張文舉，廖小永，藺秋生

（水利部長江水利委員會規(guī)劃計劃局，430010，武漢）

一、概述

要件通常是對項目必要性、合規(guī)性、可持續(xù)性、安全性等方面開展專項論證或評價，是項目決策的重要參考依據(jù)。要件辦理是行政許可的重要組成部分，需要技術(shù)審查支撐與行政審查主導、技術(shù)服務(wù)與行政管理并行，其涉及面廣，時間跨度大，存在審批過程手續(xù)繁、周期長等問題。近年我國持續(xù)推進行政體制改革，清理規(guī)范要件辦理事項，提升要件辦理質(zhì)量和效率。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》（國發(fā)〔2016〕29號），清理規(guī)范的投資項目報建審批事項共計65項?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務(wù)分工方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕79號）明確，進一步優(yōu)化項目報建審批流程，壓縮項目報建審批時間?！蛾P(guān)于印發(fā)全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單的通知》（發(fā)改投資〔2019〕268號）要求，嚴格執(zhí)行并聯(lián)審批制度，規(guī)范投資審批行為，提高投資審批“一網(wǎng)通辦”水平，進一步明確細化相關(guān)審批事項?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于全面實行行政許可事項清單管理的通知》（國辦發(fā)〔2022〕2號）提出，大幅度提升行政許可標準化水平，“十四五”時期基本實現(xiàn)同一事項在不同地區(qū)和層級同要素管理、同標準辦理。同時，面對復雜的經(jīng)濟形勢，地方政府精簡審批事項，推動了工程建設(shè)項目審批再提速。從事有關(guān)工作或技術(shù)研究的人員也對政府投資項目審批制度、報批報建等項目前期工作開展了大量研究。

重大水利工程占地規(guī)模大，要件辦理涉及部門單位多，且大多涉及移民問題。如何妥善辦理要件已成為推動水利項目前期工作、保障工程早日開工發(fā)揮效益的關(guān)鍵。引江補漢工程要件辦理組織效率高、技術(shù)支持力度大，對重大水利工程具有重要借鑒意義。

二、要件辦理一般性分析

1.按階段及影響

按照重大水利工程項目建設(shè)階段的關(guān)鍵時間節(jié)點可將要件劃分為可行性研究前置要件和開工前置要件。可行性研究報告審批需辦理的前置要件通常有5項，具體為移民安置規(guī)劃、選址意見書、用地（海）預審意見、社會穩(wěn)定風險評估報告及政府確認意見、通航條件評價。環(huán)境影響評價、項目招標方案、用地報批等開工前置要件需要在開工前完成。環(huán)境影響評價是影響項目立項和決策的關(guān)鍵因素，2016 年，環(huán)境影響評價法明確環(huán)境影響評價不作為可研審批的要件，改為開工建設(shè)的前置要件。重大水利工程環(huán)境影響評價文件經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或批準后，大型水利項目可行性研究方可予以批復。

企業(yè)投資項目與政府投資項目要求具有明顯區(qū)別，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的事項，如節(jié)能審查，不再作為前置條件。國家發(fā)展改革委核報國務(wù)院審批以及國家發(fā)展改革委審批的政府投資項目，建設(shè)單位在報送項目可行性研究報告前，需取得省級節(jié)能審查機關(guān)出具的節(jié)能審查意見；國家發(fā)展改革委核報國務(wù)院核準以及國家發(fā)展改革委核準的企業(yè)投資項目，只需在開工建設(shè)前取得即可。

依據(jù)各要件辦理對項目的影響程度，水利項目通常把建設(shè)項目用地、環(huán)境影響評價和社會穩(wěn)定風險評估作為要件辦理的核心。

2.按主管部門及影響

重大水利工程要件辦理涉及的管理單位主要有地方政府和自然資源、水行政、環(huán)境保護等主管部門。按照要件辦理涉及管理部門分析如下：

（1）自然資源主管部門

通過自然資源主管部門辦理的要件有建設(shè)項目用地預審、地質(zhì)災害危險性評估和礦產(chǎn)資源壓覆評估?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》明確，建設(shè)項目批準、核準前或者備案前后，由自然資源主管部門對建設(shè)項目用地事項進行審查，提出建設(shè)項目用地預審意見。如果建設(shè)項目需要城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)選址意見書，應當合并辦理、核發(fā)建設(shè)項目用地預審與選址意見書。依據(jù)國土空間規(guī)劃等空間管控要求，加強多方案比選，少占、不占耕地和永久基本農(nóng)田，合理避讓生態(tài)保護紅線、歷史文化保護紅線和災害風險區(qū)。

用地要件辦理中，自然資源部在批復用地手續(xù)前需要林業(yè)、草原等主管部門的審核審批同意書，另外還需要開展壓覆礦查詢、地質(zhì)災害評估等工作。

（2）水行政主管部門

涉及水行政主管部門的要件主要有洪水影響評價類、取水許可和水土保持。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》（國發(fā)〔2016〕29號）將“非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批”“水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審核”“河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批”“國家基本水文測站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測工程的審批”4項合并為“洪水影響評價審批”1項，統(tǒng)稱為洪水影響評價類；將“建設(shè)項目水資源論證報告書審批”和“取水許可”2項合并為“取水許可”1項。依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，在開工前生產(chǎn)建設(shè)單位應編制水土保持方案并通過水行政主管部門批準。

（3）生態(tài)環(huán)境主管部門

生態(tài)環(huán)境主管部門按權(quán)限審批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2018年修訂）明確，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)，主要目的為防止規(guī)劃和建設(shè)項目實施對環(huán)境造成不良影響。

環(huán)境影響評價要求銜接區(qū)域“三線一單”，推動“放管服”改革，優(yōu)化調(diào)整建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限，推動國家重點項目環(huán)境影響評價審查審批。

（4）其他部門

移民有關(guān)要件由省級人民政府或國務(wù)院有關(guān)管理部門出具意見或?qū)徟?，社會穩(wěn)定風險評估由政法部門負責，地震安全性評價、通航條件評價、文物保護、節(jié)能評價等分別由相應行政部門審查或?qū)徟?/p>

三、引江補漢工程實例分析

1.總體概況

（1）工程概況

引江補漢工程作為南水北調(diào)中線的重要后續(xù)工程，自三峽水庫庫區(qū)左岸龍?zhí)断∷?，采用有壓單洞自流輸水，?jīng)湖北省宜昌市、襄陽市和丹江口市，終點位于丹江口水庫大壩下游漢江右岸安樂河口，輸水線路總長度194.7 km。工程為I等工程，多年平均引水量為39.0億m3。施工總工期108個月，估算工程靜態(tài)總投資598.25億元。

（2）要件概況

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單的通知》（發(fā)改投資〔2019〕268號），引江補漢工程屬于政府直接投資或資本金注入項目，可行性研究報告審批前置要件僅6項。為實現(xiàn)可研批復后主體工程早日開工，根據(jù)國務(wù)院審批的重大水利工程要求和項目實際，明確引江補漢工程項目辦理要件20個，并制定引江補漢工程要件辦理計劃表，明確要件辦理工作任務(wù)責任單位、主要責任人、計劃完成時間等關(guān)鍵信息。引江補漢工程要件包括可行性研究報告16個前置要件、1個應備要件（節(jié)能評估）、法人準備先期開工項目2個前置要件（使用林地許可和建設(shè)用地報批）和1個應備要件（項目招標方案）。

（3）要件辦理進展

2021 年完成停建令、文物保護、地質(zhì)災害評估、節(jié)能評價、地震安全性評估和水土保持6 項要件辦理。2022 年3 月，完成取水許可申請；4 月，完成洪水影響評價和通航條件評價；5 月，完成建設(shè)項目用地預審、規(guī)劃選址意見書、社會穩(wěn)定風險評估、征地移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃；6 月，完成礦產(chǎn)資源壓覆評估、環(huán)境影響評價、資金籌措方案、出口段使用林地許可、出口段項目招標方案和出口段建設(shè)用地報批，至此20 項要件全部辦理完成。2022 年6 月22 日，國家發(fā)展改革委批復南水北調(diào)中線引江補漢工程可行性研究報告，項目前期工作取得關(guān)鍵性進展；6 月29日，水利部印發(fā)了引江補漢工程輸水總干線出口段初步設(shè)計報告準予行政許可決定書；7 月7 日，引江補漢工程正式開工。

2.經(jīng)驗總結(jié)

（1）強化頂層設(shè)計

南水北調(diào)工程是國家重大戰(zhàn)略部署，國務(wù)院于2002年、2012年分別批復的《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030 年）》均對中線增加調(diào)水量有所考慮。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》、水利部《“十四五”水安全保障規(guī)劃》、《國家“十四五”擴大內(nèi)需戰(zhàn)略實施方案》均提出推動南水北調(diào)東中線后續(xù)工程建設(shè)，為引江補漢工程提供了規(guī)劃依據(jù)，為項目要件辦理提供了良好支撐。

（2）部門重視推動

水利部與國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、林業(yè)和草原局等部門建立重大水利項目會商制度，主動協(xié)調(diào)協(xié)商環(huán)境影響、建設(shè)用地、使用林地等要件事項。按水利部要求，2021年8月開始，水利部長江水利委員會（以下簡稱長江委）進一步加快推進要件報告編制，組織周例會調(diào)度，采用周報制匯報每周前期工作進展、要件辦理情況，推動問題解決。后期，項目法人成立引江補漢工程要件辦理專門工作小組（專班），主動協(xié)調(diào)解決了要件辦理過程中的重難點問題，大力推動要件辦理。

（3）做好技術(shù)支撐

引江補漢工程保護范圍壓覆資源量較大，壓覆11處礦業(yè)權(quán)，僅大型磷礦就有6 個，磷礦資源超過2 億t，涉及采礦權(quán)和探礦權(quán)單位多。線路方案雖經(jīng)多次優(yōu)化，自然資源部門仍認為壓覆礦產(chǎn)資源量較大，通過工程線路調(diào)整大幅度減少壓覆礦產(chǎn)資源量不經(jīng)濟，可行性較低。受各種因素制約，涉及探礦權(quán)及采礦權(quán)的補償評估工作進展緩慢，礦產(chǎn)資源壓覆評估成為要件辦理工作的重點和難點。在有關(guān)技術(shù)規(guī)范確定的保護范圍基礎(chǔ)上，結(jié)合擬建工程實際，經(jīng)技術(shù)論證，在確保安全前提下通過調(diào)整保護范圍，確定壓覆磷礦資源儲量約6000 萬t，礦產(chǎn)壓覆影響范圍及補償費用大幅度降低，解決了礦產(chǎn)資源壓覆量大、影響礦權(quán)單位多、補償工作難度大等問題，順利推動了礦產(chǎn)資源壓覆評估制約問題的解決。

（4）強化進度管理

長江委制定了引江補漢工程項目以月度為主要推進時間單位的前期工作實施方案進度計劃圖，明確要件辦理有關(guān)技術(shù)報告工作路徑、有關(guān)工作完成時間節(jié)點，并掛圖督促。項目法人單位明確后，法人單位按照先期項目開工計劃倒排工期，全力推進要件辦理。后期充分考慮銜接問題，要件辦理進度計劃到日。

（5）重視宣傳推動

通過推文、人大專訪、特刊等多渠道進行宣傳報道，深入宣傳引江補漢工程，展示南水北調(diào)建設(shè)預期效益，為要件辦理及項目前期工作推進營造良好輿論氛圍。

3.問題不足與分析

（1）要件交叉

專題報告技術(shù)審查與要件審批審查在要件辦理過程中相互交織。規(guī)劃選址意見書、建設(shè)項目用地預審、地質(zhì)災害危險性評估、礦產(chǎn)資源壓覆評估、建設(shè)用地報批等要件辦理歸口自然資源主管部門，部門內(nèi)部事項交叉。另外，與不同行業(yè)部門也存在交叉或關(guān)聯(lián)甚至互為前置。解決要件交叉問題時間較長，可能出現(xiàn)連環(huán)套問題，影響要件辦理效率。

（2）明確邊界條件難

技術(shù)成果審查過程中存在邊緣技術(shù)問題，或存在一定爭議性問題，個別技術(shù)問題的階段性難以驗證。

（3）要件有漏項及個別流程繁瑣

引江補漢工程涉及三峽風景名勝區(qū)，《長江三峽風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》2012 年通過專家組評審，但未取得國家正式批復。依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，受理依據(jù)、權(quán)限、辦理主體不明確，影響《引江補漢工程涉及長江三峽風景名勝區(qū)選址論證報告》審查審批事宜。

另外，個別事項審批流程較為繁瑣，辦理時間較長，要件辦理難以統(tǒng)籌安排，總體進度控制優(yōu)化難度較大。

四、建 議

1.優(yōu)化審查審批制度，提高要件審批效率

國家層面應進一步深化“放管服”改革，改進和優(yōu)化審批程序，統(tǒng)一標準、簡化手續(xù)、優(yōu)化流程。按照“統(tǒng)一要素、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一平臺”要求，為要件辦理提供基礎(chǔ)性、支撐性服務(wù)。推進跨部門、跨組織協(xié)作，對涉及多部門審批或?qū)徟P(guān)聯(lián)事項，明確牽頭部門或建立合署辦公機制，一網(wǎng)審批，進一步提高審查審批效率。

2.統(tǒng)籌辦理時序，突出要件辦理重點

前置條件辦理應合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、突出重點。不構(gòu)成制約因素或不會造成重大影響和損失的要件審批內(nèi)容盡可能取消、簡化或后置。簡化流程，減少事前審批，強化事中事后監(jiān)管，列入國家重點發(fā)展規(guī)劃的重大水利項目可推行先行審批，促進項目早開工早建成早生效。

3.強化聯(lián)系溝通，打通交叉要件解決路徑

針對審查審批存在的重點難點，提前聯(lián)系匯報溝通有關(guān)事宜；委托高水平的咨詢服務(wù)單位，科學論證編寫專題報告，確保專題報告質(zhì)量；技術(shù)問題復雜、審查需要時間較長的專題報告，需多因素分析，充分論證，統(tǒng)籌考慮全方面、全過程的影響，必要時請有關(guān)部門提前介入；加大中介服務(wù)等各環(huán)節(jié)專業(yè)技術(shù)力量配置，強化專業(yè)技術(shù)培訓，提高專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力，提高報告編制質(zhì)量和效率。

4.提升科技支撐，探索創(chuàng)新信息化手段和方式

利用空間治理數(shù)字化平臺和數(shù)字化手段，提高審批效率，強化事后監(jiān)管。利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，找出關(guān)鍵線路工作，突出重點，動態(tài)優(yōu)化調(diào)整要件辦理時間順序，壓茬推進，交叉事項做好無縫對接。