鄭光梁 王宇豪

渤海大學(xué)

城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前沿實踐。以大數(shù)據(jù)技術(shù)為依托的精細(xì)化社會治理創(chuàng)新是城市治理現(xiàn)代化的突破口。大數(shù)據(jù)精細(xì)化技術(shù)嵌入城市社會治理有其內(nèi)在的治理邏輯，實踐中也必然會遇到精細(xì)化治理理念認(rèn)識不足、精細(xì)化治理多元主體缺位、“信息孤島”阻礙等挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)技術(shù)賦能城市社會治理，只有嵌入城市傳統(tǒng)社會治理機(jī)制中，踐行精細(xì)化治理理念，依托“民情數(shù)據(jù)”，夯實精細(xì)化治理的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)多元主體參與治理的平臺，才能化解傳統(tǒng)社會治理難以解決的社會問題，率先在城市區(qū)域?qū)崿F(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)。

城市是一切現(xiàn)代性要素的集聚地，是現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最活躍的場所，城市在高速發(fā)展的同時面臨著利益沖突、社會排斥、交通擁堵、環(huán)境污染等亟需解決的社會問題?！笆奈濉币?guī)劃提出要“不斷提升城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化；推動社會治理和服務(wù)重心下移、資源下沉，提高城鄉(xiāng)社區(qū)精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)管理能力”。相比農(nóng)村基層社會治理而言，城市社會治理由于有發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等社會發(fā)展要素基礎(chǔ)，其技術(shù)性、統(tǒng)合性和中心紐帶的特點更為突出，在應(yīng)對和解決新型社會問題時具有農(nóng)村社會治理無法比擬的優(yōu)勢。與此同時，大數(shù)據(jù)技術(shù)為社會治理提供了精細(xì)化工具，實現(xiàn)對社會問題的快速發(fā)現(xiàn)、及時處置、精準(zhǔn)施策已經(jīng)成為可能。

城市社會治理精細(xì)化轉(zhuǎn)型等相關(guān)問題已經(jīng)引起諸多學(xué)者廣泛關(guān)注。城市精細(xì)化治理相關(guān)研究主要考量城市精細(xì)化治理內(nèi)涵與特征、技術(shù)賦能下治理路徑以及影響等問題。此外，有眾多學(xué)者認(rèn)為大數(shù)據(jù)在社會治理領(lǐng)域的開發(fā)和應(yīng)用能夠提高政府政務(wù)效率、細(xì)化公共服務(wù)職能、降低公共服務(wù)成本，改善公共服務(wù)供給效率和精細(xì)化程度。已有文獻(xiàn)所研究內(nèi)容都觸及了大數(shù)據(jù)視域下城市社會治理精細(xì)化某一個方面。有學(xué)者從技術(shù)路徑研究大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入傳統(tǒng)社會治理機(jī)制問題，并沒有充分考慮社會治理的環(huán)境基礎(chǔ)、主體基礎(chǔ)和關(guān)系基礎(chǔ)問題。還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)從協(xié)同治理與數(shù)據(jù)共享并進(jìn)、價值引領(lǐng)與技術(shù)治理融合等方面推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，同樣沒有考慮地區(qū)資源稟賦和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件不同而形成的城市建設(shè)規(guī)模、社會治理主體結(jié)構(gòu)、民眾需求差異等問題。鑒于此，本文審視技術(shù)嵌入下城市社會精細(xì)化治理面臨的現(xiàn)實及潛在問題，從而把握大數(shù)據(jù)時代社會治理的特點和規(guī)律，由此提出大數(shù)據(jù)技術(shù)推動城市社會精細(xì)化治理的對策。

借助于數(shù)據(jù)爬取和分析技術(shù)，城市社會治理主體能夠精準(zhǔn)地預(yù)測社會問題發(fā)展趨勢和樣態(tài)，并借由精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析結(jié)果為社會治理決策提供依據(jù)，及時采取精細(xì)化的治理措施。

精細(xì)化是大數(shù)據(jù)時代 社會治理的必由之路

精細(xì)化治理的前提是詳細(xì)的社會信息被方便、快捷、精準(zhǔn)地獲取，多元治理主體借由大數(shù)據(jù)技術(shù)對社會問題做出精細(xì)化的分析并進(jìn)行針對性的回應(yīng)。傳統(tǒng)的社會治理實踐及回應(yīng)性措施對于所治理問題的整體性相對有效，但是對所應(yīng)對問題的局部及細(xì)節(jié)則明顯缺少精準(zhǔn)性，“一刀切”的政策措施很難照顧到那些具體環(huán)境下特殊個體的實際訴求。大數(shù)據(jù)時代，我國城市化進(jìn)程日益加速，城市作為人口、資本、信息、物流和社會活動高度密集區(qū)域，是社會發(fā)展最具活力的地方，城區(qū)密度越大越能夠培育和維持繁榮的理想規(guī)模。大數(shù)據(jù)科技作為推動社會發(fā)展的劃時代力量必然率先于城市找到生長、繁榮的土壤，發(fā)揮城市空間發(fā)展的優(yōu)勢效應(yīng)。大數(shù)據(jù)信息技術(shù)向城市社會治理賦權(quán)增能，在社會治理流程中提供技術(shù)支持和技術(shù)保障。治理過程中對數(shù)據(jù)信息的采集更注重全樣本而非僅僅典型取樣，原本碎片化的信息和極易被忽略掉的細(xì)枝末節(jié)都能被獲取并進(jìn)入治理主體視野；借助于數(shù)據(jù)爬取和分析技術(shù)，城市社會治理主體能夠精準(zhǔn)地預(yù)測社會問題發(fā)展趨勢和樣態(tài)，并借由精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析結(jié)果為社會治理決策提供依據(jù)，及時采取精細(xì)化的治理措施。從學(xué)理上看，大數(shù)據(jù)技術(shù)會給城市社會精細(xì)化治理帶來顯著效用與效果，但新技術(shù)的介入也面臨著城市因人口結(jié)構(gòu)變化、利益訴求多元、社會整合等各種非自然形態(tài)因素結(jié)合而產(chǎn)生一系列問題和風(fēng)險。只有充分認(rèn)識這些障礙問題，才能化解大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入的“水土不服”問題，才能發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)在社會治理精細(xì)化方面的決定性作用。

大數(shù)據(jù)技術(shù) 支撐城市治理精細(xì)化的困境

精細(xì)化治理理念缺失。精細(xì)化社會治理實踐的前提是精細(xì)化理念的確立和堅守。然而，受傳統(tǒng)治理理念制約，重管理輕服務(wù)的城市社會治理方式難以在短時間內(nèi)改變。隨著時代的進(jìn)步，作為社會治理主體的政府部門也逐漸轉(zhuǎn)變觀念，重視治理與服務(wù)，但對精細(xì)化治理的內(nèi)涵認(rèn)識不深、理解不透，所推行的精細(xì)化治理舉措大多體現(xiàn)在政府系統(tǒng)內(nèi)部的技術(shù)手段、治理流程上。而在實際工作中仍強(qiáng)調(diào)工具理性，忽視了社會治理以人民為中心的價值理念，對社會訴求的回應(yīng)性關(guān)注不夠，影響了人民群眾參與社會治理創(chuàng)新的積極性，也降低了公共服務(wù)供給的靈敏度與細(xì)致化。從而導(dǎo)致多元社會治理主體運用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析研判社會問題發(fā)展趨勢的能力薄弱，沒能真正形成與當(dāng)前社會變化特征相適應(yīng)的動態(tài)性、精細(xì)化的大數(shù)據(jù)社會治理思維。而在治理實踐中則表現(xiàn)為重結(jié)果輕過程、重大事輕細(xì)節(jié)、重流程輕內(nèi)容。這種粗放式的簡單管理理念毫無疑問會阻礙社會治理的人本化、精細(xì)化，導(dǎo)致治理效率低下，人民群眾滿意度不高，其問題根源是精細(xì)化治理理念缺失。

多元治理主體協(xié)同效率不高。精細(xì)化社會治理是系統(tǒng)化的實踐工程，需要多元主體的共同參與、密切協(xié)作。當(dāng)前，在城市社會治理主體由單中心轉(zhuǎn)向多元化這一進(jìn)程中，精細(xì)化社會治理多元主體的角色分工不夠清晰，各主體之間的協(xié)同性差。一方面，政府作為社會治理的主導(dǎo)主體，相對于社會組織、企業(yè)等其他治理主體而言具有更強(qiáng)的資源動員和整合能力，而人民群眾亦對政府有天然的依賴性，有訴求第一時間找政府而非尋求相關(guān)社會力量幫助成為慣性思維，長此以往就形成了政府包攬一切的局面。政府包攬一切不僅不利于政府自身治理現(xiàn)代化，也擠壓了其他治理主體參與社會治理精細(xì)化建設(shè)的空間。另一方面，由于社會組織、企業(yè)、人民群眾等主體參與社會治理的意愿不高、方法不多、能力不強(qiáng)，這些主體協(xié)同力量還無法匹配精細(xì)化社會治理的內(nèi)在需要。此外，各治理主體之間缺乏有效的溝通機(jī)制，導(dǎo)致多元治理需求與治理主體聯(lián)動遲滯的矛盾，加之自身定位模糊，各治理主體在社會治理參與過程中往往忽視人民群眾利益，社會治理精細(xì)化的價值取向就會出現(xiàn)偏差。

“信息孤島”成為精細(xì)化治理的巨大阻礙。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)是社會治理最重要的資源。精細(xì)化社會治理需要多元主體、各方力量密切對接數(shù)據(jù)、協(xié)調(diào)行動。雖然信息技術(shù)在城市社會治理領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，城市社會治理數(shù)字化基本實現(xiàn)了辦公無紙化、流程線上化，然而簡單的數(shù)字化辦公并沒有解決政府服務(wù)供給精準(zhǔn)匹配群眾現(xiàn)實需求的問題，政府各部門間行政壁壘同時加劇了城市社會治理精細(xì)化的難度。隨著智慧城市、城市大腦等項目的建設(shè)，城市社會治理由數(shù)字化邁向智慧化，政府大數(shù)據(jù)分析能力得到提升，但是大數(shù)據(jù)社會治理建設(shè)布局仍然缺乏頂層設(shè)計，還沒有上升到通盤考慮、總體設(shè)計的精細(xì)化層面。部分單位出于部門利益、行業(yè)利益考慮，或因技術(shù)手段的落后導(dǎo)致協(xié)同工作相對滯后，業(yè)務(wù)缺少聯(lián)動，工作數(shù)據(jù)自發(fā)零散缺少共享，畫地為牢、各自為戰(zhàn)的局面不同程度存在，信息化數(shù)據(jù)和成果沒有匯交到大數(shù)據(jù)中心統(tǒng)一管理和利用。加之大數(shù)據(jù)具有多源異構(gòu)、海量增長等特點，如不能迅速有效系統(tǒng)集成，就會形成條塊分割的“信息孤島”。“信息孤島”不僅破壞了不同區(qū)域、不同部門的相關(guān)數(shù)據(jù)資源的整合，也阻礙了數(shù)據(jù)的實時、精準(zhǔn)分析?！靶畔⒐聧u”問題使得精細(xì)化社會治理所應(yīng)有的主體參與互動機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、利益整合表達(dá)機(jī)制等難以建立。

大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐 城市治理精細(xì)化的對策

大數(shù)據(jù)技術(shù)賦能城市社會治理，必然要嵌入傳統(tǒng)的城市社會治理機(jī)制中，也必然要探討人本理念、多元主體、效率、技術(shù)等價值取向的新的治理路徑，通過對海量社會民情數(shù)據(jù)的細(xì)化分析，把握特殊、重點群體的不同訴求和動態(tài)，構(gòu)建具有區(qū)域特色的社會治理網(wǎng)絡(luò)，積極開展具有個性化、體驗化的回應(yīng)和服務(wù)，才能化解以往傳統(tǒng)社會治理手段不能解決的社會問題，才能破解大數(shù)據(jù)技術(shù)推動城市社會治理精細(xì)化必然要面對的問題和挑戰(zhàn)。

精細(xì)化社會治理理念強(qiáng)調(diào)以社會問題、社會需求為導(dǎo)向，以民眾的訴求為關(guān)切點，對民眾個體的情感、態(tài)度和利益訴求等“民情數(shù)據(jù)”精細(xì)化分析就成為精細(xì)化社會治理的突破口和創(chuàng)新點。

踐行精細(xì)化治理理念。理論指導(dǎo)實踐，精細(xì)化理念是踐行社會治理精細(xì)化的前提基礎(chǔ)。精細(xì)化治理理念是對傳統(tǒng)經(jīng)驗治理的反思與超越，遵循以人民為中心，將民眾利益需求和滿意度作為終極追求。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)技術(shù)迅猛發(fā)展有力推動了社會治理主體與客體的信息交互。在民眾與政府互動交流過程中，利益訴求與訴求回應(yīng)成為各自表達(dá)的主要內(nèi)容，回應(yīng)與解決民眾訴求是政府必須高度重視的日常工作，也是實現(xiàn)精細(xì)化社會治理的根本要求。當(dāng)前，社會治理主要主體——政府的精細(xì)化治理理念仍有待提升，在實際工作中缺乏運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等高科技理念與意識。不少地方政府的社會精細(xì)化治理探索主要依托互聯(lián)網(wǎng)開展，僅停留于“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”階段，應(yīng)積極向“大數(shù)據(jù)+社會治理”轉(zhuǎn)型。因此，目前社會治理工作要突出大數(shù)據(jù)精細(xì)化治理的價值導(dǎo)向，逐步培育并深化精細(xì)化治理理念，以社會治理政策理念提升和工作創(chuàng)新引領(lǐng)社會治理精細(xì)化體系建設(shè)，力求借助大數(shù)據(jù)技術(shù)精準(zhǔn)治理、精細(xì)服務(wù)，持續(xù)推進(jìn)城市社會治理現(xiàn)代化。

精準(zhǔn)分析“民情數(shù)據(jù)”。精細(xì)化社會治理理念強(qiáng)調(diào)以社會問題、社會需求為導(dǎo)向，以民眾的訴求為關(guān)切點，及時感知社會發(fā)展態(tài)勢，提高社會治理的預(yù)見性、細(xì)膩性、精準(zhǔn)性。而對民眾個體的情感、態(tài)度和利益訴求等“民情數(shù)據(jù)”精細(xì)化分析就成為精細(xì)化社會治理的突破口和創(chuàng)新點。以往運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對民眾的消費、出行、儲蓄等民生數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，在一定程度上反映了民眾的生活狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)需求，但無法直接了解民眾在特定環(huán)境下的心理狀態(tài)、生活態(tài)度和社會訴求。相比之下“民情數(shù)據(jù)”則直接、動態(tài)地反映了民眾的意見和訴求。精細(xì)化社會治理利用大數(shù)據(jù)挖掘和信息處理技術(shù)對特定議題事件建立結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫，以此分析和評估民眾對特定議題的關(guān)注度、變化趨勢以及態(tài)度情感等問題；幫助治理主體準(zhǔn)確地感知民眾訴求，實現(xiàn)對社會運行規(guī)律的動態(tài)把握和社會風(fēng)險的感知、預(yù)測、預(yù)警，進(jìn)而采取有效應(yīng)對措施，提升民眾對事件的知情度和政策支持度。基于大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的精細(xì)化社會治理，是治理技術(shù)對政府和社會雙向賦權(quán)、賦能的過程；多元治理主體借助民情民意感知系統(tǒng)對社會風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)評估，對民眾利益訴求精準(zhǔn)響應(yīng)，有效推動我國城市社會治理的精準(zhǔn)性、精細(xì)化。

夯實精細(xì)化治理的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)對民眾訴求信息進(jìn)行感知與挖掘分析，是實現(xiàn)社會精細(xì)化治理的必然前提。首先要借助國內(nèi)在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)領(lǐng)域取得重大突破的企業(yè)合作，探索搭建計算存儲、網(wǎng)絡(luò)通信、物聯(lián)感知的基礎(chǔ)構(gòu)架，建設(shè)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、感知網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)用治理云平臺。圍繞大數(shù)據(jù)中心、5G 網(wǎng)絡(luò)、IPV6、高清視頻、城市數(shù)字底座等建設(shè)完善全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源體系，構(gòu)建數(shù)據(jù)資源目錄系統(tǒng)、數(shù)據(jù)歸集系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、主題數(shù)據(jù)庫以及數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)等大數(shù)據(jù)集群應(yīng)用物理環(huán)境，為城市精細(xì)化社會治理提供基礎(chǔ)支撐力。其次，科學(xué)布設(shè)基層感知系統(tǒng)。圍繞基層社會治理的公共管理、公共服務(wù)、公共安全職能，依托多網(wǎng)融合基礎(chǔ)設(shè)施，充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)格管理系統(tǒng)、視頻硬件系統(tǒng)，結(jié)合“雪亮工程”設(shè)計，建設(shè)覆蓋城市社區(qū)的終端感知設(shè)施，將所有的基層感知系統(tǒng)獲取的數(shù)據(jù)、圖像全量匯聚到城市社會治理平臺中心，第一時間反饋基層社會存在的風(fēng)險隱患，服務(wù)于城市社會治理的分析、決策、監(jiān)測、預(yù)警和控制等，為城市社會精細(xì)化治理提供基礎(chǔ)支撐。

建構(gòu)多元主體參與的治理平臺?；诙嘣黧w間的良性協(xié)作是精細(xì)化社會治理的一個突出表征；政府、社會組織、企業(yè)、民眾等多元主體的互動為精細(xì)化治理提供可持續(xù)發(fā)展動力。因此，大數(shù)據(jù)視域下，精細(xì)化社會治理不能沿襲傳統(tǒng)一元化的主體結(jié)構(gòu)及其運行邏輯，而應(yīng)秉承精細(xì)化治理思維，堅持在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的前提下發(fā)揮社會組織、企業(yè)、民眾等在內(nèi)的多元主體的優(yōu)勢效應(yīng)，倡導(dǎo)協(xié)商、協(xié)調(diào)、共享等社會價值，注重資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)，提升社會治理的協(xié)同性、整體性、精細(xì)精準(zhǔn)性。通過物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建智能化、精細(xì)化的社會治理平臺；在社會治理平臺上實現(xiàn)線上線下結(jié)合的融合治理；平臺不僅要提升政府內(nèi)部各部門間的協(xié)同治理能力，更為重要的是暢通多元主體參與社會治理的渠道，匯集精細(xì)化社會治理群體智慧。實際建設(shè)中，社會治理平臺可以對接智慧城市系統(tǒng)，各治理主體通過智慧政務(wù)、智慧社區(qū)、智慧交通、智慧信用、智慧環(huán)境、智慧安全等具體應(yīng)用模塊，實現(xiàn)對民情數(shù)據(jù)的實時感知，進(jìn)而精細(xì)分析民眾訴求、預(yù)測社會風(fēng)險，從而做出精準(zhǔn)回應(yīng)。

大數(shù)據(jù)技術(shù)推動城市社會治理精細(xì)化具備可操作性，并已在實踐中取得重大進(jìn)展。但必須明確的是，精細(xì)化治理只是城市社會治理現(xiàn)代化的一個主要方向、必要選項，并非能畢其功于一“治”。要清醒地看到城市社會治理精細(xì)化的多樣性要求和線上、線下融合的復(fù)雜形態(tài)，城市社會治理精細(xì)化不能“單兵突進(jìn)”，要深化對城市社會發(fā)展規(guī)律和治理規(guī)律的認(rèn)識，把實現(xiàn)和維護(hù)廣大民眾的根本利益作為社會治理工作的出發(fā)點和落腳點；要秉持精細(xì)化的理念、標(biāo)準(zhǔn)，運用大數(shù)據(jù)科技手段與方法提升治理效能，增強(qiáng)城市社會治理的整體性，才能與城市社會治理法治化、制度化、系統(tǒng)化、專業(yè)化等協(xié)同推進(jìn)。