源集中和功能重組,亦強(qiáng)調(diào)過程監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防控,已超越其臨時(shí)性、單一性的原初意涵,并展演出一套治理制度應(yīng)有的深廣性與穩(wěn)定性[40]。

協(xié)同方式及其連貫性是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)一體化的重要支撐。3年來(lái),示范區(qū)始終同國(guó)家宏觀環(huán)境政策保持一致,深度聚焦“一廳三片”和生態(tài)保護(hù)、互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、公共服務(wù)四大領(lǐng)域,持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。這些重點(diǎn)項(xiàng)目為示范區(qū)蓬勃發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)能,勾繪出一幅人與自然和諧宜居的壯美景觀。例如,元蕩岸線生態(tài)修復(fù)及功能提升工程通過三年持續(xù)推進(jìn),水質(zhì)進(jìn)一步提升;太浦河藍(lán)帶計(jì)劃將在年內(nèi)完工,為打造“世界級(jí)湖區(qū)”夯實(shí)基礎(chǔ)。從項(xiàng)目運(yùn)作模式來(lái)看,示范區(qū)以資本邏輯為切入點(diǎn),以開發(fā)者聯(lián)盟為運(yùn)行載體,顯示了“行政借道市場(chǎng)”的策略特性。所謂行政借道市場(chǎng),是指政府“借”企業(yè)之“道”形成責(zé)任捆綁、價(jià)值共創(chuàng)的互補(bǔ)型關(guān)系,以更好地參與跨域環(huán)境協(xié)同治理[41]。這一關(guān)系依托“兩區(qū)一縣”基層政府的“接點(diǎn)”優(yōu)勢(shì),通過“政策留白”“行政吸納”等方式為開發(fā)者聯(lián)盟提供了治理創(chuàng)新的充盈空間;開發(fā)者聯(lián)盟則借助組織外形化、造血式發(fā)展、依附式嵌入等創(chuàng)新策略迂回解決了科層體制內(nèi)部“條塊壁壘”“貌合神離”的現(xiàn)實(shí)難題,提升了不同層級(jí)治理合作與利益分享的協(xié)同度。

其四,程序協(xié)同,以技術(shù)賦能形塑立體式組織體系。協(xié)同工具及其適應(yīng)性是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)一體化的客觀訴求。伴隨“現(xiàn)代技術(shù)叢”的迭代發(fā)展,科層組織的數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為一項(xiàng)重要的前置性議題?？缬颦h(huán)境污染是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中所面臨的重要難題,須從局部精細(xì)到整體精細(xì)、從靜態(tài)精準(zhǔn)到動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)、從低度清晰到高度清晰的持續(xù)升維中反思科層組織根深蒂固的“條塊分割”形態(tài),進(jìn)而通過垂直型結(jié)構(gòu)覆蓋和水平型結(jié)構(gòu)延伸塑造出立體式組織體系,將治理要素盡收眼底。“環(huán)境智治”正立足于此,以紓解“大概齊”“差不多”等環(huán)境粗放式治理的弊端為旨?xì)w,通過“看不見的數(shù)據(jù)之手”(統(tǒng)攝性全景掃描)將環(huán)境公共服務(wù)的供給首端與滿足居民良好生態(tài)環(huán)境的價(jià)值需求末端相結(jié)合,從而最終達(dá)到提升環(huán)境協(xié)同治理效能的善治目標(biāo)。

依托技術(shù)中介“橫向到邊、縱向到底”的無(wú)縫隙治理優(yōu)勢(shì)、“動(dòng)態(tài)感知、即時(shí)響應(yīng)”的敏捷治理優(yōu)勢(shì)和“資源占用少、治理成本低”的簡(jiǎn)約治理優(yōu)勢(shì)[42],示范區(qū)在執(zhí)委會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下著力開展全域性污染物摸底調(diào)查,結(jié)合示范區(qū)智慧大腦開發(fā),同步建設(shè)智慧生態(tài)環(huán)保平臺(tái)。目前,示范區(qū)以數(shù)據(jù)的統(tǒng)一匯集、智慧處理為核心,已在環(huán)境要素、聯(lián)保共治、飲用水源安全等多個(gè)維度,實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域信息數(shù)據(jù)的共建共享。如2022年8月,兩省一市生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同執(zhí)委會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《示范區(qū)生態(tài)監(jiān)測(cè)實(shí)施方案》,并同步啟動(dòng)示范區(qū)首次跨區(qū)域統(tǒng)一的生態(tài)監(jiān)測(cè)工作,加快構(gòu)建示范區(qū)生態(tài)監(jiān)測(cè)“一張網(wǎng)”。嘉善縣西塘鎮(zhèn)L工作人員認(rèn)為:“‘兩區(qū)一縣’建立統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)時(shí)共享監(jiān)測(cè)成果,互認(rèn)數(shù)據(jù),是助推長(zhǎng)三角生態(tài)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要形式。這一舉措不僅有利于降低共同處理跨界環(huán)境問題的難度,而且有助于營(yíng)造跨域間的互信文化?！?訪談編號(hào):J20230206WHV)

此外,在推進(jìn)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局的國(guó)家戰(zhàn)略背景下,為支撐生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值常態(tài)化核算、跟蹤、評(píng)估,示范區(qū)同步開發(fā)建設(shè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值(GEP)自動(dòng)核算平臺(tái),與“智慧大腦”數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)銜接、資源共享,藉此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)邏輯與社會(huì)邏輯的雙向互動(dòng)。

一言以蔽之,跨域環(huán)境組合式協(xié)同可引申為靜態(tài)多層次協(xié)同與動(dòng)態(tài)多階段協(xié)同:前者將跨域環(huán)境治理界定為一種治理導(dǎo)向的政社溝通方式,主張?jiān)谧鹬厥袌?chǎng)和社會(huì)主體地位的前提下解構(gòu)政府無(wú)所不能的神話,強(qiáng)調(diào)在超大規(guī)模治理情境中“找回社會(huì)”的重要性,并通過“一攬子”治理舉措提取“最大公約數(shù)”,形塑“交疊共融”的治理結(jié)構(gòu)和互動(dòng)體系;后者則將跨域環(huán)境治理視為一種變革導(dǎo)向的階段性協(xié)作流程,旨在探尋不同協(xié)同階段(合作意愿的生成→合作過程的運(yùn)作→合作實(shí)踐的形成)的互動(dòng)機(jī)理,主張通過組織動(dòng)員與權(quán)力下沉,以達(dá)到臨時(shí)性權(quán)威“重塑性”和“植入式”的治理效果。

四、長(zhǎng)三角環(huán)境組合式協(xié)同的運(yùn)作邏輯：以系統(tǒng)協(xié)同牽引綠色協(xié)同

通過對(duì)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)環(huán)境組合式協(xié)同實(shí)踐的案例考察,能夠清晰透視生態(tài)文明導(dǎo)航下中國(guó)生態(tài)一體化的三大行動(dòng)邏輯,即共生邏輯、共進(jìn)邏輯和共享邏輯。正是在這三重邏輯的作用與導(dǎo)引下,示范區(qū)面對(duì)跨域公共事務(wù)在量與質(zhì)方面的飛速發(fā)展,以系統(tǒng)協(xié)同牽引綠色協(xié)同(圖4),使得生態(tài)一體化蓬勃興起和快速擴(kuò)散。

圖4 長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)跨域環(huán)境組合式協(xié)同的運(yùn)作邏輯

1.克服“意愿-能力”抵牾的共生邏輯

共生作為理解生命宇宙的存在方式,是生物科學(xué)中最重要的基本概念,其最先是由德國(guó)真菌學(xué)家Lewin于1879年提出,用以指代不同物種形成共同生存、協(xié)同進(jìn)化的一種自組織現(xiàn)象[43]。隨著時(shí)間的推移和現(xiàn)代環(huán)境朝著高度復(fù)雜性、不確定性演進(jìn),共生的內(nèi)涵與外延不斷得到豐富和拓展,并被應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)研究等領(lǐng)域。由此引申,區(qū)域生態(tài)場(chǎng)域是一個(gè)多向、多維與多元關(guān)聯(lián)的開放系統(tǒng),存在突破地域空間的利害共生關(guān)系。在工業(yè)文明向生態(tài)文明演進(jìn)的“質(zhì)變”邊界,共生屬性不僅動(dòng)態(tài)揭示了人與自然和諧共生的價(jià)值根基,更深刻反映出信任關(guān)系作為協(xié)同治理函數(shù)重要變量的特殊角色。其啟發(fā)意義在于超越“物競(jìng)天擇、適者生存”的叢林法則,基于利害關(guān)系結(jié)成協(xié)作關(guān)系,從而在當(dāng)前空間關(guān)系日益復(fù)雜的跨域協(xié)同治理中共護(hù)“生態(tài)綠色”底色。

在人與自然和諧共生中國(guó)式現(xiàn)代化道路的指引下,環(huán)境協(xié)同治理的共生邏輯強(qiáng)調(diào)人與自然的相互依賴、不可剝離,同時(shí)又表明治理場(chǎng)域內(nèi)所有的客觀實(shí)體在維持協(xié)同秩序和保持協(xié)同活力等方面都有著不可推卸的義務(wù)和責(zé)任,具有差異性的協(xié)同主體,尤其是作為生態(tài)權(quán)益的受損方必須得到尊重,否則這種共生關(guān)系將充滿“控制”“支配”以及“使用武力”的威脅[44]。

2.消解“保護(hù)-發(fā)展”悖論的共進(jìn)邏輯

黨的二十大報(bào)告指出:“中國(guó)式現(xiàn)代化既是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,又是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。”[2]就此而言,我們理應(yīng)站在人與自然和諧共生的高度謀劃和實(shí)現(xiàn)共同富裕。在一定意義上,環(huán)境協(xié)同治理視域下的共生所描繪的是生態(tài)共同體意識(shí)下“美美與共”與“和合共榮”的理想狀態(tài),共進(jìn)則是一種對(duì)跨區(qū)域綠色協(xié)同治理更為立體深刻地動(dòng)態(tài)把握,即在協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的基礎(chǔ)上不斷追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。細(xì)言之,共進(jìn)邏輯表征為區(qū)域協(xié)同主體在遵循府際協(xié)同生命周期的基礎(chǔ)上,大力推動(dòng)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈深度融合,開展區(qū)域市場(chǎng)一體化建設(shè),加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變以及經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的辯證統(tǒng)一。在新發(fā)展階段,生態(tài)要素價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有賴于區(qū)域地方政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新,跨域環(huán)境協(xié)同治理也只有在遵循改革創(chuàng)新、融合發(fā)展原則的前提下實(shí)現(xiàn)區(qū)域“并聯(lián)式”“疊加式”發(fā)展,才能真正化解內(nèi)生性合作意愿與合作執(zhí)行脫節(jié)的困境,進(jìn)而保證“出問題才協(xié)作”向“為合作而協(xié)作”轉(zhuǎn)變。

3.彌合“國(guó)家-社會(huì)”間隙的共享邏輯

環(huán)境協(xié)同治理何以反映公共價(jià)值以及怎樣從價(jià)值洼地走向價(jià)值源泉,對(duì)該問題的探討既隱含了跨域環(huán)境治理轉(zhuǎn)型過程中被技術(shù)理性裹挾的深刻憂思,又承載著公眾對(duì)區(qū)域生態(tài)一體化構(gòu)建的殷切厚望[45]。在人與自然和諧共生的現(xiàn)代化視野下,環(huán)境協(xié)同治理的共享邏輯在于立足共生(人與自然之間)、共進(jìn)(區(qū)域“經(jīng)濟(jì)蛋糕”與“生態(tài)蛋糕”之間)構(gòu)建提供便捷公共服務(wù)和良好基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同合作和互利機(jī)制,從而以融合高效且低成本低風(fēng)險(xiǎn)的方式實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值,推動(dòng)區(qū)域生態(tài)治理邁入高質(zhì)量發(fā)展提速期。顯然,共享建立在社會(huì)公平正義的價(jià)值基礎(chǔ)之上,相較于共生、共進(jìn)有著更為人民性的真切意涵和內(nèi)容指向,并表征為鮮明的人本導(dǎo)向。伴隨跨域環(huán)境治理實(shí)踐向縱深發(fā)展,一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給不足必然影響毗鄰地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合作限度,使之呈現(xiàn)出碎片化、自利化和低效化的“逆現(xiàn)代性”特征[46]。循此思路,唯有在“共享理念”的旗幟下將環(huán)境協(xié)同治理置于當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的時(shí)代脈絡(luò),才能最大限度地打破行政區(qū)劃的剛性限制,從而形成“經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化”的區(qū)域綠色協(xié)同治理圖景。

五、結(jié)論與討論

“生態(tài)綠色”是區(qū)域一體化發(fā)展的獨(dú)特基因和最靚底色。通過復(fù)刻長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)面對(duì)跨域生態(tài)危機(jī)的組織策略、行動(dòng)方案和實(shí)踐路徑,對(duì)其環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐中的動(dòng)力機(jī)制及其背后的權(quán)力互動(dòng)規(guī)律進(jìn)行總結(jié),洞察和揭示了跨域環(huán)境協(xié)同系統(tǒng)的內(nèi)在邏輯,即“組合式協(xié)同”。相較于一般化意義上的環(huán)境協(xié)同治理,組合式協(xié)同遠(yuǎn)非單純就環(huán)境論“協(xié)同”,而是將跨域環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)與區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展有序并軌到多梯度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程,使二者有序共存于由政府主導(dǎo)的國(guó)家治理空間中。當(dāng)然,“組合式協(xié)同”也并非治理舉措的簡(jiǎn)單疊加,而是在多重結(jié)構(gòu)性力量匯集下謀求治理要素的“螺旋式”融合過程,從而達(dá)至有為政府、有效市場(chǎng)、有機(jī)社會(huì)相結(jié)合的跨域環(huán)境治理良政善治。

對(duì)比已有研究,本研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)情境下區(qū)域一體化正是在不觸碰條塊結(jié)構(gòu)形態(tài)的境況下,依賴高位推動(dòng),以“項(xiàng)目發(fā)包”“制度創(chuàng)新”和“技術(shù)賦能”等形式,催生生態(tài)“靚變”反應(yīng)。更為關(guān)鍵的是,黨的建設(shè)在區(qū)域生態(tài)一體化中所凝練出的要素流動(dòng)、結(jié)構(gòu)融通和功能互通治理模式或作用機(jī)制,為消解區(qū)域共同體協(xié)同惰性提供了穩(wěn)定的組織載體,開啟了跨域生態(tài)協(xié)同治理的新時(shí)代?？缬颦h(huán)境污染以一種“社會(huì)頑疾”的形式存在是不爭(zhēng)的事實(shí),面對(duì)跨域生態(tài)危機(jī)所派生的治理內(nèi)容多樣性、治理過程動(dòng)態(tài)化與治理情景復(fù)雜性等新的治理圖景,地方政府應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)的線性模式,遵循共生、共進(jìn)以及共享的三重邏輯,才能增強(qiáng)協(xié)同韌性,真正走出協(xié)同治理訴求與協(xié)同治理能力失衡迷宮的“阿莉阿德尼之線”,從而為一體化區(qū)域建設(shè)增添一抹亮色。

在理論貢獻(xiàn)層面,綜合了嵌入理論與SFIC協(xié)同治理理論模型,將跨域環(huán)境協(xié)同治理中的“理念-制度-實(shí)踐”協(xié)同要素與“觸發(fā)-驅(qū)動(dòng)-行動(dòng)”協(xié)同過程銜接,構(gòu)建了跨域環(huán)境協(xié)同治理的組合式協(xié)同發(fā)生機(jī)制鏈,能夠深入到跨域綠色協(xié)同治理的因果層面,一定程度上打開了跨域環(huán)境治理的合作“黑箱”。在實(shí)踐價(jià)值層面,立足于長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)跨域環(huán)境治理的生動(dòng)實(shí)踐,總結(jié)了其協(xié)同秩序的演化過程,回應(yīng)了“堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)”“堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效”的政策需求,為落實(shí)“十四五”規(guī)劃 “深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”的要求提供了參考鏡鑒。然而,由于案例材料約束與筆者眼界所限,對(duì)于跨域綠色協(xié)同治理的詳細(xì)過程以及“央地互動(dòng)”細(xì)節(jié)仍展現(xiàn)不足,并且研究結(jié)果受到個(gè)案特性影響,研究發(fā)現(xiàn)的普適性還有待檢驗(yàn)。此外,盡管“組合式協(xié)同”對(duì)于突破行政區(qū)劃界限和地方政府職責(zé)邊界無(wú)疑具有重要意義,但一方面,面對(duì)超大規(guī)模國(guó)家治理的挑戰(zhàn),眼下部分地域?qū)τ诮?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)二者關(guān)系無(wú)法合理權(quán)衡,跨域環(huán)境治理仍難以擺脫“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的窠臼,無(wú)法真正形成高效有序的治理體系和靈活動(dòng)態(tài)的治理機(jī)制,“組合式協(xié)同”這一頗具地方特色的治理手段是否能夠“放之四海而皆準(zhǔn)”仍需實(shí)踐檢驗(yàn)。另一方面,“組合式協(xié)同”也潛藏著走向形式主義的隱性風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)閺闹卫韺傩詠?lái)看,“組合式協(xié)同”屬于一種地方依靠調(diào)適組織注意力來(lái)對(duì)接中央自上而下指令的“亮點(diǎn)打造”行為。“組合式協(xié)同”的開展,實(shí)現(xiàn)了中央與地方、國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的注意力一致性的調(diào)適,但此種調(diào)適存在一定的限度,即受到工作重要性與政治因素的強(qiáng)力影響。一旦權(quán)威“缺場(chǎng)”,“組合式協(xié)同”極易演變?yōu)橐环N治理資源內(nèi)耗的形式主義行為。就此而言,未來(lái)仍需更多的多案例比較分析與量化研究跟進(jìn)接力,進(jìn)一步完善“組合式協(xié)同”理論框架的解釋力和適用范圍。