□劉楊

在人類社會早期，城鄉(xiāng)是一體的，但是工業(yè)革命和城市化帶來了城鄉(xiāng)矛盾的加劇。隨著城鄉(xiāng)逐漸分離，城市和鄉(xiāng)村各自承擔(dān)了不同的發(fā)展功能，城鄉(xiāng)差距被逐漸拉大，使得城市和鄉(xiāng)村在各自所代表利益的驅(qū)動下形成對立之勢。從黨的十八大到黨的二十大，城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)一體化到融合發(fā)展的歷程，2023 年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。

縣城是城市之尾、農(nóng)村之首，是連接城鄉(xiāng)的重要支點(diǎn)，也是工業(yè)與農(nóng)業(yè)的交會處、城鄉(xiāng)要素流動的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，縣域城鎮(zhèn)在基層治理中有著舉足輕重的作用。在城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素流動和治理層面縣域城鎮(zhèn)有比市級城市更具體的要求，空間規(guī)劃上對城鄉(xiāng)規(guī)劃更要體現(xiàn)農(nóng)民需求，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要體現(xiàn)地域特色，要素流動頻率高數(shù)量大，治理客體更復(fù)雜，縣域城鄉(xiāng)融合是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一線。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，賦予縣級更多資源整合使用的自主權(quán)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力。”

協(xié)同治理理論主張政府、組織、企業(yè)、個體等多個子系統(tǒng)參與社會事務(wù)建設(shè)，并通過子系統(tǒng)的相互合作以增加公共利益。城鄉(xiāng)融合是一個完整的系統(tǒng)工程，單獨(dú)依靠發(fā)揮一側(cè)主體能動性不能實(shí)現(xiàn)效能最大化，城鄉(xiāng)融合在各方面都需要協(xié)同整合、互幫互助、互信互賴的協(xié)同治理模式。由此，我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的協(xié)同治理是以多元主體協(xié)同的方式解決城鄉(xiāng)之間要素資源、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、治理體系問題，為實(shí)現(xiàn)共同富裕賦能。

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，人口在城鄉(xiāng)之間自由流動加快，農(nóng)村人口向城市單向流動的局面出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工日益增多，城市居民下鄉(xiāng)居住，市民農(nóng)民化程度提高。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷豐富和完善，農(nóng)田水利、交通、通信設(shè)施水平不斷提升。財(cái)政對農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)投入不斷加大，農(nóng)村基本公共服務(wù)已經(jīng)從“保生存”向“促發(fā)展”轉(zhuǎn)換，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度提高，我國在縮小城鄉(xiāng)差距上取得重大突破，但在縣域?qū)用娴某青l(xiāng)融合還有薄弱環(huán)節(jié)亟待改善。

縣鄉(xiāng)要素互通不夠順暢。一是農(nóng)民土地權(quán)益保障仍然不足。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素，在市場經(jīng)濟(jì)中允許適當(dāng)流動以增加農(nóng)民收入。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”為農(nóng)村宅基地和集體用地流轉(zhuǎn)確立了制度基礎(chǔ)。但在實(shí)踐中，城市和農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)價格的合理性和科學(xué)性上仍缺乏有效參考標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓、土地抵押面臨制度障礙，農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益缺乏保障。在土地市場博弈中，城鄉(xiāng)土地征收不需要考慮邊際收益和邊際成本，潛在級差地租帶來的增值收益絕大多數(shù)被城市占有了，這樣不合理的資源錯配和利益分割，成為導(dǎo)致農(nóng)村衰敗的重要原因之一。

二是資金要素在鄉(xiāng)村流動不暢。資金是鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵要素，與城市相比較，農(nóng)村金融市場發(fā)育較滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足，中小型地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險控制能力弱，農(nóng)民申請涉農(nóng)貸款的門檻高、抵押難等問題仍較突出。城市“抽血式”融資將一部分農(nóng)村資金帶走，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力被進(jìn)一步限制。同時，一些工商資本進(jìn)入農(nóng)村以后，村集體和農(nóng)民在利益分配機(jī)制中缺乏有效話語權(quán)，農(nóng)民付出與收益嚴(yán)重不對等。村集體及農(nóng)民對資本運(yùn)作缺乏有效監(jiān)管，一些資本賺取政策紅利后撤出農(nóng)村，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村資金的匱乏。

三是城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)信息要素使用不對等。國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入尤其是信息基礎(chǔ)建設(shè)投入較大，但農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率與城市相比仍有較大差距，城鄉(xiāng)信息化差距仍然較大，農(nóng)民信息數(shù)據(jù)獲取和使用還有局限性。農(nóng)村人口的空心化帶來農(nóng)村老齡化現(xiàn)象異常突出，農(nóng)村老人對信息數(shù)據(jù)獲取渠道不了解，對數(shù)據(jù)信息的甄別和應(yīng)用能力嚴(yán)重不足，當(dāng)有利于自身發(fā)展的數(shù)據(jù)信息到來時，由于敏感性的缺乏和數(shù)據(jù)處理轉(zhuǎn)化能力有限，往往錯失發(fā)展機(jī)遇，無法讓信息為自己盈利。

縣鄉(xiāng)空間融合不夠合理。鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間利用是關(guān)系農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要因素。實(shí)踐中，鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間出現(xiàn)邊際化現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放經(jīng)營、同質(zhì)化、良田撂荒情況仍較常見，這些都不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間被進(jìn)一步擠壓，威脅國家糧食安全。鄉(xiāng)村生活空間空心化，農(nóng)民在城市和農(nóng)村“兩棲”帶來的是農(nóng)村宅基地閑置和廢棄或“一戶多宅”問題，限制了鄉(xiāng)村生活空間優(yōu)化重組。鄉(xiāng)村生態(tài)空間也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，農(nóng)藥化肥過量使用、生活污水隨意排放、工業(yè)污染下鄉(xiāng)、養(yǎng)殖污染等問題嚴(yán)重威脅鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。另外，鄉(xiāng)村公共空間權(quán)屬不夠清晰，公共空間治理主體責(zé)任不清，導(dǎo)致公共空間治理陷入“公地悲劇”風(fēng)險，造成公共資源浪費(fèi)。

在土地市場博弈中，城鄉(xiāng)土地征收不需要考慮邊際收益和邊際成本，潛在級差地租帶來的增值收益絕大多數(shù)被城市占有了，這樣不合理的資源錯配和利益分割，成為導(dǎo)致農(nóng)村衰敗的重要原因之一。

縣鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展受限。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體分散化。隨著農(nóng)村人口空心化加劇，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量少、經(jīng)營主體規(guī)模小、抵御風(fēng)險能力弱、生產(chǎn)水平落后，這些現(xiàn)象制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。與此同時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏專業(yè)的管理人才，特別是一線生產(chǎn)人員的科學(xué)素養(yǎng)相對較低，加之縣鄉(xiāng)兩級組織機(jī)制設(shè)置也存在不合理之處，例如基層政府由于上級政府施壓，為了盡快完成上級要求的任務(wù)和指標(biāo)，在產(chǎn)業(yè)協(xié)同過程中只注重速度而忽視了發(fā)展質(zhì)量或?qū)Ξa(chǎn)業(yè)支持工作走形式，政府政策與農(nóng)民發(fā)展意愿契合度低，政策對產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展指導(dǎo)性和精準(zhǔn)性降低，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展困難重重。

縣鄉(xiāng)治理體系建設(shè)滯后。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量農(nóng)民進(jìn)城，鄉(xiāng)村人口空心化問題突出，鄉(xiāng)村基層治理面臨治理主體少、精英稀缺的問題，且當(dāng)前大部分留守村民參與村莊公共事務(wù)積極性不高，村集體民主決策流于形式，村民自治基礎(chǔ)薄弱。許多地方農(nóng)村基層黨員干部數(shù)量偏少且年齡偏大，村級治理能人少，治理效率緩慢和落實(shí)打折扣，影響鄉(xiāng)村治理效能。

縣、鄉(xiāng)、村三級治理體系滯后。一是鄉(xiāng)村治理體系在實(shí)踐中各地實(shí)施效果不同。雖然國家對鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，但各個地區(qū)農(nóng)村情況有特殊性，地方政府規(guī)劃本地鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和村民接受度進(jìn)行合理規(guī)劃。由于基層政府工作人員專業(yè)限制，鄉(xiāng)村治理體系的規(guī)劃在科學(xué)性、合理性方面有待提升。二是基層政府難以集中精力開展鄉(xiāng)村治理工作。作為我國行政組織最后一環(huán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著落實(shí)各級政府政策的重任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員少，每位工作人員身兼數(shù)職，工作壓力大，難以集中精力全面仔細(xì)開展鄉(xiāng)村治理工作，更多時候以文字報告或會議形式應(yīng)付檢查。三是村民自治組織開展鄉(xiāng)村治理的水平有待提高。村民自治組織本身由于年齡和受教育水平的限制，對鄉(xiāng)村治理的建設(shè)和具體工作的開展缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，在具體工作開展中仍是以接到上級黨委政府的要求后開展，缺乏創(chuàng)新精神。

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)化路徑

多元力量推動縣鄉(xiāng)要素平等交換雙向流動。第一，構(gòu)建城鄉(xiāng)人口雙向流動與融合的制度體系。為了讓鄉(xiāng)村出得去、進(jìn)得來、留得住，一方面，要深化農(nóng)村土地制度改革，保障進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)益。農(nóng)村土地制度改革是通過法律和制度的形式對農(nóng)民承包地和宅基地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，其目的是保障好進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)益，提高農(nóng)民地權(quán)的安全性，增加農(nóng)民收入。要構(gòu)建科學(xué)合理的城鄉(xiāng)土地要素流轉(zhuǎn)價格制度和農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制，提高農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)性收入。另一方面，深化農(nóng)村戶籍制度改革。農(nóng)村戶籍制度改革既要賦予進(jìn)城農(nóng)民相同的市民待遇，在教育、醫(yī)療、社會保障等民生領(lǐng)域享有同等權(quán)利，又要讓下鄉(xiāng)的市民擁有和農(nóng)民同樣的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，讓下鄉(xiāng)市民享有和本村農(nóng)民相同居住權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等，鼓勵下鄉(xiāng)市民成為村莊治理的主體，增強(qiáng)其在村莊里的歸屬感、參與感和幸福感。此外，要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營職業(yè)化。通過培育職業(yè)農(nóng)民、構(gòu)建農(nóng)民職業(yè)發(fā)展體系，建立多種經(jīng)營方式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，從經(jīng)濟(jì)制度上消除社會對農(nóng)民的身份歧視，讓更多青年人勇于投身農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事業(yè)。

第二，突破城鄉(xiāng)分割的土地制度，建立利益分配新格局。黨和政府提出到 2035年，要全面形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?？梢蕴剿髟趫?jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變、農(nóng)用地的用途不改變、質(zhì)量不降低的基本前提下，建立“以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、換社保，以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方”的土地利用制度。例如，在宅基地置換方面，可以按“依法、自愿、民主、公正”原則，根據(jù)農(nóng)民意愿讓其選擇能接受的住房安置點(diǎn)和建筑形式。

第三，構(gòu)建統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)信息平臺，拓寬城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)信息傳輸渠道。在加大農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的同時，要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，加強(qiáng)城鄉(xiāng)信息傳遞和要素流通。要加快推進(jìn)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造村級數(shù)據(jù)共享共建平臺，構(gòu)建數(shù)據(jù)信息要素流動機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村信息綜合利用的配套服務(wù)。同時，加強(qiáng)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用教育，增強(qiáng)農(nóng)民甄別和使用數(shù)據(jù)的能力，幫助農(nóng)民把握后互聯(lián)網(wǎng)時代信息數(shù)據(jù)對創(chuàng)業(yè)致富帶來的機(jī)遇。此外，要加大對農(nóng)村數(shù)據(jù)信息的監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)謠言、虛假廣告、虛假交易等不誠信現(xiàn)象，為農(nóng)民使用數(shù)據(jù)創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境。

統(tǒng)一規(guī)劃縣城與鄉(xiāng)村空間布局。農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間規(guī)劃布局是縣鄉(xiāng)融合的重要內(nèi)容，要推動農(nóng)村“三生”空間內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能完善。從生產(chǎn)空間看，可以通過加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，改善農(nóng)田水利、交通條件提高農(nóng)地質(zhì)量，開展農(nóng)用地整治，保護(hù)和科學(xué)利用良田、山地，保護(hù)糧食耕地安全，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)空間的結(jié)構(gòu)。從生活空間看，一方面，通過不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，吸引人口回流和引導(dǎo)市民下鄉(xiāng)定居。另一方面，開展對農(nóng)村廢棄宅基地以及其他荒廢用地的整理，依法嚴(yán)格控制農(nóng)戶宅基地面積及統(tǒng)籌新建住房規(guī)劃設(shè)計(jì)，多措并舉優(yōu)化鄉(xiāng)村生活空間格局。從生態(tài)空間看，科學(xué)設(shè)置農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)督和懲治鄉(xiāng)村污染排放不達(dá)標(biāo)的工業(yè)企業(yè)，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水排放和處理設(shè)施，嚴(yán)懲農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)象，優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)空間。針對農(nóng)村空間的公益屬性，科學(xué)界定農(nóng)村公共空間的范疇，防止農(nóng)村公共空間被占用，明晰公共空間的治理主體，建立農(nóng)村公共空間權(quán)責(zé)一體治理機(jī)制。

探索在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變、農(nóng)用地的用途不改變、質(zhì)量不降低的基本前提下，建立“以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、換社保，以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方”的土地利用制度。

協(xié)同推進(jìn)縣鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合。第一，發(fā)展以規(guī)模經(jīng)營為主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。從我國國情和社會發(fā)展趨勢來看，我國農(nóng)村老齡化程度越來越嚴(yán)重，建議農(nóng)村土地以土地入股形式轉(zhuǎn)交由懂得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和科學(xué)管理的第三方經(jīng)營。適度的規(guī)模經(jīng)營便于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者統(tǒng)一管理，機(jī)械化和規(guī)范化作業(yè)有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也利于降低農(nóng)業(yè)種植成本，從而提高農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合度。

第二，改善融資環(huán)境，提升農(nóng)村金融服務(wù)水平。農(nóng)村中小型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體和小微企業(yè)抵御市場風(fēng)險的能力弱，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會面臨各種自然災(zāi)害。政府可以為家庭農(nóng)戶和農(nóng)村新型經(jīng)營主體配置農(nóng)業(yè)保險，對政府政策支持的種養(yǎng)業(yè)給予金融補(bǔ)貼或貸款優(yōu)惠。同時，完善金融為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)服務(wù)的制度，優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)體系，減少農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的貸款條件，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合提供良好的融資環(huán)境。

協(xié)同推進(jìn)縣鄉(xiāng)治理體系建設(shè)。第一，提升村民自治水平，激發(fā)村民參與治理動力。村委會先要了解村民需求，根據(jù)村民需要成立農(nóng)民參事議事機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化村委會的自治職能，培養(yǎng)村民自治能力，鼓勵和引導(dǎo)村民積極主動參會并發(fā)表建議，對積極參會并提供有效建議的村民給予物質(zhì)激勵，以提高村民參會的積極性并引導(dǎo)其有序參與村莊事務(wù)治理，提升其歸屬感和增強(qiáng)主體意識。同時，要規(guī)范各項(xiàng)民主決策機(jī)制，健全監(jiān)督和處罰機(jī)制，切實(shí)保證村務(wù)公開和透明。

第二，健全縣、鄉(xiāng)、村三級治理體系?？h級政府是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的“大腦”，其統(tǒng)籌謀劃的科學(xué)性和可操作性，直接決定著鄉(xiāng)村治理成效。一方面，縣級政府要結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際科學(xué)規(guī)劃和制定鄉(xiāng)村治理體系。通過地方政府的人才引進(jìn)計(jì)劃，大力引進(jìn)治理方面和城鄉(xiāng)規(guī)劃方面人才，同時加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)現(xiàn)有工作人員的培訓(xùn)力度。另一方面，多渠道吸引人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員任務(wù)多、責(zé)任重、壓力大，對于開展鄉(xiāng)村治理工作投入的精力和能力都有限。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過政府購買服務(wù)等方式增加編外人員，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以向上級政府爭取人員配備方面的政策支持，吸引高校畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)。