曹正楠

（中智上海經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作股份有限公司，上海市環(huán)境科學(xué)研究院，上海 200233）

引言

在我國，產(chǎn)業(yè)園區(qū)遍布國土南北、沿海內(nèi)陸，為國家的產(chǎn)業(yè)升級作出了重要的貢獻(xiàn)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是國土空間規(guī)劃中的特定區(qū)域，也是一種政策性的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，同時它也是環(huán)境污染和環(huán)境風(fēng)險的集中區(qū)[1-2]。隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷深入，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)得到很大發(fā)展，同時也伴隨著一系列的生態(tài)環(huán)境問題。

為此，需要通過規(guī)劃環(huán)評對園區(qū)規(guī)劃實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評價，提出防范對策或優(yōu)化建議，促進(jìn)生態(tài)效益提升，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)優(yōu)質(zhì)發(fā)展[3-5]。2006年產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評首次被納入環(huán)評體系[6]，其后《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的意見》（環(huán)環(huán)評〔2020〕65號）、《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 產(chǎn)業(yè)園區(qū)》（HJ131-2021）等文件先后發(fā)布，進(jìn)一步規(guī)范了規(guī)劃環(huán)評的相關(guān)程序[1，6]。

空間管控方案是規(guī)劃環(huán)評最重要的成果，其從宏觀層面決定了園區(qū)與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性，為產(chǎn)業(yè)布局和企業(yè)選址提供指導(dǎo)，促進(jìn)園區(qū)內(nèi)外協(xié)調(diào)，為園區(qū)管理部門提供建議，實(shí)現(xiàn)園區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)[7-8]。但在實(shí)際的規(guī)劃環(huán)評文件編制中，空間管控沒有完全落到實(shí)處，內(nèi)容相對弱化，缺少針對性，作用未能充分發(fā)揮。

本文以上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評為例，梳理空間管控中存在的五項問題，提出相應(yīng)的優(yōu)化和完善建議，旨在能夠充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評在產(chǎn)業(yè)園區(qū)中的指導(dǎo)作用。

1 常見問題

1.1 空間管控方案缺少配套的計算依據(jù)

2021年上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布的《上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間布局管控要求編制技術(shù)指南（試行）》（下稱《技術(shù)指南》）中明確，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評應(yīng)在生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的基礎(chǔ)上，結(jié)合園區(qū)實(shí)際，分類提出空間布局管控要求。具體要求為：石化化工園區(qū)周邊設(shè)環(huán)境緩沖區(qū)，其它產(chǎn)業(yè)園區(qū)針對環(huán)境敏感用地設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶。其中環(huán)境緩沖區(qū)由環(huán)評確定，產(chǎn)業(yè)控制帶細(xì)分為0～50米和50～200米兩個區(qū)域，即一類重點(diǎn)管控單元和二類重點(diǎn)管控單元。

目前對于產(chǎn)業(yè)控制帶的具體設(shè)置范圍，《技術(shù)指南》中并沒有給出配套的計算方法和細(xì)則，僅提到“結(jié)合園區(qū)實(shí)際”。在實(shí)際操作中，規(guī)劃環(huán)評往往統(tǒng)一按50米和200米的范圍設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶，即不能充分體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)作用，也與“結(jié)合園區(qū)實(shí)際”的要求相違背，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間布局管控將流于形式。

1.2 敏感目標(biāo)保護(hù)過度

產(chǎn)業(yè)控制帶的設(shè)置應(yīng)充分考慮敏感目標(biāo)的規(guī)模和性質(zhì)，在保護(hù)敏感目標(biāo)的同時，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。

目前產(chǎn)業(yè)控制帶的設(shè)置并沒有考慮敏感用地的性質(zhì)和規(guī)模，居住區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院是同樣的標(biāo)準(zhǔn)；大型居住社區(qū)和零散農(nóng)戶也是同樣的要求。由于歷史原因，產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)常有零星的農(nóng)村居民點(diǎn)，其周邊半徑200米，面積12.6公頃的區(qū)域?qū)⒈辉O(shè)為產(chǎn)業(yè)控制帶，農(nóng)村居民點(diǎn)往往具有規(guī)模小且分散的特點(diǎn)，若產(chǎn)業(yè)控制帶沒有設(shè)置門檻，大量的建設(shè)用地開發(fā)將受到限制，大大提高了環(huán)境保護(hù)成本，而且產(chǎn)業(yè)控制帶呈“補(bǔ)丁狀”分布在園區(qū)之中，不但沒有起到優(yōu)化空間布局的作用，反而破壞了建設(shè)用地的布局，不利于園區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集。

2021年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實(shí)施意見》（下稱《實(shí)施意見》）中鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)將產(chǎn)業(yè)類項目配套用地用于建設(shè)宿舍型保障性租賃住房。若上述宿舍型保障性租賃住房周邊設(shè)置200米以上的產(chǎn)業(yè)控制帶，很大程度上將影響園區(qū)的土地開發(fā)利用；反之，管理部門也很難在開發(fā)程度較高的產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)找到滿足產(chǎn)業(yè)控制帶要求的地塊建設(shè)保障性租賃住房。

規(guī)劃環(huán)評中通常會要求園區(qū)內(nèi)未來新建的敏感目標(biāo)周邊自動設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶，筆者認(rèn)為這種“一刀切”的做法不甚合理，會加劇不合理規(guī)劃所引起的矛盾。如閔行區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)和奉賢區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)，分別于2018年和2021年引進(jìn)某醫(yī)院項目和某學(xué)校項目，按規(guī)劃環(huán)評要求自動設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶后，其周邊現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)均被判定為不合規(guī)企業(yè)，生產(chǎn)受到嚴(yán)重限制，50米范圍內(nèi)的排污企業(yè)被要求搬遷，造成了企業(yè)和管理部門之間的嚴(yán)重矛盾。

1.3 空間管控方案形式化、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重

工業(yè)項目的環(huán)境影響主要來自廢氣，而廢氣污染物的影響范圍除了與污染源強(qiáng)有關(guān)，還和大氣擴(kuò)散條件密切相關(guān)，包括地形、氣象條件等因素。上海東臨東海北靠長江，受海洋性氣候影響較為明顯，尤其沿江沿海地區(qū)有明顯的海陸風(fēng)，產(chǎn)業(yè)控制帶的設(shè)置不應(yīng)僅僅以敏感地塊邊界外擴(kuò)，應(yīng)考慮園區(qū)所在區(qū)域的大氣擴(kuò)散條件。另外，規(guī)劃環(huán)評中雖然有環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和環(huán)境影響預(yù)測章節(jié)，但在空間管控方案制定時卻很少會結(jié)合上述章節(jié)的結(jié)論，環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和環(huán)境影響預(yù)測章節(jié)對園區(qū)空間管控方案的指導(dǎo)作用有限。

規(guī)劃環(huán)評空間管控方案中的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入主要針對廢氣排放和風(fēng)險Q值做限制，《技術(shù)指南》中規(guī)定：Ⅰ類重點(diǎn)管控區(qū)不新增大氣污染源和涉氣風(fēng)險源；Ⅱ類重點(diǎn)管控區(qū)不新增大氣環(huán)境評價等級為一、二級的污染源，不新增涉氣風(fēng)險物質(zhì)Q值大于等于1的環(huán)境風(fēng)險源。改擴(kuò)建項目不突破現(xiàn)有污染物排放量與環(huán)境風(fēng)險水平。而對于惡臭異味物質(zhì)、有毒有害大氣污染物的排放，提出的則是“嚴(yán)格控制”的要求。上述要求并未考慮產(chǎn)排污的行業(yè)特點(diǎn)，大氣環(huán)境評價等級同為一級，不同行業(yè)的特征污染物不同，產(chǎn)生的環(huán)境影響也是不同的，一視同仁并不合理。相反，對某些污染物排放量不大，但對人體危害較大的有毒有害物質(zhì)，或是感官刺激強(qiáng)烈的惡臭異味物質(zhì)的準(zhǔn)入要求僅為“嚴(yán)格限制”，且并沒有明確多么嚴(yán)格，如何限制，在實(shí)際操作中等同于沒有限制，規(guī)劃環(huán)評所提出的措施難以落實(shí)。

規(guī)劃環(huán)評制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求時，甚少考慮園區(qū)的定位和主導(dǎo)行業(yè)。如崇明區(qū)某以船舶海工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)，規(guī)劃環(huán)評的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入中包括“禁止涉及高致病性病原微生物的項目”，與園區(qū)實(shí)際脫節(jié)。園區(qū)內(nèi)不同地塊的準(zhǔn)入要求也無區(qū)別，忽視了產(chǎn)業(yè)區(qū)塊規(guī)劃和污染濃度分布。不同園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求往往又高度雷同，可謂是“萬園一面”，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入趨于形式化、同質(zhì)化。

1.4 空間管控邊界不夠具體化

空間管控方案不但需要精準(zhǔn)的分析計算，同時也要結(jié)合周邊區(qū)域的實(shí)際情況。目前規(guī)劃環(huán)評往往直接在衛(wèi)星圖、地形圖或是規(guī)劃圖上劃定管控范圍（產(chǎn)業(yè)控制帶或防護(hù)距離），甚少依托現(xiàn)實(shí)中的參照物，可以說是簡單粗暴。最終成圖時一兩個像素的誤差對應(yīng)到現(xiàn)實(shí)中可能就是數(shù)米的距離，甚至有可能影響一個企業(yè)的存續(xù)。在實(shí)際執(zhí)行中，由于沒有現(xiàn)實(shí)的參照物，容易產(chǎn)生扯皮而難以落實(shí)。

以奉賢區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，園區(qū)南部的防護(hù)距離邊界從某企業(yè)廠區(qū)內(nèi)穿過，企業(yè)南車間被劃入了防護(hù)距離，而北車間則在防護(hù)距離外。該企業(yè)在辦理擴(kuò)建項目環(huán)評手續(xù)時，不得不將南車間內(nèi)原有生產(chǎn)內(nèi)容搬遷至北車間，才能滿足規(guī)劃環(huán)評中“防護(hù)距離內(nèi)無廢氣污染物排放”的準(zhǔn)入要求。另一個例子是松江區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)，園區(qū)北部劃有300米的產(chǎn)業(yè)控制帶，并“禁止引進(jìn)排放生產(chǎn)性工藝廢氣的項目”。某企業(yè)在辦理環(huán)評手續(xù)時，通過將廢氣排放管道延伸至鄰近廠區(qū)，在產(chǎn)業(yè)控制帶外設(shè)置排氣筒的方式規(guī)避規(guī)劃環(huán)評限制。

1.5 公眾參與不充分

目前規(guī)劃環(huán)評的公眾參與的征求相關(guān)管理部門和行業(yè)專家意見較多，對于普通公眾的意見征集，主要通過在指定的網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行信息公開的方式。但是網(wǎng)絡(luò)平臺信息公開缺少針對性，大部分公眾并不具備專業(yè)背景，對規(guī)劃環(huán)評缺少比較清晰的概念，而且公眾意見反饋渠道單一，大多數(shù)為郵件形式[9]，而園區(qū)內(nèi)企業(yè)和居民則缺少專門的發(fā)聲渠道。

綜上，現(xiàn)行的規(guī)劃環(huán)評的公眾參與并不能充分地起到公眾參與和監(jiān)督的作用，公眾參與方法還需進(jìn)一步探索。

2 對策建議

2.1 研究配套的計算方法

筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)組織“產(chǎn)業(yè)控制帶的計算方法”（下稱“計算方法”）的研究，并早日發(fā)布實(shí)時，為規(guī)劃環(huán)評的空間管控提供更多的政策和技術(shù)依據(jù)。對于“計算方法”，本文提出兩點(diǎn)建議：

第一，建議參考排污許可證的成功經(jīng)驗(yàn)，按行業(yè)的產(chǎn)排污特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分，制定不同行業(yè)的產(chǎn)業(yè)控制帶計算方法。規(guī)劃環(huán)評編制過程中，編制單位可根據(jù)目標(biāo)敏感地塊周邊的規(guī)劃和周邊現(xiàn)狀企業(yè)，選擇不同的產(chǎn)業(yè)控制帶計算方法，體現(xiàn)出不同園區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的特點(diǎn)。

第二，建議產(chǎn)業(yè)控制帶的具體范圍可在計算結(jié)果的基礎(chǔ)上有一定的浮動空間，給予規(guī)劃環(huán)評一定的自主權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行必要的調(diào)整。如此，產(chǎn)業(yè)控制帶的設(shè)置能夠更有彈性、更加精細(xì)，對園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚也更為有利，做到“結(jié)合園區(qū)實(shí)際”。

2.2 制定敏感目標(biāo)保護(hù)方案

建議研究針對零散的農(nóng)村居民點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)控制帶設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，滿足條件的超小規(guī)模居民點(diǎn)可不設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶，減少園區(qū)建設(shè)用地開發(fā)的限制。而對于已有明確搬遷計劃的敏感目標(biāo)，在搬遷計劃落實(shí)前應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)業(yè)控制帶的設(shè)置，以此倒逼搬遷計劃按期落實(shí)，落實(shí)搬遷后產(chǎn)業(yè)控制帶自動取消。園區(qū)內(nèi)為企業(yè)配套的宿舍區(qū)和租賃保障房無論用地性質(zhì)如何，皆可不設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶。園區(qū)內(nèi)新設(shè)敏感目標(biāo)則不應(yīng)自動設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶，以此倒逼敏感項目的選址更謹(jǐn)慎、更合理，避免因?yàn)樵趫@區(qū)內(nèi)不合理地引入敏感目標(biāo)而造成廠群矛盾。

2.3 空間管控方案應(yīng)與園區(qū)實(shí)際情況相結(jié)合

上海市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)普遍都有數(shù)年至數(shù)十年的開發(fā)過程，各個園區(qū)的開發(fā)程度各不相同，污染排放強(qiáng)度和污染源分布也有所差異，不同的條件和開發(fā)現(xiàn)狀也使得每個園區(qū)內(nèi)大氣污染物的濃度分布呈現(xiàn)出各自的特點(diǎn)。若忽略了園區(qū)內(nèi)污染物分布的實(shí)際情況，不但難以發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評源頭防控作用，還會錯估園區(qū)開發(fā)的環(huán)境影響。因此，空間管控方案應(yīng)結(jié)合環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和環(huán)境影響預(yù)測章節(jié)的結(jié)論，對于已經(jīng)形成一定開發(fā)規(guī)模的園區(qū)，優(yōu)化調(diào)整時應(yīng)充分考慮開發(fā)區(qū)已經(jīng)形成的企業(yè)布局，在環(huán)境空氣污染物高濃度區(qū)適當(dāng)提高準(zhǔn)入要求，低濃度區(qū)適當(dāng)降低準(zhǔn)入要求，在環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)區(qū)則應(yīng)實(shí)行限制準(zhǔn)入等措施。

針對園區(qū)內(nèi)的敏感目標(biāo)，可通采用軟件預(yù)測反向推導(dǎo)出對其所受到的廢氣污染影響主要來自于哪些地塊，進(jìn)而對這些地塊上的現(xiàn)有企業(yè)提出更嚴(yán)格的環(huán)保要求，對擬引進(jìn)的項目提出更嚴(yán)格的準(zhǔn)入要求。

由于每個產(chǎn)業(yè)園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)布局、開發(fā)目標(biāo)都迥然不同，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)突出園區(qū)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，提出有針對性的、切合園區(qū)實(shí)際的準(zhǔn)入要求和詳細(xì)合理的負(fù)面清單，切不可簡單仿照其它園區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求，影響規(guī)劃環(huán)評準(zhǔn)確性。

2.4 空間管控邊界應(yīng)固定化、可視化

規(guī)劃環(huán)評的空間管控的邊界應(yīng)盡可能依托廠界、道路、河道、管廊等現(xiàn)實(shí)的物理邊界，實(shí)現(xiàn)固定化和可視化，避免出現(xiàn)穿越企業(yè)廠區(qū)或廠房的情況。如前文所述的“計算方法”發(fā)布實(shí)施后，規(guī)劃環(huán)評可在計算得出結(jié)果后，根據(jù)現(xiàn)場實(shí)際情況，在“計算方法”所許可的浮動范圍內(nèi)，選擇現(xiàn)實(shí)的物理邊界作為產(chǎn)業(yè)控制帶的邊界，避免不合理邊界對企業(yè)和園區(qū)日常環(huán)境管理造成影響。

2.5 加大公眾參與力度

除了現(xiàn)有程序上的信息公開以外，建議加大對園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的宣傳，讓更多的公眾了解規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)容和作用，并將意見征集對象擴(kuò)大到園區(qū)企業(yè)，尤其是規(guī)劃環(huán)評空間管控方案所涉及企業(yè)和居民的意見。只有保證他們的知情權(quán)和參與權(quán)，公眾參與才是充分的、全面的、有代表性的。

公眾參與的形式同樣也可以多種多樣，可以邀請相關(guān)管理部門、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)＜?、園區(qū)主管部門、園區(qū)企業(yè)代表、普通民眾代表共同參與座談會，積極利用基層組織密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，交流園區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境問題，探討規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整建議，不但可以保證公眾的知情權(quán)，也可以增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保意識。

3 結(jié)語

規(guī)劃環(huán)評中的空間管控方案從宏觀層面決定了園區(qū)與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性，為產(chǎn)業(yè)布局和企業(yè)選址提供指導(dǎo)，促進(jìn)園區(qū)內(nèi)、外的協(xié)調(diào)，為園區(qū)管理部門提供建議，實(shí)現(xiàn)園區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)。目前規(guī)劃環(huán)評的空間管控方案與園區(qū)高水平管理需求還存在差距，規(guī)劃環(huán)評編制單位需要秉持實(shí)事求是的原則，從產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實(shí)際出發(fā)，制定合理可行的空間管控方案，使規(guī)劃環(huán)評能夠起到推動園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、引導(dǎo)園區(qū)與環(huán)境協(xié)調(diào)和諧的作用。