李百成

基于政策工具視角下改革開放以來學校體育政策研究*

李百成

（江蘇省昆山市亭林初級中學，江蘇 昆山 215300）

采用內(nèi)容分析法，依據(jù)Rothwell和Zegveld的政策工具分類對改革開放以來59份學校體育政策文本進行定量和定性研究。對選定的政策文本進行編碼，然后利用政策工具的分析方法對學校體育治理主體構(gòu)建政策研究分析的框架，將文本合理分類歸入分析框架，進行頻數(shù)統(tǒng)計和量化分析，探究改革開放以來學校體育政策工具的應用情況，進而分析學校體育政策制定中存在的問題與不足，從而為學校體育政策的制定和實施提供參考和借鑒依據(jù)。

政策工具；改革開放；學校；體育政策

1 研究對象與研究方法

1.1 研究對象

文章選取改革開放以來由中共中央、國務院、全國人大等國家領(lǐng)導機構(gòu)以及發(fā)改委、教育部、國家體育總局（原國家體委）等主要部委制定頒布的一系列體育條例、法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、行政命令、指導方略、通知等，不包括各省、市、自治區(qū)的學校體育政策文本，并且這些政策文本還要以公開出版或刊登的方式向社會公眾公布，因此本文選取的政策文本具有較強的公信力、方向性、指導性和權(quán)威性，挑選出59份學校體育政策文本作為研究對象，如表1所示。

表1 選取國家層面具有代表性的學校體育政策文本

1.2 研究方法

1.2.1 內(nèi)容分析法

文章將采用內(nèi)容分析法，對改革開放以來國家層面頒布的學校體育政策進行研究，運用政策研究領(lǐng)域的政策工具對學校體育政策文本進行分析，并對選取的文本內(nèi)容進行編碼，對編碼的文本進行數(shù)據(jù)量化和歸類，進而對學校體育政策的運用情況進行探究。

1.2.2 統(tǒng)計分析法

本文對改革開放以來學校體育政策文本進行整理、篩選，通過Excel等軟件對學校體育政策應用的數(shù)量和種類等進行分析計算，了解目前學校體育政策在制定和實施方面的具體現(xiàn)狀。

2 治理維度——政策工具二維框架的構(gòu)建

2.1 政策工具維度X軸

將我國學校體育政策工具分為三種類型：環(huán)境型、供給型和需求型。環(huán)境型政策工具主要指學校體育的外部影響環(huán)境和因素，對于影響學校體育發(fā)展較為隱性，主要依靠自身的氛圍營造和環(huán)境影響。環(huán)境型政策工具的使用主要幫助學校體育營造一個和諧的社會體育環(huán)境，以使學校體育在社會發(fā)展中占據(jù)有利位置，主要包括學校體育法規(guī)管理、學校體育發(fā)展的策略性措施、外部環(huán)境的激勵和體育發(fā)展目標等[1]。供給型政策工具主要指從政府層面對學校體育的發(fā)展的內(nèi)容和方向進行調(diào)整和保障，對學校體育的發(fā)展起到巨大的推動作用，主要包括體育人才的培養(yǎng)、體育科技手段的支持、體育信息技術(shù)投入、體育經(jīng)費的投入和體育場地設施投入等。需求型政策工具主要分為政府采購、體育服務外包、稅收優(yōu)惠、體育交流與合作等方面，在保證學校體育健康發(fā)展，引進校外體育機構(gòu)支持學校體育活動開展中起到促進作用。

2.2 學校體育治理主體維度Y軸

本文以Roy Rothwell和Walter zegveld的政策工具分類理論為基礎，對影響和涉及學校體育發(fā)展的政策進行分類研究，發(fā)現(xiàn)學校體育的發(fā)展格局呈現(xiàn)出主體多元化，政府也逐漸向著宏觀調(diào)控協(xié)同治理的方向轉(zhuǎn)變，與此同時，大量社會組織、公共機構(gòu)和市場等社會力量逐漸參與到學校體育治理中，進一步促進了學校體育多主體治理格局的發(fā)展。綜合多種因素考慮構(gòu)建學校體育治理主體的Y維度包含學校、政府、社區(qū)、家庭和市場等主體。

圖1 學校體育政策分析框架的構(gòu)建

3 學校體育政策文本單元編碼與數(shù)據(jù)分析

3.1 文本單元編碼

對政策的內(nèi)容文本進行分析是政策分析中的最小單位，一般是指對政策的發(fā)文機構(gòu)、時間、段落、詞匯等進行分析，本文主要選取了學校體育領(lǐng)域發(fā)展中的59份政策文本，對學校體育發(fā)展的內(nèi)容分析。由于同一政策文本使用了多種政策工具，所以在研究中有必要對不同的內(nèi)容措施進行編碼和排序。學校體育政策文本編碼表如表2所示，另對學校體育政策工具的使用情況進行合理的分類，具體的匯總情況如表3。

表2 學校體育政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

表3 學校體育政策基本政策工具分配比例

3.2 數(shù)據(jù)分析

由表3可知，政策工具的使用存在差異性，其中供給型政策工具有91條，比例占到28.35%環(huán)境型政策工具有198條，比例占到61.68%，而需求型政策工具有32條，比例占到9.97%，這也說明學校體育政策工具的運用以環(huán)境型為主，并且配合供給型政策工具，對學校體育的發(fā)展起到了推動作用。

3.2.1 供給型政策工具應用適中，內(nèi)部要素比例較為均衡

供給型政策工具的各項措施應用比例相對適中，各項都較為均勻，其中當屬體育人才培養(yǎng)方面的政策文本占比最高，占到了46%；其次是體育場地設施投入方面，占到18%，體育信息支持、體育資金投入也分別達到15%和13%；而在體育科技支持方向的政策力度顯然還有待進一步提升，僅占到8%。并且國家也在體育人才培養(yǎng)方面給予足夠的支持力度，出臺政策措施保障學校體育教師、體育教練員隊伍的建設，提供充足的后備人才保障學校體育的發(fā)展，為中國體育的改革和發(fā)展注入動力。體育資金投入、體育場地設施投入是構(gòu)建和完善學校體育公共服務體系必不可少的內(nèi)容，為學校體育發(fā)展保駕護航[2]。關(guān)于學校體育科技支持的政策工具應用嚴重不足，關(guān)注度較低，企業(yè)和社會組織很難獲得科研項目的扶持，更多的科研資助向以科研為主的機構(gòu)和高校傾斜，這也導致中小學校的研究能力受到極大地限制。

3.2.2 環(huán)境型政策工具應用過溢，主要依賴策略性措施政策工具

環(huán)境型政策工具中，策略性措施占比61．68%，體育法規(guī)管理占比19%，體育目標規(guī)劃占比12%，體育外部主體激勵工具比重較?。?.32%）。近年來，政府為了應對青少年體質(zhì)的不斷下滑，開始加大對青少年的身體素質(zhì)施加策略性措施，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的體育外部發(fā)展環(huán)境，以此增加體育的鍛煉人數(shù)，進而帶動學校體育的開展，體現(xiàn)了國家推進學校體育發(fā)展的具體方式和手段[3]。法規(guī)管理政策工具應用簡便，執(zhí)行力較強，受到政策制定者的青睞。在學校體育政策文本中，雖頒布的學校體育政策較多，但以“通知”“意見”類型的政策文本為主，體現(xiàn)強制執(zhí)行力的政策文本較少。體育外部主體激勵工具促使社會、學校體育場地設施開放水平明顯提高，由于學生參與體育鍛煉形式的多樣化和全面化，滿足了不同鍛煉需求，體育外部主體激勵工具的應用還將持續(xù)增多。

3.2.3 需求型政策工具尚未被重點關(guān)注，政府購買力度較弱

需求型政策工具在59份政策文本中所占比例最小，約9.97％，其中，政府體育采購（19%）、個人需求層面（37%）、體育交流與合作（38%）占比最高，稅收優(yōu)惠政策（6%）最少。個人需求層面從學生角度出發(fā)，一切為了學生發(fā)展，充分貫徹“以人為本”的價值理念，關(guān)注學生的切身利益[4]。體育交流與合作的內(nèi)容不僅限于各種學校體育賽事，還包括運動員和教練員的培訓工作、體育經(jīng)營與管理事務等。隨著體育全球化程度的加深，世界各國交流與合作更加頻繁，未來學校交流與合作的內(nèi)容將更多體現(xiàn)在需求型政策工具中，目前學校體育的課外體育活動和體育課后服務外包政策工具的缺失，也進一步制約了學校體育的發(fā)展。稅收優(yōu)惠政策是政府為了支持學校體育事業(yè)，對企業(yè)或組織機構(gòu)的稅收給予減輕而采取的一種手段。利用稅收優(yōu)惠的方式吸引社會組織和企事業(yè)單位參與到學校體育建設中仍處于探索階段，并未有相對成型的模式經(jīng)驗。

3.3 學校體育治理主體維度分析

通過對學校體育政策文本中政策工具的使用頻數(shù)進行統(tǒng)計得出表4，可以看出學校體育政策工具的應用類型在不同主體間各不相同。在學校體育政策的治理維度中，從整體來看，學校體育政策治理主體覆蓋較全，但學校體育治理主體各要素的比重相差較大，政府和學校的比重較高，兩大治理主體接近90%，而市場、社區(qū)和家庭三者僅占到總數(shù)的5%。以上現(xiàn)象說明在治理學校體育過程中，政府和學校占據(jù)主導地位，承擔主要治理工作，其影響和作用較大，而在發(fā)揮市場資源配置、建設社區(qū)體育和改善家庭體育環(huán)境方面的支持不足，學校體育政策在市場、社區(qū)和家庭方面受到忽視[5]。從學校體育政策的演進歷程來看，學校體育的治理主體由政府主導向著政府、學校、市場、家庭和社區(qū)等多主體協(xié)同治理的方向轉(zhuǎn)變。

表4 政策工具視野下學校體育政策工具選擇頻數(shù)分布

4 研究結(jié)論

4.1 學校體育政策體系不夠完善

完善的政策體系要求政策構(gòu)成要素之間相互協(xié)調(diào)和配合，并按一定的結(jié)構(gòu)組成具有政策效力的整體。我國學生人數(shù)眾多，體育工作任務艱巨，由1978年至2018年頒布的青少年體育政策內(nèi)容較多，通過編碼發(fā)現(xiàn)，我國學校體育發(fā)展仍然面臨著巨大的挑戰(zhàn)，政策體系不夠完善，而且其政策的具體實施缺乏明確、具體的操作細則，導致學校體育政策的最大合力無法實現(xiàn)，在學校體育發(fā)展過程中需要借助較高法律權(quán)威、強制執(zhí)行力度的立法，促使各大主體明確其政策工具運用的定位，指導和規(guī)范政策的落實執(zhí)行，從而完善學校體育政策體系。

4.2 分析單元內(nèi)容存在重復現(xiàn)象

政策文本的部分單元內(nèi)容具有重合和交叉的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：（1）2011年由國家體育總局頒布的《競技體育十二五規(guī)劃》和《體育事業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃）文件中關(guān)于學校體育目標、規(guī)劃、內(nèi)容完全一致；（2）從改革開放到21世紀，政策文本中關(guān)于學校體育鍛煉的時間一直都有明文規(guī)定，政府對學校體育鍛煉時間一直提出相同的學校體育政策、口號和目標，相同的內(nèi)容不僅出現(xiàn)在專門性的學校體育政策文件中，也在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的政策文件中有其身影。

4.3 政策工具應用呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢

隨著政策的完善，政策工具范圍得到一定程度的擴充，政策工具類型逐漸增多，例如外部主體激勵、體育采購、稅收優(yōu)惠等。1994年以后，學校體育政策數(shù)量增多，其政策工具運用的數(shù)量也呈增加趨勢，除了體育外包政策工具一直處于零數(shù)據(jù)水平線上，其它13種類型的政策工具運用數(shù)量都呈增長趨勢，特別是體育人才培養(yǎng)、體育法規(guī)管理和策略性措施應用的增加幅度較大，而稅收優(yōu)惠和政府體育采購的運用經(jīng)歷了從無到有的過程，這也反映出我國學校體育政策工具日益豐富、向著多樣化趨勢發(fā)展。

4.4 政策工具應用具有一定的偏向性

不同政策工具對于推動和促進學校體育發(fā)展的作用效果不盡相同，環(huán)境型、供給型和需求型呈現(xiàn)出不同的特征，其中某一政策工具運用過多或過少，都會阻礙學校體育的發(fā)展。供給型政策工具應用適中，內(nèi)部要素協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展；環(huán)境型政策工具的使用頻率最高，主要以為策略性措施為主導，但在體育法規(guī)管理和稅收優(yōu)惠的使用較少，作用效果受到制約。目前需求型政策工具尚未引起重點關(guān)注，個人需求層面和體育交流與合作的數(shù)量適中，政府體育采購應用偏少，體育服務外包政策工具處于缺失地位。

5 建議

5.1 完善學校體育政策工具，協(xié)調(diào)各政策工具的應用比例。增加稅收優(yōu)惠和政府體育采購，充分調(diào)動體育市場參與學校體育建設和發(fā)展的積極性，鼓勵和引導民間組織和企事業(yè)單位的體育活力，增加學校體育治理和建設的主體范圍，多方力量共同承擔推動學校體育的發(fā)展。合理引導校外體育培訓機構(gòu)進入學校體育，活躍學校體育氛圍，帶動課后體育活動的開展。

5.2 強化需求型政策工具的拉動作用和供給型政策工具的推動作用。加大政府投入力度，提供資金支持，引入市場競爭，避免政府部門對學校體育服務供給的壟斷，充分利用企業(yè)、私人機構(gòu)等非政府組織為學生提供優(yōu)質(zhì)的服務。學校將各種資本吸引投入學校體育中，促進需求型和供給型政策工具得以高效運轉(zhuǎn)，三者之間相互配合、均衡發(fā)展，形成正向合力，建立治理主體協(xié)調(diào)互動的模式，多層次、全方位的促進學校體育發(fā)展。

5.3 首先，政府需要簡政放權(quán)，把部分“辦”的職能交給其它主體，加強宏觀調(diào)控，提供資金支持，重點關(guān)注經(jīng)濟欠發(fā)達的城市和農(nóng)村地區(qū)。其次，學校承擔著學生健康成長的重責，它的工作包括體育人才培養(yǎng)、體育信息支持、體育外部主體激勵、體育交流與合作等。最后，轉(zhuǎn)變家庭教育的觀念，正確看待體育運動的功能和價值，發(fā)揮家庭在體育中的引導作用，促使家庭與學校、社區(qū)之間加強聯(lián)系，發(fā)揮出彼此之間的合力。

[1]張文鵬,楊方正,徐亞楠,等.“理想之治”與“現(xiàn)實之困”：新課標落地執(zhí)行的政策工具研究[J].體育學刊,2023,30(1):81-89.

[2]李彩娥,許月云.基于政策工具對《關(guān)于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》的量化分析[J].首都體育學院學報,2021,33(5):496-506.

[3]樊蓮香,孫傳方,莊巍.治理視域下學校體育政策執(zhí)行過程機制研究[J].體育學刊,2020,27(6):75-81.

[4]譚利,于文謙,吳桐.我國校園足球政策工具選擇的特征解析及優(yōu)化策略[J].體育學刊,2020,27(1):87-92.

[5]賀新家,周賢江,王紅梅.核心素養(yǎng)視角下我國學校體育政策及特征研究——基于2014年以來的11份政策文本量化分析[J].武漢體育學院學報,2019,53(10):28-35.

Research on School Physical Education Policies since the Reform and Opening up from the Perspective of Policy Tools

LI Baicheng

(Tinglin Junior Middle School, Kunshan 215300, Jiangsu, China)

昆山市教育局教育科學“十四五”規(guī)劃項目，項目編號：y/2022185。

李百成（1994—），碩士，中級教師，研究方向：學校體育與體育政策。