楊瑛，王鵬

（1.湖北省生態(tài)環(huán)境廳襄陽生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，湖北 襄陽 441000；2.湖北省生態(tài)環(huán)境廳駐鄂北監(jiān)察專員辦公室，湖北 襄陽 441000）

2015 年2 月1 日，湖北省第十二屆人民代表大會第三次會議審議通過《湖北省人民代表大會關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》（以下簡稱《決定》），要求自2015 年5 月1 日起，湖北省行政區(qū)域內(nèi)禁止露天焚燒秸稈；到2020 年，湖北省秸稈綜合利用率力爭達(dá)到95%以上，建成較為完備的秸稈收集儲運(yùn)體系，形成布局合理、多元利用的產(chǎn)業(yè)化格局，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益同步提高[1]。

隨州市位于湖北省北部，2000 年設(shè)立地級市，是湖北最年輕的地級市。隨州市轄隨縣、廣水市、曾都區(qū)，另設(shè)大洪山風(fēng)景名勝區(qū)、隨州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)兩個(gè)功能區(qū)，但兩者面積都較小，行政區(qū)劃上分別屬于隨縣長崗鎮(zhèn)、曾都區(qū)淅河鎮(zhèn)。隨縣、廣水市均是農(nóng)業(yè)大縣，曾都區(qū)也有近三分之一面積為耕地。隨州市地形低山丘陵為主，兼有山地和沖積平原，與湖北全省的平均水平相當(dāng)[2]。因此，研究分析隨州市秸稈綜合利用和露天禁燒存在的問題與對策，對湖北全省都具有典型意義。

1 基本情況

根據(jù)第三次全國國土調(diào)查公報(bào)，隨州市耕地23.12 萬hm2，其中，水田16.84 萬hm2，占72.86%；水澆地0.48 萬hm2，占2.09%；旱地5.79 萬hm2，占25.05%[3]。隨縣是湖北省版圖面積最大的縣，也是農(nóng)業(yè)大縣，和產(chǎn)糧大縣，全縣（ 含大洪山風(fēng)景名勝區(qū)）耕地11.41 萬hm2，占隨州市49.37%，占全省2.39%，被譽(yù)為“鄂北糧倉”[4]；廣水市也是農(nóng)業(yè)大市，全省糧食主產(chǎn)區(qū)，耕地7.57 萬hm2，占隨州市32.76%[5]。曾都區(qū)耕地4.13 萬hm2，占隨州市17.87%[6]；隨州市耕地上農(nóng)作物熟制全部為一年兩熟，位于2°以下坡度（含2°）的耕地9.68 萬hm2，占全市耕地的41.87%[3]（表1）。

表1 隨州市耕地情況統(tǒng)計(jì)表 萬hm2

根據(jù)隨州市農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，2022 年隨州市農(nóng)業(yè)作物秸稈理論產(chǎn)量176.83 萬t，可收集量為128.49 萬t，秸稈總利用量為118.90 萬t，綜合利用率92.53%。綜合利用“五化”占比分別為：肥料化為75.57 萬t，占比63.56%；飼料化26.56 萬t，占比22.33%；燃料化3.34 萬t，占比10.67%；基料化12.70 萬t，占比2.80%；原料化0.74 萬t，占比0.62%。綜合利用率與《決定》“到2020 年，全省秸稈綜合利用率力爭達(dá)到95%以上”[1]的要求還有較大差距（表2）。

表2 隨州市2022 年農(nóng)作物秸稈綜合利用情況統(tǒng)計(jì)表 萬t

根據(jù)湖北省秸稈露天焚燒監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2022 年隨州市火點(diǎn)數(shù)483 個(gè)，在全省17 個(gè)市州中排第7 名。2023 年一季度隨州市火點(diǎn)數(shù)341 個(gè)，在全省排第6 名，且已達(dá)到2022 全年總數(shù)的70 %。其中廣水市在2022 年和2023 年一季度的火點(diǎn)數(shù)均位于全省縣域第二名，隨縣的排名也較2022 年同期上升5 個(gè)名次。綜上，隨州市秸稈焚燒形勢仍然嚴(yán)峻。

2 目前的主要做法及成效

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨州市、縣兩級政府及相關(guān)部門在農(nóng)作物秸稈露天禁燒投入了大量精力，圍繞秸稈綜合利用、收運(yùn)儲體系建設(shè)、市場主體培育等方面作出了有效探索，取得了積極進(jìn)展。

2.1 措施保障方面

隨州市將秸稈綜合利用和禁燒工作作為“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”的重要內(nèi)容，明確責(zé)任主體，層層壓實(shí)責(zé)任?；I備建立由發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門具體組織，宣傳、財(cái)政、自然資源、科技等部門各司其職的農(nóng)作物秸稈綜合利用協(xié)作機(jī)制。隨縣成立了由縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長、副組長，縣直有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志為成員的農(nóng)作物秸稈綜合利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)《隨縣農(nóng)作物秸稈綜合利用十四五規(guī)劃》《隨縣秸稈綜合利用實(shí)施方案》《隨縣農(nóng)作物秸稈綜合利用項(xiàng)目績效考評辦法》等，為秸稈綜合利用做規(guī)劃、明路徑、搞布點(diǎn)、出政策。廣水市2019 年以來積極爭取中央投資秸稈綜合利用項(xiàng)目，累計(jì)爭取資金240 萬元。

2.2 綜合利用方面

一是加強(qiáng)農(nóng)機(jī)作業(yè)管理，倡導(dǎo)低茬收割。各縣（市、區(qū)）通過多種方式規(guī)范農(nóng)作物收割標(biāo)準(zhǔn)，積極倡導(dǎo)低茬收割。隨縣將低茬收割納入農(nóng)機(jī)技術(shù)指導(dǎo)工作范圍，結(jié)合高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn)等活動，積極引導(dǎo)支持種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)機(jī)合作社等作業(yè)組織購置高性能聯(lián)合收割機(jī)，帶頭開展低茬收割。曾都區(qū)成立秸稈控茬工作專班，與農(nóng)機(jī)手簽訂低茬收割承諾書，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，在全區(qū)開展拉網(wǎng)式巡查，倒逼低茬標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。二是抓好試點(diǎn)推動，加快構(gòu)建收儲運(yùn)體系。隨州市2021 年以來共爭取中央投資秸稈綜合利用項(xiàng)目資金1 400 萬元，建成秸稈收儲運(yùn)網(wǎng)點(diǎn)78 處，通過試點(diǎn)縣、重點(diǎn)縣項(xiàng)目推動，加快構(gòu)建收儲運(yùn)體系。隨縣通過積極探索，建設(shè)秸稈收儲點(diǎn)共22 個(gè)，其中收儲能力達(dá)5 000 t 的網(wǎng)點(diǎn)15 個(gè)，基本形成“鄉(xiāng)村合作公司+村集體+農(nóng)戶”“秸稈收集網(wǎng)點(diǎn)+農(nóng)機(jī)合作社+種糧大戶”“企業(yè)+收儲點(diǎn)”3 種收儲模式。曾都區(qū)在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶持秸稈收儲運(yùn)主體16 家，建成秸稈收儲站點(diǎn)16 個(gè)。廣水市已建成秸稈收儲運(yùn)網(wǎng)點(diǎn)2 處，覆蓋農(nóng)作物面積達(dá)2 667 hm2，累計(jì)收集約7 000 t。三是培育市場主體，著力拓寬利用渠道。以“五化”利用為方向，通過多種方式培育秸稈綜合利用的市場主體，大力發(fā)展生態(tài)養(yǎng)牛、生物質(zhì)能源、食用菌秸稈栽培等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，著力提高秸稈綜合利用率。隨州市加大與華中農(nóng)業(yè)大學(xué)、湖北省農(nóng)業(yè)科學(xué)院等高等院校的合作力度，先后開發(fā)出多種農(nóng)作物秸稈栽培食用菌技術(shù)，通過多年的運(yùn)用推廣，秸稈栽培食用菌遍布全市，技術(shù)逐漸成熟，為隨州市食用菌生產(chǎn)和資源利用奠定了良好的基礎(chǔ)。隨縣新街鎮(zhèn)天夏農(nóng)業(yè)有限公司前期免費(fèi)為16 個(gè)村提供秸稈收集裝備和市場信息服務(wù)，發(fā)放秸稈回收資金60 余萬元，主動對接銷路，打通秸稈收儲及利用的“最初一公里”和“最后一公里”，有效提高了農(nóng)戶參與秸稈綜合利用的積極性。曾都區(qū)投資540 萬元遴選了45 家項(xiàng)目主體，系統(tǒng)開展秸稈綜合利用工作，全區(qū)已構(gòu)建形成秸稈飼料化、基料化、能源化和肥料化“4 個(gè)利用產(chǎn)業(yè)”。

2.3 露天禁燒方面

一是加強(qiáng)工作部署，積極傳導(dǎo)禁燒壓力。按照“政府主導(dǎo)、屬地管理、疏堵結(jié)合、標(biāo)本兼治”的原則，持續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)作物秸稈禁燒工作。2022 年10 月以來，隨州市政府先后召開全市秸稈禁燒工作督辦約談暨秋冬季大氣污染防治工作推進(jìn)會議，2023 年秸稈綜合利用及露天禁燒工作督辦約談會。隨州市環(huán)委會辦公室在每年年初及重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)印發(fā)通知和工作提示，要求各地健全禁燒責(zé)任長效機(jī)制。二是加強(qiáng)巡查督導(dǎo)，推進(jìn)壓實(shí)屬地責(zé)任。隨州市領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊(duì)開展明察暗訪，督促壓實(shí)秸稈禁燒屬地責(zé)任。2022 年10 月25 日，隨州市生態(tài)環(huán)境局成立3 個(gè)督導(dǎo)幫扶組，開展秸稈禁燒及大氣污染防治督導(dǎo)工作，督促落實(shí)各縣（市區(qū)）禁燒主體責(zé)任。各縣（市、區(qū)）成立了11 個(gè)巡查組，深入田間地頭開展秸稈禁燒巡查督辦，推進(jìn)秸稈禁燒工作持續(xù)常態(tài)化開展。三是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，全力營造禁燒氛圍。每年通過與農(nóng)戶簽訂《農(nóng)戶禁燒承諾書》、發(fā)送《致農(nóng)機(jī)手的一封信》《致學(xué)生家長一封信》、張貼通告、出動宣傳車、懸掛標(biāo)語、廣播“村村響”等多種形式抓實(shí)正面引導(dǎo)，提高秸稈禁燒政策的知曉度和覆蓋面。四是強(qiáng)化問題考核，嚴(yán)格督導(dǎo)問責(zé)。隨州市環(huán)委會辦公室將秸稈禁燒工作納入對各縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境工作考核，實(shí)行秸稈焚燒火點(diǎn)（黑斑）“雙交辦”制度，切實(shí)壓實(shí)禁燒工作責(zé)任。2022 年，全市累計(jì)查處違法焚燒秸稈行為85 起，罰款44 500 元。對落實(shí)秸稈禁燒工作不力的累計(jì)追責(zé)問責(zé)151 人。

3 存在的主要問題分析

3.1 組織領(lǐng)導(dǎo)需要進(jìn)一步加強(qiáng)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方秸稈綜合利用工作雖然成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了年度工作計(jì)劃和實(shí)施方案，但從工作結(jié)果來看，與年度目標(biāo)有較大差距。個(gè)別縣市沒有成立秸稈綜合領(lǐng)導(dǎo)小組，也沒印發(fā)年度工作計(jì)劃和實(shí)施方案，督導(dǎo)檢查、考核通報(bào)、宣傳引導(dǎo)力度不夠，隨州市級還沒有出臺關(guān)于秸稈綜合利用的扶持性財(cái)政政策，秸稈綜合利用工作積極性、主動性不夠。秸稈綜合利用獎補(bǔ)資金主要依靠中央和省級財(cái)政補(bǔ)貼推進(jìn)，市、縣兩級財(cái)政投入較少。

3.2 秸稈綜合利用市場主體較少

隨州市秸稈綜合利用市場主體和項(xiàng)目的利用能力與秸稈產(chǎn)生量不匹配。目前，全市每年秸稈可收集量128.49 萬t。2022 年，隨州市已形成秸稈利用能力的市場主體58 家，年利用秸稈13.44 萬t，占年秸稈總利用量的11.3%。根據(jù)表2 所示，2022 年，秸稈利用的主要方式為粉碎還田，占利用量的63.6 %。秸稈飼料化、基料化、燃料化、原料化4 個(gè)途徑的利用總量為43.34萬t，占36.4%。從這個(gè)數(shù)據(jù)反映出，秸稈離田利用率較低。轉(zhuǎn)化效率及附加值較高的有機(jī)肥、成型固體燃料、秸稈發(fā)電、工業(yè)化原料等秸稈深加工利用率較低。大部分秸稈以粉碎還田方式利用，在沒有深翻或快速腐熟的情況下，會影響下茬作物種植，降低發(fā)芽率，增加病蟲和草害，導(dǎo)致農(nóng)民仍然會選擇焚燒。

3.3 規(guī)?；斩捠諆\(yùn)體系不完善

近幾年來，隨州市不斷探索創(chuàng)新秸稈收儲運(yùn)機(jī)制，涌現(xiàn)出了一批秸稈綜合利用的模式，但整體而言，秸稈收集難、運(yùn)輸難、儲存難等問題并未得到根本解決。秸稈收儲運(yùn)體系建設(shè)還處于起步階段，制約著秸稈綜合化利用快速發(fā)展。秸稈產(chǎn)生時(shí)間集中在每年5—7 月和9—11 月，收集時(shí)間短，且企業(yè)、專業(yè)合作社、農(nóng)戶之間未形成有效穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，造成秸稈收集過程中企業(yè)收集成本高、農(nóng)戶出售積極性低。另外，由于秸稈運(yùn)輸成本高，占地面積大，易燃、易濕、易腐，難以長久儲存，也影響收儲運(yùn)體系建設(shè)。隨州市收儲基礎(chǔ)相對較好的隨縣，2022 年僅有15 個(gè)收儲網(wǎng)點(diǎn)，收儲能力5 000 t，只占全縣秸稈產(chǎn)生量的5.5 %。廣水市年產(chǎn)農(nóng)作物秸稈40 余萬t，按照每個(gè)鎮(zhèn)辦建立1 處萬噸秸稈收儲運(yùn)網(wǎng)點(diǎn)概算，全市需建18 處，目前只建有2 處集中秸稈收儲運(yùn)點(diǎn)，年收儲能力也只有8 000 t，占秸稈產(chǎn)生量的2 %左右。

3.4 低茬收割要求難以真正落實(shí)

低茬收割是減少秸稈焚燒的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對各類農(nóng)作物機(jī)割留茬高度，《湖北省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的指導(dǎo)意見》（鄂農(nóng)發(fā)〔2015〕9 號）文件要求，小麥、大麥、水稻機(jī)收留茬高度控制在18 cm 以下，油菜留茬高度控制在25 cm 以下。市縣每年對農(nóng)機(jī)手培訓(xùn)中也提出了相應(yīng)的要求，但具體執(zhí)行中，由于無剛性的管控措施，基層落實(shí)難度很大。據(jù)調(diào)查，留茬高度每下降10 cm，每667 m2增加耗油0.2 L，作業(yè)效率降低33%，每667 m2增加作業(yè)時(shí)間20%～50%，每日作業(yè)量減少，農(nóng)機(jī)磨損也相應(yīng)增加[7]。綜合起來，低茬收割每畝要增加25～30 元的成本[8]。在沒有補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)民和農(nóng)機(jī)手為了降低成本，節(jié)省時(shí)間，不愿意執(zhí)行低茬收割要求。若留茬過高，農(nóng)民不對留茬秸稈進(jìn)行再次收割，不進(jìn)行粉碎還田或深耕處理，最終都傾向于焚燒。從調(diào)研座談了解到，目前部分流轉(zhuǎn)土地，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的種植大戶能按要求進(jìn)行低茬收割，但收割面積所占比例較小。大量的散戶為了省錢、省時(shí)，而采取高茬收割，為后期秸稈焚燒埋下隱患。

3.5 秸稈禁燒工作力度亟需加強(qiáng)

秸稈禁燒執(zhí)法監(jiān)管點(diǎn)多面廣，執(zhí)法監(jiān)管難度大，目前依靠行政手段，往往疲于奔命、顧此失彼。部分地方對秸稈禁燒工作重視不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部思想懈怠，秸稈禁燒工作主體責(zé)任落實(shí)不到位，日常宣傳不足，部分群眾“燒荒草治蟲”“燒火糞肥田”的傳統(tǒng)觀念沒有轉(zhuǎn)變。巡查力度不夠，導(dǎo)致秸稈露天焚燒現(xiàn)象在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)頻發(fā)多發(fā)。部分地方對上級交辦的無人機(jī)巡查黑斑和衛(wèi)星遙感監(jiān)測火點(diǎn)不制止、不查處、不問責(zé)，雖經(jīng)反復(fù)交辦、督辦、通報(bào)，但國家相關(guān)法律、制度和政策要求均未得到嚴(yán)格落實(shí)，導(dǎo)致秸稈焚燒在個(gè)別地方呈失控狀態(tài)。秸稈禁燒工作考核機(jī)制有待進(jìn)一步完善，隨州市尚未正式出臺秸稈禁燒工作考核辦法。《隨州市農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用工作責(zé)任追究辦法》操作性不強(qiáng)，未起到應(yīng)有的震懾作用。

4 對策和建議

隨州市在秸稈綜合利用和露天禁燒方面進(jìn)行了一些探索，也取得一定成效，但是存在的問題也非常突出，還需要在綜合利用上下功夫，以用保禁，以禁促用，具體在以下4 個(gè)方面還需加強(qiáng)。

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，壓緊壓實(shí)責(zé)任

隨州市縣黨委政府要進(jìn)一步加強(qiáng)對秸稈綜合利用和露天焚燒工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立工作專班，制定發(fā)展規(guī)劃和年度工作方案，強(qiáng)化日常檢查、指導(dǎo)、調(diào)度、督辦、考核、問責(zé)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要扛起秸稈綜合利用的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，推進(jìn)秸稈“高效離田利用”，從根本上降低秸稈焚燒的風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)環(huán)境部門要充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)委員會辦公室的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，層層壓緊壓實(shí)秸稈露天禁燒的監(jiān)管責(zé)任。

4.2 強(qiáng)化政策支持，培育市場主體

堅(jiān)持“五化”方向，結(jié)合地方實(shí)際，通過稅收優(yōu)惠、資金獎補(bǔ)、用地指標(biāo)等扶持政策，培育秸稈綜合利用市場主體，提高秸稈綜合利用的積極性；積極申報(bào)中央和省秸稈綜合利用項(xiàng)目，積極支持秸稈綜合利用項(xiàng)目打捆申報(bào)中央和省大氣污染防治專項(xiàng)資金；充分發(fā)揮金融支撐作用，探索開展“秸稈收購貸”“秸稈產(chǎn)業(yè)貸”“秸稈碳匯貸”“秸稈變?nèi)赓J款”等，幫助秸稈綜合利用企業(yè)解決融資難題，推動市場主體成長壯大。強(qiáng)化秸稈收儲運(yùn)體系建設(shè)，建議每個(gè)縣市區(qū)要建成一批綜合利用企業(yè)（項(xiàng)目），在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)1 個(gè)示范性秸稈綜合利用中心，每個(gè)村建設(shè)2～3 個(gè)秸稈收儲運(yùn)點(diǎn)，力爭全市秸稈“離田綜合利用率”逐步提高。

4.3 落實(shí)低茬收割，把好第一關(guān)口

把低茬收割與秸稈禁燒、安全生產(chǎn)、農(nóng)機(jī)年檢年審等工作相結(jié)合，將責(zé)任細(xì)化到田塊、農(nóng)戶以及每一臺作業(yè)機(jī)械，嚴(yán)格控制機(jī)收留茬高度。對嚴(yán)格落實(shí)低茬收割的農(nóng)戶、農(nóng)機(jī)的額外油耗、磨損、時(shí)間等給予適當(dāng)補(bǔ)貼，對未按規(guī)定加裝使用秸稈粉碎裝置和不按規(guī)定低茬收割的農(nóng)機(jī)要采取懲罰性措施。探索“用秸稈換有機(jī)肥”“用秸稈換農(nóng)藥”“用秸稈換種子”等方式，提高農(nóng)民收益，進(jìn)而提高農(nóng)民和農(nóng)機(jī)手低茬收割意愿。設(shè)立秸稈離田利用率考核指標(biāo)，大力推動秸稈從“就地還田利用”轉(zhuǎn)向“高效離田利用”，以利用促進(jìn)低茬收割。對“就地還田利用”的要實(shí)行精細(xì)化粉碎還田，通過深耕或腐熟技術(shù)，杜絕就地焚燒。

4.4 強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，杜絕露天焚燒

加大秸稈禁燒的宣傳力度，做到人人知曉，將禁燒任務(wù)明確到農(nóng)戶、具體到田塊，形成人人參與、群防群治的工作氛圍。壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組責(zé)任，在農(nóng)作物收割季提前開展巡查檢查和宣傳教育。在重點(diǎn)時(shí)段，落實(shí)全天候駐守、巡查和值班制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。加大執(zhí)法力度，對屢教不改、阻撓執(zhí)法、情節(jié)嚴(yán)重的，堅(jiān)決依法嚴(yán)肅處理。加快推進(jìn)秸稈禁燒視頻巡查信息化系統(tǒng)建設(shè)，提升監(jiān)管能力。