羅志恒

2023年10月24日，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院增發(fā)國(guó)債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議草案，中央財(cái)政將在今年四季度增發(fā)2023年國(guó)債1萬(wàn)億元，作為特別國(guó)債管理。全國(guó)財(cái)政赤字將由3.88萬(wàn)億元增加到4.88萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)赤字率由3%提高到3.8%左右。

同時(shí)，會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額的決定。

當(dāng)前增發(fā)國(guó)債和調(diào)整預(yù)算的六大意義

一是中央審時(shí)度勢(shì)，實(shí)事求是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)做出預(yù)算調(diào)整，赤字率將上升到3.8%左右，以實(shí)際行動(dòng)打破3%赤字率的束縛，充分利用中國(guó)較大的中央財(cái)政空間。事實(shí)上，在1998年面臨東南亞金融危機(jī)以及暴雨災(zāi)害時(shí)，中國(guó)也作出過(guò)預(yù)算調(diào)整。這意味著在符合法定程序的情況下，根據(jù)形勢(shì)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整政策是必要的。

二是增發(fā)國(guó)債用于特定的減災(zāi)防災(zāi)建設(shè)等八大方面，有利于補(bǔ)短板、惠民生，充分體現(xiàn)了財(cái)政支出以人民為中心的發(fā)展理念。隨著近年來(lái)中國(guó)基建投資快速發(fā)展，一系列大國(guó)工程先后發(fā)揮重大作用，關(guān)于基建投資空間和潛力的討論較多。中國(guó)基建投資仍具有較大空間，尤其是在減災(zāi)防災(zāi)比如城市排水防澇、防洪建設(shè)等方面，同時(shí)中國(guó)基建投資呈現(xiàn)出區(qū)域結(jié)構(gòu)不均衡的特點(diǎn)。此次資金用途針對(duì)性強(qiáng)，目標(biāo)明確，選擇了補(bǔ)短板、惠民生的領(lǐng)域，這也是財(cái)政保障國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)工作的應(yīng)有之義。

三是有利于擴(kuò)大總需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好。當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體持續(xù)恢復(fù)，但總需求不足、微觀主體信心不振的問(wèn)題依然存在，增發(fā)國(guó)債有利于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大總需求，為四季度和明年的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行打下良好基礎(chǔ)。

四是有利于提振信心與預(yù)期。一段時(shí)間以來(lái)，信心不足制約了微觀主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的擴(kuò)張，影響了投資和消費(fèi)，當(dāng)前增發(fā)國(guó)債超出市場(chǎng)預(yù)期，釋放了政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的信號(hào)。

五是有利于增加可支配財(cái)政資金，有利于更好地落實(shí)積極的財(cái)政政策。今年以來(lái)受制于房地產(chǎn)市場(chǎng)總體低迷等，土地出讓收入繼續(xù)大幅下行，政府性基金預(yù)算收入持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，制約了財(cái)政支出的力度。1月-9月一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入和支出低于年初的預(yù)算目標(biāo)，其中，一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入之和兩年平均增速為-4.5%；兩本預(yù)算支出之和的兩年平均增速僅為2.7%。

六是有利于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從債務(wù)管理看，增發(fā)國(guó)債后赤字增加并轉(zhuǎn)移支付給地方政府，緩解地方財(cái)政壓力的同時(shí)優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前地方債務(wù)占比高，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控但部分區(qū)域存在風(fēng)險(xiǎn)，增發(fā)國(guó)債有利于從總體上優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2023年10月25日上午，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)，請(qǐng)財(cái)政部副部長(zhǎng)朱忠明、國(guó)家發(fā)展改革委副秘書(shū)長(zhǎng)張世昕、國(guó)家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司司長(zhǎng)羅國(guó)三介紹增加發(fā)行國(guó)債，支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力等工作有關(guān)情況，并答記者問(wèn)。圖/中新

下階段尤其是明年財(cái)政政策的建議

收入政策為輔，推動(dòng)政策方向從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重，增強(qiáng)財(cái)政政策不同方式的系統(tǒng)集成性。2024年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體上仍將延續(xù)今年的疫后恢復(fù)態(tài)勢(shì)，從動(dòng)能看，主要還是服務(wù)業(yè)和高端制造帶動(dòng)，房地產(chǎn)在政策作用下預(yù)計(jì)將逐步回暖但是恢復(fù)力度還要看政策的進(jìn)一步加碼；同時(shí)從經(jīng)濟(jì)周期來(lái)看，庫(kù)存周期大概率已見(jiàn)底回升，從去庫(kù)存進(jìn)入到補(bǔ)庫(kù)存對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也有積極作用。

當(dāng)然，2024年仍會(huì)面臨一系列風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，既有中長(zhǎng)期和結(jié)構(gòu)性因素，還有短期的房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)、金融風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)等問(wèn)題。因此，政策方面仍要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策、穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策、繼續(xù)發(fā)力的房地產(chǎn)政策，將提振市場(chǎng)主體信心和解決就業(yè)置于更高的位置，推出一攬子舉措提振市場(chǎng)信心。財(cái)政政策要有新的內(nèi)涵：

其一，打破赤字率3%的約束，赤字規(guī)模中由中央占主導(dǎo)。實(shí)事求是面對(duì)真實(shí)赤字率，避免長(zhǎng)期采用的“控赤字+擴(kuò)專項(xiàng)債”導(dǎo)致赤字規(guī)模過(guò)小、專項(xiàng)債使用效率偏低的局面。同時(shí)，鑒于部分存量項(xiàng)目仍需要專項(xiàng)債繼續(xù)支持，專項(xiàng)債規(guī)?？陕缘陀诮衲?，并大幅提高赤字率至4%以上。

其二，財(cái)政政策以支出政策為主、減稅降費(fèi)等收入政策為輔，提高財(cái)政資源的使用效率。經(jīng)濟(jì)下行期以及信心恢復(fù)期，收入政策有可能受制于市場(chǎng)主體行為的收縮，減稅降費(fèi)未必能快速轉(zhuǎn)化為投資和消費(fèi)；而支出政策能產(chǎn)生更加有效的結(jié)果。

其三，推動(dòng)財(cái)政政策逐步從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重，對(duì)部分特定群體發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼推動(dòng)消費(fèi)盡快回升，采取中央和地方分地區(qū)按比例承擔(dān)的方式實(shí)施；逐步利用個(gè)稅App等建立起補(bǔ)貼群體的篩選機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)前中國(guó)低保覆蓋較為完善，因此尤其要關(guān)注三個(gè)群體：（1）低保臨界線以上、社平工資以下的城鎮(zhèn)低收入群體；（2）低保臨界線以上、社平工資以下的農(nóng)村低收入群體，尤其是老人群體；（3）失業(yè)大學(xué)生群體。鑒于當(dāng)前在實(shí)操層面持續(xù)面臨難以精準(zhǔn)補(bǔ)貼的問(wèn)題，當(dāng)前有必要盡快建立補(bǔ)貼群體篩選的機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施，可利用個(gè)稅App平臺(tái)申報(bào)個(gè)人收入，即使不需繳納個(gè)稅也鼓勵(lì)申報(bào)，作為直接補(bǔ)貼的依據(jù)，這樣就可以根據(jù)收入分布及標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)篩選出補(bǔ)貼群體。

其四，要盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，緩解財(cái)政收支矛盾。對(duì)于對(duì)普通老百姓影響不大，但有利于綠色發(fā)展的稅種可以擴(kuò)圍、提高稅率。對(duì)消費(fèi)稅征收范圍擴(kuò)圍，從目前以煙酒汽車為主擴(kuò)展到高端服務(wù)業(yè)，比如五星級(jí)酒店等，同時(shí)提高消費(fèi)稅稅率。提高資源稅、環(huán)保稅稅率。研究探索碳稅，研究探索并構(gòu)建適配數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)據(jù)財(cái)政體系等，包括數(shù)據(jù)資產(chǎn)稅、數(shù)據(jù)財(cái)政等。短期可轉(zhuǎn)讓減持一部分國(guó)有股權(quán)。

其五，要在一攬子政策的安排下繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政化債、金融化債。1）提高債務(wù)限額，為再融資債券發(fā)行騰出空間，推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化；2）盤(pán)活并出讓國(guó)有資產(chǎn)資源；3）與金融機(jī)構(gòu)展期、下降利率；4）四大資產(chǎn)管理公司提前購(gòu)買部分城商行、農(nóng)商行持有的城投債，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳遞為金融風(fēng)險(xiǎn)；5）政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)放中長(zhǎng)期貸款等。

其六，增強(qiáng)非財(cái)政政策與財(cái)政政策的配合、非經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)同，增強(qiáng)財(cái)政政策不同方式的系統(tǒng)集成性，增強(qiáng)政策的效率效果，推動(dòng)財(cái)政政策從“數(shù)量規(guī)模型”轉(zhuǎn)向“效率效果型”，同時(shí)強(qiáng)化與市場(chǎng)的有效溝通。從2024年起，出臺(tái)財(cái)政政策有必要更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)謀劃思維，將收入、支出和債務(wù)統(tǒng)籌考慮；尤其要將增值稅立法與一系列“補(bǔ)丁”統(tǒng)籌考慮；統(tǒng)籌個(gè)人所得稅改革，比如家庭征收、綜合征收、動(dòng)態(tài)調(diào)整扣除額、調(diào)整稅率級(jí)次和稅率、獎(jiǎng)金計(jì)算，避免碎片化推進(jìn)專項(xiàng)附加扣除等；統(tǒng)籌社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基準(zhǔn)、費(fèi)率與規(guī)范征管等。

系統(tǒng)推進(jìn)財(cái)稅改革、統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政政策實(shí)施，走在市場(chǎng)預(yù)期前面引導(dǎo)預(yù)期，加強(qiáng)與市場(chǎng)的溝通。

（編輯：王延春）