陳洪杰

2023年5月18日，國家金融監(jiān)督管理總局（下稱“國家金融監(jiān)管總局”）揭牌儀式在原中國銀保監(jiān)會南門舉行，變身國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。將近六個月后，“三定”（定職能、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和定編制）方案確定。

11月10日晚，國家金融監(jiān)管總局“三定”方案發(fā)布，共27個正司局級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。其中，裁撤了信托部、保險中介監(jiān)管部、政策銀行部等，新增了資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司、金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入司、機(jī)構(gòu)恢復(fù)處置司、科技監(jiān)管司、行政處罰局、稽查局等。

同時，原政策銀行部和大型銀行部合并為大型銀行監(jiān)管司，原股份制銀行部和城市銀行部合并成立股份制和城市商業(yè)銀行監(jiān)管司，原統(tǒng)信部和風(fēng)險處置局合并成立統(tǒng)計與風(fēng)險監(jiān)測司等。

在27大部門中，備受市場關(guān)注的是資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司及機(jī)構(gòu)恢復(fù)處置司等。資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司將承擔(dān)信托公司、理財公司、保險資產(chǎn)管理公司的非現(xiàn)場監(jiān)測、風(fēng)險分析和監(jiān)管評價等工作，覆蓋的資管體量至少在90萬億元左右。

中國資管行業(yè)屬于分業(yè)監(jiān)管，但隨著“資管新規(guī)”的推進(jìn)，統(tǒng)一監(jiān)管也勢在必行?！鞍讶愘Y管公司的監(jiān)管納入資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司，這是機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合的體現(xiàn)之一?！敝袊缈圃航鹑谘芯克敻还芾硌芯恐行闹魅瓮踉鑫浔硎?。

另外，2023年3月以來，硅谷銀行、第一共和銀行、瑞信銀行等銀行陸續(xù)破產(chǎn)，給全球銀行業(yè)提出了新的挑戰(zhàn)。中國的銀行業(yè)也存在一些問題銀行。化解已有風(fēng)險是監(jiān)管當(dāng)局急需直面的問題。機(jī)構(gòu)恢復(fù)處置司應(yīng)運(yùn)而生。

對比之前的中國銀保監(jiān)會，國家金融監(jiān)管總局的金融監(jiān)管權(quán)擴(kuò)大不僅僅在于，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，中國證監(jiān)會的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)管總局。新“三定”方案更是提到了國家金融監(jiān)管總局“職能轉(zhuǎn)變”：加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，堅持既管合法又管非法，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)等。

近期召開的中央金融工作會議指出，切實提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管。“在未來，無疑國家金融監(jiān)管總局將承擔(dān)更多的責(zé)任?！庇行袠I(yè)人士稱。

內(nèi)設(shè)27大機(jī)構(gòu)

相較于原中國銀保監(jiān)會的“三定”方案，當(dāng)下國家金融監(jiān)管總局的“三定”方案發(fā)生了哪些新變化？

首先，體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)屬性上，原中國銀保監(jiān)會為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，而國家金融監(jiān)管總局是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

其次，相較于原中國銀保監(jiān)會設(shè)立了很多“局”“部”，國家金融監(jiān)管總局27個部門大多改成了“司”，例如原政策研究局改成政策研究司，原農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管部改為農(nóng)村中小銀行監(jiān)管司等。還新設(shè)了一些局，如行政處罰局等。

再次，對原來監(jiān)管部門進(jìn)行合并。例如原有的政策性銀行監(jiān)管部被納入此次的大型銀行監(jiān)管司，全國性股份制商業(yè)銀行監(jiān)管部與城市商業(yè)銀行監(jiān)管部合并為股份制和城市商業(yè)銀行監(jiān)管司等。

在2023年6月，有市場人士表示，將合并股份制銀行和城商行監(jiān)管的監(jiān)管部門?！肮煞葜沏y行和城商行以及民營銀行的很多屬性都很相似，沒有必要那么多監(jiān)管部門了?！币晃唤鹑跈C(jī)構(gòu)人士稱。

不過，對農(nóng)村中小銀行監(jiān)管的改變不大?！霸蛟谟?，農(nóng)村中小銀行數(shù)量眾多，有幾千家，需要單獨設(shè)立一個監(jiān)管司管理。另外該類銀行，尤其是農(nóng)信系統(tǒng)的屬性與其他銀行的屬性不同，涉及省政府、省聯(lián)社甚至和其他部委的關(guān)系?！绷硪晃环治鋈耸糠Q。

國家金融監(jiān)管總局在多方面體現(xiàn)“職能轉(zhuǎn)變”：加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，堅持既管合法又管非法，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)等。圖/視覺中國

另外，不再保留保險資金運(yùn)用監(jiān)管部、信托監(jiān)管部、創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管部。但新設(shè)了資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司，并新設(shè)科技監(jiān)管司、金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入司、機(jī)構(gòu)恢復(fù)與處置司、行政處罰局、稽查局等。

在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面和打擊非法金融活動，國家金融監(jiān)管總局作用也得到強(qiáng)化。本次“三定”方案中提到：國家金融監(jiān)管總局牽頭建立打擊非法金融活動工作協(xié)調(diào)機(jī)制，組織建立非法金融活動監(jiān)測預(yù)警體系，組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)督促有關(guān)部門和地方政府依法開展非法金融活動防范和處置工作等；負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，牽頭建立金融消費(fèi)者保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制和金融消費(fèi)糾紛多元化解機(jī)制等。

在機(jī)關(guān)行政編制上，國家金融監(jiān)管總局共910名。設(shè)局長1名，副局長4名；司局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)114名（含首席風(fēng)險官、首席檢查官、首席律師、首席會計師各1名，機(jī)關(guān)黨委專職副書記1名，機(jī)關(guān)紀(jì)委書記1名）。

5月19日下午，人社部網(wǎng)站顯示，國務(wù)院任免國家工作人員，其中，任命李云澤為國家金融監(jiān)管總局局長，任命曹宇、周亮、肖遠(yuǎn)企、叢林（女）為副局長。

職能轉(zhuǎn)變：既管合法又管非法

在之前的監(jiān)管框架下，對新出現(xiàn)的金融行業(yè)、機(jī)構(gòu)或領(lǐng)域可能缺乏有效的監(jiān)管。國家金融監(jiān)管總局將改變這一狀況。其首要職責(zé)是：依法對除證券業(yè)之外的金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，維護(hù)金融業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行。

在職能轉(zhuǎn)變上，新的“三定”方案提出：加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，堅持既管合法又管非法，持續(xù)提升監(jiān)管的前瞻性、精準(zhǔn)性、有效性，強(qiáng)化中央和地方監(jiān)管協(xié)同，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)，加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加大對違法違規(guī)行為的查處力度等。

“隨著金融創(chuàng)新不斷深化，金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)范圍界限被逐漸淡化，如果仍按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式監(jiān)管綜合金融業(yè)務(wù)可能會面臨多重監(jiān)管和監(jiān)管真空并存的窘境。雖然原銀監(jiān)會和原保監(jiān)會在2018年進(jìn)行了整合，但并未完全消除機(jī)構(gòu)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的通病，進(jìn)一步調(diào)整金融監(jiān)管模式及其框架成為必然。”國家金融與發(fā)展實驗室金融法律與金融監(jiān)管研究基地秘書長尹振濤曾發(fā)文稱。

例如在2013年左右，掀起了一場互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新熱潮，P2P（網(wǎng)絡(luò)借貸）、互聯(lián)網(wǎng)眾籌及互聯(lián)網(wǎng)理財?shù)裙敬罅砍霈F(xiàn)。由于這些網(wǎng)貸平臺并未通過監(jiān)管部門發(fā)牌設(shè)立，因此沒有明確的監(jiān)管主體和制度體系，處于監(jiān)管視野之外的“無法之地”，導(dǎo)致一些風(fēng)險的出現(xiàn)。

另外，根據(jù)新“三定”方案，國家金融監(jiān)管總局將“加強(qiáng)金融監(jiān)管內(nèi)部治理，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的有效制衡，規(guī)范政策制定、市場準(zhǔn)入、稽查執(zhí)法、行政處罰、風(fēng)險處置等工作流程，強(qiáng)化對重點崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約，打造一支政治過硬、專業(yè)精湛、清正廉潔的監(jiān)管鐵軍”。

早在2023年5月，李云澤也談及過類似的內(nèi)容。他稱，要轉(zhuǎn)變職能、提升效能，堅定恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴(yán)格問責(zé)的監(jiān)管精神，不斷研判具有中國特色、時代特征的監(jiān)管指數(shù)、監(jiān)管規(guī)則，為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐和堅強(qiáng)保障。落實服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險、深化金融改革三大任務(wù)，依法將各類金融活動納入監(jiān)管，努力消除監(jiān)管空白和盲區(qū)等。

當(dāng)下，“防范系統(tǒng)性風(fēng)險不發(fā)生”被提到更高的位置。如何維護(hù)金融安全？11月10日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授、副院長黃益平在公開演講中表示，其一，明確監(jiān)管的政策目標(biāo)，金融監(jiān)管的目標(biāo)是保障公平交易、保護(hù)金融消費(fèi)者、維持金融穩(wěn)定。其他的一些政策目標(biāo)，比如資產(chǎn)價格的水平、宏觀經(jīng)濟(jì)的波動、金融行業(yè)的發(fā)展等，不是金融監(jiān)管部門的責(zé)任，應(yīng)該把發(fā)展的責(zé)任從監(jiān)管部門分離出來。

其二，賦予監(jiān)管部門一定的專業(yè)獨立性與權(quán)威性。金融監(jiān)管既有明確的政策目標(biāo)，也是一門專業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)活。要賦予充分的權(quán)威性與豐富的政策工具，按照已經(jīng)確定的政策目標(biāo)來評價它們的工作，但不要干預(yù)它們的具體舉措。

其三，對監(jiān)管政策的實施進(jìn)行問責(zé)。這幾年金融體系出了很多風(fēng)險，但幾乎很少有監(jiān)管官員承擔(dān)責(zé)任，這樣他們就缺少必要的負(fù)面激勵。當(dāng)然，追責(zé)的前提，一是明確職責(zé)，二是確保獨立性和權(quán)威性。

其四，增加監(jiān)管部門的編制與經(jīng)費(fèi)。這些年監(jiān)管效果不好，還有一個重要的原因是監(jiān)管資源嚴(yán)重短缺。人手不夠，“顧不過來”就很正常?？词袌鼋Y(jié)構(gòu)、產(chǎn)品種類以及投資者數(shù)量，金融行業(yè)的復(fù)雜性更是明顯增加，但監(jiān)管部門的編制跟不上這樣的變化。

國家金融監(jiān)管總局與原中國銀保監(jiān)會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對比

資料來源：國家金融監(jiān)管總局“三定”方案、中國銀保監(jiān)會“三定”方案，《財經(jīng)》記者整理。制表：于宗文

統(tǒng)籌90萬億元資管

2021年底“資管新規(guī)”過渡期正式結(jié)束，凈值化轉(zhuǎn)型改革成果顯著，去嵌套、去通道、去杠桿、打破剛性兌付等一系列舉措引導(dǎo)行業(yè)走入良性發(fā)展軌道。

在此次“三定”方案中，更是取消了原有的信托部，設(shè)立資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司。其主要職責(zé)是，承擔(dān)信托公司、理財公司、保險資產(chǎn)管理公司的非現(xiàn)場監(jiān)測、風(fēng)險分析和監(jiān)管評價等工作，根據(jù)風(fēng)險監(jiān)管需要開展現(xiàn)場調(diào)查，采取監(jiān)管措施，開展個案風(fēng)險處置。

2023年三季度，市場上已經(jīng)傳言取消信托部，成立資管監(jiān)管部門?！拔覀儺?dāng)時不知道將有多少類資產(chǎn)管理的公司被納入進(jìn)來，擔(dān)心的是信托業(yè)在監(jiān)管部門眼里的權(quán)重是否會下降?！币晃恍磐行袠I(yè)人士表示。

按照最新數(shù)據(jù)，信托公司的總資產(chǎn)規(guī)模在22萬億元左右，理財子公司的規(guī)模在27萬億元，保險資產(chǎn)管理公司也超過24萬億元。若再加上15萬億元左右私行的資產(chǎn)管理規(guī)模，資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司覆蓋的資金體量至少接近90萬億元。

在王增武看來，上述方案中提及了資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司職責(zé)的內(nèi)容，但對智能投顧、尚未開設(shè)理財子公司的中小銀行，以及服務(wù)信托的資管業(yè)務(wù)規(guī)定還不明確，另外對于保險公司、私行是否能夠申請到家族信托的牌照問題，還有待在未來進(jìn)一步細(xì)化。

在這三類機(jī)構(gòu)中，理財公司的規(guī)模最大，但已被公募基金超過。中國證券投資基金業(yè)協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年二季度末公募基金規(guī)模27.69萬億元。這個數(shù)字已經(jīng)超過了同期銀行理財市場的規(guī)模。

作為一類新業(yè)態(tài)，不同于其他資管行業(yè)，市場和監(jiān)管部門將銀行理財賦予了“政治性、人民性，服務(wù)國家戰(zhàn)略”。

“部分銀行理財?shù)娜耸空J(rèn)為理財產(chǎn)品隨時有回流的可能，但實際上走勢如何，能否重歸資管行業(yè)第一的位置還不好判斷。目前，銀行理財子公司陷入多重目標(biāo)的困境：既追求低波穩(wěn)健，還要符合凈值化管理要求，同時還要與公募基金相競爭。這很難做到?！蓖踉鑫浔硎?，其實銀行理財子公司的根基還在，當(dāng)前它們最主要的目標(biāo)是提高自己的資產(chǎn)管理能力。

當(dāng)下理財子公司存在的另一大突出問題是，為短期競爭追求規(guī)模，往往出現(xiàn)以同業(yè)同類產(chǎn)品而非產(chǎn)品基礎(chǔ)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、市場情況作為定價基準(zhǔn)錨的現(xiàn)象，從而使得業(yè)績基準(zhǔn)失真，或者說“理財產(chǎn)品業(yè)績基準(zhǔn)設(shè)定存在一定范圍內(nèi)偏高的情況”。

“隨著資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司的成立，理財產(chǎn)品的業(yè)績基準(zhǔn)、報備和信息披露指引有望統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這會減少金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者之間的信息不對稱行為，提高金融產(chǎn)品和市場的透明度?！蓖踉鑫浔硎尽?h3>處置高風(fēng)險機(jī)構(gòu)更進(jìn)一步

當(dāng)前在金融嚴(yán)監(jiān)管及宏觀形勢變化下，中小金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營壓力較大，風(fēng)險事件頻發(fā)。而問題金融機(jī)構(gòu)處置是維護(hù)金融穩(wěn)定、完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的關(guān)鍵步驟之一。

對此，國家金融監(jiān)管總局將專門設(shè)立機(jī)構(gòu)恢復(fù)與處置司：擬訂相關(guān)高風(fēng)險機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序，對出現(xiàn)嚴(yán)重風(fēng)險、難以持續(xù)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險處置等工作。

在中國信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司不良資產(chǎn)首席研究員王洋看來，新“三定”方案明確金融監(jiān)管總局職責(zé)包括，建立銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、保險業(yè)機(jī)構(gòu)、金融控股公司等的恢復(fù)和處置制度，會同相關(guān)部門研究提出有關(guān)金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)和處置意見建議并組織實施。

之前，對于高風(fēng)險機(jī)構(gòu)處置主要是集中在中國人民銀行的金融穩(wěn)定局。金融穩(wěn)定局的簡介中提及：管理中國人民銀行與金融風(fēng)險處置或金融重組有關(guān)的資產(chǎn)；承擔(dān)對因化解金融風(fēng)險而使用中央銀行資金機(jī)構(gòu)的行為的檢查監(jiān)督工作，參與有關(guān)機(jī)構(gòu)市場退出的清算或機(jī)構(gòu)重組工作等。

進(jìn)一步來看，金融穩(wěn)定局的科室有：綜合處、金融體制改革處、金融穩(wěn)定評估處、金融部門評估規(guī)劃（FSAP）秘書處、銀行業(yè)風(fēng)險監(jiān)測和評估處、證券業(yè)風(fēng)險監(jiān)測和評估處、保險業(yè)風(fēng)險監(jiān)測和評估處、金融控股公司風(fēng)險監(jiān)測和評估處、中央銀行資產(chǎn)處、存款保險制度處。

有行業(yè)人士認(rèn)為，未來中國人民銀行多在綜合分析和評估金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險，國家金融監(jiān)管總局的機(jī)構(gòu)恢復(fù)與處置司側(cè)重于微觀機(jī)構(gòu)的風(fēng)險處置上。雙方相互配合與協(xié)作。

“金融資產(chǎn)管理公司作為以化解金融風(fēng)險處置不良資產(chǎn)為主業(yè)并且是總局監(jiān)管的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)，可以在金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)和處置實施涉及的風(fēng)險研判、盡職調(diào)查、不良資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)發(fā)揮經(jīng)驗和專業(yè)優(yōu)勢。”王洋表示。

中國人民銀行發(fā)布的《2022年四季度金融機(jī)構(gòu)評級結(jié)果》顯示，高風(fēng)險機(jī)構(gòu)為346家。

從趨勢看，截至2022年末，全國高風(fēng)險機(jī)構(gòu)數(shù)量較峰值已減少303家，現(xiàn)有346家高風(fēng)險機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)占參評機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的1.72%。

“問題金融機(jī)構(gòu)處置有三個基本目標(biāo)：維持金融體系整體穩(wěn)定、保證關(guān)鍵金融功能可持續(xù)性、保護(hù)利益相關(guān)者?！?/p>

2023年6月，國家金融與發(fā)展實驗室金融法律與金融監(jiān)管研究基地主任鄭聯(lián)盛稱，對于問題金融機(jī)構(gòu)處置的核心要素，主要包括六個方面：確保處置速度、透明度和可預(yù)期性；持續(xù)提供金融服務(wù)；強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)自救措施，明確處置資金來源和順序；明確損失分?jǐn)倷C(jī)制；有效降低處置過程中的成本；保證市場參與主體的權(quán)益。

針對中國問題金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制，鄭聯(lián)盛提出以下可進(jìn)一步明確、改革或優(yōu)化之處。問題金融機(jī)構(gòu)處置的法律體系和相關(guān)制度規(guī)范；問題金融機(jī)構(gòu)的判定標(biāo)準(zhǔn)、觸發(fā)條件和處置流程；問題金融機(jī)構(gòu)處置工具及其使用；公共資金使用機(jī)制；地方政府在問題金融機(jī)構(gòu)處置過程中的角色。

另有行業(yè)人士表示，雖然當(dāng)下中國高風(fēng)險機(jī)構(gòu)的數(shù)量和總資產(chǎn)占比不多，但如何處置好它們，還涉及與房地產(chǎn)市場、地方政府、地方融資平臺之間的關(guān)系，尤其在經(jīng)濟(jì)下行中當(dāng)屬不易。