毛斌 江山市水利局

江山市是浙江省的縣級(jí)市，區(qū)域面積2019平方公里，戶籍人口60.8 萬人，地處浙閩贛三省交界，是浙江省西南門戶和錢江源頭之一。境內(nèi)有大型水庫2 座、中型水庫1 座、小型水庫80 座，其中，小（1）型水庫22 座，?。?）型水庫58 座。水庫承擔(dān)著防洪、供水、灌溉、生態(tài)、養(yǎng)殖和發(fā)電等功能，事關(guān)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，但小型水庫運(yùn)行管理一直是水利工作的薄弱環(huán)節(jié)。

一、江山市小型水庫基本情況

全市共有小型水庫80 座，其中76 座為國(guó)家、集體所有，4 座為民營(yíng)所有，涉及17 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。80座水庫中庫容100 萬～1000 萬方的?。?）型水庫22 座，庫容10萬～100萬方的?。?）型水庫58座。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水庫數(shù)量不均，管理任務(wù)差異大，其中上余鎮(zhèn)8 座最多，壇石鎮(zhèn)、鳳林鎮(zhèn)、石門鎮(zhèn)7 座，廿八都鎮(zhèn)、保安鄉(xiāng)1 座，塘源口鄉(xiāng)、張村鄉(xiāng)沒有水庫。

同時(shí)，大部分小型水庫主管單位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），日常管理單位為行政村。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村沒有專業(yè)的水庫管理人員，對(duì)日常運(yùn)行管理不重視，因而運(yùn)行管理水平不高，水庫外觀面貌差，溢洪道前設(shè)攔魚網(wǎng)、管理范圍內(nèi)有違章建筑、水位尺脫落、啟閉拉桿銹蝕、管理房被養(yǎng)魚人員占用等亂象頻發(fā)。

江山市委市政府歷來高度重視水庫安全，每年汛前持續(xù)開展小型水庫安全運(yùn)行的“四不兩直”督查檢查，并將防汛安全責(zé)任落實(shí)嚴(yán)重缺位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處列入“十條軍規(guī)”反面典型通報(bào)。歷次督查、檢查、暗訪發(fā)現(xiàn)的主要問題有：大壩迎水坡、背水坡、壩頂?shù)缆?、排水棱體等部位有垃圾，雜草叢生；啟閉拉桿銹蝕；大壩踏步局部破損；排水溝淤積，雜物未清理；溢洪道口設(shè)置攔魚網(wǎng)，溢洪道上有雜物；壩面鋪設(shè)捕魚滑軌機(jī)設(shè)施；近水面水位尺損壞、缺失；庫水位尺無基準(zhǔn)高程；未按要求布置必要的安全監(jiān)測(cè)設(shè)備設(shè)施。

隨著2019 年水利部《小型水庫安全運(yùn)行監(jiān)督檢查辦法》出臺(tái)，部級(jí)層面不僅定期開展小型水庫安全運(yùn)行的暗訪督查，而且明確了追責(zé)問責(zé)細(xì)則，對(duì)水庫管理提出了更高的要求。如果一座水庫一般問題達(dá)到8 個(gè)及以上、較重問題達(dá)到6 個(gè)及以上、嚴(yán)重問題達(dá)到4 個(gè)及以上、特別嚴(yán)重問題達(dá)到1 個(gè)及以上，要對(duì)水庫直接責(zé)任單位、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任單位進(jìn)行警示約談或通報(bào)批評(píng)，對(duì)直接責(zé)任人、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人進(jìn)行警示約談、通報(bào)批評(píng)、建議調(diào)離崗位、建議降職或降級(jí)、建議開除或解除勞動(dòng)合同[1]。

二、小型水庫問題分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，江山市92.5%的小型水庫建于20 世紀(jì)50至70 年代，建設(shè)水平不高，導(dǎo)致水庫的安全運(yùn)行管理存在隱患，盡管通過實(shí)施多輪水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目，水庫安全等級(jí)得到較大提高，但分析發(fā)現(xiàn)部、省、市三級(jí)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，小型水庫管理不到位的現(xiàn)象仍然普遍存在，主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）機(jī)構(gòu)有缺失

一是屬地管理不到位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市17 名鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員承擔(dān)著74 座無管理單位水庫的技術(shù)責(zé)任人，平均每人承擔(dān)4.3 座。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間不平衡現(xiàn)象也很突出，水庫少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1 座，水庫多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有8 座，分散式的管理模式一方面導(dǎo)致資源浪費(fèi)，另一方面導(dǎo)致管理水平參差不齊。

二是行業(yè)監(jiān)管不到位。2019 年機(jī)構(gòu)改革后，各級(jí)人民政府防汛防旱指揮部劃入應(yīng)急部門，人員進(jìn)一步分流，一個(gè)科室僅3～4 人需負(fù)責(zé)全市水庫、山塘、灌區(qū)和小水電站的行業(yè)監(jiān)管工作。

三是巡查頻次要求高?！缎⌒退畮爝\(yùn)行管理規(guī)程》提出，土壩汛期每天巡查不少于一次，持續(xù)暴雨、洪水、高水位工況下，應(yīng)駐庫巡查；非汛期低于控制水位巡查每5 天不少于1 次，超過控制水位巡查每天不少于1 次。按照這個(gè)要求，每年最少巡查216 次。

（二）經(jīng)費(fèi)有缺口

一是預(yù)算保障偏低。推行“以大帶小”前，水庫管護(hù)經(jīng)費(fèi)參差不齊，普遍不高，無法滿足水庫維養(yǎng)之需。全市?。?）型水庫平均每年每座8000 元，?。?）型水庫平均每年每座6500 元。

二是費(fèi)用少還要兼顧養(yǎng)護(hù)。通過調(diào)查，水庫運(yùn)維資金撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）后，由于缺乏監(jiān)管，未足額配套的現(xiàn)象較為普遍，使得水庫的安全運(yùn)行管理不到位的情況加劇。?。?）型水庫巡查員補(bǔ)助費(fèi)用為0.4 萬元/年，?。?）型水庫巡查員補(bǔ)助費(fèi)用為0.25 萬元/年，巡查員工作還要包含2～3 次/年的壩面除草和保潔等費(fèi)用，間接導(dǎo)致巡查達(dá)不到預(yù)期要求。

（三）能力有缺乏

一是行政責(zé)任人的崗位職責(zé)不清。通過電話隨機(jī)抽查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)（街道主任）并不清楚自己是水庫行政責(zé)任人，也不知道行政責(zé)任人的具體崗位職責(zé)，水庫管理的主體責(zé)任落實(shí)“有名無實(shí)”較為普遍。

二是技術(shù)責(zé)任人履職能力不足。小型水庫技術(shù)責(zé)任人大部分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員。當(dāng)前，全市四分之一的水利員沒有水利專業(yè)背景。特別是1992 年5 個(gè)片區(qū)水利站撤銷后，水利員隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理，這也直接導(dǎo)致水利員因承擔(dān)大量中心工作而不能專職干水利。

三是巡查責(zé)任人水平不高。由于待遇水平低，小型水庫巡查責(zé)任人基本由當(dāng)?shù)卮迕駬?dān)任，且文化程度不高，普遍存在不了解基本制度、不清楚業(yè)務(wù)要求、巡查浮于表面等問題。

（四）管理有缺漏

一是無序養(yǎng)殖現(xiàn)象普遍。全市91.25%的小型水庫屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或村集體經(jīng)濟(jì)所有。部分地方為增加集體收入，將水庫使用權(quán)外包出租養(yǎng)魚，承包合同又未明確限制性行為，直接導(dǎo)致水庫承包人成為水庫日常的管理員。水庫大壩管理范圍內(nèi)亂搭亂建、溢洪道設(shè)置漁網(wǎng)、隨意啟閉放水設(shè)施等亂象屢見不鮮、屢禁不止，直接威脅水庫泄洪和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

二是制約手段缺位。當(dāng)前的上位法律法規(guī)對(duì)水庫產(chǎn)權(quán)所有者的約束不夠，存在漏洞。水利部門對(duì)履職不規(guī)范的行政責(zé)任人或?qū)俚剜l(xiāng)鎮(zhèn)只能發(fā)函告知，缺少處罰手段。

三是與上級(jí)要求差距遠(yuǎn)。2020 年11 月，浙江省人民政府出臺(tái)了《浙江省小型水庫系統(tǒng)治理工作方案》，為小型水庫的系統(tǒng)治理提出了“三通八有”（道路通、電力通、通信通和有人員、有資金、有制度、有預(yù)案、有物資、有監(jiān)測(cè)設(shè)施、有放空設(shè)施、有管理房）的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，全市部分水庫的養(yǎng)護(hù)水平僅停留在雜草清理和設(shè)施維護(hù)上。

三、主要做法

2021 年3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)水庫除險(xiǎn)加固和運(yùn)行管護(hù)工作的通知》，要求積極創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制，對(duì)分散管理的小型水庫，切實(shí)明確管護(hù)責(zé)任，實(shí)行區(qū)域集中管護(hù)、政府購買服務(wù)、“以大帶小”等管護(hù)模式。碗窯水庫管理中心為江山市政府直屬公益一類事業(yè)單位，負(fù)責(zé)管理大型水庫碗窯水庫，擁有豐富的水庫管理經(jīng)驗(yàn)。2010 年，碗窯水庫在浙江省率先實(shí)行管養(yǎng)分離，將維修養(yǎng)護(hù)工作分離并實(shí)行合同管理，經(jīng)過幾年的實(shí)踐與摸索，管養(yǎng)分離工作卓有成效，碗窯水庫在全省工程管理考核中多次名列前茅。為破解長(zhǎng)期以來村鎮(zhèn)維養(yǎng)人員不足、專業(yè)化水平低等問題，加快推進(jìn)水庫治理體系和治理能力現(xiàn)代化，補(bǔ)齊水庫運(yùn)行管理短板，江山市借鑒碗窯水庫管理中心的人才、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，因地制宜，實(shí)施由大型水庫管理中心——碗窯水庫管理中心牽頭的“以大帶小”模式，境內(nèi)74 座集體所有的小型水庫實(shí)行“以大帶小”模式[2]。

（一）建機(jī)制、補(bǔ)要素，“以大帶小”立架構(gòu)

一是精準(zhǔn)施策，制度打基礎(chǔ)。以問題為導(dǎo)向，積極謀劃，深入調(diào)研，大膽創(chuàng)新，在《江山市小型水庫系統(tǒng)治理實(shí)施方案》的基礎(chǔ)上，專門制訂《江山市小型水庫“以大帶小”專業(yè)化日常維修養(yǎng)護(hù)實(shí)施方案》。將原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村承擔(dān)的小型水庫安全管理、運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)管理三項(xiàng)職責(zé)加以分離。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村繼續(xù)負(fù)責(zé)安全管理，由水利局負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)運(yùn)行管理，由碗窯水庫管理中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)維修養(yǎng)護(hù)管理，實(shí)施“以大帶小”規(guī)范化運(yùn)行，維修養(yǎng)護(hù)具體工作委托具備資質(zhì)的專業(yè)公司負(fù)責(zé)，以物業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)予以實(shí)施。

二是網(wǎng)格覆蓋，組織成體系。碗窯水庫管理中心接管后，針對(duì)全市小型水庫點(diǎn)多面廣、管護(hù)水平良莠不齊的情況，將水庫按照“位置相近、任務(wù)相當(dāng)、方便管理、界定清晰、責(zé)任明確”的原則劃分為東北、西北、南部三個(gè)“以大帶小”管理網(wǎng)格。其中，東北網(wǎng)格包含四都、上余等6 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）22 個(gè)水庫，西北網(wǎng)格包含大橋、壇石等6 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）24 個(gè)水庫，南部網(wǎng)格包含峽口、鳳林等6 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）28 個(gè)水庫。中心領(lǐng)導(dǎo)班子成員任網(wǎng)格長(zhǎng)，業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人任網(wǎng)格指導(dǎo)員，干部職工任網(wǎng)格員，形成“縱向到底、橫向到邊”的全覆蓋工作責(zé)任網(wǎng)。

三是開源節(jié)流，資金有保障。統(tǒng)籌小型水庫資金安排，優(yōu)化存量資金結(jié)構(gòu)，將原來分散撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金，大部分集中撥付給碗窯水庫管理中心；并通過清理結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和壓縮一般性支出的方式，籌集其他資金，加大小型水庫管護(hù)的投入。2022 年度累計(jì)籌措專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)超300 萬元，較2020 年度增長(zhǎng)近100%。

（二）立規(guī)范、強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，“以大帶小”出實(shí)效

一是“集中+日?！保\(yùn)維規(guī)范化。針對(duì)以往小型水庫運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，江山市水利局監(jiān)督、指導(dǎo)碗窯水庫管理中心制定了《江山市小型水庫維修養(yǎng)護(hù)管理辦法》《江山市小型水庫維修養(yǎng)護(hù)工作標(biāo)準(zhǔn)》。明確主體工程、啟閉機(jī)、機(jī)電設(shè)備等維養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，做到有章可循、有規(guī)可依。規(guī)定以汛期每月1 次，非汛期每45 天1次的基本頻率，開展日常維修養(yǎng)護(hù)。除此之外，根據(jù)需要不定期組織集中式專業(yè)化維養(yǎng)，建立“一庫一檔”，將巡查情況、維修養(yǎng)護(hù)、問題反饋、整改落實(shí)4 個(gè)工作環(huán)節(jié)內(nèi)容統(tǒng)一歸檔，體現(xiàn)養(yǎng)護(hù)實(shí)效。

二是“指導(dǎo)+督導(dǎo)”，管理聯(lián)動(dòng)化。江山市水利局持續(xù)開展督查、指導(dǎo)，監(jiān)督落實(shí)小型水庫的安全、運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)責(zé)任。建立“市級(jí)統(tǒng)管、鎮(zhèn)級(jí)主管、村級(jí)協(xié)管”的監(jiān)督機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利員、水庫巡查員均兼職擔(dān)任小型水庫管理監(jiān)督員。碗窯水庫管理中心充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，定期分組開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)維養(yǎng)不規(guī)范、質(zhì)量低等問題，提出專業(yè)性的解決方案。市政府結(jié)合民生實(shí)事工作開展專項(xiàng)督查檢查，對(duì)存在的問題進(jìn)行督辦交辦，形成了專業(yè)指導(dǎo)與日常監(jiān)督雙管齊下的“聯(lián)動(dòng)+”管理體系，進(jìn)一步提升管護(hù)成效。2023 年以來，聯(lián)合檢查組僅水庫溢洪道違規(guī)設(shè)置攔魚網(wǎng)問題就發(fā)現(xiàn)5 起，并全部完成整改。

三是“分片+分級(jí)”，處置高效化。碗窯水庫管理中心組建立了由18 名專業(yè)養(yǎng)護(hù)人員、55 名兼職人員組成的聯(lián)合養(yǎng)護(hù)工作隊(duì)伍。按照“分片負(fù)責(zé)”的原則，分區(qū)域指派專職維修養(yǎng)護(hù)技術(shù)員，負(fù)責(zé)日常維養(yǎng)及問題處置工作。養(yǎng)護(hù)人員統(tǒng)一選聘、培訓(xùn)上崗，確保養(yǎng)護(hù)工作的專業(yè)水平。同時(shí)，邀請(qǐng)行業(yè)主管部門的業(yè)務(wù)專家、維養(yǎng)實(shí)施單位的高級(jí)技工聯(lián)合組建問題處置顧問團(tuán)，充分發(fā)揮各級(jí)優(yōu)勢(shì)，協(xié)同解決突出矛盾問題，實(shí)現(xiàn)管護(hù)效率最大化。

（三）抓監(jiān)管、謀突破，“以大帶小”謀潛力

一是強(qiáng)化考核驗(yàn)收。江山市水利局建立健全維修養(yǎng)護(hù)考核辦法等規(guī)章制度，制定《江山市小型水庫維修養(yǎng)護(hù)考核評(píng)分細(xì)則》，對(duì)管理配合、現(xiàn)場(chǎng)效果、安全文明、臺(tái)賬資料等方面進(jìn)行綜合考評(píng)打分，強(qiáng)化監(jiān)督的同時(shí)量化維養(yǎng)工作成效。運(yùn)用獎(jiǎng)懲結(jié)合、雙向激勵(lì)的方式，為維修養(yǎng)護(hù)實(shí)施主體的選優(yōu)配強(qiáng)樹立嚴(yán)格規(guī)范的工作導(dǎo)向。

二是強(qiáng)化數(shù)字管控。以水利數(shù)字化改革為牽引，推動(dòng)小型水庫管理由粗放型向?qū)I(yè)型、智慧型轉(zhuǎn)變，計(jì)劃將水庫沉降位移滲流觀測(cè)、水雨情觀測(cè)等事項(xiàng)納入水庫管理平臺(tái)，部分水庫信息接入衢州水庫智慧管家平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)水庫安全管理現(xiàn)狀動(dòng)態(tài)分析、水庫運(yùn)行情況實(shí)時(shí)監(jiān)控。

三是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。江山市水利局積極推動(dòng)“河湖長(zhǎng)制”提檔升級(jí)，讓每個(gè)小型水庫的庫長(zhǎng)履職有名、有實(shí)、有效。積極指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村將水庫保護(hù)寫入《村民公約》，對(duì)垃圾入庫、侵占水域等違法行為，及時(shí)向鎮(zhèn)村反饋，協(xié)同部門處理，實(shí)現(xiàn)村民就近監(jiān)督、屬地長(zhǎng)效監(jiān)管。結(jié)合“世界水日、中國(guó)水周”等活動(dòng)，進(jìn)一步宣傳小型水庫“以大帶小”管護(hù)模式的重要意義，引導(dǎo)各方關(guān)心、支持小型水庫的運(yùn)行管理[3]。