楊昀 張業(yè)凡

貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)

一、緒論

國家“十四五”規(guī)劃《綱要》中提出“深化投融資體制改革，發(fā)揮政府投資撬動(dòng)作用，激發(fā)民間投資活力，形成市場主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機(jī)制，有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)?！闭龑?dǎo)基金是由政府牽頭，帶動(dòng)風(fēng)投、金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)資本聯(lián)合出資設(shè)立的政策性基金，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資等領(lǐng)域，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，達(dá)到發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和放大作用的目的，有著撬動(dòng)民間資本，拉動(dòng)資金投資的杠桿力量。

二、政府引導(dǎo)基金發(fā)展路徑

為促進(jìn)國內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展，更好地發(fā)揮政府財(cái)政資金的作用，自2008年《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》設(shè)立以來，國內(nèi)政府引導(dǎo)基金的制度和市場化的運(yùn)作方式得到認(rèn)可，其發(fā)展開始逐步走向正軌。從引導(dǎo)基金的發(fā)展路徑來看，其共存在萌芽、快速發(fā)展、成熟三個(gè)階段。2008—2013年為引導(dǎo)基金發(fā)展的萌芽階段，此階段的引導(dǎo)基金有著數(shù)量少、規(guī)模小、管理和制度構(gòu)建不完善等特點(diǎn)。據(jù)清科數(shù)據(jù)庫顯示，在此階段國內(nèi)共設(shè)立政府引導(dǎo)基金237支，累計(jì)基金規(guī)模達(dá)2055億元人民幣。2014年起受創(chuàng)業(yè)板成立、創(chuàng)業(yè)政策和國內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍的影響，政府引導(dǎo)基金進(jìn)入快速發(fā)展階段且呈井噴式發(fā)展，2014—2017年4年共設(shè)立政府引導(dǎo)基金1202支，基金規(guī)模達(dá)3.8萬億元。隨著政府引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其在發(fā)展過程中諸多問題也得以呈現(xiàn)，政府開始注重對政府引導(dǎo)基金的優(yōu)化和整合，對政府引導(dǎo)基金的新設(shè)較為謹(jǐn)慎。2018年至今，政府引導(dǎo)基金進(jìn)入成熟階段，在此階段共新設(shè)政府引導(dǎo)基金611支，規(guī)模達(dá)2.3萬億元，其關(guān)注及投資領(lǐng)域多集中于新產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)方面。21年及22年一季度新設(shè)基金投資領(lǐng)域多集中于新能源、集成電路、先進(jìn)制造等先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域。

圖1 政府引導(dǎo)基金新設(shè)規(guī)模數(shù)量及發(fā)展階段示意圖

三、政府引導(dǎo)基金對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用

（一）引導(dǎo)資金進(jìn)入高端技術(shù)領(lǐng)域，促進(jìn)創(chuàng)新與技術(shù)進(jìn)步

政府引導(dǎo)基金是以國家戰(zhàn)略和政策為導(dǎo)向，多以股權(quán)或債股結(jié)合方式投資創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的政策性基金。其與社會(huì)資本不同，社會(huì)資本多看重企業(yè)當(dāng)前的盈利能力，追求短期內(nèi)的高回報(bào)以進(jìn)一步提高資金的流轉(zhuǎn)速度獲取更多的投資收益；政府引導(dǎo)基金受政策的影響，能夠?qū)①Y金投放于資金需求量大、投資周期長、短期回報(bào)少的高端技術(shù)領(lǐng)域，不注重短期內(nèi)的資金回報(bào)。對于高端技術(shù)企業(yè)而言，不僅直接獲得了政府引導(dǎo)基金的資金支持，而且由于財(cái)政資金有著對社會(huì)資本的引導(dǎo)和吸引作用，會(huì)提高高端技術(shù)企業(yè)在融資市場中的競爭力，幫助高端技術(shù)企業(yè)獲得技術(shù)研發(fā)所需的大量資金，解決企業(yè)有人才、有技術(shù)，但難以融資的困境。對于政府引導(dǎo)基金而言，在高端技術(shù)企業(yè)實(shí)現(xiàn)技術(shù)的重大突破時(shí)，政府的股權(quán)性投資能夠幫助政府取得超額利潤，兩者相互帶動(dòng)，達(dá)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目的。近年來，新設(shè)引導(dǎo)基金多焦距于生物醫(yī)藥、新能源、半導(dǎo)體、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等高端技術(shù)新興領(lǐng)域，在政府引導(dǎo)基金的帶領(lǐng)引導(dǎo)下，資金充分流入這些領(lǐng)域的企業(yè)，為推動(dòng)創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)化升級提供了充沛的資金保障。

（二）促進(jìn)新技術(shù)和新興領(lǐng)域企業(yè)發(fā)展

十四五規(guī)劃提出“鼓勵(lì)發(fā)展天使投資、創(chuàng)業(yè)投資更好發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和私募股權(quán)基金的領(lǐng)導(dǎo)作用”。隨著資本市場的不斷發(fā)展，投資機(jī)構(gòu)更愿意將投資階段后移，投資成熟期的企業(yè)獲得穩(wěn)定的收益，但對于體量小，處于初創(chuàng)期的企業(yè)的早期融資市場相對慘淡，也因此風(fēng)投市場中PE投資要比VC和天使輪投資更受追捧。近年來，政府引導(dǎo)基金設(shè)立多支天使引導(dǎo)基金，專門投資處于種子期的創(chuàng)業(yè)型企業(yè)，引導(dǎo)資本投長、投早，助力創(chuàng)業(yè)企業(yè)和新興領(lǐng)域的發(fā)展。

（三）促進(jìn)國家戰(zhàn)略政策的有效實(shí)施

我國目前的戰(zhàn)略布局多集中于發(fā)展新能源、裝備制造、環(huán)保、半導(dǎo)體等領(lǐng)域，但此領(lǐng)域的企業(yè)多有著資金需求量大、投資周期長、見效慢等特點(diǎn)。投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本對于此領(lǐng)域進(jìn)行投資時(shí)往往更為謹(jǐn)慎，不愿意進(jìn)入此領(lǐng)域。而政府引導(dǎo)基金能夠按照國家的戰(zhàn)略方針對投資進(jìn)行調(diào)整，將資金逐步投入此領(lǐng)域，引導(dǎo)這類產(chǎn)業(yè)的健全和完善，提高企業(yè)估值及盈利性，從而帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)行投資，達(dá)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級的目的。

四、政府引導(dǎo)基金發(fā)展存在的問題

（一）創(chuàng)投基金發(fā)展不足

根據(jù)清科私募通數(shù)據(jù)顯示，21年全年國內(nèi)政府引導(dǎo)基金共設(shè)立128支，其中注重早期投資的天使輪基金僅有11支，20年政府引導(dǎo)基金PE機(jī)構(gòu)投資數(shù)量占比為65.5%，政府引導(dǎo)基金子基金的管理機(jī)構(gòu)以PE為主。這說明政府引導(dǎo)基金更傾向于在企業(yè)的成熟期進(jìn)行投資，這與引導(dǎo)基金設(shè)立的愿景相悖。政府引導(dǎo)基金不應(yīng)因受市場性的影響過度追求成效，又或?qū)⒒鸸芾淼母呤找婧透叻€(wěn)定性當(dāng)作管理者的政績，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對早期投資的關(guān)注，加強(qiáng)對創(chuàng)投基金的建設(shè)，將資金盡早流入到高質(zhì)量的初創(chuàng)企業(yè)中去。

（二）區(qū)域發(fā)展不均衡

投中研究院數(shù)據(jù)顯示，2020年超過500支政府引導(dǎo)基金進(jìn)行投資，規(guī)模達(dá)千億，政府引導(dǎo)基金在投資市場上相當(dāng)活躍，但在區(qū)域上的發(fā)展并不均衡。政府引導(dǎo)基金發(fā)展較為健全的仍集中在山東、江蘇、浙江、廣東等幾個(gè)沿海發(fā)達(dá)省份，其余地區(qū)的政府引導(dǎo)基金規(guī)模較小，發(fā)展水平不高，政府引導(dǎo)基金存在區(qū)域發(fā)展不均衡的問題。在我國東部沿海和廣東等地區(qū)本就有著良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)良的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引了大批人才和資金在此地區(qū)進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，政府引導(dǎo)基金的設(shè)立和投資也受此影響集中此些地區(qū)。此些地區(qū)本就有著相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)更充沛的資金及創(chuàng)新能力，又得到政府引導(dǎo)基金的助力，發(fā)展迅猛。而中西部省份，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)新氛圍、引導(dǎo)基金支持均比不上沿海地區(qū)，也因此需要政府貫徹中西部協(xié)同發(fā)展的政策，進(jìn)一步關(guān)注中西部的政府引導(dǎo)基金建設(shè)。

表1 2022年1季度現(xiàn)存政府引導(dǎo)基金數(shù)量位次表

（三）基金交叉重疊，存在同質(zhì)化競爭

政府引導(dǎo)基金在設(shè)立時(shí)會(huì)焦距某個(gè)細(xì)分領(lǐng)域，專門對此領(lǐng)域進(jìn)行投資，但仍存在領(lǐng)域交叉重疊的狀況。以貴州省為例，貴州創(chuàng)在青春創(chuàng)業(yè)投資基金、省創(chuàng)業(yè)投資基金、省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，雖然這三支基金都有自己的細(xì)分領(lǐng)域，但存在單一的被投資企業(yè)同時(shí)滿足三類基金的政策性和市場性需求，這就可能會(huì)使三支基金同時(shí)產(chǎn)生投資意向，導(dǎo)致政府引導(dǎo)基金同內(nèi)部的同質(zhì)化競爭，降低了資金的使用效率。

（四）過度關(guān)注資金的短期收益和安全性

政府引導(dǎo)基金其設(shè)立目的是將資金引入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)，但其投資行為仍受政策性目標(biāo)和市場性收益兩方面因素的影響。政府引導(dǎo)基金采用母子基金兩層的資本架構(gòu)，由母基金出資吸引社會(huì)資本成立子基金再對外進(jìn)行投資。清科研究數(shù)據(jù)顯示，母基金對子基金的股份占比多為20%—90%不等。2020年新設(shè)子基金母基金股份占比少于20%的達(dá)到48.69%，股份占比少于50%的達(dá)到92.78%。社會(huì)資本是具有趨利避害的性質(zhì)，這就導(dǎo)致政府引導(dǎo)基金在投資時(shí)必須對市場性進(jìn)行充分考慮。

（五）管理模式不完善

目前我國政府引導(dǎo)基金的管理模式還處于探索和完善階段，大部分都是聘請頭部的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理運(yùn)作，缺乏對專門運(yùn)營政府引導(dǎo)基金的人才和團(tuán)隊(duì)的有效培養(yǎng)。但風(fēng)投機(jī)構(gòu)會(huì)因?yàn)檎龑?dǎo)基金在投資時(shí)存在一些政策上的限制而不愿意與政府進(jìn)行合作，反而缺乏資金的中下游的機(jī)構(gòu)更樂于進(jìn)行合作。非頭部風(fēng)投機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理本就可能不健全，進(jìn)一步導(dǎo)致了政府引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)和管理制度的不足。再者，基金經(jīng)理人在進(jìn)行投資時(shí)，為了減少國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)而不敢擔(dān)責(zé)，造成了政府引導(dǎo)基金會(huì)對短期效益較好、安全性較高的企業(yè)進(jìn)行投資，這就和引導(dǎo)基金促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的初衷背離。

五、政府引導(dǎo)基金促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策建議

（一）將政策深入落實(shí)，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新

深入貫徹落實(shí)國家以政府引導(dǎo)基金促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略政策，在進(jìn)行投資時(shí)加強(qiáng)政策性相對于市場性的考慮。設(shè)立企業(yè)創(chuàng)新性與政府戰(zhàn)略貼合性的評價(jià)指標(biāo)，并將其納入投資評價(jià)體系。促進(jìn)天使類引導(dǎo)基金及VC類引導(dǎo)基金的建設(shè)，使資金在創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展早期能夠充分地流入，緩解起步期高新技術(shù)企業(yè)的融資需求，培育一批真正有技術(shù)、有能力、有創(chuàng)新的小巨人企業(yè)，促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)化升級。

（二）加強(qiáng)中西部地區(qū)政府引導(dǎo)基金建設(shè)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展

中西部地區(qū)的政府引導(dǎo)基金建設(shè)，相對于東部沿海地區(qū)存在較大的差距。首先應(yīng)加強(qiáng)對中西部地區(qū)的政府引導(dǎo)基金的建設(shè)，將融資向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，鼓勵(lì)引導(dǎo)基金進(jìn)入中西部地區(qū)，增加引導(dǎo)基金的數(shù)量和規(guī)模，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。其次，應(yīng)加強(qiáng)各省、各地區(qū)政府引導(dǎo)基金之間的合作，建設(shè)聯(lián)動(dòng)體系，設(shè)立東部對中西部一對一的協(xié)作幫扶機(jī)制。引領(lǐng)東部引導(dǎo)基金對中西部引導(dǎo)基金的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，并促使其對中西部地區(qū)的企業(yè)進(jìn)行投資，打破引導(dǎo)基金投資的地域限制。最后，中西部地區(qū)的引導(dǎo)基金也應(yīng)當(dāng)對發(fā)達(dá)地區(qū)的引導(dǎo)基金進(jìn)行學(xué)習(xí)和借鑒，學(xué)習(xí)其成功的投資理念和內(nèi)部管理制度的構(gòu)建，充分發(fā)揮引導(dǎo)基金的引領(lǐng)和杠桿作用，撬動(dòng)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)資本，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

（三）加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，提高資金效率

針對引導(dǎo)基金政策化的交叉重疊問題，應(yīng)當(dāng)對各類引導(dǎo)基金進(jìn)行優(yōu)化整合，對存量基金進(jìn)行清查，針對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求新設(shè)大類的引導(dǎo)基金，改變引導(dǎo)基金交疊重復(fù)、同質(zhì)競爭、資金效率低下的歷史局面。還應(yīng)當(dāng)調(diào)整加強(qiáng)政府引導(dǎo)基金之間的溝通與合作，對同一地區(qū)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金進(jìn)行統(tǒng)籌管理，避免不良競爭促進(jìn)協(xié)同效應(yīng)。

（四）焦距關(guān)鍵領(lǐng)域，關(guān)注遠(yuǎn)期收益

為改善現(xiàn)存政府引導(dǎo)基金注重短期效益，市場性較強(qiáng)的現(xiàn)狀。一方面，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展融資，吸收國內(nèi)各種形式的資本，豐富引導(dǎo)基金的資金來源；另一方面，完善考核機(jī)制，提高國家政策性戰(zhàn)略因素與基金盈利因素的影響系數(shù)，充分考慮投資的戰(zhàn)略貼合性和被投資企業(yè)的創(chuàng)新性，發(fā)展天使投資與早期投資，發(fā)揮引導(dǎo)基金促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的本質(zhì)作用。

（五）建設(shè)高質(zhì)量的管理團(tuán)隊(duì)，完善績效管理

完善政府引導(dǎo)基金管理模式，一是應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)對引導(dǎo)基金管理人的培育，吸引原頭部風(fēng)投基金管理人，培養(yǎng)政府內(nèi)部的管理人，形成完善的基金管理團(tuán)隊(duì)。二是完善績效管理機(jī)制，增加對基金管理人投資的容錯(cuò)機(jī)制，對因政策原因?qū)е碌耐顿Y虧損根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行綜合考慮。

六、總結(jié)

政府引導(dǎo)基金發(fā)展至今已經(jīng)進(jìn)入了穩(wěn)中求進(jìn)的正軌，其對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用功不可沒。尤其是在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面，以國家戰(zhàn)略為引領(lǐng)，促進(jìn)了新能源、環(huán)保、精密制造等前端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮了財(cái)政資金的杠桿作用，撬動(dòng)了社會(huì)資本的投入。但政府引導(dǎo)基金在發(fā)展過程中仍顯現(xiàn)出了上述問題，應(yīng)加強(qiáng)對引導(dǎo)基金的統(tǒng)籌管理，推動(dòng)引導(dǎo)基金的整合優(yōu)化，充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿的撬動(dòng)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。