田靜婷,朱 彥

(西北工業(yè)大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院, 陜西 西安 710072)

黨的二十大報(bào)告指出:“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó),扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。”[1]25-26要進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果,就要堅(jiān)定農(nóng)村與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo),讓城鄉(xiāng)要素流動(dòng)暢通無(wú)阻。同時(shí),也要進(jìn)一步改革農(nóng)村土地制度,為農(nóng)民提供更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,確保進(jìn)城落戶農(nóng)民的合法權(quán)益,激勵(lì)其通過(guò)自己的意愿將土地流轉(zhuǎn)。目前在實(shí)踐中,由于我國(guó)宅基地退出缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì),使得各地政府在推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出過(guò)程中出現(xiàn)了農(nóng)民利益受損等問(wèn)題。如何在保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下,構(gòu)建一套科學(xué)、合理、有序的宅基地使用權(quán)退出機(jī)制,是目前土地制度改革過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題?；谏鲜鲈?本文對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地退出現(xiàn)狀進(jìn)行了實(shí)證研究,對(duì)農(nóng)民宅基地的退出障礙因素進(jìn)行深入剖析。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)明確宅基地退出的合法性,明晰農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)主體,完善宅基地使用權(quán)權(quán)能,以保障和維護(hù)農(nóng)民居住權(quán)益為前提,以公平利益分配為理論基礎(chǔ),確定有關(guān)利益主體間在權(quán)、責(zé)、利三方面的關(guān)系,創(chuàng)建科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制,為保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的合法土地權(quán)益提供可行的路徑選擇和政策建議。

一、進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地退出的調(diào)研情況

針對(duì)農(nóng)村宅基地退出問(wèn)題,筆者進(jìn)行了實(shí)證調(diào)研,調(diào)研對(duì)象為陜西省西安市高陵區(qū)的4個(gè)自然村。高陵區(qū)于2022年被確定為全國(guó)第二輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū),4個(gè)自然村共有4 827戶,宅基地共8.2萬(wàn)平方米。為了保證調(diào)研數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性,本次調(diào)研采用了二對(duì)一的訪談形式,在調(diào)研過(guò)程中隨時(shí)解答農(nóng)民提出的問(wèn)題。此次調(diào)研共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷4 500份,收回問(wèn)卷4 448份,無(wú)效問(wèn)卷52份,有效率達(dá)到98.8%,根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示4個(gè)自然村中已經(jīng)進(jìn)城落戶的共有828戶,占農(nóng)村集體成員的17%。調(diào)查內(nèi)容涉及進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地的使用現(xiàn)狀、對(duì)宅基地退出主體的認(rèn)識(shí)、宅基地閑置的原因和宅基地退出的主要障礙。

(一)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用的現(xiàn)狀

從訪談結(jié)果和調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看,進(jìn)城落戶農(nóng)民呈現(xiàn)出三種類(lèi)型的宅基地使用現(xiàn)狀,分別是長(zhǎng)期閑置狀態(tài)、季節(jié)性閑置狀態(tài)和已經(jīng)退出狀態(tài)。經(jīng)過(guò)對(duì)樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計(jì),在進(jìn)城落戶的828戶中,有78戶已經(jīng)退出宅基地,約占總戶數(shù)的10%,有750戶存在宅基地閑置的情況,其中有266戶屬于長(zhǎng)期閑置狀態(tài),約占總戶數(shù)的32%,有484戶處于季節(jié)性閑置狀態(tài),約占總戶數(shù)的58%(見(jiàn)表1)。

(二)進(jìn)城落戶農(nóng)民對(duì)宅基地退出主體的認(rèn)識(shí)

從被訪談農(nóng)戶的調(diào)研結(jié)果來(lái)看,大部分農(nóng)戶對(duì)宅基地的退出主體認(rèn)識(shí)不清。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第62條規(guī)定,我國(guó)宅基地實(shí)行的是“一戶一宅”“面積法定”的原則。在宅基地退出政策中涉及三個(gè)方面的內(nèi)容:一是對(duì)退出的農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理后復(fù)墾(1)2019年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》中指出:“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革,拓展改革試點(diǎn),豐富試點(diǎn)內(nèi)容,完善制度設(shè)計(jì)……開(kāi)展閑置宅基地復(fù)墾試點(diǎn)?！県ttp:∥www.yiyang.gov.cn/xxgkpt/625/13606/13614/content_369294.html.最后訪問(wèn),2023年9月22日。;二是農(nóng)民將宅基地與住房自愿退出(2)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三十五條規(guī)定:“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求?！県ttps:∥www.jinglawyer.com/falvfagui/guojiafalv/6587.html.最后訪問(wèn),2023年9月22日。;三是引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)(3)2018年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中指出:“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)……維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益?！県ttps:∥www.sohu.com/a/296027292_800084.最后訪問(wèn),2023年9月22日。。農(nóng)民、農(nóng)村集體以及地方政府三方在宅基地退出過(guò)程中都處于主導(dǎo)地位,所以在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)宅基地退出主體界定不明確的問(wèn)題。筆者在調(diào)查問(wèn)卷中設(shè)計(jì)了4個(gè)單項(xiàng)選擇,分別是:①宅基地退出主體為農(nóng)戶;②宅基地退出主體為村委會(huì);③宅基地退出主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織;④宅基地退出主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。經(jīng)過(guò)對(duì)樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計(jì),在進(jìn)城落戶的828戶中,有513戶認(rèn)為宅基地退出主體為農(nóng)戶,占總戶數(shù)的62%;有113戶認(rèn)為宅基地退出主體為村委會(huì),占總戶數(shù)的14%;有104戶認(rèn)為宅基地退出主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織,占總戶數(shù)的13%;有98戶認(rèn)為宅基地退出主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,占總戶數(shù)的11%(見(jiàn)表2)。

表2 進(jìn)城落戶農(nóng)民對(duì)宅基地退出主體的認(rèn)識(shí)

(三)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地閑置的原因

為了進(jìn)一步了解進(jìn)城落戶農(nóng)民閑置宅基地的原因,通過(guò)與農(nóng)戶的訪談得知,大部分農(nóng)民對(duì)宅基地具有價(jià)值提升的預(yù)期。由于土地是稀缺資源,退出宅基地將會(huì)損失宅基地預(yù)期的增值價(jià)值,因此,大部分進(jìn)城落戶農(nóng)民不愿意退出。有些農(nóng)民認(rèn)為宅基地是祖先留下的基業(yè),不能隨便退出或轉(zhuǎn)讓;有些農(nóng)民認(rèn)為隨著農(nóng)村交通條件的逐步完善,可以通過(guò)便捷的現(xiàn)代化交通工具往返于城鄉(xiāng)之間,不需要退出宅基地,因此選擇保持現(xiàn)狀;還有一部分農(nóng)戶對(duì)政府的相關(guān)制度信心不足,不愿意退出宅基地。筆者在調(diào)查問(wèn)卷中設(shè)計(jì)了4個(gè)單項(xiàng)選擇,分別是:①宅基地閑置的原因?yàn)閷?duì)宅基地具有升值預(yù)期;②宅基地閑置的原因?yàn)檎厥亲娈a(chǎn);③宅基地閑置的原因?yàn)楸３脂F(xiàn)狀;④宅基地閑置的原因?yàn)閷?duì)政策信心不足。經(jīng)過(guò)對(duì)樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計(jì),在進(jìn)城落戶的828戶中,有497戶對(duì)宅基地具有升值預(yù)期,約占總戶數(shù)的60%;認(rèn)為宅基地是祖先留下的基業(yè)有149戶,占總戶數(shù)的18%;有99戶選擇保持現(xiàn)狀,占總戶數(shù)的12%;還有83戶對(duì)政府的相關(guān)政策信心不足,占總戶數(shù)的10%(見(jiàn)表3)。

表3 進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地閑置的原因

(四)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地退出的主要障礙

經(jīng)過(guò)與農(nóng)戶的訪談和調(diào)研結(jié)果顯示,大部分不愿意退出宅基地的農(nóng)戶更多傾向于通過(guò)政府征地獲得補(bǔ)償,而不選擇自愿退出宅基地;有些農(nóng)戶不愿意退出宅基地的原因在于養(yǎng)老與社會(huì)保障問(wèn)題,在農(nóng)民看來(lái),退出宅基地后的生活水平應(yīng)不低于享有宅基地使用權(quán)時(shí)的生活水平,宅基地退出后,其無(wú)法享有與城市居民相同的醫(yī)療保障、子女就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障待遇;還有一些農(nóng)民認(rèn)為宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。因此在調(diào)查問(wèn)卷中共設(shè)計(jì)了4個(gè)選項(xiàng),分別是:①收入和就業(yè)不高不愿退出;②土地資源稟賦不同不愿退出;③養(yǎng)老與社會(huì)保障因素不愿退出;④退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低不愿退出。經(jīng)過(guò)對(duì)樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計(jì),在828戶中,有124戶選擇不愿意退出宅基地的原因是農(nóng)戶收入和就業(yè)情況,占總戶數(shù)的15%;149戶選擇不愿意退出宅基地的原因是土地資源稟賦,占總戶數(shù)的18%;182戶選擇不愿意退出宅基地的原因是養(yǎng)老與社會(huì)保障,占總戶數(shù)的22%;373戶選擇不愿意退出宅基地的原因是宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,占總戶數(shù)的45%(見(jiàn)表4)。

表4 進(jìn)城落戶農(nóng)民閑置宅基地退出的主要障礙

通過(guò)對(duì)高陵區(qū)4個(gè)自然村的調(diào)查研究與實(shí)際訪談,當(dāng)前進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地大部分處于閑置狀態(tài),其中32%的宅基地為長(zhǎng)期閑置,58%的宅基地為季節(jié)性閑置。農(nóng)戶對(duì)宅基地退出主體的認(rèn)識(shí)不清,大部分農(nóng)戶認(rèn)為宅基地退出主體為農(nóng)戶,少部分農(nóng)戶認(rèn)為宅基地退出主體為村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。宅基地閑置的主要原因是大部分農(nóng)戶對(duì)宅基地有價(jià)值提升的預(yù)期,更多傾向于政府征地獲得補(bǔ)償,而不選擇自愿退出宅基地。農(nóng)戶收入和就業(yè)、土地資源稟賦、養(yǎng)老與社會(huì)保障和宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是制約宅基地退出的主要障礙因素,其中大多數(shù)農(nóng)戶不愿意退出宅基地的障礙因素是退出宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,也有一部分農(nóng)民認(rèn)為宅基地退出后,其無(wú)法享有與城市居民相同的醫(yī)療保障、子女就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障待遇。

二、進(jìn)城落戶農(nóng)民閑置宅基地退出障礙的法理詮釋

(一)宅基地退出產(chǎn)權(quán)歸屬主體不清

宅基地退出是基于政府所出臺(tái)的激勵(lì)政策,農(nóng)民通過(guò)自己的意愿來(lái)退出現(xiàn)在擁有的宅基地,同時(shí)收取農(nóng)民所擁有的“一戶多宅”、面積不合理等多種違法占用的多余的宅基地。農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)主體,其身份應(yīng)當(dāng)是戶內(nèi)不分份額共同享有宅基地使用權(quán)的自然人,并且這些自然人是登記在宅基地的戶口之內(nèi) 。有學(xué)者表明,在制度上雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第62條規(guī)定,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),但對(duì)戶的界定、分戶的條件和分配宅基地的條件并沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定[2]?？梢?jiàn),目前理論界對(duì)農(nóng)戶的界定還存在一定的爭(zhēng)議。《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)和《土地管理法》的相關(guān)條款規(guī)定,集體土地所有權(quán)歸屬于村集體所有權(quán)所在的組、村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體,因此,農(nóng)村集體是作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體而存在的。宅基地收回制度規(guī)定于《土地管理法》第65條,宅基地退出過(guò)程的合法渠道是農(nóng)村集體收回宅基地的行為,從權(quán)屬角度看,實(shí)現(xiàn)了使用權(quán)與所有權(quán)的統(tǒng)一,也是一種有效合理的做法。但農(nóng)村集體沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力,對(duì)宅基地退出后的補(bǔ)償缺乏經(jīng)濟(jì)支持。地方政府是國(guó)家政策和法律在執(zhí)行過(guò)程中的管理者和監(jiān)督者,在宅基地流轉(zhuǎn)中的地位是特別的參與主體[2]。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中,政府對(duì)建設(shè)用地的需求越來(lái)越強(qiáng)烈,地方政府在城鎮(zhèn)發(fā)展中既可獲得建設(shè)用地指標(biāo),也可獲得土地收益,對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到促進(jìn)作用。因此,實(shí)踐中往往由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府行使宅基地所有者的權(quán)利。由此可見(jiàn),鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、村委會(huì)、農(nóng)民集體都在行使宅基地所有者的權(quán)利,從而導(dǎo)致宅基地退出產(chǎn)權(quán)歸屬主體不清。

(二)宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能缺失

我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)的特征是“產(chǎn)權(quán)分離”,這是由我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的特殊性決定的,也就是土地的所有權(quán)和使用權(quán)的分離。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,農(nóng)村集體土地是作為集體共同財(cái)產(chǎn)存在的,農(nóng)民在申請(qǐng)宅基地的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生負(fù)的外部性。而農(nóng)民自建房屋后,會(huì)對(duì)周?chē)纳鷳B(tài)進(jìn)行改造,從而對(duì)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境發(fā)生積極的外部影響。由于沒(méi)有明確的所有權(quán)定義,農(nóng)村集體用地向農(nóng)村宅基地過(guò)渡的可能性越來(lái)越大。在土地所有權(quán)明晰的前提下,土地規(guī)劃部門(mén)和政府部門(mén)可以對(duì)土地利用進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控,從而大幅度減少外在費(fèi)用。在農(nóng)村宅基地所有權(quán)不明確的情況下,很可能造成農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)不完整的需求,進(jìn)而對(duì)其退出的意愿造成一定的負(fù)面影響。關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)問(wèn)題,學(xué)術(shù)界有兩種觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)認(rèn)為,這種“使用權(quán)”屬于“三權(quán)分置”的一種,即使用權(quán)可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、抵押等模式來(lái)實(shí)現(xiàn);另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,在宅基地“三權(quán)分置”中,“使用權(quán)”是一種基于農(nóng)村土地所有權(quán)的獨(dú)立權(quán)益,是一種“子權(quán)利”,宅基地使用權(quán)衍生于農(nóng)村土地使用權(quán),是一種以農(nóng)村土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的獨(dú)立的權(quán)益[3]。宅基地的使用與其本身的經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān),因而不可避免地會(huì)被其身份所制約,從而造成其權(quán)能的缺失,而恰恰因?yàn)檫@些不足,才會(huì)對(duì)農(nóng)民的宅基地退出產(chǎn)生不利影響。

(三)宅基地退出的資格界定不統(tǒng)一

如前所述,在宅基地退出中有三方主體:一是作為土地管理者的地方政府,二是作為宅基地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,三是作為宅基地使用權(quán)人的農(nóng)民。從調(diào)研的實(shí)際情況來(lái)看,絕大多數(shù)地區(qū)進(jìn)行的宅基地退出是由政府主導(dǎo)的。地方政府積極參與促進(jìn)宅基地退出的重要原因是順應(yīng)保護(hù)與節(jié)約利用土地的政策需求。新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第35條規(guī)定:國(guó)家同意進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民通過(guò)自己意愿來(lái)進(jìn)行有償退出宅基地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)等組織應(yīng)該把退出的宅基地充分用在確保該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所提出的對(duì)宅基地的要求上。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)等組織應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行監(jiān)督。由此看出,集體成員有沒(méi)有宅基地資格權(quán),是判斷其獲得宅基地使用權(quán)的重要因素。

目前對(duì)于成員身份的認(rèn)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),各試點(diǎn)地區(qū)也沒(méi)有統(tǒng)一的解決方式,實(shí)踐中對(duì)集體成員資格的界定主要是結(jié)合戶籍審查、以土地作為基本生活保障等多種因素進(jìn)行判斷。以戶籍審查作為資格權(quán)主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),在試點(diǎn)地區(qū)比較普遍,主要是因?yàn)楸阌趯?shí)踐操作,但是這種方式在當(dāng)前取消城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民戶口身份的改革背景下,已經(jīng)失去了制度層面的意義,并且于當(dāng)前鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶的精神相背。以土地作為基本生活保障界定集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn),與以簡(jiǎn)單的戶籍分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)相比更加科學(xué)有效,但是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程比較繁雜。以在本集體有固定的生產(chǎn)生活為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于現(xiàn)實(shí)中返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的退伍軍人、畢業(yè)的大學(xué)生等來(lái)說(shuō),其戶籍可能早已遷出本集體而成為城市居民,但由于政策支持和鼓勵(lì)返鄉(xiāng)行為,是否應(yīng)當(dāng)賦予其宅基地資格權(quán)還需要制度上的規(guī)定。

上述兩種資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并未取得法律的統(tǒng)一確認(rèn),只是存在于各地的試點(diǎn)改革方案中,因此宅基地退出主體的資格界定不統(tǒng)一。

(四)宅基地退出補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)規(guī)定模糊

宅基地的退出補(bǔ)償可在最大程度上激勵(lì)農(nóng)民退出宅基地的意愿?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)宅基地退出的規(guī)定較為籠統(tǒng),僅對(duì)“收回”方式規(guī)定“適度補(bǔ)償”,對(duì)于其他的補(bǔ)償方式則沒(méi)有規(guī)定。第一,對(duì)于“收回”而言,也沒(méi)有明確“適度補(bǔ)償”的標(biāo)準(zhǔn)。《土地管理法》第65條規(guī)定,給予被收回農(nóng)民集體所有土地的土地使用權(quán)人相應(yīng)的補(bǔ)償。但是,其中并沒(méi)有明確規(guī)定“適當(dāng)補(bǔ)償”的標(biāo)準(zhǔn),也沒(méi)有通過(guò)下位法來(lái)進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明。目前對(duì)于宅基地退出的補(bǔ)償主要是依照地方政府規(guī)章或者地方規(guī)范性文件,其效力層次不高。第二,宅基地退出補(bǔ)償方式不明確。在宅基地改革試點(diǎn)中,多數(shù)補(bǔ)償方式為一次性現(xiàn)金或?qū)嵨锇l(fā)放,即貨幣補(bǔ)償,此種補(bǔ)償方式雖然實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值,但是卻沒(méi)有考慮到失地農(nóng)民的生活問(wèn)題,退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)民能否適應(yīng)城市的養(yǎng)老、就業(yè)等所帶來(lái)的生存壓力。我國(guó)部分地區(qū)是給予城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)和一次性補(bǔ)償?shù)姆椒▉?lái)安置農(nóng)民,這在處理農(nóng)民生產(chǎn)的可持續(xù)性上出現(xiàn)問(wèn)題。如今,全國(guó)各地都進(jìn)行了大量的退出試點(diǎn)工作,以宅基地住房面積為基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償。天津補(bǔ)償?shù)姆椒ㄊ怯梅繐Q房,浙江嘉興補(bǔ)償?shù)姆椒ㄊ菍⒇泿?、建設(shè)性補(bǔ)償以及房屋交換這三種形式相結(jié)合,重慶補(bǔ)償?shù)姆椒ㄊ峭ㄟ^(guò)宅基地?fù)Q取貨幣和宅基地?fù)Q取社保的形式。但由于現(xiàn)行法律對(duì)補(bǔ)償沒(méi)有明確規(guī)定,宅基地退出補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格依據(jù)還存在較大的隨意性、主觀性與地區(qū)差異性。

(五)宅基地退出的保障救濟(jì)不完善

經(jīng)過(guò)分析調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn),農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的不完善是限制農(nóng)民退出意愿的重要因素。通過(guò)調(diào)研訪談得知,在農(nóng)民看來(lái),退出宅基地后的生活水平應(yīng)不低于享有宅基地使用權(quán)時(shí)的生活水平。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)研究了置換后農(nóng)民生活保障中的一系列問(wèn)題,但是大部分農(nóng)民認(rèn)為,其還是不能獲得與當(dāng)?shù)厥忻裢鹊纳鐣?huì)保障待遇。在城鄉(xiāng)二元體系下,退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)民無(wú)法享有與城市居民相同的醫(yī)療保障、子女就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障待遇,這也是導(dǎo)致農(nóng)民在退出宅基地上意愿不強(qiáng)的主要原因。

三、閑置宅基地退出的路徑選擇

(一)明晰宅基地主體的權(quán)屬性質(zhì)

通過(guò)調(diào)研結(jié)果顯示,有62%的農(nóng)戶認(rèn)為宅基地退出主體為農(nóng)戶,有14%的農(nóng)戶認(rèn)為宅基地退出主體為村委會(huì),有13%的農(nóng)戶認(rèn)為宅基地退出主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織,有11%的農(nóng)戶認(rèn)為退出主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,由此可見(jiàn),在宅基地退出過(guò)程中農(nóng)戶對(duì)退出主體的權(quán)屬性質(zhì)并不清晰。為了避免在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)和地方政府越權(quán)的現(xiàn)象,可以借鑒成都市青白區(qū)福洪鄉(xiāng)和新都區(qū)高院村的做法,福洪鄉(xiāng)在宅基地退出過(guò)程中遵循“農(nóng)民做主、政府搭臺(tái)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則,堅(jiān)持“規(guī)劃先行、區(qū)域統(tǒng)籌”的理念,在具體實(shí)施過(guò)程中,深入了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的需求,以村為單位,深入調(diào)查,為農(nóng)民量身定做初步方案后征求農(nóng)民的意見(jiàn)。福洪鄉(xiāng)為農(nóng)民設(shè)計(jì)的方案是“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”與“統(tǒng)規(guī)自建”,讓農(nóng)民自主選擇,全部的投資協(xié)議、設(shè)計(jì)方法以及實(shí)踐細(xì)則都要經(jīng)過(guò)村民大會(huì)民主表決來(lái)確定。主動(dòng)搬遷的農(nóng)戶可以經(jīng)過(guò)申請(qǐng)報(bào)名、資格審核、現(xiàn)場(chǎng)勘察、退還區(qū)域以及結(jié)算補(bǔ)償五個(gè)步驟后搬入新居[4]82。高院村則積極運(yùn)用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成果,充分發(fā)揮農(nóng)村村民的主體作用,組建成立土地整理專(zhuān)業(yè)合作社。合作社社員通過(guò)民主程序,制定合作社章程,明確社員的權(quán)利義務(wù)和收益分配辦法等。合作社通過(guò)自主選擇規(guī)劃設(shè)計(jì)公司、施工單位、聘請(qǐng)監(jiān)理公司等方式,讓村民直接參與[4]91。由此可見(jiàn),在宅基地退出過(guò)程中,必須充分體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位,賦予農(nóng)民參與的權(quán)利,允許農(nóng)民自主選擇宅基地退出的形式。

(二)完善宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能

通過(guò)調(diào)研結(jié)果顯示,70%的農(nóng)戶選擇不愿意退出宅基地的原因是養(yǎng)老與社會(huì)保障。因此,為了能夠權(quán)衡宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性與社會(huì)保障屬性這兩方面,應(yīng)該賦予宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能。第一,基于宅基地“三權(quán)分置”來(lái)賦予宅基地使用權(quán)中所享有的處分權(quán)能。宅基地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)與兩權(quán)分置中的使用權(quán)不同,宅基地三權(quán)分置改革的目標(biāo)是權(quán)衡宅基地的保障與財(cái)產(chǎn)這兩個(gè)屬性,加強(qiáng)物權(quán)屬性,提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。而在兩權(quán)分置當(dāng)中,因?yàn)檎厥褂脵?quán)中包含著社會(huì)保障功能,所以其會(huì)受到身份的約束,不能得到所有的權(quán)能。三權(quán)分置當(dāng)中的使用權(quán)不應(yīng)當(dāng)受到身份的約束,權(quán)利主體有權(quán)利對(duì)其進(jìn)行處分,而非集體經(jīng)濟(jì)組織成員中的受讓人能夠以宅基地使用權(quán)主體所具有的處分權(quán)為基礎(chǔ)來(lái)獲得宅基地的使用權(quán)。第二,賦予宅基地在收益上的權(quán)能?！睹穹ǖ洹返?40條和《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定,宅基地使用權(quán)人有權(quán)利得到宅基地中所有的收益?！睹穹ǖ洹返?42條與《農(nóng)村土地承包法》第47條明確規(guī)定,使用權(quán)人可以對(duì)宅基地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓與入股,也可以適當(dāng)對(duì)宅基地進(jìn)行抵押與融資。浙江義烏等地已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)踐,農(nóng)民通過(guò)對(duì)宅基地使用權(quán)的抵押融資,不僅增加了土地的利用方式,也促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力[5]。

(三)制定明確的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序

通過(guò)調(diào)研結(jié)果顯示,75%的進(jìn)城落戶農(nóng)民不愿意退出宅基地的原因是退出宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,因此,構(gòu)建公平公正、科學(xué)合理的宅基地退出補(bǔ)償體系是宅基地退出的關(guān)鍵因素。

第一,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行多樣化的補(bǔ)償模式可以在最大程度上避免宅基地退出時(shí)出現(xiàn)的矛盾。宅基地的退出應(yīng)當(dāng)以確保農(nóng)民權(quán)益與推進(jìn)農(nóng)村土地集約利用為基礎(chǔ),基于“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則;以改善宅基地權(quán)能關(guān)系為基礎(chǔ),明確宅基地退出的給付與受償主體;以集約利用為指導(dǎo)思想來(lái)明確退出宅基地的補(bǔ)償范圍[6]。通過(guò)分析我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚩闯?浙江義烏是第一個(gè)構(gòu)建宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系的試點(diǎn)地區(qū),其結(jié)合本地實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,通過(guò)市場(chǎng)來(lái)對(duì)宅基地的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。因此,各地應(yīng)該積極主動(dòng)創(chuàng)建宅基地的地價(jià)評(píng)測(cè)機(jī)制,在最大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用,逐漸完善可表現(xiàn)宅基地市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格體系,也可以按照城鎮(zhèn)價(jià)格評(píng)測(cè)機(jī)制來(lái)創(chuàng)建動(dòng)態(tài)的價(jià)格評(píng)測(cè)體系,構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)共享的宅基地價(jià)格評(píng)測(cè)數(shù)據(jù)信息庫(kù),因地制宜,結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、建筑物規(guī)模確定合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),保證農(nóng)民宅基地退出后生活水平不低于退出前的生活水平。

第二,補(bǔ)償范圍。房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)該包括:一是符合補(bǔ)償要求的退出宅基地上所建房屋的價(jià)值補(bǔ)償;二是因退出宅基地所導(dǎo)致的搬遷與臨時(shí)安置的補(bǔ)償;三是因退出宅基地而造成的其他經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償。其中,房屋價(jià)值的補(bǔ)償應(yīng)該考慮房屋的地理位置、房屋內(nèi)外的裝潢、宅基地內(nèi)外附著的綠地等因素,通過(guò)有關(guān)資質(zhì)的房屋價(jià)值評(píng)測(cè)機(jī)構(gòu)或者平臺(tái),根據(jù)房屋征收評(píng)測(cè)方案來(lái)明確房屋的準(zhǔn)確價(jià)值。確定的房屋補(bǔ)償價(jià)值不能比同類(lèi)型房屋市場(chǎng)價(jià)值更低。在補(bǔ)償時(shí)因?yàn)橥顺稣卦斐傻陌徇w與臨時(shí)安置,應(yīng)該在先補(bǔ)償后拆遷的基礎(chǔ)上來(lái)規(guī)定過(guò)渡時(shí)間段農(nóng)民的安置問(wèn)題,保障農(nóng)民在退出宅基地之后可以獲得合理的安置補(bǔ)償。具體安置補(bǔ)償費(fèi)用由參與宅基地退出整理項(xiàng)目的相關(guān)機(jī)構(gòu)(包括所涉及的政府部門(mén)、土地整理參與企業(yè)、組織和個(gè)人)向退出宅基地的農(nóng)民支付相應(yīng)的搬遷費(fèi)用,確保農(nóng)民的居住權(quán)益不受侵犯。與此同時(shí),對(duì)于部分農(nóng)民而言,宅基地不僅是其生活居所,還是獲得經(jīng)營(yíng)性收入的土地,對(duì)于這部分農(nóng)戶還應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)耐．a(chǎn)、停業(yè)補(bǔ)償以及相關(guān)隱性損失(如原房屋出租的收益等)的補(bǔ)償。

第三,補(bǔ)償程序。在設(shè)計(jì)宅基地退出程序過(guò)程中應(yīng)該嚴(yán)格:一是由區(qū)縣人民政府根據(jù)土地利用規(guī)劃對(duì)宅基地退出的地區(qū)進(jìn)行調(diào)研,了解農(nóng)民退出宅基地的意愿和方式;二是將符合農(nóng)民實(shí)際情況的退出模式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等通過(guò)公告發(fā)布,廣泛征求農(nóng)民意見(jiàn),最終形成決定;三是對(duì)于符合不同模式的退出宅基地的農(nóng)民,簽訂退出協(xié)議,并依據(jù)相關(guān)銜接制度辦理;四是引導(dǎo)和幫助農(nóng)民進(jìn)行搬遷工作,檢查驗(yàn)收后,集中發(fā)放補(bǔ)償款。 退出后的宅基地使用性質(zhì)產(chǎn)生變化, 市場(chǎng)價(jià)值相較以前增加, 這就會(huì)產(chǎn)生宅基地的溢價(jià)。 對(duì)于宅基地退出中的補(bǔ)償是否應(yīng)當(dāng)包含溢價(jià)以及如何分配溢價(jià)的問(wèn)題, 從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看, 對(duì)于溢價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償毋庸置疑, 對(duì)于溢價(jià)分配, 往往是農(nóng)民、 村集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府三方按照一定比例分配取得, 分配的占比一般是由地方政府決定的。 農(nóng)民應(yīng)在享有宅基地增值收益分配中占比最高, 同時(shí)兼顧村集體的建設(shè)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的需要; 政府具有管理和服務(wù)的職能, 作為公法主體享有稅費(fèi)征收權(quán), 不宜直接參與增值收益分配, 將政府從分配主體排除之后, 宅基地退出之后所產(chǎn)生的溢價(jià)屬集體經(jīng)濟(jì)組織所有, 并在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部由集體成員按照協(xié)商的份額進(jìn)行分配, 農(nóng)民退出宅基地后得到的收益會(huì)提升。

(四)健全宅基地退出的法律保障體系

調(diào)研結(jié)果顯示,有10%的農(nóng)戶不愿退出宅基地的原因在于對(duì)政府的相關(guān)政策信心不足。目前,我國(guó)法律在有關(guān)宅基地退出的主體上缺少責(zé)任確定與具體懲罰舉措,導(dǎo)致宅基地在退出過(guò)程中出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受損的問(wèn)題,造成農(nóng)民的后顧之憂,因此,在立法過(guò)程中應(yīng)該規(guī)定:在宅基地使用權(quán)退出中通過(guò)詐騙、威脅等非法手段來(lái)得到退出補(bǔ)償?shù)?應(yīng)由被補(bǔ)償?shù)膯挝换蛘邆€(gè)人追回。宅基地使用權(quán)人采取非法手段的,應(yīng)該依法對(duì)其進(jìn)行處置。其中詐騙的前提是:一是當(dāng)事人做出了詐騙行為的。如偽造宅基地使用權(quán)證、通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)他人偽造、變?cè)斓恼厥褂脵?quán)證、偽造有關(guān)宅基地共有人同意退出的證明材料。二是欺詐行為造成了相對(duì)人的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。三是被欺詐的當(dāng)事人補(bǔ)償了退出宅基地的農(nóng)戶。威脅所造成的事件有:一是做出威脅行為的。二是被威脅當(dāng)事人做出的舉動(dòng)不是根據(jù)自己的意愿。三是當(dāng)事人的威脅與被威脅當(dāng)事人這兩者有著因果關(guān)系。土地管理部門(mén)的工作人員因?yàn)樽约汗ぷ魃系氖韬鲋率雇恋貜?fù)墾沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。情況較輕的,沒(méi)有觸犯法律的情況下, 應(yīng)該追究工作人員的行政責(zé)任; 情況比較嚴(yán)重、 觸犯法律的, 應(yīng)該追究工作人員的刑事責(zé)任。 由于玩忽職守或?yàn)E用職權(quán)導(dǎo)致宅基地補(bǔ)償款被他人冒領(lǐng)而無(wú)法追回, 給實(shí)際權(quán)利人造成較大損失的, 應(yīng)當(dāng)由行為人承擔(dān)賠償責(zé)任[7]。為了幫助失地農(nóng)民創(chuàng)建完整的養(yǎng)老、 社會(huì)救助以及最低生活保障, 在農(nóng)村合作醫(yī)療方面, 能夠聯(lián)系本地實(shí)際情況提升新農(nóng)合的覆蓋比率; 在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面, 縮小城鄉(xiāng)差距, 做到城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民享有同等的養(yǎng)老體系; 在就業(yè)方面, 對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn), 提升失地農(nóng)民的就業(yè)比率, 與此同時(shí), 政府創(chuàng)建就業(yè)服務(wù)體系幫助失業(yè)農(nóng)民, 從宅基地增值收益中設(shè)置社會(huì)保障與就業(yè)支持的專(zhuān)項(xiàng)資金, 實(shí)行結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極就業(yè)政策。

四、結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó),重農(nóng)固本是安民之基、治國(guó)之要。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó),夯實(shí)促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)、人才這四個(gè)方面的振興,是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中的內(nèi)在要求?！盵8]建立科學(xué)合理的宅基地自愿有償退出機(jī)制,盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地,是深化農(nóng)村土地改革、推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑。

首先,在進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地退出的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)堅(jiān)持“規(guī)劃先行、區(qū)域統(tǒng)籌”的理念。遵循“農(nóng)民做主、政府搭臺(tái)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則,在具體實(shí)施過(guò)程中,深入了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的需求,以村為單位,深入調(diào)查,充分發(fā)揮農(nóng)村村民的主體作用,組建成立土地整理專(zhuān)業(yè)合作社。在宅基地退出過(guò)程中,必須充分體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位,賦予農(nóng)民參與的權(quán)利,允許農(nóng)民自主選擇宅基地退出的形式。

其次,完善宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能。宅基地“三權(quán)分置”改變了“兩權(quán)分離”法權(quán)結(jié)構(gòu)下農(nóng)戶只能享有宅基地使用權(quán)的狀況,改革的目標(biāo)是權(quán)衡宅基地的保障與財(cái)產(chǎn)這兩個(gè)屬性,兼顧了宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)中的身份性權(quán)利與財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。加強(qiáng)物權(quán)屬性,提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。賦予宅基地在收益上的權(quán)能,宅基地使用權(quán)人有權(quán)利得到宅基地中所有的收益。使用權(quán)人可以對(duì)宅基地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓與入股,也可以適當(dāng)對(duì)宅基地進(jìn)行抵押與融資。

再次,制定明確的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序和范圍。宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以確保農(nóng)民的權(quán)益與推進(jìn)農(nóng)村土地集約利用為基礎(chǔ),基于“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則,以改善宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能關(guān)系為基礎(chǔ),明確宅基地退出的給付主體與受償主體。宅基地的退出程序應(yīng)當(dāng)由縣區(qū)人民政府根據(jù)土地利用規(guī)劃,將符合農(nóng)民實(shí)際情況的退出模式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等通過(guò)公告發(fā)布,廣泛征求農(nóng)民意見(jiàn),最終形成決定。對(duì)于符合不同模式的宅基地退出的農(nóng)民,簽訂退出協(xié)議,依照相關(guān)制度辦理。宅基地退出補(bǔ)償?shù)姆秶?符合補(bǔ)償要求的退出宅基地上所建房屋的價(jià)值補(bǔ)償,因退出宅基地所導(dǎo)致的搬遷與臨時(shí)安置的補(bǔ)償,因退出宅基地而造成的其他經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償。

最后,建立完善的宅基地退出法律保障機(jī)制與社會(huì)保障體系。在法律保障方面,協(xié)調(diào)宅基地的利用需求與供給之間的法治平衡。保證交易雙方的權(quán)利以及宅基地退出機(jī)制轉(zhuǎn)換行為的合法性,采用立法條文中列舉的方式,明確規(guī)定宅基地退出中的禁止行為。在推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革的同時(shí),綜合考慮我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度,在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、就業(yè)培訓(xùn)等方面為農(nóng)民提供更多的便利,做到統(tǒng)籌推進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地自愿有償退出,最大程度地維護(hù)農(nóng)民在宅基地退出中的合法權(quán)益。