李紅松

實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略需要高質(zhì)量高等教育體系作為保障。[1]在長期規(guī)模擴(kuò)張過程中，高等教育出現(xiàn)一致性與多樣化失衡，存在層次結(jié)構(gòu)、科類結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)問題，突出表現(xiàn)在層次和學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)與高質(zhì)量發(fā)展要求不適配、創(chuàng)新型和高技能人才培養(yǎng)能力不足、高新技術(shù)研發(fā)和服務(wù)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略水平欠缺等方面。競爭是解決高等教育結(jié)構(gòu)失衡的有效手段，“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”屬性決定了高等教育競爭不同于要素和產(chǎn)品市場競爭，必須在政府主導(dǎo)下有序推進(jìn)。

一、優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)的時(shí)代緊迫性

高等教育的職能決定了自身的結(jié)構(gòu)布局，履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)職能不僅要考慮高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，同時(shí)必須適配社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。優(yōu)化結(jié)構(gòu)既是高等教育由規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的必然歷程，也是契合新發(fā)展格局的客觀需要。

(一)服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略

“十四五”時(shí)期是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的起點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的攻堅(jiān)期?？平膛d國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施對(duì)高等教育提出了更高要求，作為三大戰(zhàn)略實(shí)施的匯聚性載體，高等教育亟須調(diào)整辦學(xué)層次、學(xué)科布局和專業(yè)結(jié)構(gòu)，全面提升人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)能力。新時(shí)代、新征程賦予高等教育新的歷史使命，高等教育必須適應(yīng)新發(fā)展格局，以創(chuàng)新發(fā)展支撐國家戰(zhàn)略需要。[2]通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)提升教育質(zhì)量，全方位服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，助力中國式現(xiàn)代化建設(shè)。

(二)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，高質(zhì)量發(fā)展是我國全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。高等教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量共同構(gòu)成了服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同治理體系，三者共同發(fā)力是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的最優(yōu)路徑選擇。高等教育層次和學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間具有適配性，研究表明，人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長存在顯著的正向影響。高質(zhì)量發(fā)展需要高端創(chuàng)新型人才和高技能人才支撐，高等教育需要在新發(fā)展理念指引下，從高度、深度、廣度和力度等多個(gè)維度優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，更好適配經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求，賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

(三)契合高等教育內(nèi)涵式發(fā)展

改革開放40多年來，我國高等教育已經(jīng)跨越精英教育、大眾教育，進(jìn)入普及教育階段，2022年高等教育毛入學(xué)率達(dá)到58%，在學(xué)總規(guī)模位居世界第一。[3]高等教育在規(guī)模急劇擴(kuò)張過程中，出現(xiàn)了辦學(xué)定位不清晰、特色不鮮明、發(fā)展嚴(yán)重趨同等問題，高校盲目模仿影響了正常的多樣化，高等教育亟須在規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變過程中尋求一致性與多樣化平衡。高等教育轉(zhuǎn)型升級(jí)需要優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局，通過內(nèi)涵式發(fā)展構(gòu)建多層次優(yōu)質(zhì)高等教育體系，在“優(yōu)化布局、辦出特色、協(xié)同發(fā)展”理念指引下打造高質(zhì)量高等教育體系，助力高等教育強(qiáng)國目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

(四)適配人口總量和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

伴隨低婚育、少子化傾向，我國人口總量出現(xiàn)根本性逆轉(zhuǎn)。即使全面調(diào)整生育政策，仍無法扭轉(zhuǎn)出生人口下降趨勢，新生嬰兒數(shù)量已由2016年的1867萬持續(xù)下降至2022年的956萬。[4]出生人口的大幅下降意味著未來高等教育生源的急劇萎縮。在高等教育普及化背景下，人口因素已成為影響高等教育發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，高等教育需要根據(jù)人口規(guī)模和老齡化趨勢提前謀劃，通過調(diào)整布局形成與人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變匹配的學(xué)科體系和人才培養(yǎng)支撐體系，以服務(wù)人民為價(jià)值旨?xì)w，切實(shí)增進(jìn)民生福祉。[5]體現(xiàn)以人民為中心發(fā)展教育的服務(wù)宗旨。

二、優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)的深刻內(nèi)涵

科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)布局是高質(zhì)量高等教育體系的重要標(biāo)志，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)必須圍繞高質(zhì)量高等教育體系建設(shè)為中心。只有透徹理解優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)的深刻內(nèi)涵，才能明確結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向、準(zhǔn)則和根本任務(wù)，實(shí)現(xiàn)高等教育強(qiáng)國建設(shè)的宏偉目標(biāo)。

(一)以高等教育發(fā)展的大邏輯為指引

優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)要遵循高等教育發(fā)展規(guī)律、適應(yīng)時(shí)代要求。在開啟第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程、高等教育邁入深度普及化背景下，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是未來高等教育的工作重點(diǎn)，是高等教育發(fā)展遵循的大邏輯。[6]只有置身于這一大邏輯下，才能明確優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)的原則、重點(diǎn)及目標(biāo)方向，最終形成各級(jí)各類高校辦學(xué)定位清晰、融通銜接順暢、協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)代化高等教育結(jié)構(gòu)體系。

(二)以提升高教整體質(zhì)量為根本任務(wù)

結(jié)構(gòu)問題是高等教育發(fā)展的基本問題，優(yōu)化結(jié)構(gòu)是構(gòu)建高質(zhì)量高等教育體系的時(shí)空表征，其根本目標(biāo)指向高等教育質(zhì)量提升?？平膛d國、人才強(qiáng)國和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)三大戰(zhàn)略實(shí)施均需要優(yōu)質(zhì)高等教育體系作為保障?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》明確指出，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、辦出特色既是優(yōu)質(zhì)高等教育體系建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容，也是辦學(xué)水平和教育質(zhì)量提升的重要保障措施，是提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提升科學(xué)研究水平和增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力等系列職能得以落實(shí)的落腳點(diǎn)。

(三)以尋求一致性與多樣化平衡為準(zhǔn)則

一致性與多樣化并存是高等教育發(fā)展的自然規(guī)律。長期以來，為服務(wù)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和滿足人民需求，高等教育發(fā)展重心體現(xiàn)在規(guī)模擴(kuò)張，高?？桃庾非蠼ㄔO(shè)綜合性大學(xué)，導(dǎo)致辦學(xué)理念和風(fēng)格趨同，缺少辦學(xué)特色，高等教育同質(zhì)同構(gòu)妨礙了正常的多樣化。厘清高等教育的層類結(jié)構(gòu)，明確不同層類高等教育的功能與定位，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育與普通教育的融通發(fā)展，是高等教育分類建設(shè)、分類管理中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)需要在一致性與多樣化之間尋求平衡。

(四)以協(xié)同發(fā)展為向度

高等教育結(jié)構(gòu)體系是一個(gè)多元化的復(fù)雜系統(tǒng)，個(gè)體之間的有效銜接和協(xié)調(diào)是共存共生的基礎(chǔ)，協(xié)同發(fā)展是高等教育發(fā)展的主旋律，也是優(yōu)化結(jié)構(gòu)的重要向度。不同層次、不同類型、不同區(qū)域高校之間的協(xié)調(diào)與合作是高等教育生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容，校際合作、產(chǎn)學(xué)協(xié)作、高校集群、區(qū)域聯(lián)盟等是協(xié)同發(fā)展范式建構(gòu)與實(shí)施的實(shí)踐支撐。通過打造共建共享、互通互認(rèn)的協(xié)同機(jī)制，充分發(fā)揮個(gè)體優(yōu)勢和特色，實(shí)現(xiàn)高等教育多方位、多角度、多層次共同發(fā)展。

三、優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)的路徑方向

高等教育結(jié)構(gòu)布局調(diào)整是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及資源配置、生態(tài)建設(shè)等眾多因素。優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)需要以提升高等教育質(zhì)量為根本方向，著力解決結(jié)構(gòu)失衡中的突出問題，找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，在政策引導(dǎo)下，依靠有效的資源配置手段有序推進(jìn)。

(一)一流大學(xué)和一流學(xué)科群建設(shè)是優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)的重心

二十大報(bào)告指出，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展仍存在許多卡點(diǎn)瓶頸，尖端人才和創(chuàng)新型人才培養(yǎng)水平欠缺、基礎(chǔ)學(xué)科研究和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力不足影響創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施。高質(zhì)量高等教育體系離不開一流大學(xué)群體的支撐，一流大學(xué)群體的水平和質(zhì)量決定了一個(gè)國家高等教育體系的水平和質(zhì)量。[7]突破高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸制約指向高等教育結(jié)構(gòu)，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)需要突出高質(zhì)量教育體系構(gòu)建中的“一流”“高級(jí)”“尖端”和“前沿”，為國家自主創(chuàng)新能力提升和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的突破奠定基礎(chǔ)。

(二)資源配置方式創(chuàng)新是優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)的主要發(fā)力點(diǎn)

《高等教育法》明確指出，推進(jìn)高等教育體制改革需要優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源配置、提高高等教育質(zhì)量和效益。教育投入的“兩個(gè)確?！北砻鲊覍?duì)發(fā)展教育的高度重視，二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展”的理念。優(yōu)化結(jié)構(gòu)需要以資源配置為手段，其中，財(cái)政性投入作為高等教育資金來源的主渠道，撥款模式改革創(chuàng)新是重要著力點(diǎn)。長期以來，高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款以數(shù)量規(guī)模為主要導(dǎo)向，缺乏有效的績效考核和監(jiān)控機(jī)制，亟待改革完善。

(三)內(nèi)部競爭是優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)的有效手段

政策引導(dǎo)可以對(duì)優(yōu)化資源配置和結(jié)構(gòu)布局起到促進(jìn)作用，但資源有效配置的驅(qū)動(dòng)力依賴內(nèi)部競爭，競爭是實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的最有效手段。新發(fā)展格局下，建設(shè)優(yōu)質(zhì)高等教育體系需要以高等教育內(nèi)部全方位競爭為依托，競爭業(yè)態(tài)囊括高校之間的分級(jí)分類競爭、同層次高校辦學(xué)水平、聲譽(yù)和教育質(zhì)量競爭、高校內(nèi)部院系和教師之間的業(yè)務(wù)競爭等；競爭內(nèi)容涵蓋人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究水平和社會(huì)服務(wù)成效等多樣化評(píng)價(jià)指標(biāo)。通過競爭助力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)高等教育特色與個(gè)性發(fā)展。

(四)政策引導(dǎo)是優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)有序推進(jìn)的重要保證

高等教育機(jī)構(gòu)屬于非盈利組織，存在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和人本等眾多價(jià)值取向，多元化價(jià)值取向決定其內(nèi)部競爭不同于要素市場競爭，需要政府主導(dǎo)與社會(huì)推動(dòng)共同實(shí)現(xiàn)。高等教育定位、學(xué)科與專業(yè)布局、高校分類建設(shè)與管理等均需政策加以引導(dǎo)，以規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的治理體系牢牢把握競爭的度；通過構(gòu)建良好生態(tài)，規(guī)避競爭中短視化和功利性的失序行為，在合作、協(xié)作和共享中有序推進(jìn)，以良性競爭下的協(xié)同發(fā)展范式打造價(jià)值共同體。

四、優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)呼喚有序競爭

競爭是優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)的有效手段，是高等教育發(fā)展驅(qū)動(dòng)機(jī)制的必要組成部分。非理性競爭不僅不利于教育質(zhì)量提升，而且是良性生態(tài)的破壞要素。優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)需要正確認(rèn)知競爭目的，把握好競爭的度，在競爭合作中實(shí)現(xiàn)各具特色、共同發(fā)展。

(一)準(zhǔn)確把握競爭尺度

競爭是優(yōu)化結(jié)構(gòu)的必要手段，是高等教育機(jī)構(gòu)由松散場域向有目標(biāo)組織轉(zhuǎn)變的重要治理方式，競爭不足是高等教育缺乏活力的根源，但過度競爭不適合高等教育的多元價(jià)值取向和人文訴求，會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)，加劇高等教育結(jié)構(gòu)失衡，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)必須把握好競爭的度。政策制度需要針對(duì)競爭不足和過度競爭的具體狀況，根據(jù)高等教育不同層類特點(diǎn)，設(shè)計(jì)分層分類的競爭機(jī)制[8]，在過度競爭與競爭不足之間尋求平衡。

(二)辯證看待競爭合作關(guān)系

協(xié)同發(fā)展是高等教育生態(tài)體系建設(shè)的重要向度，依靠競爭與合作共同驅(qū)動(dòng)。摒棄合作的競爭不僅不利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化，反而從必要的發(fā)展驅(qū)動(dòng)機(jī)制異化為生態(tài)破壞機(jī)制。[9]競爭與合作互融互通，有利于更好發(fā)揮高等教育的正向效應(yīng)，促進(jìn)各主體資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠共生、共同發(fā)展。

(三)理性認(rèn)知競爭目的

結(jié)構(gòu)優(yōu)化競爭并非優(yōu)勝劣汰，而是守正創(chuàng)新、各具特色、共生發(fā)展。理性競爭應(yīng)該是完善自己，而不是損人利己、壓制對(duì)手、打擊同行。片面追求利益之爭是對(duì)高等教育競爭的認(rèn)知偏差甚至認(rèn)知錯(cuò)誤，由利益分歧和沖突制造的焦慮和撕裂，導(dǎo)致不計(jì)投入、不管成效、不顧現(xiàn)實(shí)、不擇手段等非理性行為。圍繞爭項(xiàng)目、爭資源、爭名利，高等教育生態(tài)圈中普遍存在非理性競爭，這些行為擾亂了秩序和公平，危害極大，不利于高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

(四)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)競爭規(guī)制

規(guī)制作為政府的公共政策管理方式，旨在通過干預(yù)、限制或約束非理性行為，協(xié)調(diào)競爭過程中的沖突，矯正競爭過程中出現(xiàn)的偏離，防止高等教育競爭失序。競爭規(guī)制是高等教育治理體系的組成部分，推進(jìn)有序競爭考驗(yàn)政府的治理能力，需要政府從頂層統(tǒng)籌規(guī)劃，涉及政策設(shè)計(jì)、制度安排和管理協(xié)調(diào)。結(jié)構(gòu)優(yōu)化中的競爭規(guī)制涵蓋事前、事中和事后全過程，具備預(yù)防、監(jiān)督、約束、協(xié)調(diào)、鑒定、評(píng)判、激勵(lì)、懲罰等多種功能，是高等教育在有序競爭中實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)。

五、以有序競爭助力高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化

以有序競爭助力高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要打造良好的競爭生態(tài)，健全和完善高等教育評(píng)價(jià)體系和治理體系是競爭公平有序進(jìn)行的根本保障，資源配置模式創(chuàng)新為結(jié)構(gòu)優(yōu)化競爭注入活力，各項(xiàng)高等教育質(zhì)量工程則是結(jié)構(gòu)優(yōu)化有序進(jìn)行的承接載體。

(一)健全高等教育治理體系，為有序競爭提供良好環(huán)境

現(xiàn)代化的高等教育治理體系可以為高等教育提供公平的競爭環(huán)境，是競爭有序開展的根本保障。高等教育治理分外部治理和高校內(nèi)部治理，外部治理重在規(guī)范、引導(dǎo)，包括法律體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系和政策規(guī)制體系，需要高校、政府和社會(huì)共同參與；內(nèi)部治理是高等教育治理現(xiàn)代化的基石，包括規(guī)章制度、組織架構(gòu)、文化建設(shè)、決策執(zhí)行和民主監(jiān)督機(jī)制等，需要管理者、教師、學(xué)生共同參與。內(nèi)外部治理共同發(fā)力，為公平有序競爭提供良好環(huán)境。

(二)完善高等教育評(píng)價(jià)體系，為公平競爭提供優(yōu)質(zhì)土壤

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系是高等教育公平有序競爭的生態(tài)基礎(chǔ)，二十大報(bào)告明確提出，將完善教育評(píng)價(jià)體系作為教育領(lǐng)域綜合改革的重要內(nèi)容。科學(xué)的評(píng)價(jià)體系兼具引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、診斷和激勵(lì)等多重復(fù)合功能，是高質(zhì)量高等教育體系的重要組成部分，對(duì)高等教育發(fā)展具有導(dǎo)向與調(diào)節(jié)作用。推進(jìn)高校分類評(píng)價(jià)，引導(dǎo)各類高?？茖W(xué)定位、辦出特色和水平，是新時(shí)期教育評(píng)價(jià)改革的重要內(nèi)容。通過構(gòu)建客觀科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，抑制投機(jī)短視、打破身份固化，指引高校公平競爭，促進(jìn)高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

(三)創(chuàng)新高等教育財(cái)政投入模式，為結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供競爭活力

財(cái)政性撥款是高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源，是教育資源配置的主要手段。目前高等教育投入采用“基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算”模式，預(yù)算編制主要依據(jù)生均培養(yǎng)成本，除少數(shù)項(xiàng)目類撥款外，財(cái)政撥款未能較好體現(xiàn)績效差異，應(yīng)探索高等教育財(cái)政撥款與辦學(xué)績效之間合理的關(guān)聯(lián)度，改變以數(shù)量和規(guī)模為主要導(dǎo)向的撥款機(jī)制，完善與財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款相適應(yīng)的績效考核指標(biāo)及實(shí)施辦法，精準(zhǔn)施策、定向發(fā)力，有效促進(jìn)辦學(xué)競爭、提高辦學(xué)質(zhì)量和效益。

(四)多項(xiàng)質(zhì)量工程齊抓并舉，為有序分類分流提供承接載體

建立適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的高等教育分類體系，不能依靠行政命令簡單粗暴實(shí)施，必須以競爭為手段引導(dǎo)推進(jìn)。以“雙一流”建設(shè)、一流專業(yè)建設(shè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革，“四新”建設(shè)、“雙高計(jì)劃”等各項(xiàng)高等教育質(zhì)量工程為實(shí)施載體，探索創(chuàng)新競爭機(jī)制，通過分類管理、分類建設(shè)推動(dòng)高校辦學(xué)質(zhì)量和水平全方位有序競爭，形成高校奮勇爭先格局，實(shí)現(xiàn)高等教育辦學(xué)層次、學(xué)科和專業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，最終形成多層次、有特色、符合國家發(fā)展需要的優(yōu)質(zhì)高等教育分類體系。