李航，姚歡，文永勤，袁懷波，余曉琴，吳宇*

1.四川省食品檢驗研究院（成都 610097）；2.合肥工業(yè)大學(xué)食品與生物工程學(xué)院（合肥 230009）

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，每年中央的1號文件都是關(guān)注的農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題，加強農(nóng)村食品安全綜合治理已成為保障廣大農(nóng)民群眾身體健康與農(nóng)村社會和諧發(fā)展的重大課題。由于農(nóng)村地區(qū)地域廣大，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，農(nóng)村群眾自我保護能力不足，監(jiān)管資源也相對薄弱，農(nóng)村食品安全狀況與黨和人民的期望還存在較大差距[1]。為全面加強農(nóng)村食品安全監(jiān)管、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全綜合治理能力提升，以四川省為例，通過開展以“穿透式”監(jiān)管[2]為抓手的鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全綜合治理，創(chuàng)新探索基層行政單元在食品安全方面全鏈條、多維度治理模式和路徑。

1 農(nóng)村食品安全綜合治理意義及方法

1.1 治理意義

為全面加強農(nóng)村食品安全監(jiān)管，從全環(huán)節(jié)、全鏈條維度，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者及監(jiān)管部門落實食品安全責(zé)任情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全水平開展系統(tǒng)的調(diào)查評估，在此基礎(chǔ)上進行綜合分析研判。以問題為導(dǎo)向，全鏈條、全維度穿透發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，找準問題根源，剖析問題原因，找出監(jiān)管短板，有針對性地提出解決措施，壓實屬地政府、生產(chǎn)經(jīng)營主體、主管及監(jiān)管部門等各方責(zé)任，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全綜合治理能力提升。

1.2 治理方法

市場監(jiān)督管理局聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、教育、糧食儲備、供銷社等部門開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全“穿透式”監(jiān)管。省市分別制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全“穿透式”監(jiān)管實施方案[3]，省級層面確定3個縣各一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市級層面每個市（州）選擇1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為重點業(yè)態(tài)、重點品種或重點企業(yè)開展。以多部門專家組成調(diào)研組赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線開展調(diào)查評估工作，通過實地調(diào)查、風(fēng)險分級、抽檢監(jiān)測、民意調(diào)查、評估分析等工作[4-9]，目的是找到農(nóng)村食品安全深層次的問題及提出解決問題的對策和思路。

省級層面通過對3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行全方位實地調(diào)查、生產(chǎn)及銷售企業(yè)抽樣風(fēng)險分級、食品的抽檢檢測、食品安全民意調(diào)查后，匯總分析評估當(dāng)?shù)厥称钒踩珷顩r。其他市（州）結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，選擇一個重點業(yè)態(tài)、重點品種或重點企業(yè)開展食品安全“穿透式”監(jiān)管工作。其中，9個市以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元、6個市以重點品種、3個市以重點業(yè)態(tài)開展并完成“穿透式”監(jiān)管工作。

2 成效及存在問題

從開展工作情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“穿透式”監(jiān)管工作取得初步成效，找到不少真問題，同時也促進各地積極采取措施補短板、堵漏洞。從加強基層食品安全工作來看，分如下3個方面進行討論。

掌握四川省農(nóng)村地區(qū)食品安全治理狀況，促進各地區(qū)積極開展補短板工作夯實基礎(chǔ)。通過對“穿透式”監(jiān)管工作的結(jié)果開展綜合評價，對四川省農(nóng)村地區(qū)食品安全狀況總的評價是：未發(fā)現(xiàn)重大問題，食品安全風(fēng)險總體可控，守住不發(fā)生系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險的底線，但某些領(lǐng)域存在食品安全風(fēng)險隱患，離黨和人民對食品安全的期望還有不小差距。具體來講，省級工作層面從鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全的體制機制、種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、食品經(jīng)營、餐飲服務(wù)、食品“三小”（小作坊、小攤販、小餐飲）、食品抽檢等全鏈條，結(jié)合風(fēng)險分級、民意調(diào)查、實地抽檢等多維度，綜合量化打分充分評價縣、鄉(xiāng)兩級食品安全工作開展情況，評價省、市各項工作任務(wù)在基層落實情況?？h鄉(xiāng)兩級基本完成省市布置的食品安全工作的規(guī)定動作，確保重點任務(wù)落實落地，食品安全民意調(diào)查顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對市場監(jiān)管部門的食品安全服務(wù)滿意度較高，對當(dāng)?shù)厥称钒踩珷顩r整體滿意度較好。全省市州主要是在選擇一個重點業(yè)態(tài)、重點品種或重點企業(yè)開展食品安全“穿透式”監(jiān)管，通過聚焦著力點，在線和點上進行穿透找問題、補短板，積極夯實基層食品安全工作。

系統(tǒng)梳理食品安全治理面臨的主要問題。結(jié)合全省開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全“穿透式”監(jiān)管工作，按照問題導(dǎo)向的要求，分析梳理食品安全工作面臨4個方面的挑戰(zhàn)。一是監(jiān)管對象生產(chǎn)力水平低。特別是農(nóng)村餐飲業(yè)主體規(guī)模小、硬件設(shè)施差，多數(shù)餐館結(jié)構(gòu)布局、衛(wèi)生設(shè)施等達不到基本要求。從業(yè)人員多為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力，專業(yè)化程度低，食品安全意識薄弱[10]。農(nóng)村群眾受文化水平和信息渠道的限制，自我保護能力嚴重不足，未從注重食品的種類、分量轉(zhuǎn)移到注重食品安全上。二是食品安全的某些重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)存在風(fēng)險隱患。種植環(huán)節(jié)污染問題仍然存在，長期農(nóng)藥化肥的使用導(dǎo)致土壤污染治理周期較長，影響食品安全的源頭。生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)索證索票落實情況差是共性問題，影響了食品安全的過程。農(nóng)村群體性聚餐風(fēng)險隱患較大，群體性聚餐中紅白喜事最為突出?！叭　睒I(yè)態(tài)是農(nóng)村食品安全高風(fēng)險領(lǐng)域，農(nóng)村小餐飲店、小作坊、小經(jīng)營店布局分散，相當(dāng)一部分在路邊簡易棚或自家住房內(nèi)開辦，采用家庭管理運作，衛(wèi)生條件差。三是農(nóng)村食品安全監(jiān)管資源十分有限[11]。相對龐大的監(jiān)管對象和監(jiān)管范圍，監(jiān)管人員力量薄弱，日常監(jiān)管不深不細?；鶎邮袌霰O(jiān)管所人員配置少，且人員的工作能力和智慧監(jiān)管終端設(shè)備也有待加強。部門間銜接和配合上存在一定問題，食安委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下的食品安全工作協(xié)調(diào)會議大多流于形式，部門聯(lián)合監(jiān)管無法有效形成合力。四是監(jiān)管環(huán)境還需改善。地方性的食品安全配套法規(guī)和條例不夠完善，例如缺少散裝食品標(biāo)簽標(biāo)識規(guī)范，缺少白酒原酒質(zhì)量標(biāo)準，使得在實際監(jiān)管中缺乏依據(jù)。法律法規(guī)條款從不同的角度解讀，由于執(zhí)法人員的理解不同存在偏差，在監(jiān)管實踐中自由裁量權(quán)過當(dāng)。城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會環(huán)境發(fā)展不平衡，農(nóng)村地區(qū)的食品安全監(jiān)管就是這種不平衡的一個重要體現(xiàn)。

進一步厘清食品安全監(jiān)管治理路徑。通過全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全“穿透式”監(jiān)管工作，建議從4個方面厘清食品安全監(jiān)管綜合治理思路，構(gòu)建全社會齊抓共管食品安全的良好格局。一是結(jié)合“兩個責(zé)任”壓實主體和監(jiān)管的食品安全責(zé)任。建立健全分層分級精準防控末端發(fā)力終端見效的工作機制，推動食品安全屬地管理責(zé)任落地落實。通過市縣鄉(xiāng)三級包保責(zé)任制、生產(chǎn)經(jīng)營者自我承諾制，落實責(zé)任清單、任務(wù)清單，確保找得到人、查得清事、落得了責(zé)。二是按照基層執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準和人員能力建設(shè)指導(dǎo)意見，在全省范圍對基層食品監(jiān)管人員開展全面輪訓(xùn)，增強基層監(jiān)管人員業(yè)務(wù)能力，鞏固農(nóng)村食品安全監(jiān)管網(wǎng)“網(wǎng)底”，調(diào)動協(xié)管員建立健全“橫向到邊、縱向到底”的農(nóng)村食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。三是加強食品安全高風(fēng)險領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管。以種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的農(nóng)獸殘污染問題、生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)索證索票問題、農(nóng)村群體性聚餐風(fēng)險問題、“三小”食品風(fēng)險問題為切入點，加強農(nóng)村食品安全監(jiān)管[12]。同時開展對從業(yè)人員免費宣傳教育和培訓(xùn)工作，強化對從業(yè)人員行為的干預(yù)。四是宣傳教育先行的工作策略，全面開展農(nóng)村食品安全入村宣傳行動，重點針對食品從業(yè)者進行食品安全培訓(xùn)。同時，加強農(nóng)村食品安全違法行為舉報投訴獎勵宣傳和兌現(xiàn)，充分營造社會共治格局[13]，切實增強廣大群眾的食品安全參與意識。

3 對策與建議

3.1 提高食品安全政治站位

為深入落實食品安全黨政同責(zé)要求，應(yīng)從提高政府執(zhí)政能力和對人民群眾高度負責(zé)的高度認識食品安全，應(yīng)健全鎮(zhèn)、村食品安全管理體系，加強經(jīng)費保障。健全食品安全績效目標(biāo)考核體系，定期實施績效考核，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用。完善協(xié)管員教育培訓(xùn)制度和食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，加強應(yīng)急裝備保障、應(yīng)急隊伍建設(shè)和應(yīng)急演練，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全應(yīng)急處置能力。積極開展食品安全知識宣傳進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)、進機關(guān)等“四進”活動，強化社會共治。開展多種形式宣傳活動，著力營造良好氛圍，切實增強群眾食品安全意識。落實投訴舉報獎勵機制，充實加強基層監(jiān)管隊伍建設(shè)，加大基層監(jiān)管人員專業(yè)培訓(xùn)力度，提升基層執(zhí)法水平。建立健全食品安全隱患排查、信息交流、風(fēng)險防控、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、督查考評等長效機制，積極運用信息化手段，提升監(jiān)管效率。

3.2 部門協(xié)同配合到位

細化完善食品安全年度工作方案和應(yīng)急機制，地方食安辦加強與相關(guān)單位溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H和監(jiān)管需要，細化落實年度工作計劃，明確具體內(nèi)容、實施時段、責(zé)任部門。進一步加強市場監(jiān)管、供銷、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安、教育、商務(wù)等部門協(xié)作，嚴格落實部門監(jiān)管職能職責(zé)，突出分工協(xié)作、信息共享、協(xié)同共治。

3.3 加強監(jiān)管執(zhí)法補位

落實屬地監(jiān)管責(zé)任，建議地方黨政食安辦、屬地市場監(jiān)管所、村（社區(qū)）切實履行食品安全監(jiān)管職責(zé)，進一步強化日常監(jiān)管，完善日常監(jiān)督巡查記錄。加大巡查檢查頻次，強化培訓(xùn)指導(dǎo)。加強食品及相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)督管理，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為，及時消除風(fēng)險隱患。加大食品抽檢力度，強化風(fēng)險預(yù)警，嚴查食品添加劑超量超范圍使用、非法添加等行為。抓實食品安全風(fēng)險分級、動態(tài)管理、小型餐飲店和農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)督，確保監(jiān)管無盲區(qū)。

3.4 強化主體責(zé)任保位

加強種養(yǎng)植環(huán)節(jié)監(jiān)管，嚴格農(nóng)資管理，規(guī)范生產(chǎn)記錄。加強農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營管理，落實進貨查驗、索證索票、包裝廢棄物回收等制度。強化屠宰監(jiān)管，督促畜禽屠宰主體落實索證索票和標(biāo)識查驗、生豬進場和產(chǎn)品出場制度，做好屠宰場風(fēng)險隱患排查。嚴格壓實食品生產(chǎn)企業(yè)主體責(zé)任，督促企業(yè)加強內(nèi)控管理，嚴格執(zhí)行生產(chǎn)規(guī)范，強化相關(guān)防控措施，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動生產(chǎn)工藝升級改造。督促食品經(jīng)營主體落實索證索票、進貨查驗、食品安全儲存、定期檢查等制度[14]。組織行業(yè)專家指導(dǎo)企業(yè)梳理關(guān)鍵控制點，加強企業(yè)追溯體系建設(shè)。鼓勵推廣應(yīng)用先進食品安全管理體系模式，制定完善食品安全應(yīng)急預(yù)案，提升業(yè)食品安全應(yīng)急處置能力。實施分級分類監(jiān)管，加大食品安全巡查、執(zhí)法力度，嚴格風(fēng)險管控。

3.5 統(tǒng)籌謀劃著力守位

做好“穿透式”監(jiān)管后半篇文章，加強匯總評估分析、問題反饋、后續(xù)整改工作。推動“穿透式”監(jiān)管與落實“兩個責(zé)任”高度契合，進一步明晰工作目標(biāo)和路徑。大力開展“穿透式”監(jiān)管工作培訓(xùn)，通過專家講座、經(jīng)驗交流等方式開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作指導(dǎo)，讓各級監(jiān)管部門認識到位、理解到位。謀劃安排好下一年“穿透式”監(jiān)管工作，開展上一年問題整改回頭看。探索“穿透式”監(jiān)管工作經(jīng)驗，健全制度機制，創(chuàng)新工作方式，固化工作成效，樹立一批標(biāo)桿，加強示范引領(lǐng)。

4 改進意見

“穿透式”監(jiān)管工作是一項創(chuàng)新性工作，是以問題為導(dǎo)向?qū)嵤┑氖称钒踩C合治理重要路徑，現(xiàn)提出穿透式監(jiān)管認識不清晰、成果運用不足、工作機制及經(jīng)驗還需凝練等幾個方面的不足及改進方向。

一是對“穿透式”監(jiān)管的目的作用認識不清晰?！按┩甘健北O(jiān)管的本質(zhì)是“刀刃向內(nèi)”式的工作方式，思路是通過發(fā)現(xiàn)問題、找到問題根源、針對問題原因堵漏洞、補短板，通過完善監(jiān)管措施達到食品安全治理提升的目標(biāo)。后續(xù)應(yīng)通過培訓(xùn)講座、經(jīng)驗交流等方式開展宣傳，讓各級食品監(jiān)管人員認識到位、理解到位。

二是“穿透式”監(jiān)管成果運用不足。“穿透式”監(jiān)管工作的實施路徑是發(fā)現(xiàn)問題、找到原因、解決問題，目前省級、市級均開展了穿透式監(jiān)管工作，發(fā)現(xiàn)了不少問題，也剖析了原因。但如何把深層次問題系統(tǒng)全面的歸納，并提出監(jiān)管策略思路，持續(xù)做好后半篇文章，仍然需要摸索。

三是健全“穿透式”監(jiān)管工作制度機制。“穿透式”監(jiān)管工作試點實施兩年來，對工作機制、調(diào)研評估方式和內(nèi)容等均探索出不少經(jīng)驗，可以予以固化凝練，制定穿透式監(jiān)管工作規(guī)范和工作模式。

5 結(jié)語

2021年我國農(nóng)村貧困人口全部脫貧，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，在接下來的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，如何提高農(nóng)村群眾的幸福感和安全感，農(nóng)村食品安全綜合治理工作還任重道遠。本文拋磚引玉，針對上述課題做了一些有益的探索。