陳寶東（副教授），潘 巧

一、引言

地方債務(wù)是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政、金融、宏觀經(jīng)濟(jì)管理等眾多領(lǐng)域的交匯點(diǎn)，債務(wù)政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段中的重要性日益凸顯，而財(cái)政、貨幣政策的調(diào)控也越來(lái)越要考慮到債務(wù)因素。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題受到了越來(lái)越多的關(guān)注，在近幾年中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議和各省兩會(huì)報(bào)告中，“隱性”“風(fēng)險(xiǎn)”成為地方債務(wù)的關(guān)鍵詞①，“十四五”規(guī)劃也將“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)”作為未來(lái)五年的重點(diǎn)工作目標(biāo)，同時(shí)，地方政府也在為化解債務(wù)做出諸多努力，其中“茅臺(tái)化債”的做法便引起了市場(chǎng)熱議。而大家最關(guān)切的其實(shí)是隱性化、巨量的地方債務(wù)是否具有可持續(xù)前景，這亦是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心問(wèn)題。

自2017 年以來(lái)，中央對(duì)地方債務(wù)特別是隱性債務(wù)的管控力度不斷加大，采取了一系列嚴(yán)控嚴(yán)管、責(zé)任追究等措施治理隱性債務(wù)，積極開(kāi)好“前門(mén)”、嚴(yán)堵“后門(mén)”，遏制增量、化解存量，多措并舉使得地方政府違法違規(guī)無(wú)序舉債的蔓延擴(kuò)張態(tài)勢(shì)得到初步遏制，地方風(fēng)險(xiǎn)得到進(jìn)一步緩釋?zhuān)c此同時(shí)，地方債務(wù)違法違規(guī)舉債問(wèn)題隨之而來(lái)，新增隱性債務(wù)以及化債不實(shí)手段層出不窮，隱性債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分化加劇，為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。因此，本文將總結(jié)和分析當(dāng)前各地的典型債務(wù)化解模式，辨析不同模式的影響機(jī)理，總結(jié)在實(shí)踐運(yùn)用中取得的成效以及存在的問(wèn)題，探討化債模式的推廣性，進(jìn)而提出有效化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

本文梳理了自2008年金融危機(jī)以來(lái)我國(guó)地方債務(wù)相關(guān)的研究文獻(xiàn)，并運(yùn)用CiteSpace 軟件進(jìn)行了可視化分析，用以識(shí)別研究熱點(diǎn)。具體地，本文以“地方債務(wù)”為檢索主題對(duì)中國(guó)知網(wǎng)2008 ～2022年的文獻(xiàn)進(jìn)行了檢索，文獻(xiàn)來(lái)源定為CSSCI，一共收集到1185 篇文獻(xiàn)。分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對(duì)地方債務(wù)的文獻(xiàn)研究主要有以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，地方債務(wù)的研究主要聚焦于債務(wù)本身以及風(fēng)險(xiǎn)；第二，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題頻繁成為不同研究階段的研究前沿，是地方債務(wù)研究的重要內(nèi)容；第三，隱性債務(wù)是近四年研究前沿，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重中之重是化解隱性債務(wù)。具體地，服務(wù)于本文的研究主題，主要梳理了以下三個(gè)方面的文獻(xiàn)：

（一）地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)特征

地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)特征主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：第一，債務(wù)規(guī)模大，增長(zhǎng)速度快，還本付息壓力大，2021 ～2025 年會(huì)成為地方債務(wù)的清償高峰期，滾動(dòng)續(xù)貸需求強(qiáng)烈（許弟偉，2022）；第二，對(duì)土地財(cái)政依賴嚴(yán)重，土地出讓收入是地方政府債務(wù)償還的重要來(lái)源（張莉等，2018），而土地財(cái)政的不可持續(xù)性導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積（劉守英等，2022）；第三，專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)隱患集聚，隱性金融分權(quán)和隱性擔(dān)保在一定程度上松弛了專(zhuān)項(xiàng)債的市場(chǎng)配置和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制（周世愚，2021）；第四，隱性債務(wù)種類(lèi)繁多，隱蔽性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)集中度高，區(qū)域差異明顯（吉富星，2018；鄭潔和昝志濤，2019）；第五，地方融資平臺(tái)的融資目的發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，由最初的“基礎(chǔ)設(shè)施投資”轉(zhuǎn)變?yōu)楹髞?lái)的“借新債、還舊債”，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇上升（郁蕓君等，2022）。

（二）地方債務(wù)的形成

對(duì)我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探討離不開(kāi)對(duì)地方債務(wù)形成機(jī)制的研究。大量文獻(xiàn)表明，財(cái)政分權(quán)體制是重要的制度誘因。一方面，財(cái)政分權(quán)使地方政府難以承擔(dān)各項(xiàng)支出，進(jìn)而尋求預(yù)算外的資金來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口，助推了債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加?。ㄓ鄳?yīng)敏等，2018；李永友和張帆，2019；Chari 等，2020）；另一方面，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付帶來(lái)的公共池、預(yù)算軟約束和中央救助問(wèn)題，也會(huì)加劇地方債務(wù)規(guī)模膨脹（龔強(qiáng)等，2011；郭玉清等，2016）。以GDP增長(zhǎng)為核心的考核方式，促使部分地方官員熱衷于通過(guò)過(guò)度舉債推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)地方政府舉債規(guī)模存在擴(kuò)張性影響（賈俊雪等，2017）。此外，土地財(cái)政、土地金融以及與地價(jià)密不可分的房?jī)r(jià)也加速了地方債務(wù)的擴(kuò)張（田新民和夏詩(shī)園，2017）。同時(shí)，金融制度的安排也推高了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在金融分權(quán)體制下，財(cái)政分權(quán)和金融隱性分權(quán)共同促進(jìn)了地方債務(wù)的增長(zhǎng)（陳寶東和鄧曉蘭，2017；徐軍偉等，2020），在這種制度設(shè)計(jì)下，中央對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管難度加大，導(dǎo)致地方債務(wù)過(guò)度擴(kuò)張，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平不可把控。因此，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須考慮到地方債務(wù)的形成機(jī)制。

（三）如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

多數(shù)學(xué)者從財(cái)政制度安排的角度出發(fā)，包括推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政體制改革（鄭潔和昝志濤，2019）、強(qiáng)化地方政府權(quán)責(zé)匹配的預(yù)算約束框架（呂煒等，2019）、提升財(cái)政透明度（鄧淑蓮和劉瀲滟，2019）、完善債務(wù)信息披露機(jī)制（肖鵬和樊蓉，2019）、注重財(cái)政政策和金融政策的協(xié)調(diào)操作等（趙全厚和趙澤明，2021）、建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與化解的制度體系（徐玉德和李化龍，2022）。郭敏等（2020）則是從國(guó)企政策功能的視角，提出化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于處理好國(guó)企功能與隱性債務(wù)的矛盾關(guān)系，大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和提高企業(yè)效率。周世愚（2021）指出，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心在于深化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估預(yù)警，并根據(jù)表內(nèi)和表外不同的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征差異進(jìn)行政策安排。

綜上，基于CiteSpace 軟件分析得出，當(dāng)前針對(duì)我國(guó)地方債務(wù)的研究主要聚焦于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，且已有研究對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征、成因及如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了諸多探討。不難看出，已有研究化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)多從制度建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)化解等方面提出建議，但長(zhǎng)期的制度完善并不能在短期內(nèi)迅速化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，正所謂“遠(yuǎn)水救不了近火”，當(dāng)前地方政府面臨較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和壓力，需要更貼合實(shí)際的短期化債政策進(jìn)行化解。因而，本文對(duì)各地已有化解隱性債務(wù)的案例進(jìn)行深度剖析，對(duì)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑和實(shí)際效果進(jìn)行考察，通過(guò)梳理和比較各地的化債實(shí)踐做法，為防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出更符合中國(guó)國(guó)情的參考建議。

三、我國(guó)地方債務(wù)的現(xiàn)有特征及風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）地方債務(wù)的現(xiàn)有特征

1.專(zhuān)項(xiàng)債：規(guī)模攀升、償還壓力大。自2015年起，地方政府可以自主發(fā)債，地方債務(wù)余額快速累積，地方政府負(fù)債率不斷攀升。如圖1 所示，2015 年底的債務(wù)余額為14.76萬(wàn)億元，這一數(shù)據(jù)到2022年底攀升至35.1萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了137.81%，且地方專(zhuān)項(xiàng)債余額的增速更快，2020 年以后的專(zhuān)項(xiàng)債余額已經(jīng)超過(guò)一般債務(wù)余額，成為地方債務(wù)的主要組成部分。同時(shí)，作為專(zhuān)項(xiàng)債重要的償債來(lái)源，地方政府性基金總收入的增速卻持續(xù)落后于地方專(zhuān)項(xiàng)債余額的增速，甚至在2020年以后出現(xiàn)下滑現(xiàn)象，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)債償債壓力加劇、風(fēng)險(xiǎn)隱患增加。

圖1 2015 ～2022年地方政府債務(wù)余額和地方政府性基金總收入增長(zhǎng)趨勢(shì)

2.隱性債務(wù)：規(guī)模龐大、隱蔽性強(qiáng)、區(qū)域分布不均。近年來(lái)，地方政府隱性債務(wù)成為債務(wù)增長(zhǎng)的主要部分，其存量規(guī)模十分龐大。如圖2所示，根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）測(cè)算，2016～2021年地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)攀升，且顯性債務(wù)規(guī)模均低于隱性債務(wù)，截至2021 年隱性債務(wù)的規(guī)模接近于顯性債務(wù)的兩倍（崔軍和顏夢(mèng)潔，2023），可見(jiàn)隱性債務(wù)規(guī)模龐大。雖然《預(yù)算法》規(guī)定，地方債務(wù)融資的唯一合法渠道就是在法定限額內(nèi)發(fā)行債券，但因?yàn)樨?cái)政收支的缺口和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求，地方政府仍然通過(guò)融資平臺(tái)、影子銀行、PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種形式進(jìn)行表外融資，地方政府舉債形式的多樣化，導(dǎo)致隱性債務(wù)隱蔽性更強(qiáng)，也更加難以識(shí)別。此外，地方隱性債務(wù)還呈現(xiàn)東中西部分布不均的特征，中西部地區(qū)財(cái)政實(shí)力相對(duì)薄弱、償還能力相對(duì)有限，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，導(dǎo)致中西部地區(qū)隱性債務(wù)規(guī)模普遍大于東部地區(qū)。

圖2 2016 ～2021年地方政府顯性債務(wù)和地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張趨勢(shì)

（二）地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

1.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：總體可控，區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)突出。地方債務(wù)的償還需要有足夠的財(cái)政資金，學(xué)界對(duì)其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)多用債務(wù)的相對(duì)指標(biāo)如負(fù)債率、債務(wù)率或者財(cái)政可持續(xù)性的判斷進(jìn)行衡量。截至2021年，我國(guó)政府的負(fù)債率為46.16%，低于國(guó)際通行的60%警戒線；我國(guó)地方政府的債務(wù)率為99.66%，國(guó)際上一般衡量的標(biāo)準(zhǔn)在100%～120%之間，整體風(fēng)險(xiǎn)可控。但如若在此基礎(chǔ)上，將隱性債務(wù)的數(shù)據(jù)納入地方債務(wù)余額，再加上突發(fā)事件的沖擊，地方政府負(fù)債率不容小覷。從區(qū)域分布數(shù)據(jù)來(lái)看，各省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在區(qū)域間呈現(xiàn)出分布不均的特征。具體地，東部地區(qū)負(fù)債率較低，廣東、江蘇、上海、福建等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，償還能力強(qiáng)，負(fù)債率均低于20%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低；但西部地區(qū)負(fù)債率高，貴州和青海的負(fù)債率已經(jīng)超過(guò)60%的警戒線，債務(wù)償還壓力巨大，西部地區(qū)理應(yīng)成為地方債務(wù)治理的重中之重。從動(dòng)態(tài)的角度觀察，當(dāng)前地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)較高，如果債務(wù)再持續(xù)過(guò)度擴(kuò)張，可能會(huì)出現(xiàn)“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象（李丹等，2017；陳寶東和鄧曉蘭，2018），而且財(cái)政收入過(guò)度依賴房地產(chǎn)市場(chǎng)景氣度和土地出讓金的影響，財(cái)政可持續(xù)性會(huì)面臨較大的問(wèn)題，再疊加突發(fā)事件的沖擊，地方政府的可用財(cái)力（償債能力）更讓人擔(dān)憂。

2.金融風(fēng)險(xiǎn)：降低貨幣政策有效性，多部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)極易傳導(dǎo)。目前，地方債務(wù)擴(kuò)張、房地產(chǎn)泡沫等多種因素會(huì)沖擊金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，進(jìn)而可能引致金融風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為：第一，地方債務(wù)擴(kuò)張會(huì)降低貨幣政策有效性。2014 ～2021 年的貨幣供應(yīng)量在8 年的時(shí)間增長(zhǎng)了94.37%，地方債務(wù)余額增長(zhǎng)了97.76%，增速基本保持一致，地方債務(wù)的擴(kuò)張可能會(huì)迫使中央銀行選擇寬松的貨幣政策，且過(guò)大的地方債務(wù)規(guī)模也會(huì)擠占實(shí)體企業(yè)需要的資金，降低貨幣政策的有效性。第二，地方債務(wù)的期限錯(cuò)配會(huì)增加違約風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)的主要形式是中短期銀行存款②，而地方債務(wù)大多都投向中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施，投資周期長(zhǎng)、回報(bào)慢，期限錯(cuò)配導(dǎo)致地方政府短時(shí)間內(nèi)很難償還債務(wù)，違約風(fēng)險(xiǎn)上升，加劇了銀行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和壞賬風(fēng)險(xiǎn)，沖擊了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。第三，土地財(cái)政以及地方債務(wù)和房地產(chǎn)深度捆綁引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。一方面，地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政，土地出讓收入以及相關(guān)的稅收是其主要償債來(lái)源，這些收入與房地產(chǎn)的繁榮息息相關(guān)。近年來(lái)，中央多次對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行調(diào)控③，房?jī)r(jià)不再連續(xù)上漲，作為重要償債來(lái)源的土地出讓收入下滑，若地方政府發(fā)生違約，會(huì)直接沖擊銀行部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表，增加金融部門(mén)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。另一方面，地方政府傾向于把舉債資金投向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，以刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮，地方債務(wù)與房地產(chǎn)捆綁并深度參與金融市場(chǎng)，地方政府若發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)，其流動(dòng)性不足容易引起泡沫危機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)在房地產(chǎn)行業(yè)累積間接傳導(dǎo)至金融領(lǐng)域，會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。2020 年，這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始顯現(xiàn)，房地產(chǎn)“爆雷”事件頻發(fā)，如：2021年恒大集團(tuán)發(fā)生債務(wù)違約，負(fù)債規(guī)模約2萬(wàn)億元；華夏幸福發(fā)生債務(wù)逾期涉及的本息金額為52.55 億元，但可動(dòng)用資金只有8億元，流動(dòng)性不足導(dǎo)致其發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

3.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受困，債務(wù)投資回報(bào)有限。地方政府通過(guò)舉債融資來(lái)投資基礎(chǔ)建設(shè)，在短時(shí)間內(nèi)可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但可能會(huì)對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生不利的影響，“大水漫灌”的投資模式將引致產(chǎn)能過(guò)剩、資源浪費(fèi)，最終不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展（項(xiàng)后軍等，2017）。一方面，債務(wù)的擴(kuò)張會(huì)擠占信貸資源，可能導(dǎo)致利率上升，金融資源向民營(yíng)企業(yè)的傳導(dǎo)渠道收縮，引發(fā)對(duì)民間投資的“擠出效應(yīng)”，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)出現(xiàn)融資難、融資貴的現(xiàn)象，影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（陳寶東和孔文平，2023）；另一方面，債務(wù)資金使用效率較低，“大水漫灌”的數(shù)量型投資模式，會(huì)使得投資低效以及重復(fù)建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重，資金的社會(huì)投資效率偏低，且地方債務(wù)投向項(xiàng)目的論證性不充分，未能有效服務(wù)于當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)升級(jí)，高負(fù)債、中低增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象背后是地方債務(wù)資金的低效使用問(wèn)題，通過(guò)地方債務(wù)擴(kuò)張修建了公路但使用率不高，建造的新城或者工業(yè)園區(qū)還未形成配套的企業(yè)集群，未形成“債務(wù)—經(jīng)濟(jì)”的良性循環(huán)。金融危機(jī)之后，我國(guó)GDP 的增速總體下降，突發(fā)事件的沖擊更是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雪上加霜”，經(jīng)濟(jì)下行壓力很大，財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增速之間存在密切的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)增速放緩勢(shì)必會(huì)降低地方政府的財(cái)政收入，進(jìn)而影響地方政府的償債能力。

四、我國(guó)地方政府的化債實(shí)踐及作用機(jī)理

對(duì)于如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部提到了六種化解隱性債務(wù)的方案，地方政府也根據(jù)自身實(shí)際情況并結(jié)合這六種方案制定了具體措施，部分地區(qū)成功完成年度的化債任務(wù)④。但在債務(wù)化解取得成效的同時(shí)，也出現(xiàn)了違法違規(guī)新增隱性債務(wù)、隱性債務(wù)化解不實(shí)等問(wèn)題⑤。因此，本文總結(jié)了各地的化債實(shí)踐，著重分析七種主要化債模式的作用機(jī)理，在實(shí)踐運(yùn)用中取得的成效以及存在的局限，以期為防范治理地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供有益的借鑒和啟示。

（一）籌措財(cái)政資金，消化存量債務(wù)

1.內(nèi)容概括。目前，采用財(cái)政資金化解存量隱性債務(wù)是主流的化債方式之一，具體包括開(kāi)源節(jié)流、壓縮財(cái)政支出、盤(pán)活存量資金、統(tǒng)籌專(zhuān)項(xiàng)資金等。如海南省針對(duì)償債資金來(lái)源提出“通過(guò)壓縮一般性行政開(kāi)支、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等方式多渠道籌措資金償還存量債務(wù)；針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，要求每年從土地出讓金、結(jié)余資金等自有資金中拿出部分用于消化存量債務(wù)，將盤(pán)活收回的存量資金至少拿出20%用于償還存量債務(wù)”。通過(guò)采取這些措施共同籌集財(cái)政資金110 億元來(lái)償還債務(wù)，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。還有上海、湖南、重慶、貴州、云南等省市也都采取了類(lèi)似的做法。

2.作用機(jī)理。這種化解債務(wù)方式實(shí)質(zhì)性地消除了隱性債務(wù)。其中，“開(kāi)源”主要采取盤(pán)活存量資產(chǎn)和土地出讓收入等方式籌措資金，用盤(pán)活存量資產(chǎn)的方式籌措資金可以集中化解債務(wù)償還壓力，效率比較高，國(guó)務(wù)院也提出了多種有效盤(pán)活存量資產(chǎn)的方式⑥。而在經(jīng)濟(jì)下行壓力尚存、突發(fā)事件沖擊以及土地市場(chǎng)降溫等背景下，土地出讓收入下降，籌措的償還資金減少?！肮?jié)流”主要通過(guò)壓縮各種財(cái)政收支，一般籌措的資金較少，而地方隱性債務(wù)規(guī)模龐大。因此，還需要結(jié)合其他方案共同化解存量債務(wù)，各地可根據(jù)自身實(shí)際情況制定統(tǒng)籌資金償還存量隱性債務(wù)的方式。

（二）進(jìn)行債務(wù)重組，以時(shí)間換空間

1.內(nèi)容概括。通過(guò)債務(wù)重組化解隱性債務(wù)包括債務(wù)置換、展期等方式，是一種短期的化債手段。本文主要介紹兩種債務(wù)重組模式，一是與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換、展期，延長(zhǎng)期限，降低利息，二是地方政府發(fā)行債券置換存量債務(wù)，使隱性債務(wù)顯性化。

（1）與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換，以短期換長(zhǎng)期。地方政府投融資平臺(tái)利用低成本、長(zhǎng)期限的資金與金融機(jī)構(gòu)置換當(dāng)前高成本、短期限的債務(wù)，可以有效緩解債務(wù)到期還本付息的壓力。如江蘇鎮(zhèn)江市主要通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)合作，采取債務(wù)置換的方式化解隱性債務(wù)。鎮(zhèn)江市五大平臺(tái)都參與了隱性債務(wù)置換，通過(guò)銀行貸款置換存量貸款和非標(biāo)債務(wù)，再加上江蘇省通過(guò)財(cái)政和政府債務(wù)額度傾斜、協(xié)調(diào)省內(nèi)金融資源支持鎮(zhèn)江政府化債。該舉措實(shí)施后，城投公司的融資環(huán)境得到顯著改善，城投債務(wù)結(jié)構(gòu)中的非標(biāo)融資占比不斷壓降，融資成本降低，短期債務(wù)占比明顯下降。此外，還有多地也采取了這種做法，如：天津市鼓勵(lì)融資平臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，將到期債務(wù)延長(zhǎng)到2023～2028年，有效緩解了短期償債壓力和風(fēng)險(xiǎn)；黑龍江省也在預(yù)算報(bào)告中多次提到政府與金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展隱性債務(wù)展期重組來(lái)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）發(fā)行特殊再融資債券，以隱性換顯性。地方政府發(fā)行特殊再融資債券，將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)。這類(lèi)債券分為兩類(lèi)：一類(lèi)用于全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)，助力隱性債務(wù)“清零”。如2021年廣東省發(fā)行特殊再融資債券751.63億元，用于償還隱性債務(wù)，并進(jìn)行全流程跟蹤，確保資金全部用于化解隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)，成為國(guó)內(nèi)第一個(gè)隱性債務(wù)清零的省份。廣東省將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)，其債務(wù)余額明顯增加。由于廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政實(shí)力雄厚，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較低，而且債務(wù)管理制度較為完善，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低。此外，浙江省、北京市等經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的地區(qū)也采取了此類(lèi)做法，發(fā)行特殊再融資債券實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)“清零”。另一類(lèi)用于建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)，主要幫助經(jīng)濟(jì)實(shí)力孱弱、隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)重的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化債，防范化解尾部風(fēng)險(xiǎn)。如寧夏永寧縣在2020年成功爭(zhēng)取到建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解全國(guó)試點(diǎn)，發(fā)行了55億元的特殊再融資債券用于償還隱性債務(wù)，全區(qū)隱性債務(wù)的規(guī)模相較于2018 年下降了30%以上，及時(shí)消除了重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，全區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。陜西、江西、西藏等地區(qū)也采取了同樣的做法。

2.作用機(jī)理。

（1）債務(wù)置換。債務(wù)置換主要通過(guò)降低融資成本的方式降低利息支出，有效減輕到期債務(wù)償還的壓力，緩釋宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。然而，這種借新還舊、以時(shí)間換空間、以短期換長(zhǎng)期、以低利換高息的方式只是緩兵之計(jì)，雖然在短時(shí)間內(nèi)緩解了還本付息的壓力，但實(shí)質(zhì)上治標(biāo)不治本，政府債務(wù)的規(guī)模并沒(méi)有降低，只是把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)騰挪到未來(lái)，地方政府仍然面臨“債務(wù)雪球”累積的困境，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。從長(zhǎng)期來(lái)看，金融部門(mén)持有地方政府債券的期限越長(zhǎng)，地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過(guò)更強(qiáng)的金融風(fēng)險(xiǎn)渠道帶來(lái)更大程度的經(jīng)濟(jì)衰退效應(yīng)（熊琛和金昊，2018）。因而，這種化債模式更適用債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的中西部地區(qū)，面對(duì)大量到期無(wú)法償付的隱性債務(wù)可解燃眉之急，防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（2）發(fā)行特殊再融資債券。發(fā)行特殊再融資債券是近兩年來(lái)一種新的化債手段，用于償還隱性債務(wù)，本質(zhì)是將預(yù)算外的隱性債務(wù)通過(guò)發(fā)行債券置換到預(yù)算內(nèi)，增加預(yù)算內(nèi)政府債務(wù)余額，通過(guò)降低化債籌資成本，調(diào)整債務(wù)周期，從而降低債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)這一舉措加快了隱性債務(wù)清零的進(jìn)度，用特殊再融資債券置換隱性債務(wù)，需要地方債務(wù)限額大、隱性債務(wù)規(guī)模較小等條件的約束，不能被普遍推廣，僅適用于經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、隱性債務(wù)率低的地區(qū)。建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)這一舉措可以加快將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)的速度，幫助債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，化解尾部風(fēng)險(xiǎn)，適用于高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。地方隱性債務(wù)顯性化之后，可以尋求金融機(jī)構(gòu)的幫助以合力化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，即將隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù)將進(jìn)一步增加地方顯性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，還可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府會(huì)認(rèn)為存在中央和金融機(jī)構(gòu)為其“兜底”的幻覺(jué)。

（三）設(shè)立債務(wù)化解基金，應(yīng)對(duì)短期償債壓力

1.內(nèi)容概括。目前，各地推出了很多類(lèi)型的債務(wù)化解基金，如平滑基金、應(yīng)急資金池、國(guó)企信用保障基金等。鹽城市國(guó)資委設(shè)立了規(guī)模為30億元的“易企銀”還貸過(guò)橋資金池和規(guī)模為20億元的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解周轉(zhuǎn)金，來(lái)延緩債務(wù)壓力、避免違約風(fēng)險(xiǎn)。也有多個(gè)省市采取了類(lèi)似的做法，如：湖南省設(shè)立了100億元的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金，以解決流動(dòng)性危機(jī)問(wèn)題；貴州省設(shè)立了化債應(yīng)急周轉(zhuǎn)金，以化解融資平臺(tái)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)蒙古設(shè)立了20億元的債務(wù)平滑基金，以平滑非標(biāo)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.作用機(jī)理。近兩年來(lái)，地方隱性債務(wù)正處于償債高峰期，部分融資平臺(tái)面臨的短期償債壓力較大，債務(wù)化解基金應(yīng)運(yùn)而生，該基金主要由政府和當(dāng)?shù)貒?guó)企共同出資，通過(guò)市場(chǎng)化的手段運(yùn)作，規(guī)模較小，專(zhuān)項(xiàng)用于解決短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。從各地披露的信息來(lái)看，債務(wù)化解基金只是一種應(yīng)急措施，主要是幫助市縣級(jí)融資平臺(tái)因無(wú)法展期但必須保持剛性兌付的隱性債務(wù)解決臨時(shí)性償債危機(jī)，以保證暫時(shí)不發(fā)生違約事件，維持信用不崩盤(pán)，用小資金撬動(dòng)更多的資金協(xié)同化解債務(wù)，這一做法并不是要徹底消滅隱性債務(wù)，而是類(lèi)似于一筆過(guò)橋貸款。這種化債模式適用于發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，是一種急救措施，無(wú)法從根本上解決債務(wù)負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題。

（四）將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，用項(xiàng)目收益償還

1.內(nèi)容概括。將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)合法合規(guī)地轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，以通過(guò)市場(chǎng)化化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如山西省整合高速資產(chǎn)成立山西交控集團(tuán)，將債務(wù)主體由政府轉(zhuǎn)移至企業(yè)，山西交控集團(tuán)與國(guó)開(kāi)行牽頭，工行、農(nóng)行、中行、建行、交行、郵儲(chǔ)等參團(tuán)的銀團(tuán)簽訂《銀團(tuán)貸款協(xié)議》，對(duì)山西交控集團(tuán)的存量隱性債務(wù)進(jìn)行置換，規(guī)模約為2607 億元，每年可減少利息支出約30 億元，緩解了短期集中兌付的壓力，消除了發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性。同時(shí)，山西省財(cái)政廳還注入資金500 億元，用以解決資金的流動(dòng)性問(wèn)題。借鑒山西省化債思路，青海省整合高速公路資產(chǎn)成立交通控股集團(tuán)有限公司，以高速公路產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性收益為籌碼，與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債務(wù)置換，化解高速公路債務(wù)。

2.作用機(jī)理。將地方政府隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，與政策性銀行協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換，再加以財(cái)政的支持，地方政府不再承擔(dān)還本付息的責(zé)任，而是用項(xiàng)目收益來(lái)化解隱性債務(wù)，但化解能力有限且實(shí)際操作難度大。這種化債模式適用于有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的地區(qū)。

（五）將優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)，試水“股權(quán)財(cái)政”

1.內(nèi)容概括。貴州省在“茅臺(tái)化債”模式中采取了將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)變現(xiàn)的措施，緩解了債臺(tái)高筑的壓力?！懊┡_(tái)化債”主要從三個(gè)方面實(shí)施化債措施：一是無(wú)償劃轉(zhuǎn)股權(quán)；二是以低息發(fā)債籌措資金化解隱性債務(wù)；三是利用茅臺(tái)財(cái)務(wù)公司消化債務(wù)。該舉措可以化解貴州省債臺(tái)高筑的壓力，改善區(qū)域內(nèi)的融資環(huán)境，同時(shí)也增強(qiáng)了投資人對(duì)貴州城投債的信任度。其他各地也在探索類(lèi)似方式，如亳州市國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司將持有的古井集團(tuán)6%的國(guó)有股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)給安徽省財(cái)政廳，用以充實(shí)社保基金。

2.作用機(jī)理?！懊┡_(tái)化債”本質(zhì)上是利用資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)對(duì)其擁有的茅臺(tái)這一優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行資源整合和價(jià)值利用，從資本市場(chǎng)上獲取低息融資來(lái)化解地方債務(wù)，既消除了債務(wù)，也改善了貴州省的融資環(huán)境，成功的關(guān)鍵在于茅臺(tái)資金雄厚、信用高，由國(guó)資委實(shí)際控股，具備較好的操作便利性。但劃轉(zhuǎn)股份比例小，化解存量債務(wù)有限，如果長(zhǎng)期依賴茅臺(tái)來(lái)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致茅臺(tái)的信用資質(zhì)下沉，影響投資者對(duì)于茅臺(tái)發(fā)展的信心，資產(chǎn)質(zhì)量的降低會(huì)不利于茅臺(tái)的良性發(fā)展。而且，這種化債模式難以復(fù)制全面推廣，只適用于擁有優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)的省市，通過(guò)資本市場(chǎng)運(yùn)作獲取資金，達(dá)到化債的目的。

（六）推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能

1.內(nèi)容概括。地方政府主要通過(guò)融資平臺(tái)積累大量的隱性債務(wù)，因此推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是化解隱性債務(wù)的關(guān)鍵。如甘肅省促進(jìn)平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，將融資平臺(tái)分為“空殼類(lèi)”“復(fù)合類(lèi)”“市場(chǎng)類(lèi)”三類(lèi)，對(duì)不同類(lèi)型的平臺(tái)實(shí)施不同的措施：對(duì)“空殼類(lèi)”平臺(tái)進(jìn)行全面清理撤銷(xiāo)；對(duì)“復(fù)合類(lèi)”平臺(tái)進(jìn)行兼并重組；將“市場(chǎng)類(lèi)”平臺(tái)著力打造轉(zhuǎn)型為商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，并積極推行“以市帶縣”模式，多渠道向縣級(jí)平臺(tái)增信，通過(guò)市級(jí)統(tǒng)貸、縣級(jí)用款模式擴(kuò)大融資規(guī)模，提升融資平臺(tái)自身的實(shí)力，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.作用機(jī)理。推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型可以從源頭上防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)型的核心是剝離與政府的邊界，融資平臺(tái)不再承擔(dān)政府的職能，進(jìn)行融資平臺(tái)的去政府信用化融資改革，分類(lèi)妥善化解存量債務(wù)。但轉(zhuǎn)型中存在兩個(gè)問(wèn)題：一是缺乏造血能力，經(jīng)營(yíng)效率普遍低下。融資平臺(tái)主要承擔(dān)著政府性公益項(xiàng)目融資、建設(shè)、管理和使用的職能，自身缺乏造血能力，其償債的主要來(lái)源靠地方政府支持，如何以市場(chǎng)化方式籌集建設(shè)資金并獨(dú)立化運(yùn)營(yíng)至關(guān)重要。二是定位不準(zhǔn)確，僅僅為了轉(zhuǎn)型而轉(zhuǎn)型。為增強(qiáng)融資造血能力，融資平臺(tái)可以盤(pán)活存量資產(chǎn)，拓寬融資渠道，通過(guò)政策性銀行貸款、企業(yè)債、產(chǎn)業(yè)基金、引進(jìn)社會(huì)資本參股等方式進(jìn)行市場(chǎng)化融資。對(duì)于融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，應(yīng)該分類(lèi)制定措施，循序漸進(jìn)妥善推進(jìn)，盲目的一刀切式轉(zhuǎn)型可能會(huì)產(chǎn)生更多的風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致轉(zhuǎn)型失敗。

（七）進(jìn)行破產(chǎn)重整，打破政府兜底“幻覺(jué)”

1.內(nèi)容概括。破產(chǎn)重整也是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一種途徑，對(duì)債務(wù)單位進(jìn)行破產(chǎn)重整，并按照《公司法》等法律法規(guī)進(jìn)行清算，相應(yīng)地化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如重慶市能源投資集團(tuán)公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“重慶能投”）為妥善化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，于2022 年4 月申請(qǐng)破產(chǎn)重整。重慶能投是重慶市最大的煤炭生產(chǎn)企業(yè)，由城投平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)類(lèi)國(guó)企，但是轉(zhuǎn)型后自身造血能力不足，財(cái)務(wù)狀況持續(xù)惡化，多年連續(xù)虧損，債券融資能力也持續(xù)下降，2021年3月，重慶能投曝出9.15億元的債務(wù)違約，面臨短期償債壓力，此外，重慶能投還涉及不少訴訟糾紛。面對(duì)這種情況，重慶能投在2021年11月提前向境內(nèi)外的投資者兌付和回購(gòu)了合計(jì)超過(guò)36億元人民幣的債券，并在2022年4月申請(qǐng)破產(chǎn)重整，最終退出債券市場(chǎng)。

2.作用機(jī)理。目前，多地強(qiáng)調(diào)對(duì)嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的城投公司依法實(shí)施破產(chǎn)重整，防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。切割主體風(fēng)險(xiǎn)與區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)，提前兌付存量債券，降低對(duì)區(qū)域信用的負(fù)面影響，但城投公司的企業(yè)信用在一定程度上與地方政府的信用捆綁，實(shí)施破產(chǎn)重整可能會(huì)對(duì)地方政府的信用造成沖擊，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)氐慕鹑诃h(huán)境與秩序，需慎重選擇。這種化債模式適用于只有少量主體債務(wù)壓力大、當(dāng)?shù)卣凶銐蚰芰刭?gòu)債務(wù)、債務(wù)化解能力較強(qiáng)的區(qū)域。

綜上，在自有財(cái)政資金充足時(shí)，可以優(yōu)先選擇用財(cái)政資金償還債務(wù)，但目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入下降，政府支出能力有限，財(cái)政資金并不充足。債務(wù)重組是目前較為主流的化債方式之一。一是通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換，以時(shí)間換空間、以低息換高息的方式緩解債務(wù)到期還本付息的壓力，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，短期內(nèi)有助于控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但不是長(zhǎng)久之計(jì)。二是發(fā)行特殊再融資債券進(jìn)行債務(wù)置換，使隱性債務(wù)顯性化。經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低的東部地區(qū)可以開(kāi)展全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)清零；經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的西部地區(qū)可以實(shí)施建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)，化解尾部風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)化解基金可以提供短期流動(dòng)性周轉(zhuǎn)，緩釋流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，是一種應(yīng)急措施。將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，增強(qiáng)自身的實(shí)力，用經(jīng)營(yíng)收益去償還債務(wù)，值得借鑒?！懊┡_(tái)化債”模式實(shí)施起來(lái)雖然難以復(fù)制推廣，但仍有可借鑒之處，盤(pán)活、用好優(yōu)質(zhì)省屬國(guó)有資產(chǎn)，借助資本市場(chǎng)獲取資金化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。促進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型可以從源頭上縮減隱性債務(wù)規(guī)模，化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可能存在一定的困難，卻是未來(lái)化解融資平臺(tái)隱性債務(wù)的方向。對(duì)于嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的城投公司要依法實(shí)施破產(chǎn)重整，穩(wěn)妥化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但要慎重選擇，可能會(huì)對(duì)地方政府信用造成沖擊。各類(lèi)化債模式的優(yōu)缺點(diǎn)和適用范圍總結(jié)如表1所示。

表1 各類(lèi)化債模式優(yōu)缺點(diǎn)和適用范圍

五、化解我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇

本文根據(jù)對(duì)我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)和各地化債實(shí)踐的分析，對(duì)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出以下建議：

（一）管控源頭，遏制增量

控制新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行源頭管控，加強(qiáng)對(duì)資金需求端和供給端的監(jiān)管。第一，遏制新增地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)禁地方政府以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、投融資平臺(tái)、政府投資基金等違法違規(guī)方式變相舉債。第二，健全地方政府違規(guī)舉債問(wèn)責(zé)機(jī)制，規(guī)范舉債行為，加大對(duì)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為的查處和問(wèn)責(zé)力度，嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制。第三，從金融機(jī)構(gòu)的供給端，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)和地方國(guó)有企業(yè)融資情況的監(jiān)測(cè)，堅(jiān)決遏制金融機(jī)構(gòu)違規(guī)提供資金的行為。

（二）因地施策，化解存量

化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能用“撒胡椒面”或一刀切的方式，各省市應(yīng)根據(jù)自身的資源稟賦和債務(wù)負(fù)擔(dān)的輕重，因地制宜，更為精準(zhǔn)地制定化解隱性債務(wù)的措施。短期內(nèi)，可以選擇安排財(cái)政資金償還隱性債務(wù)，通過(guò)提升財(cái)政資金的使用效率化解存量債務(wù)。但財(cái)政資金償還能力相對(duì)有限，還應(yīng)該選擇其他方案協(xié)同化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于財(cái)政實(shí)力強(qiáng)大、債務(wù)負(fù)擔(dān)輕的地區(qū)，可以利用發(fā)行特殊再融資債券或超收收入化解隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)，提高財(cái)政資金的運(yùn)作效率；對(duì)于財(cái)政實(shí)力相對(duì)薄弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的地區(qū)，應(yīng)該積極推進(jìn)債務(wù)置換、債務(wù)展期、債務(wù)重組等工作，拉長(zhǎng)債務(wù)期限，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低利息成本，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，還可以設(shè)立債務(wù)化解基金，解決流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于財(cái)政實(shí)力弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)，可以實(shí)施建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)，化解尾部風(fēng)險(xiǎn)；也可以借助優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)，利用資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)對(duì)嚴(yán)重資不抵債的融資平臺(tái)可以進(jìn)行破產(chǎn)重整。

面對(duì)債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)，短期內(nèi)可以采取債務(wù)置換、財(cái)政資金等措施化解風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至金融部門(mén)，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。但債務(wù)置換只是暫時(shí)緩解債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，用財(cái)政資金償還也相對(duì)有限。從長(zhǎng)期來(lái)看，要想從根本上解決問(wèn)題，可考慮以下三點(diǎn)：一是促進(jìn)地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。切實(shí)剝離地方融資平臺(tái)的融資職能，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)，促進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)自身造血能力，實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。二是用好專(zhuān)項(xiàng)債。專(zhuān)項(xiàng)債要精準(zhǔn)聚焦投向重大領(lǐng)域和項(xiàng)目，不搞“大水漫灌”，擴(kuò)大有效投資。此外，專(zhuān)項(xiàng)債還要發(fā)揮其帶動(dòng)作用，引導(dǎo)更多的社會(huì)資本投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。三是提高自身財(cái)政實(shí)力。弱化對(duì)土地財(cái)政和房地產(chǎn)投資的依賴，拓寬償債資金的來(lái)源，優(yōu)化地方政府投資方向，調(diào)整以“鐵公基”投資為主的投資結(jié)構(gòu)，側(cè)重投向新型基礎(chǔ)建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，提高投資的有效性，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡好“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)系。

（三）財(cái)政與金融協(xié)同化解，探路“股權(quán)財(cái)政”

第一，財(cái)政部門(mén)在履行其應(yīng)有職能的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合研判地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小等情況，準(zhǔn)確把握化債節(jié)奏，豐富化債手段，制定有效措施來(lái)統(tǒng)籌財(cái)政資源化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極配合到期債務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹脫Q、展期，降低債務(wù)利息成本，平滑和舒緩債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免造成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，建立中小微企業(yè)融資需求庫(kù)、設(shè)立“專(zhuān)精特新”企業(yè)培育孵化平臺(tái)，幫助企業(yè)拓寬融資渠道，降低融資成本，降低債務(wù)擴(kuò)張帶來(lái)的信貸扭曲效應(yīng)。第三，地方財(cái)政和金融部門(mén)要配合國(guó)家層面的注冊(cè)制改革，推動(dòng)符合條件的企業(yè)上市，讓其通過(guò)直接融資市場(chǎng)融資，將節(jié)省出的信貸資金和財(cái)政資金更多地用于地方經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)短板”和培育“獨(dú)角獸企業(yè)”，做大、做強(qiáng)本地上市企業(yè)，形成優(yōu)質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)值穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

（四）加強(qiáng)債務(wù)信息披露和監(jiān)測(cè)，實(shí)行穿透式監(jiān)管

一是加強(qiáng)債務(wù)信息披露的透明度。各地政府尤其是省以下地方政府應(yīng)積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況的透明化，及時(shí)準(zhǔn)確地公開(kāi)披露相關(guān)財(cái)政報(bào)表、舉債規(guī)模和用途、償債資金來(lái)源等內(nèi)容，對(duì)債務(wù)實(shí)施全面透明化監(jiān)管。二是動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)隱性債務(wù)化解進(jìn)度。動(dòng)態(tài)監(jiān)管隱性債務(wù)化解進(jìn)度，特別是高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)化解工作的落實(shí)情況，并適時(shí)調(diào)整化債方案，同時(shí)注重化債行為的真實(shí)性和規(guī)范性，對(duì)化債不實(shí)的嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。三是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和資金使用實(shí)行穿透式監(jiān)管。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)地方財(cái)政、相關(guān)主管部門(mén)以及項(xiàng)目單位等各類(lèi)參與主體，逐個(gè)環(huán)節(jié)跟蹤進(jìn)展，實(shí)行縱向到底、橫向到邊的全鏈條穿透式監(jiān)管，提高專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行的信息透明度，堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”的重要原則，提高專(zhuān)項(xiàng)債的資金使用效率，避免專(zhuān)項(xiàng)債投向領(lǐng)域不合規(guī)、資金閑置和使用效率低等問(wèn)題。

【注 釋】

①習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出，將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)列為打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要任務(wù)，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是重中之重?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。2022年的《政府工作報(bào)告》亦在強(qiáng)調(diào)“有序推進(jìn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解，穩(wěn)妥處置重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件”。

②據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2013 年6 月，地方政府債務(wù)中銀行貸款占比約為56.56%。類(lèi)似地，根據(jù)熊琛和金昊（2018）的計(jì)算，2017年末地方政府86.53%的銀行貸款來(lái)自商業(yè)銀行。

③2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房住不炒”的定位，之后多次在兩會(huì)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“房住不炒”。

④如四川、新疆、廣西、河南和寧夏五個(gè)省份在預(yù)算報(bào)告中明確提到已經(jīng)完成2021年化債任務(wù)。

⑤2022年5月18日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例的通報(bào)》。

⑥參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）。

【 主要參考文獻(xiàn)】

陳寶東，鄧曉蘭.財(cái)政分權(quán)、金融分權(quán)與地方政府債務(wù)增長(zhǎng)［J］.財(cái)政研究，2017（5）：38 ～53.

陳寶東，鄧曉蘭.中國(guó)地方債務(wù)擴(kuò)張對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的影響分析［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2018（10）：47 ～55.

陳寶東，孔文平.地方債務(wù)擴(kuò)張對(duì)企業(yè)債務(wù)融資的門(mén)檻效應(yīng)——基于債務(wù)規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)雙重視角［J］.財(cái)會(huì)月刊，2023（8）：45 ～52.

鄧淑蓮，劉瀲滟.財(cái)政透明度對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響研究——基于政府間博弈視角［J］.財(cái)經(jīng)研究，2019（12）：4 ～17.

龔強(qiáng)，王俊，賈珅.財(cái)政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究：一個(gè)綜述［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2011（7）：144 ～156.

郭敏，段藝璇，黃亦炫.國(guó)企政策功能與我國(guó)地方政府隱性債：形成機(jī)制、度量與經(jīng)濟(jì)影響［J］.管理世界，2020（12）：36 ～54.

郭玉清，何楊，李龍.救助預(yù)期、公共池激勵(lì)與地方政府舉債融資的大國(guó)治理［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2016（3）：81 ～95.

吉富星.地方政府隱性債務(wù)的實(shí)質(zhì)、規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)研究［J］.財(cái)政研究，2018（11）：62 ～70.

賈俊雪，張曉穎，寧?kù)o.多維晉升激勵(lì)對(duì)地方政府舉債行為的影響［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017（7）：5 ～23.

李丹，龐曉波，方紅生.財(cái)政空間與中國(guó)政府債務(wù)可持續(xù)性［J］.金融研究，2017（10）：1 ～17.

李永友，張帆.垂直財(cái)政不平衡的形成機(jī)制與激勵(lì)效應(yīng)［J］.管理世界，2019（7）：43 ～59.

劉守英，熊雪鋒，章永輝，郭貫成.土地制度與中國(guó)發(fā)展模式［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2022（1）：34 ～53.

呂煒，周佳音，陸毅.理解央地財(cái)政博弈的新視角——來(lái)自地方債發(fā)還方式改革的證據(jù)［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2019（10）：134 ～159+206 ～207.

田新民，夏詩(shī)園.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響研究——基于土地財(cái)政和房地產(chǎn)價(jià)格的視角［J］.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（6）：26 ～38.

項(xiàng)后軍，巫姣，謝杰.地方債務(wù)影響經(jīng)濟(jì)波動(dòng)嗎［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017（1）：43 ～61.

肖鵬，樊蓉.債務(wù)控制視角下的地方財(cái)政透明度研究——基于2009—2015年30個(gè)省級(jí)政府的實(shí)證分析［J］.財(cái)政研究，2019（7）：60 ～70.

熊琛，金昊.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)的“雙螺旋”結(jié)構(gòu)——基于非線性DSGE模型的分析［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2018（12）：23 ～41.

徐軍偉，毛捷，管星華.地方政府隱性債務(wù)再認(rèn)識(shí)——基于融資平臺(tái)公司的精準(zhǔn)界定和金融勢(shì)能的視角［J］.管理世界，2020（9）：37 ～59.

徐玉德，李化龍.公共風(fēng)險(xiǎn)視角下地方政府隱性債務(wù)的治理邏輯［J］.財(cái)會(huì)月刊，2022（2）：130 ～136.

許弟偉.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)制與協(xié)同治理［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2022（8）：57 ～64.

崔軍，顏夢(mèng)潔.“營(yíng)改增”對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的影響［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2023（6）：5 ～16+206.

余應(yīng)敏，楊野，陳文川.財(cái)政分權(quán)、審計(jì)監(jiān)督與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)——基于2008-2013年中國(guó)級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)［J］.財(cái)政研究，2018（7）：53 ～65.

郁蕓君，張一林，陳卓，蒲明.緩兵之計(jì)？地方債務(wù)展期與隱性違約風(fēng)險(xiǎn)——來(lái)自地方融資平臺(tái)“借新還舊”的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2022（3）：955 ～976.

張莉，年永威，劉京軍.土地市場(chǎng)波動(dòng)與地方債——以城投債為例［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2018（3）：1103 ～1126.

趙全厚，趙澤明.我國(guó)地方政府隱性債務(wù)化解再認(rèn)識(shí)與再探討［J］.地方財(cái)政研究，2021（3）：4 ～9.

鄭潔，昝志濤.地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑及對(duì)策研究［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2019（9）：58 ～66.

周世愚.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：理論分析與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)［J］.管理世界，2021（10）：128 ～138.

Chari V.V.，Dovis A.，Kehoe P.J..On the optimality of financial repression［J］.Journal of Political Economy，2020（2）：710 ～739.