王 穎

（上海市藥品和醫(yī)療器械不良反應(yīng)監(jiān)測中心，上海 200040）

進口藥品在充實藥品資源、保障用藥需求方面發(fā)揮了重要作用。我國不斷加強對進口藥品的管理，進口藥品管理工作邁進了新的發(fā)展時期。目前，我國實施的《藥品進口管理辦法》（以下簡稱《辦法》）是由原國家食品藥品監(jiān)督管理局、海關(guān)總署于2003 年8 月共同頒布的。在國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展新格局、我國藥品監(jiān)管體制機制轉(zhuǎn)變、信息化數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程、政府“放管服”和優(yōu)化營商環(huán)境等政策環(huán)境的不斷變化下，對進口藥品相關(guān)管理制度進行研究具有一定的必要性和緊迫性。在此，本研究中探討了我國進口藥品管理制度對藥品檢驗工作的影響和啟示。現(xiàn)報道如下。

1 我國進口藥品監(jiān)管的理論與實踐基礎(chǔ)

1.1 我國藥品進口管理的法規(guī)政策背景

我國已頒布一系列法規(guī)對進口藥品的管理進行完善。2003 年，原國家食品藥品監(jiān)督管理局、海關(guān)總署頒布了《辦法》，規(guī)范了我國進口藥品的備案、報關(guān)、口岸檢驗等工作；2012 年，原衛(wèi)生部、海關(guān)總署對2003 年版《辦法》按《中華人民共和國行政強制法》的要求進行了兩處修改；2017 年，中國加入人用藥品技術(shù)要求國際協(xié)調(diào)理事會（ICH），為加快與國際通行規(guī)則接軌進程，相關(guān)部門發(fā)布一系列藥品技術(shù)指導原則；2019 年，新修訂的《藥品管理法》《進口藥材管理辦法》重新對進口藥品審批檢驗等作出相應(yīng)規(guī)定；2020 年，國家市場監(jiān)督管理總局頒布了《藥品注冊管理辦法》，對境外生產(chǎn)藥品的注冊申請作出規(guī)定。

2003 年版《辦法》分為總則、進口備案、口岸檢驗、監(jiān)督管理、附則五章共四十五條；2012 年，原衛(wèi)生部、海關(guān)總署對《辦法》進行了修改，但對程序性規(guī)定等基本原則未作修改?！掇k法》不是對藥品進口全流程進行管理的文件，除上述文件外，我國陸續(xù)發(fā)布了50 多部藥品進口管理相關(guān)法規(guī)政策文件。部分文件見表1。

表1 部分現(xiàn)行藥品進口管理相關(guān)規(guī)定Tab.1 Some current regulations on drug import management

1.2 “一帶一路”地區(qū)成為醫(yī)藥外貿(mào)新增長點

近年來，進口藥品的貿(mào)易規(guī)模不斷擴大。隨著我國一系列審評新政的實施，進口藥品在國內(nèi)上市的速度加快，帶動了市場擴大和需求增長。根據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年至2021年，我國醫(yī)藥材及藥品進口數(shù)量和進口金額整體均呈增長趨勢；2021 年，我國醫(yī)藥材及藥品進口數(shù)量達22.61 萬噸，同比增長3.1%；2021 年，我國醫(yī)藥材及藥品進口金額達2 884 億元，同比增長11.8%［1］。值得注意的是，我國與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的醫(yī)藥外貿(mào)比全球其他市場更加活躍。根據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019 年，我國從“一帶一路”地區(qū)和國家進口的醫(yī)藥保健品達65 億美元，同比增長26.1%［2］。近年來，我國醫(yī)藥品的進口量呈持續(xù)增長態(tài)勢。

1.3 對進口藥品分類有利于高效監(jiān)管

《辦法》及進口相關(guān)法律、法規(guī)文件均未明確進口藥品的定義和分類，業(yè)內(nèi)一般將在中國境外（或境內(nèi)關(guān)外）完成生產(chǎn)，并申請進入中國境內(nèi)的各類具有藥用用途的產(chǎn)品統(tǒng)稱為進口藥品。從監(jiān)管實踐經(jīng)驗出發(fā)，進口藥品在不同的劃分標準下呈現(xiàn)不同類型（表2）。但這無法代表所有分類，如臨床急需藥品就不包含在其中；且分類之間存在交叉，只能區(qū)分主要類型。故對進口藥品進行明確定義和區(qū)分，有利于在具體工作中進行符合實際情況、高效、精準的監(jiān)管。

表2 進口藥品分類Tab.2 Different classifications of imported drugs

《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度》（以下簡稱HS）是國際貿(mào)易商品的分類體系，是我國為商品的國際貿(mào)易流通而設(shè)立的進出口稅則，編碼原則側(cè)重于征稅的統(tǒng)計功能。海關(guān)不根據(jù)商品品名，而是以商品編碼（HS編碼）認定商品分類。HS 編碼中以“藥品”命名的章節(jié)為第三十章，其中商品范圍涉及6個大類。另外，某些與藥品相關(guān)的商品散布于第三十章以外，包括第二十八章、第二十九章的原料藥，以及HS編碼以1302開頭的醫(yī)藥浸膏等。

首次進口藥品的歸類工作非常關(guān)鍵。進口藥品的化學成分和用途非常復(fù)雜，尤其是難以界定不屬于法定意義的藥品，如研發(fā)用物品（非上市藥品）和非藥用藥材，難免出現(xiàn)藥品監(jiān)管部門對商品歸類意見與海關(guān)稅則不一致的情形。即通關(guān)申報用途（如食用）與申報要求（如藥用）不一致［3］，導致各個部門對查驗文件的要求不一致，影響后續(xù)監(jiān)管處置。

2 現(xiàn)行管理制度對藥品檢驗的影響

2.1 進口藥品行業(yè)進入有序發(fā)展的新階段

2003 年8 月公布的《辦法》對規(guī)范進口藥品的通關(guān)備案、口岸檢驗等管理工作起到了積極作用，但實施以來相繼出現(xiàn)了新的情況。一是近年來國家出臺和修訂了一系列法律法規(guī)，《藥品管理法》《進口藥材管理辦法》《藥品注冊管理辦法》等固化了藥品治理改革和創(chuàng)新的總體思路和制度框架，并進一步規(guī)范相關(guān)制度，如追溯管理制度、藥品記錄與數(shù)據(jù)管理制度、《藥品技術(shù)審評質(zhì)量管理規(guī)范》（GRP）、藥物警戒制度等。二是我國醫(yī)藥行業(yè)加快了與國際標準接軌的步伐，2017 年我國加入ICH，相關(guān)部門發(fā)布了一系列藥品技術(shù)指導原則，進一步縮小了藥物研發(fā)注冊要求和國際要求的差異，助推藥品研發(fā)和注冊進入全球化時代。三是國家關(guān)于進口藥品安全管理有了新要求，特別是為了保障國內(nèi)患者的重大疾病用藥需求，支持更多進口醫(yī)藥產(chǎn)品進入中國市場，出臺了境外上市臨床急需藥品審批程序，優(yōu)化藥品臨床試驗審批程序，取消進口化學藥品逐批檢驗等政策，進一步加快境外新藥的上市速度。四是各地藥品監(jiān)管部門和海關(guān)部門在實施進口藥品安全管理工作中積累了大量的實踐經(jīng)驗，應(yīng)進行認真總結(jié)和吸收。

建立健全我國藥品進口管理制度，是提升國內(nèi)患者臨床用藥的可及性，滿足廣大群眾日益增長的健康生活需求的必然要求。通過實地調(diào)研、專家咨詢等方式，了解到2012 年8 月發(fā)布的《辦法》在長期實施過程中存在如下問題：1）部分配套文件等法律法規(guī)需要更新，部分操作細則需進一步完善，未完全涵蓋非常規(guī)商業(yè)化用途的產(chǎn)品；2）與其他部門的協(xié)調(diào)有待加強，各監(jiān)管部門對同一品名商品的監(jiān)管互認機制有待建立；3）完善信息系統(tǒng)建設(shè)，需進一步完善技術(shù)支撐；4）通關(guān)便利性有待進一步加強。

2.2 口岸檢驗是把控藥品質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)

進口藥品在到港口岸藥品監(jiān)督管理局備案后，由口岸藥品檢驗機構(gòu)對需檢驗的藥品品種進行現(xiàn)場核驗、資料查驗、抽樣、檢驗、復(fù)驗等，口岸局根據(jù)檢驗結(jié)果確定是否予以進口備案，經(jīng)檢驗合格的藥品才可用于藥物研發(fā)、臨床試驗、商業(yè)銷售等。進口藥品的生產(chǎn)地在境外，無法對生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，故通關(guān)檢驗成了保護國門藥品質(zhì)量安全的第一道防線。從口岸檢驗情況看，2021 年中國食品藥品檢定研究院（以下簡稱中檢院）及19 個口岸藥檢機構(gòu)對涉及54 個國家或地區(qū)的9 056 批次、188.52 億美元的申請進口藥品進行了檢驗，其中檢驗不合格藥品77 批次（0.85%）［4］；從藥品抽檢情況看，2021 年國家共抽檢進口藥品590 批次，其中口岸環(huán)節(jié)232 批次、生產(chǎn)環(huán)節(jié)14 批次、經(jīng)營環(huán)節(jié)288 批次、使用環(huán)節(jié)56 批次，所檢項目均符合規(guī)定，合格率為100.00 %［5］。

自1999年起，我國開始實施進口藥品逐批檢驗（以下簡稱批批檢）制度。2018 年，《國家藥品監(jiān)督管理局關(guān)于進口化學藥品通關(guān)檢驗有關(guān)事項的公告》規(guī)定，非首次進口化學藥改為憑企業(yè)檢驗結(jié)果通關(guān)，不再需要逐批強制檢驗。取消批批檢可解決2 個突出問題：一是按批次檢驗經(jīng)濟成本較高，包括樣品成本、檢驗費、倉儲費用等；二是檢驗時間較長，一般情況下口岸檢驗機構(gòu)的檢驗時間至少為1 個月，而中檢院的檢驗時間更長（3 個月）［6］，物流周期延長，易導致國內(nèi)上市時間推后。2018 年取消批批檢后，在物流、通關(guān)、檢驗、倉儲等方面為企業(yè)和監(jiān)管部門帶來了極大便利。

3 取消批批檢對日常檢驗工作的積極意義

3.1 抽樣數(shù)量減少，降低檢驗成本

在通關(guān)檢驗抽樣時，由于需對樣品進行多次重復(fù)檢驗，不僅同一批藥品要被抽取多件樣品，檢驗機構(gòu)還需投入大量人力和物力保證檢驗工作的進行［7］；抽取的藥品除檢驗用量消耗外，剩余藥量作為留樣，至少需在專門設(shè)置的留樣間儲存3 年。上述要求對實驗儀器、耗材和場地提出了較大需求。另外，過期的留樣藥品還需委托專業(yè)機構(gòu)進行無害化銷毀。

3.2 抽樣與檢驗任務(wù)減少，促使合理分配檢驗資源

化學藥片劑、注射劑及相關(guān)原料藥是抽樣和檢驗任務(wù)的重點。隨著抽樣和檢驗任務(wù)的大幅減少，藥品檢驗機構(gòu)可優(yōu)化檢驗人員、實驗儀器耗材、相關(guān)服務(wù)保障的資源配置，以及現(xiàn)場核驗、資料查驗、抽樣、檢驗、復(fù)驗等過程中的流程，提高進口藥品通關(guān)報驗和檢驗效率。

3.3 釋放檢驗機構(gòu)的檢驗?zāi)芰?/h3>

國家對口岸檢驗機構(gòu)的實驗室建設(shè)、儀器設(shè)備購置維護、人員培訓等已投入大量經(jīng)費，檢驗機構(gòu)可著重提升實驗室技術(shù)和管理能力，提高檢驗機構(gòu)技術(shù)水平和質(zhì)量控制能力，完善實驗室質(zhì)量管理體系，以及申請適用于本機構(gòu)的其他資質(zhì)認定等。此外，通過加強對檢驗人員的考核和培訓，提升在藥品注冊標準的探究性研究、特殊藥品（如捐贈藥品）檢驗標準研究、強化與其他部門在進口藥品的風險評估、檢測鑒定和后續(xù)處置的協(xié)作等研究項目的研發(fā)能力，為進口藥品的監(jiān)管提供堅強的技術(shù)支持。

4 政策建議

4.1 加快法律法規(guī)的修訂進程

取消非首次進口化學藥批批檢最大的啟示，就是要全面加強現(xiàn)行進口藥品相關(guān)法規(guī)和政策間的銜接，相關(guān)法規(guī)及其配套文件也需作出相應(yīng)調(diào)整。因《辦法》不是對藥品進口管理全流程的程序性規(guī)定，目前涉及進口方面的法規(guī)眾多，部分配套文件需要更新，且部分操作細則需進一步完善。在相關(guān)規(guī)定調(diào)整到位前，若進口藥品的進口備案、口岸檢驗、監(jiān)督管理等現(xiàn)行規(guī)定存在與未廢除規(guī)定不相匹配的情況，需用新規(guī)定取代。近年來，有關(guān)藥品監(jiān)管領(lǐng)域的改革舉措都涉及法律規(guī)定的創(chuàng)新與調(diào)整，如何制訂科學、嚴謹?shù)恼咝杞y(tǒng)籌考慮，如緊密聯(lián)合商務(wù)委員會、海關(guān)、國家衛(wèi)生健康委員會、體育局、農(nóng)業(yè)局等其他部門；建立并完善分層法規(guī)體系，用相關(guān)配套文件等與《辦法》進一步銜接等。

4.2 部署取消批批檢品種的抽檢工作

取消非首次進口化學藥批批檢改變了口岸管理的原有程序，對進口藥品質(zhì)量把關(guān)工作將由口岸檢驗環(huán)節(jié)變?yōu)檫M口備案環(huán)節(jié)承擔，但批批檢制度的取消不意味著所有檢測的取消。進口藥品一直主要由口岸所檢驗，而市場抽樣計劃相對較少，取消批批檢的同時，也減弱了第一道質(zhì)量把關(guān)的防線。因此，監(jiān)管部門應(yīng)強化對進口藥品的日常監(jiān)管，如在藥品抽檢買樣制度條件下，省級藥品年度抽檢計劃制訂過程中需把握監(jiān)管成本與質(zhì)量風險間的平衡，包括如何覆蓋更多的進口藥品品種、根據(jù)不同季節(jié)和原料藥進行動態(tài)抽檢等。

4.3 完善信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設(shè)

信息電子化通報對于取消非首次進口化學藥批批檢后進口藥品檢驗工作的管理十分必要，完善信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設(shè)顯得十分迫切。建議藥品監(jiān)督管理局和海關(guān)等部門內(nèi)部或部門之間建立可供查核和推送信息的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，包括藥品進口注冊證、原產(chǎn)地證、出廠檢驗報告書、批簽發(fā)原件及其他重要數(shù)據(jù)；國家與省級監(jiān)督管理部門之間要及時通報涉及進口藥品的案件和預(yù)警信息，便于省級藥品監(jiān)督管理部門增強對藥品市場檢查監(jiān)督的針對性；在對進一步完善電子通關(guān)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過電子證照（密鑰）、區(qū)塊鏈加密等方式核驗申報材料，并探討解決多口岸同時報關(guān)的問題。