梁 耀，劉 亞，劉震峰，吳麗娟

（1.廣西壯族自治區(qū)林業(yè)勘測設(shè)計(jì)院，廣西南寧 530011；2.廣西華森設(shè)計(jì)咨詢有限公司，廣西南寧 530011；3.自然資源部北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)自然資源監(jiān)測評價(jià)工程技術(shù)創(chuàng)新中心，廣西南寧 530011）

2012 年，廣西編制《廣西壯族自治區(qū)林地保護(hù)利用規(guī)劃（2010 — 2020 年）》，建立廣西林地“一張圖”，明確了林地范圍，將以規(guī)劃管地、以圖管地落到實(shí)處[1]。從2017 年開始，要求每年在各省（自治區(qū)、直轄市）以縣為單位開展林地變更調(diào)查工作[2]。2019 年，國家林業(yè)和草原局提出開展森林督查暨森林資源管理“一張圖”年度更新工作，整合林地“一張圖”和國家級公益林區(qū)劃落界等成果，實(shí)現(xiàn)森林資源“一張圖”“一套數(shù)”和“一體化”管理[3]。

隨著山水林田湖草沙系統(tǒng)治理工作持續(xù)推進(jìn)，2021 年5 月國家林業(yè)和草原局發(fā)布《林草濕數(shù)據(jù)與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)對接融合技術(shù)指南》（以下簡稱“指南”），要求各省（自治區(qū)、直轄市）將森林資源管理“一張圖”和草地、濕地專項(xiàng)調(diào)查監(jiān)測成果與第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）數(shù)據(jù)進(jìn)行對接融合，優(yōu)化國家級公益林范圍，形成與“三調(diào)”無縫銜接的林草濕資源圖。根據(jù)國家林業(yè)和草原局的工作安排和部署，廣西在銜接“三調(diào)”數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，融合草地、濕地資源信息并更新年度林地“一張圖”數(shù)據(jù)，形成2021年林草濕數(shù)據(jù)與“三調(diào)”數(shù)據(jù)對接融合成果（以下簡稱對接融合成果）。

對接融合成果以“三調(diào)”中的林地、草地和濕地圖斑邊界為基準(zhǔn)，根據(jù)調(diào)查成果細(xì)化林草濕地類，完善資源信息，實(shí)現(xiàn)對草地和濕地范圍的界定和林地邊界的重塑，使林草濕范圍與“三調(diào)”保持一致。在此過程中，專項(xiàng)管理屬性進(jìn)一步變化。以林地為例，銜接“三調(diào)”林地圖斑后，產(chǎn)生大量細(xì)碎圖斑，但不能跨“三調(diào)”圖斑邊界合并，只能在其內(nèi)部按相鄰原則合并，由此產(chǎn)生部分畸形圖斑；林地權(quán)屬及公益林和天然林等專項(xiàng)管理屬性也發(fā)生變化。

學(xué)者們對森林資源管理“一張圖”與“三調(diào)”成果的融合開展了積極探索和研究。劉曉瑜等[4]、張俊鑫等[5]、丁勝等[6]和石小華等[7]對林草濕數(shù)據(jù)與“三調(diào)”數(shù)據(jù)融合的技術(shù)和方法進(jìn)行探討；梁志強(qiáng)等[8]針對林草濕數(shù)據(jù)與“三調(diào)”數(shù)據(jù)對接融合過程中圖斑邊界無法重合的問題，提出解決思路；姜文龍等[9]、路飛等[10]和程偉亞等[11]分別以不同地區(qū)為例，對森林資源管理“一張圖”和“三調(diào)”數(shù)據(jù)進(jìn)行對比研究和差異分析；程進(jìn)明等[12]以江蘇省揚(yáng)中市為例，分析森林資源管理“一張圖”與“三調(diào)”數(shù)據(jù)進(jìn)行融合時(shí)產(chǎn)生差異的原因，以此為基礎(chǔ)，提出統(tǒng)一林地分類標(biāo)準(zhǔn)、開展森林資源補(bǔ)充調(diào)查和增加地表基質(zhì)類型屬性等建議。上述研究的重點(diǎn)為林草濕數(shù)據(jù)與“三調(diào)”數(shù)據(jù)的有效對接融合，或數(shù)據(jù)差異分析，未對應(yīng)用對接融合成果進(jìn)行森林資源管理時(shí)面臨的問題展開深入分析。

本研究以廣西南寧橫州市為例，以2020年森林資源管理“一張圖”（以下簡稱2020 年“一張圖”）和對接融合成果為基礎(chǔ)，通過GIS空間疊加分析技術(shù)，分析林地范圍、公益林范圍和國有森林資源范圍等的變化情況，討論林草濕數(shù)據(jù)與“三調(diào)”數(shù)據(jù)對接融后森林資源管理面臨的問題，結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際和最新政策要求，對后續(xù)森林資源調(diào)查和管理提出建議，為相關(guān)主管部門決策制定提供參考。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

橫州市（108°48′～109°37′E，22°08′～23°30′N）原名橫縣，位于廣西南寧市，總面積3 464 km2。全市四面環(huán)山，中部平緩開闊，以低山丘陵地貌為主，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，氣候溫和濕潤，夏長冬短，日照充足，年均無霜期約320 天；雨量充沛，年均降水量1 180.8 mm；氣候適宜桉樹（Eucalyptusspp.）、荔枝（Litchichinensis）和龍眼（Dimocarpuslongan）等喜溫植物生長。境內(nèi)森林資源豐富，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動頻繁，有鎮(zhèn)龍和石塘兩個國有林場。2017 年森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，橫州市林地面積為151 431.81 hm2，森林蓄積量為899.21 萬立方米，桉樹種植面積為97 453.79 hm2。據(jù)全國林木采伐管理系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“十三五”期間，橫州市年均森林采伐量為92.7 萬立方米；據(jù)《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于下達(dá)“十四五”期間年森林采伐限額的通知》（桂政辦發(fā)〔2021〕27 號），橫州市“十四五”期間采伐限額為120.12萬立方米。

1.2 材料收集

本研究中應(yīng)用的數(shù)據(jù)有2020年“一張圖”成果、對接融合成果和2017 年森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查成果中的國有林場范圍。

1.3 數(shù)據(jù)處理

采用ArcGIS 軟件分析工具，將2020 年“一張圖”成果與對接融合成果進(jìn)行圖形空間疊加處理，得到對比圖斑；對國有林場范圍進(jìn)行裁剪處理，得到國有林場變化圖斑。采用高級編輯工具中的“拆分多部件要素”功能，將多部件圖斑拆分為單個圖斑，采用數(shù)據(jù)管理工具計(jì)算各圖斑的橢球面積，最后將數(shù)據(jù)導(dǎo)入SQL Server軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)變化統(tǒng)計(jì)。

2 數(shù)據(jù)變化分析

2.1 林地變化

2.1.1 林地范圍變化

2020 年“一張圖”成果中的林地分類沿用林業(yè)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)（LY/T 1812—2009）[13]，對接融合成果中的林地分類執(zhí)行在《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《用地用海分類指南》）基礎(chǔ)上形成的細(xì)化地類標(biāo)準(zhǔn)。兩個分類標(biāo)準(zhǔn)中，多個林地二級地類（喬木林地、竹林地、疏林地和灌木林地等）的名稱和定義基本一致；主要區(qū)別在于前者所含的其他無立木、宜林地和輔助用地，在后者中無逐一對應(yīng)項(xiàng)，后者的其他林地包括難以填寫到具體二級地類的情況。

對2020 年“一張圖”成果中的地類和對接融合成果中的地類進(jìn)行分類匯總，得到地類轉(zhuǎn)移矩陣（表1）。2020 年“一張圖”成果中，林地面積為168 366.73 hm2；對接融合后，林地面積為182 594.34 hm2，凈增加14 227.61 hm2。對接融合成果中，保留的2020年“一張圖”成果中的林地面積為156 548.41 hm2，由非林地轉(zhuǎn)入的新增林地面積為26 045.93 hm2，因轉(zhuǎn)化為非林地而減少的林地面積為11 818.32 hm2。增加林地、保留林地和減少林地的局部范圍如圖1所示。

圖1 林地范圍變化（局部）Fig.1 Changes of forest lands(partial)

表1 地類轉(zhuǎn)移矩陣Tab.1 Land transition matrix(hm2)

2.1.2 地類變化

各地類面積有較大變化（表1）。2020 年“一張圖”成果中的喬木林地面積為144 057.54 hm2，對接融合后保留為喬木林地的面積為137 321.24 hm2，保存率為95.32%；轉(zhuǎn)化為竹林地、灌木林地和其他林地等的林地面積為1 938.85 hm2；轉(zhuǎn)化為耕地等非林地的林地面積為4 797.45 hm2，其中轉(zhuǎn)化為園地的林地面積為1 640.17 hm2。對接融合成果中的喬木林地面積為159 428.14 hm2，其中19 510.07 hm2由2020年“一張圖”成果中的非林地轉(zhuǎn)化而來；與2020年“一張圖”成果相比，凈增加15 370.60 hm2。2020 年“一張圖”成果中的其他無立木林地面積為2 665.08 hm2，對接融合后保留為喬木林地、竹林地等的林地面積為955.85 hm2，轉(zhuǎn)化為非林地的林地面積為1 709.23 hm2。其他地類面積變化情況與喬木林地和其他無立木林地類似，均有不同程度的轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出。

2.2 國家級公益林面積變化

“指南”對國家級公益林優(yōu)化做出規(guī)定，要求執(zhí)行《中華人民共和國森林法》的相關(guān)規(guī)定，按照《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》（林資發(fā)〔2017〕34 號），根據(jù)“三調(diào)”劃定的林地范圍，同步優(yōu)化落實(shí)國家級公益林范圍界線。對不符合《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》相關(guān)規(guī)定或在“三調(diào)”中為非林地的圖斑，將其剔出國家級公益林管理范圍，國家級公益林局部范圍變化如圖2所示。

圖2 國家級公益林變化（局部）Fig.2 Changes of national public welfare forests(partial)

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2020 年“一張圖”成果中的國家級公益林面積為13 569.95 hm2，對接融合后公益林面積為12 084.94 hm2，減少了1 485.01 hm2。減少的公益林中，因銜接“三調(diào)”轉(zhuǎn)化為非林地而減少的林地面積為865.92 hm2（表2）。

表2 轉(zhuǎn)化為非林地的國家級公益林面積Tab.2 Areas of national public welfare forests converted into non-forest lands(hm2)

2.3 國有森林資源變化

對2020 年“一張圖”成果和對接融合成果中鎮(zhèn)龍和石塘兩個國有林場的經(jīng)營范圍進(jìn)行圖形處理和統(tǒng)計(jì)，得到國有林場對接融合前后主要地類轉(zhuǎn)移矩陣（表3）。2020年“一張圖”成果中的國有林地面積為6 532.22 hm2，對接融合后的國有林地面積為6 115.17 hm2，凈減少417.05 hm2。對接融合前后均為林地的面積為6 038.21 hm2；因?qū)尤诤蠝p少的林地面積為494.01 hm2，主要轉(zhuǎn)化為耕地（238.77 hm2）、園地（58.30 hm2）、草地（18.09 hm2）和其他地類（178.25 hm2）；因?qū)尤诤显黾拥牧值孛娣e為76.96 hm2。林場林地范圍變化如圖3所示。

圖3 林場林地變化（局部）Fig.3 Changes of forest lands in forest farms(partial)

表3 國有林場地類轉(zhuǎn)移矩陣Tab.3 Land transition matrix in state-owned forest farms(hm2)

3 變化原因與問題分析

3.1 數(shù)據(jù)變化原因

按照對接融合的工作要求，林地圖斑的細(xì)化地類和管理屬性仍以專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)，具體由實(shí)地調(diào)查或遙感影像內(nèi)業(yè)判讀獲得，但林地范圍變化和細(xì)碎圖斑合并使林地和相關(guān)管理數(shù)據(jù)發(fā)生變化。

林地范圍變化主要是由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，即林業(yè)管理部門和自然資源管理部門對林地認(rèn)定存在差異；細(xì)碎圖斑的產(chǎn)生則是由林地范圍變化引起的。周德生[14]認(rèn)為，林地認(rèn)定差異的深層次原因?yàn)榱謽I(yè)管理部門和自然資源管理部門間績效考核指標(biāo)有沖突。本研究認(rèn)為，調(diào)查理念的差別是導(dǎo)致技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的主要原因之一。自林地落界以來，林業(yè)管理部門貫徹以規(guī)劃管地的理念，以“一張圖”管地為具體實(shí)踐。在“一張圖”更新調(diào)查中，對地類的調(diào)查除依據(jù)地類自然屬性外，還考量管理屬性[6]。調(diào)查中，建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)審批使用的林地地塊、建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)使用的林地地塊、毀林墾種農(nóng)作物的地塊及地震、塌方和泥石流等自然災(zāi)害導(dǎo)致林業(yè)生產(chǎn)條件完全喪失的地塊，均調(diào)查為無立木林地；未達(dá)到有林地、疏林地、灌木林地和未成林造林地標(biāo)準(zhǔn)，但經(jīng)縣級以上人民政府規(guī)劃為林地的土地均調(diào)查為宜林地。

“三調(diào)”的一項(xiàng)重要原則為“所見即所得”[15]，土地調(diào)查結(jié)果必須根據(jù)實(shí)際自然屬性?，F(xiàn)場看到未及時(shí)更新而被草本覆蓋的跡地調(diào)查為草地，種上樹林的地塊調(diào)查為林地，種植果樹的地塊調(diào)查為園地，蓋了房子的地塊調(diào)查為建設(shè)用地。桉樹新造林或萌芽林在“三調(diào)”中易被調(diào)查為其他林地；但根據(jù)廣西多年經(jīng)營桉樹的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，桉樹生長較快，一般在林業(yè)調(diào)查中將桉樹新造林或萌芽林直接調(diào)查為喬木林地。橫州市農(nóng)林交錯地帶范圍廣，農(nóng)地種植桉樹的情況時(shí)有發(fā)生，“三調(diào)”將其調(diào)查為喬木林地。

除技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異外，調(diào)查時(shí)間的差異也是造成林地范圍和地類發(fā)生較大變化的原因。對接融合成果銜接的“三調(diào)”地類調(diào)查時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2019 年度，而對接融合圖斑的林地調(diào)查時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2020年度，兩項(xiàng)調(diào)查存在時(shí)間差。橫州市林業(yè)經(jīng)營強(qiáng)度大，期間土地利用狀況發(fā)生一定變化，地類調(diào)查結(jié)果有差異。

3.2 成果應(yīng)用面臨的問題

林地保護(hù)利用規(guī)劃及其歷年的變更成果是林業(yè)管理部門開展森林資源管理的主要依據(jù)。國家林業(yè)和草原局在2020 年8 月14 日的發(fā)文中明確將2019 年“一張圖”成果全面應(yīng)用于林地占用、林木采伐、森林經(jīng)營和監(jiān)督執(zhí)法等森林資源管理和生態(tài)建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域，支撐相關(guān)管理工作。對接融合成果僅銜接“三調(diào)”的林地范圍，部門職責(zé)和管理數(shù)據(jù)等未得到有效銜接和過渡。對接融合成果帶來的大幅變化使其在當(dāng)前森林資源管理中的應(yīng)用面臨較多問題。

一是以規(guī)劃管地與根據(jù)利用現(xiàn)狀管地間存在矛盾，最直接地反映在林地征收占用審批和林木采伐管理兩個方面。以新增喬木林為例，樹種構(gòu)成以桉樹為主，其面積為15 014.925 hm2；該部分林地多為農(nóng)民在村旁、路旁空閑地及原農(nóng)地等進(jìn)行的自主造林，具有經(jīng)營強(qiáng)度大、隨機(jī)性強(qiáng)和變動性大等特點(diǎn)；將該部分林地納入建設(shè)項(xiàng)目征收占用審批范圍，會增加林業(yè)管理部門監(jiān)管難度，引發(fā)社會矛盾；該部分林木未被納入采伐限額編制范圍，如按林地林木進(jìn)行管理，會增加采伐限額指標(biāo)壓力，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。以無立木林地轉(zhuǎn)化為非林地為例，2020 年“一張圖”中分別有442.47 hm2毀林開荒地和243.99 hm2未審批使用林地在銜接“三調(diào)”數(shù)據(jù)后轉(zhuǎn)化為非林地；這兩種類型地塊涉及違法使用林地問題，如按非林地進(jìn)行管理，會將其合法化，增加損毀林地的風(fēng)險(xiǎn)。雖然“三調(diào)”強(qiáng)調(diào)“所見即所得”，但在實(shí)際管理中并未完全依賴現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果。2022 年3 月9日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》（自然資辦函〔2022〕411 號），要求在應(yīng)用“三調(diào)”成果進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批時(shí)，應(yīng)考慮地類來源的合理、合法性，對于沒有合法權(quán)利來源的，需進(jìn)行追溯處理。

二是公益林管護(hù)問題。2020 年“一張圖”成果中的國家級公益林范圍是在2018 年公益林落界的基礎(chǔ)上逐年完善得來的；公益林年度監(jiān)測、年度補(bǔ)助資金發(fā)放等工作有序推進(jìn)，為促進(jìn)區(qū)域生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。對接融合后，國家級公益林面積減少，帶來以下兩個方面的影響。一是補(bǔ)助資金相應(yīng)減少，政策延續(xù)性中斷，挫傷林農(nóng)護(hù)林積極性；二是對國家級公益林總體分布格局產(chǎn)生影響，部分原本連片區(qū)劃的重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域，出現(xiàn)“開天窗”現(xiàn)象，影響區(qū)域整體生態(tài)保護(hù)效果。

三是國有森林資源管理問題。據(jù)《國有林場管理辦法》，國有林場林地范圍和用途長期穩(wěn)定，嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為非林地。對接融合后，國有林地面積減少，主要是因?yàn)榱謭霾糠衷?jīng)濟(jì)林地、職工自營或出租及被農(nóng)民侵占的無立木林地和輔助生產(chǎn)用地發(fā)生地類轉(zhuǎn)化，造成國有林地流失。

四是政府績效考核問題。林地保有量、森林保有量和森林覆蓋率是林地保護(hù)利用規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，隨著生態(tài)文明建設(shè)工作的推進(jìn)，也逐步發(fā)展成為政府績效考核目標(biāo)指標(biāo)。2021 年以來，廣西以全面推行林長制為契機(jī)，將森林覆蓋率納入設(shè)區(qū)、市績效考評內(nèi)容。對接融合后，因調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不同，與之前相比，各級林草管理部門更難準(zhǔn)確把握轄區(qū)內(nèi)林地資源數(shù)據(jù)，對政府績效考核產(chǎn)生一定影響。

4 對策與建議

4.1 完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際

《用地用海分類指南》的印發(fā)為統(tǒng)一自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)，但涉及到林地部分，仍沿用《土地利用現(xiàn)狀分類》[16]，僅區(qū)分了喬木林地、竹林地、灌木林地和其他林地4個二級地類，未充分與標(biāo)準(zhǔn)LY/T 1812—2009 銜接。在進(jìn)行“三調(diào)”時(shí)，林業(yè)管理部門只能在原有地類基礎(chǔ)上自行細(xì)化和補(bǔ)充地類。建議進(jìn)一步完善《用地用海分類指南》，明確和細(xì)化林地分類標(biāo)準(zhǔn)，并在具體執(zhí)行中考慮生產(chǎn)實(shí)際，如桉樹新造林和萌芽林地類確認(rèn)問題，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，解決林地認(rèn)定差異。

4.2 統(tǒng)籌資源調(diào)查，統(tǒng)一時(shí)間節(jié)點(diǎn)

2022 年，自然資源部、國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于共同做好森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測工作的意見》（自然資發(fā)〔2022〕5 號），要求在“三調(diào)”及上年度國土變更調(diào)查形成的林地、草地和濕地地類圖斑范圍內(nèi)，每年開展森林、草原和濕地調(diào)查監(jiān)測；銜接國土調(diào)查成果成為開展森林資源更新調(diào)查的前提條件。建議協(xié)同開展林地更新和國土變更調(diào)查，統(tǒng)一調(diào)查時(shí)間節(jié)點(diǎn)，統(tǒng)籌調(diào)查內(nèi)容，既能節(jié)約經(jīng)費(fèi)，又能減少數(shù)據(jù)誤差。

4.3 劃定管理范圍，加快規(guī)劃編制

在國土空間規(guī)劃背景下，在銜接國土調(diào)查數(shù)據(jù)的具體要求中，原有的以規(guī)劃管地的做法難以繼續(xù)。原各級政府編制的林地保護(hù)利用規(guī)劃已于2020 年到期，新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃編制在即，需解決合理界定林地范圍、統(tǒng)一數(shù)據(jù)源等關(guān)鍵問題[17]。2023 年4 月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界規(guī)范林地管理》（自然資發(fā)〔2023〕53號），對于國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)與林地保護(hù)利用數(shù)據(jù)如何融合提供了指導(dǎo)性意見。建議各級林業(yè)管理部門盡快落實(shí)文件精神，研究制定確認(rèn)林地管理邊界的方法和管控規(guī)則，加快編制新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃，并將林地管理邊界同步落實(shí)到年度林草濕更新成果中。

利益沖突：所有作者聲明無利益沖突。

作者貢獻(xiàn)聲明：梁耀負(fù)責(zé)資料收集、理論分析和論文撰寫；劉亞負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)分析和論文修改；劉震峰負(fù)責(zé)文獻(xiàn)檢索和數(shù)據(jù)匯總；吳麗娟負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)整理和圖片制作。