郭商羿

一、前言

廣東作為改革開放的前沿陣地，隨著改革開放程度的加深，公共安全也成為廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的熱點議題。建立健全科學(xué)有效的風(fēng)險防控體系、提升安全治理能力已成為全省各行業(yè)領(lǐng)域行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要保障?；趶V東相對特殊的區(qū)域格局，其公共安全風(fēng)險特征具有時代性和特殊性。立足于廣東公共安全現(xiàn)狀，對其風(fēng)險治理機(jī)制和韌性社會生態(tài)進(jìn)行探究，對助推廣東高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

二、公共安全問題在中國式現(xiàn)代化特征中的解析

從公共管理的角度來看，公共安全管理可以被認(rèn)為是政府制定公共政策，與其他公共組織一起，運(yùn)用政治、法律、經(jīng)濟(jì)和管理等手段，及時發(fā)現(xiàn)、隔離或消除各類安全隱患，對涉及公共安全的事件進(jìn)行管理和提高安全管理、危機(jī)處理能力的行為，為的是維護(hù)人民的生命、財產(chǎn)安全，保證國家主權(quán)不被侵犯[1]。

因此，公共安全管理作為國家維護(hù)社會安定繁榮和保障公民合法權(quán)益的一種活動，無時無刻都起著“維穩(wěn)防?！钡淖饔?。而在新時期，公共安全管理需要被賦予更重要的使命和職責(zé)，除了為社會主義市場經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航和維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)之外，更需要為實現(xiàn)人民追求美好幸福生活的向往遮風(fēng)擋雨，發(fā)揮好風(fēng)險“預(yù)警機(jī)”的職能，最終擔(dān)任實現(xiàn)中國夢的“護(hù)航者”。其中，黨的十九屆五中全會總結(jié)出了中國式現(xiàn)代化的“五大特征”，公共安全可從這些特征中解析出與公共安全相對應(yīng)的關(guān)聯(lián)性。

首先，人口規(guī)模巨大考驗公共安全的風(fēng)險治理能力。各地區(qū)人口數(shù)與其管理難度成正相關(guān)關(guān)系，除了貧富差距、地域環(huán)境、民族文化、思維意識等特性印刻在人口上，人口自帶的這種異化屬性本身就對追求穩(wěn)定特質(zhì)的公共安全形成一種挑戰(zhàn)。人口基數(shù)越大，區(qū)域面臨的公共安全風(fēng)險指數(shù)越高。

其次，共同富裕考驗的是社會財富分配和公平問題。公共安全中的經(jīng)濟(jì)安全、信息安全以及部分群體性事件等很大程度上與內(nèi)部資源流動及分配不均密切相關(guān)。因此，影響社會穩(wěn)定的因素不是物質(zhì)資料總量多少，而是社會個體之間的顯著差異性與相對獲得感。尤其部分弱勢群體在經(jīng)濟(jì)社會從事生產(chǎn)生活性活動中，受到優(yōu)勢群體有意或無意的不公正對待、歧視等，從而在不同種類人群間產(chǎn)生隔閡，更容易引發(fā)一系列以此矛盾為核心的公共安全問題。

再次，“兩個文明”相協(xié)調(diào)，物質(zhì)文明與精神文明是人類社會繁榮進(jìn)步的內(nèi)在驅(qū)動力，兩者互為條件、互為影響。物質(zhì)文明要求我們不斷增強(qiáng)現(xiàn)代化物質(zhì)基礎(chǔ)，夯實人民幸福生活的物質(zhì)條件，推動物質(zhì)富足幸福感。公共安全作為社會物質(zhì)文明發(fā)展的防護(hù)網(wǎng)，同樣也需要構(gòu)建立體有形的安全網(wǎng)絡(luò)體系，需要有硬件設(shè)施設(shè)備做支撐；而精神文明要求構(gòu)建社會主義核心價值觀，形成適應(yīng)我國國情、有利于高質(zhì)量發(fā)展格局的價值觀念、文化條件、輿論力量和社會環(huán)境，也就要求公共安全能圍繞安全觀念、安全文化、安全意識形態(tài)等無形體系開展建設(shè)，才能保證整個公共安全體系“有血有肉”。

最后，人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，在公共安全領(lǐng)域突出表現(xiàn)為人與自然的互動性關(guān)系。公共安全其中一個重要風(fēng)險因子是自然災(zāi)害，自然環(huán)境通常以負(fù)反饋機(jī)制對人類不科學(xué)、不合理的生產(chǎn)生活方式給予懲罰性應(yīng)答，通過一系列自然災(zāi)害表現(xiàn)形式加以呈現(xiàn)，進(jìn)而在客觀上對人類社會公共體系造成威脅。所以，公共安全需要引入綠色發(fā)展的理念，其實也詮釋了“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷。

三、“一核一帶一區(qū)”區(qū)域格局下廣東的公共安全關(guān)聯(lián)性

《廣東省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要高質(zhì)量構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局?！耙缓恕蓖癸@珠三角經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊地位，“一帶”彰顯沿海經(jīng)濟(jì)帶的協(xié)同支撐格局，“一區(qū)”貫徹北部生態(tài)區(qū)綠色發(fā)展理念?；趶V東本省的特殊性，在公共安全領(lǐng)域在該格局下也有其關(guān)聯(lián)性。

（一）塑造以人民為中心的公共安全內(nèi)核

公共風(fēng)險源的成因絕大多數(shù)都來自人為因素，而風(fēng)險治理主體同樣需要全社會各類群體的參與。通過定向監(jiān)控風(fēng)險源、迅速解決風(fēng)險事件、消除災(zāi)情與災(zāi)后復(fù)產(chǎn)等手段恢復(fù)社會秩序，實現(xiàn)城市管理動態(tài)平衡，使得最終的服務(wù)目標(biāo)群體和獲益群體仍是人民大眾。隨著網(wǎng)絡(luò)媒體不斷發(fā)展、人民參與公共決策的熱情與水平越來越高，而靠以往政府主抓的風(fēng)險治理手段已難奏效。因此塑造以人民為中心的公共安全內(nèi)核，建立新時代以人民大眾為主體的中國特色社會主義風(fēng)險管控體系，對于推動廣東高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義。

（二）構(gòu)建多體系公共安全防御帶

從區(qū)域人口屬性來看，尤其珠三角地區(qū)，人口屬性具有總量基數(shù)大、年輕人口多等特點，同時區(qū)域內(nèi)還聚集了廣府、客家和潮汕三大本土族群，呈現(xiàn)出多元文化相交融的廣東特色屬性；從自然環(huán)境上看，廣東地處低緯度地區(qū)，擁有的地貌類型復(fù)雜多樣，是各種氣象災(zāi)害多發(fā)的省份；從區(qū)域環(huán)境上看，廣東地處華南，瀕臨南海，東近臺灣島，西南、東南和正南分別隔海望越南、菲律賓和印度尼西亞。

綜合上述條件，廣東完全有必要，也有能力構(gòu)建從社區(qū)協(xié)防、城管協(xié)警、消防應(yīng)急、衛(wèi)生防控、公安內(nèi)衛(wèi)、金融安全、信息等保等多領(lǐng)域、大規(guī)模、深層次的“公共安全防御帶”。通過整合多方資源高效聯(lián)動，提升全省應(yīng)急管理能力，完善公共安全隱患排查手段，著力建立突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制，給風(fēng)險閉環(huán)管理系上“安全帶”。

（三）借助粵北打造綠色發(fā)展安全區(qū)

粵北生態(tài)區(qū)作為單獨區(qū)域名詞納入“一核一帶一區(qū)”提法中，體現(xiàn)了省政府對粵北欠發(fā)達(dá)區(qū)域的高度重視。特別針對粵北地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的大力幫扶力度，側(cè)重綠色生態(tài)發(fā)展理念。從公共安全角度來看，“一區(qū)”其實可以劃分成內(nèi)外兩個層面。

一是生態(tài)文明建設(shè)?；洷倍嗌降亍⒘值?，歷來是廣東重要的生態(tài)屏障，同時也是廣東自然災(zāi)害高發(fā)的重點區(qū)域。打造粵北生態(tài)區(qū)，無疑就是要求貫徹人與自然和諧共處的理念，緩和區(qū)域發(fā)展中人與自然的矛盾，降低粵北山區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)的風(fēng)險。通過充分發(fā)揮粵北地區(qū)的地域生態(tài)優(yōu)勢，以生態(tài)優(yōu)先、生態(tài)恢復(fù)和綠色發(fā)展為引領(lǐng)，在高水平保護(hù)中柔性推動粵北經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，使其成為粵港澳大灣區(qū)的重要綠色發(fā)展新高地。

二是共同富裕?；洷钡貐^(qū)人均GDP 只有珠三角1/3，而居民人均可支配收入不到珠三角地區(qū)的50%，因此，粵北地區(qū)的富裕程度與發(fā)達(dá)地區(qū)仍存在巨大的落差，收入差距過大形成的社會風(fēng)險將成為其制約發(fā)展重要因素。生態(tài)區(qū)的建設(shè)正是為了彌合這樣的落差進(jìn)行的制度設(shè)計，一方面通過調(diào)動發(fā)達(dá)地區(qū)的資源改造粵北山區(qū)交通不便的局面，以交通賦能輻射粵北地區(qū)運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)；另一方面加大投資力度，向粵北山區(qū)進(jìn)行資源傾斜，扶植低碳產(chǎn)業(yè)、深化農(nóng)旅結(jié)合等，同時加強(qiáng)高精尖電子信息產(chǎn)業(yè)研發(fā)，推動粵北地區(qū)在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“彎道超車”，例如韶關(guān)的“東數(shù)西算”模式就是典型的例子。

四、新時代廣東社會高質(zhì)量發(fā)展風(fēng)險治理模式解析

改革開放是廣東的靈魂所在，廣東走好高質(zhì)量發(fā)展道路就是要在堅定不移鞏固改革開放來之不易成果的基礎(chǔ)上，不斷做大做實改革成果這塊“大蛋糕”，讓全省改革紅利惠及全體人民。而公共安全問題始終伴隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共安全管理離不開科學(xué)有效的治理，只有制定符合廣東省情的風(fēng)險治理策略，建立健全符合社會發(fā)展需要和人民利益的風(fēng)險管理模式，才能繼續(xù)朝著高質(zhì)量發(fā)展道路義無反顧大步邁進(jìn)。陳道銀認(rèn)為，復(fù)合治理可以有效化解公共安全治理困境，他強(qiáng)調(diào)政府、市場及公民社會這三大現(xiàn)代治理機(jī)制的合作互補(bǔ)[2]。類似的，構(gòu)建立足于廣東實際風(fēng)險治理模式可以從政府主導(dǎo)、社會參與和個人防范角度入手，主要分為以下三個方面：

（一）塑造功能健全的應(yīng)急指揮核心

公共安全問題如何妥善解決、如何防范風(fēng)險最關(guān)鍵仍需要政府制定好頂層設(shè)計，通過設(shè)置科學(xué)合理的風(fēng)險治理安全策略，建設(shè)好應(yīng)急社會保障體系的核心圈層。從目前來看，大多數(shù)國家的政府基本是依靠強(qiáng)大的社會資源調(diào)動機(jī)能充當(dāng)著解決公共安全問題的決策者和主導(dǎo)風(fēng)險治理的指揮員。我國憑借中國特色社會主義制度優(yōu)越性，而大大強(qiáng)化了政府這一職能。廣東作為改革開放的先行者和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，則是投入了大量人力物力構(gòu)建了完善的應(yīng)急保障體系防范安全風(fēng)險?！盎浉郯拇鬄硡^(qū)”仍然是廣東高質(zhì)量發(fā)展的中心區(qū)域，也是公共安全防御的重點地帶。因此，構(gòu)建了以“大灣區(qū)”為指揮中樞，粵東西北協(xié)調(diào)聯(lián)動的應(yīng)急保障格局，形成一網(wǎng)統(tǒng)管、短臨預(yù)警、層級互通、專項保障、突發(fā)響應(yīng)、災(zāi)后速建、政策支持、人才支撐的應(yīng)急保障體系。

（二）構(gòu)建社會組織共同參與的多元聚合體系

美國公共治理專家理德·C·博克斯認(rèn)為：“如果說19 世紀(jì)至20 世紀(jì)之交的改革家們倡導(dǎo)建立最大限度的中央控制和高效率的組織結(jié)構(gòu)的話，那么21 世紀(jì)的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為是一個創(chuàng)建以公民為中心的社會治理結(jié)構(gòu)的復(fù)興實驗過程[3]?！蓖瑯樱L(fēng)險治理已不再是政府單個主體“一言堂”的“家事”，風(fēng)險治理逐漸成為一項需要多方配合、全民參與的綜合性社會性事務(wù)，公共風(fēng)險治理甚至已經(jīng)發(fā)展成為一門專業(yè)學(xué)科。政府想要單獨包攬所有社會問題的治理工程或者對風(fēng)險事件的衍生負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行兜底，需要支付極大的經(jīng)濟(jì)成本和管理成本。政府決策層需要逐步將部分社會治理權(quán)讓渡出來，由企業(yè)、協(xié)會等其他社會組織共同承擔(dān)，而基層治理的特征日益顯現(xiàn)出來。因此，政府需要積極調(diào)動各類社會組織參與風(fēng)險治理的熱情，提高各個社會主體防范社會風(fēng)險的意識和應(yīng)急復(fù)蘇的能力。

社會化高度分工是廣東社會發(fā)展的特點，廣東作為中國民營經(jīng)濟(jì)大省，市場主體超過1500 萬戶。根據(jù)2022 年《財富》發(fā)布中國500 強(qiáng)榜單，廣東的500 強(qiáng)企業(yè)數(shù)量在全國省級行政區(qū)域中排名第2，可見民營企業(yè)在廣東經(jīng)濟(jì)中的地位。民營企業(yè)通過內(nèi)部整合的方式，在創(chuàng)造社會化分工和經(jīng)濟(jì)效益的同時，也為社會個體營造一個具有相對秩序的企業(yè)生態(tài)環(huán)境，提升社會個體的協(xié)同性和指向性，增強(qiáng)社會主體的團(tuán)結(jié)能量與凝聚力，抵消個體游離無歸屬帶來的無序風(fēng)險。而其他社會團(tuán)體和非政府組織同樣具有這方面職能。所以，致力于構(gòu)建多方參與風(fēng)險治理體系，不僅是為了替政府分擔(dān)社會治理的壓力，更是為了將公共風(fēng)險進(jìn)行“稀釋”，大幅降低公共風(fēng)險帶來的敏感性和傳染度，從而更好地鞏固社會發(fā)展根基，打造風(fēng)險治理體系的廣域網(wǎng)。

（三）培養(yǎng)個體主動參與和被動反饋相結(jié)合的意識共識

人不僅是實施風(fēng)險治理的主體，也是承擔(dān)風(fēng)險影響的受體。張成福、謝一帆等認(rèn)為，公共風(fēng)險具有兩個基本屬性：一是內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，即公共風(fēng)險的作用對個人來說是相互關(guān)聯(lián)、相互影響的；二是不可分割性，即任何個體都無法游離于公共風(fēng)險之外，遭受損害的可能性也是基本相同的[4]。所以，人和公共風(fēng)險具有連帶捆綁機(jī)制，公共風(fēng)險一旦演變?yōu)榘踩鹿驶虬踩珕栴}，就會削弱社會個體的安全感和幸福感，所以除了直接的經(jīng)濟(jì)損失之外，最具有后發(fā)作用的是人的精神損失。

一方面，培養(yǎng)社會公民積極參與日常公共安全治理的熱情和能力是關(guān)鍵，如鼓勵公民參與社區(qū)志愿服務(wù)、無償獻(xiàn)血、見義勇為等，通過激發(fā)公民的正義感、榮譽(yù)感等積極心理塑造具有自主參與公共安全管理意識的成熟群體。另一方面，更要培養(yǎng)公民在非常時期抵御、抗擊風(fēng)險的意識與能力，在受到不可避免的損失時，降低受損程度，避免二次傷害，如地震洪水等自然災(zāi)害來臨時的自救自保等。公民提升個體自救水平和技能，將在公共安全問題來臨時大大減少救援資源的消耗和占用，加大政府和社會應(yīng)急反應(yīng)在保障“關(guān)鍵群體”的幫扶力度，增強(qiáng)區(qū)域事后恢復(fù)的韌性。

中國式現(xiàn)代化不僅要求社會發(fā)展的現(xiàn)代化，更要求社會個體的現(xiàn)代化，就是為了實現(xiàn)個體的全面自由協(xié)調(diào)綜合發(fā)展，通過人彰顯的文化素養(yǎng)凝聚成社會文明的時代符號。廣東社會的高質(zhì)量發(fā)展，歸根到底不僅要求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量，更需要帶動人的高質(zhì)量發(fā)展，提升人民的幸福生活指數(shù)。

五、建設(shè)韌性社會對廣東高質(zhì)量發(fā)展的意義

韌性思想最初誕生于第一次工業(yè)革命時期的機(jī)械學(xué)，20世紀(jì)50年代運(yùn)用到心理學(xué)，70年代推廣到生態(tài)學(xué)，之后逐漸向人類生態(tài)學(xué)及城市、經(jīng)濟(jì)、社會等其他領(lǐng)域延伸[5]。韌性社會的概念也隨后被提出，其基本概念是：能夠化解和抵御災(zāi)害或突發(fā)事件的沖擊，以至于保持其主要特征和功能不受明顯影響的一種社會形態(tài)。中國式現(xiàn)代化要求正確處理好生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑、政府和市場之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)配套地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域改革，賦予中國特色社會主義社會生態(tài)頑強(qiáng)生命力，提升新時代應(yīng)對各類風(fēng)險的免疫力，避免社會管控失靈。從某種程度上說，“天時”“地利”和“人和”是廣東建設(shè)韌性社會發(fā)展的應(yīng)有之義。

（一）制度設(shè)計是“天時”

建設(shè)韌性社會需要依靠精巧的頂層設(shè)計。主要從三個方面體現(xiàn)：一是要在災(zāi)害降臨前思考遭受各類攻擊的所有可能性，做到“未雨綢繆”；二是要保證當(dāng)前社會在受創(chuàng)后擁有自我修復(fù)能力，做到“東山再起”；三是要給社會植入彈性機(jī)制，讓再次遇到同類型危機(jī)時可以激活社會內(nèi)部的“抗體”，做到“舉一反三”。通過事前—事中—事后全鏈條的制度性設(shè)計，讓社會煥發(fā)出強(qiáng)大的免疫力。廣東高質(zhì)量發(fā)展離不開中國特色社會主義制度這個大框架，必須在此框架下立足本省實情開展制度建設(shè)，例如“1+1+9”的工作部署就是廣東為自身發(fā)展實際量身定制的頂層設(shè)計，從經(jīng)濟(jì)、社會、文化、民生等領(lǐng)域補(bǔ)齊發(fā)展短板、破解社會性難題進(jìn)行發(fā)力，打造韌性廣東。

（二）科技創(chuàng)新是“地利”

科技創(chuàng)新是推動韌性社會建設(shè)的重要工具。一方面，科技創(chuàng)新既是發(fā)展問題，更是生存問題，具有現(xiàn)實意義。只有強(qiáng)化科技產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，加強(qiáng)自主科技研發(fā)，著力攻關(guān)關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)，扶植發(fā)展專精特新中小企業(yè)，培養(yǎng)和引進(jìn)高層次人才，才能獲得發(fā)展空間。另一方面，科技創(chuàng)新始終要落地，而科技成果轉(zhuǎn)化是實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是科技創(chuàng)新進(jìn)行“軟著陸”的有效手段，是保證基礎(chǔ)科學(xué)順利走向應(yīng)用層面、實現(xiàn)科技產(chǎn)業(yè)接地氣的橋梁紐帶。廣東提出的科技特派員制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園以及建設(shè)技術(shù)育成孵化體系等舉措都在助力鄉(xiāng)村振興，并借助精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)互聯(lián)互通等手段，縮小了社會層級落差，緩和了大量潛在社會矛盾。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)是“人和”

中國共產(chǎn)黨始終是帶領(lǐng)全國人民奮勇前進(jìn)的主心骨，是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是從誕生至今都秉持上下齊心、團(tuán)結(jié)一致的新型政黨，將“政通人和”的治國思維貫徹到底。其中“人和”表現(xiàn)為兩層含義，一方面是從政黨整體角度來看，無論是對外應(yīng)對風(fēng)云變幻的國際局勢，還是對內(nèi)處理紛繁復(fù)雜的人民內(nèi)部矛盾，中國共產(chǎn)黨都是穩(wěn)定社會、安定民心的重要基石，對外始終可以團(tuán)結(jié)一切支持社會主義事業(yè)的國家、政治團(tuán)體和國際友人等積極力量，倡導(dǎo)共同建立公正合理國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序；對內(nèi)可以團(tuán)結(jié)全國各族人民、其他政黨及社會組織，共同打造共建共治共享的社會共同體。另一方面從黨員個體角度來看，黨員群體深入在各行各業(yè)，發(fā)揮著先鋒模范作用，對非黨員群體形成良性感召力和示范效應(yīng)。黨員的“種子”已深深植根于基層領(lǐng)域，根系效應(yīng)對社會基層形成強(qiáng)大的“固本”作用，通過先進(jìn)個體帶動后進(jìn)群體，逐步增強(qiáng)社會凝聚力，成為保證社會韌性的重要中堅力量。