李 博

(同濟(jì)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,上海 200092)

在馬克思主義的視域下,生態(tài)環(huán)境問(wèn)題始終被置于人與自然的關(guān)系以及人與人之間的關(guān)系下考察。生態(tài)問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是社會(huì)問(wèn)題,必須從解決社會(huì)問(wèn)題入手,通過(guò)勞動(dòng)實(shí)踐克服人與社會(huì)的異化狀態(tài),才能真正解決人與自然的異化問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共融[1]。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合問(wèn)題,涉及方方面面的利益糾葛和沖突,而利益問(wèn)題則是社會(huì)問(wèn)題的核心,利益整合是生態(tài)問(wèn)題解決的鑰匙。德國(guó)是生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)達(dá)成較為理想的發(fā)達(dá)國(guó)家之一,其本身也經(jīng)歷了先污染后治理的過(guò)程,在整個(gè)生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中,充滿著效率和公平的權(quán)衡、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的博弈、不同人群利益訴求的摩擦等,而政府在治理中較為有效地整合了各方利益,使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)改善和社會(huì)和諧這三者之間實(shí)現(xiàn)了較好的平衡,這種生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)可以為中國(guó)提供借鑒[2]。

一、德國(guó)的生態(tài)環(huán)境治理歷程及背后利益沖突

德國(guó)在發(fā)展資本主義的過(guò)程中,也曾出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)問(wèn)題,其治理歷程可以分為三個(gè)階段。

第一次工業(yè)革命至第二次世界大戰(zhàn)前,是德國(guó)環(huán)境治理的起步期。這一階段工業(yè)發(fā)展造成的環(huán)境污染使得民眾的利益受到損害,居民組織起來(lái)一些環(huán)境非政府組織開(kāi)始出現(xiàn),包括“反工業(yè)設(shè)備危害保障聯(lián)合會(huì)”“魯爾煤礦區(qū)居民聯(lián)合會(huì)”“萊茵—威斯特伐倫漁業(yè)聯(lián)合會(huì)”等環(huán)保類(lèi)組織。德國(guó)的立法中也開(kāi)始出現(xiàn)和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的元素。早在19世紀(jì)70年代,德國(guó)就在相關(guān)法律的修訂中納入“環(huán)境保護(hù)”的元素。如1871年的德國(guó)《刑法典》就把制造噪音罪、虐待動(dòng)物罪、公共危險(xiǎn)施毒罪寫(xiě)入法條[3]。

二戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代末,是德國(guó)從“環(huán)境污染加劇”到“環(huán)境治理快速推進(jìn)”的轉(zhuǎn)向期。二戰(zhàn)使得德國(guó)的生態(tài)環(huán)境遭到了毀滅性的破壞,當(dāng)時(shí)的德國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)重建和環(huán)境保護(hù)雙重困境。但由于德國(guó)當(dāng)時(shí)忙于發(fā)展經(jīng)濟(jì),環(huán)境的污染仍然在加劇。到20世紀(jì)70年代初,德國(guó)邁入環(huán)境治理快車(chē)道,僅1970年至1976年間,聯(lián)邦層面共頒布54部環(huán)境法規(guī),并修訂大量相關(guān)法規(guī)。包括《廢棄物處理法》(1972年),這被認(rèn)為是德國(guó)的第一部環(huán)境保護(hù)法。德國(guó)政府采取一系列措施進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,政府關(guān)閉了一批破壞生態(tài)環(huán)境的廠礦企業(yè),并投入大量財(cái)政預(yù)算在原來(lái)的廢棄礦區(qū)、工業(yè)區(qū)上面恢復(fù)生態(tài)。

1980年至今,是德國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系的鞏固階段。1980年德國(guó)綠黨成立,該黨在1983年在聯(lián)邦大選中以5.6%的得票率和27個(gè)議會(huì)議席進(jìn)入聯(lián)邦議院,標(biāo)志著綠黨進(jìn)入了國(guó)家決策較為核心的位置[4]。同時(shí),德國(guó)環(huán)境治理法律體系進(jìn)一步完善。目前全德國(guó)聯(lián)邦和各州的生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律、法規(guī)已經(jīng)達(dá)到了8 000多部。德國(guó)在生態(tài)技術(shù)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。在政府支持下,德國(guó)對(duì)風(fēng)能、生物技術(shù)、太陽(yáng)能等新能源、清潔能源的開(kāi)發(fā)利用大大加強(qiáng),政府制定出臺(tái)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》(1996年)、《可再生能源法》(2003年)等法規(guī)予以保障。另外,自1980年后德國(guó)在環(huán)境外交和國(guó)際環(huán)境合作方面也扮演重要角色。

德國(guó)環(huán)境治理是一個(gè)從環(huán)境問(wèn)題頻生到規(guī)范化治理的過(guò)程,亦是一個(gè)從對(duì)抗到對(duì)話協(xié)商、聯(lián)合治理環(huán)境問(wèn)題的合作過(guò)程。其“先污染后治理”的治理路徑過(guò)程中必然伴隨著許多的利益沖突,包括生態(tài)環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾、短期利益和長(zhǎng)期利益的矛盾;各利益主體之間的矛盾等。德國(guó)在生態(tài)治理過(guò)程中不斷進(jìn)行利益整合,其經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)學(xué)習(xí)。

二、德國(guó)在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域開(kāi)展利益整合的經(jīng)驗(yàn)分析

利益整合是特定的主體對(duì)利益相關(guān)主體間的利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào),通過(guò)采取縮小利益相關(guān)主體間的矛盾沖突、加強(qiáng)利益主體間的戰(zhàn)略聯(lián)合和調(diào)整利益布局等手段,來(lái)實(shí)現(xiàn)利益融合的目標(biāo)優(yōu)化和打造利益共同體。

(一)“社會(huì)生態(tài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的利益生成和利益分配機(jī)制

經(jīng)濟(jì)利益在各類(lèi)利益中居于核心地位,處理好環(huán)境利益沖突的問(wèn)題亦需借助于經(jīng)濟(jì)手段。德國(guó)在此過(guò)程中針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者彼此矛盾的困境,探索出一條“社會(huì)生態(tài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的路徑,借助經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段來(lái)保護(hù)環(huán)境的同時(shí),兼顧了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公平正義。政府通過(guò)一些經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段,如綠色專(zhuān)項(xiàng)資金資助、環(huán)境押金制度、綠色稅收、政府綠色訂單、排污許可等方式,鼓勵(lì)扶植環(huán)境友好型的企業(yè),對(duì)其發(fā)展給與政策支持。德國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,使得各個(gè)利益主體可以共同享受更好的生態(tài)環(huán)境這一公共資源。這種做法可以有效對(duì)利益沖突進(jìn)行消解,并避免利益沖突的產(chǎn)生。這種生態(tài)文明建設(shè)中的利益整合模式,改變了之前的先污染后治理的生態(tài)治理理念,從源頭上和發(fā)展過(guò)程中進(jìn)行了綜合治理。

(二)較為成熟法制構(gòu)建起生態(tài)環(huán)境利益確認(rèn)和利益保障機(jī)制

目前,德國(guó)已經(jīng)具備世界上最詳細(xì)完備的環(huán)保法,細(xì)致嚴(yán)格環(huán)境法制建設(shè)使得各方的環(huán)境利益得以維護(hù)。從1972年德國(guó)出臺(tái)首部獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)方面的法律《廢物處理法》,到將環(huán)境保護(hù)納入《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》,再到聯(lián)邦與各州頒布的生態(tài)環(huán)境建設(shè)相關(guān)的8 000多部法律法規(guī)[3],無(wú)不體現(xiàn)了德國(guó)在生態(tài)環(huán)境方面立法的長(zhǎng)足進(jìn)展與所能提供的堅(jiān)實(shí)保障。德國(guó)在環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)建設(shè)方面形成了“德國(guó)特色”,主要表現(xiàn)為三個(gè)原則,首先是預(yù)防原則,污染環(huán)境的相關(guān)行為被納入到刑法之中,從根源上抑制了污染源的產(chǎn)生;其次是污染者治理原則,秉持“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的態(tài)度;最后是“普遍認(rèn)同”原則,在制定相關(guān)政策時(shí)關(guān)注到各個(gè)利益方,使得各方能夠在目標(biāo)問(wèn)題上達(dá)成一致。

(三)各類(lèi)環(huán)境保護(hù)組織和綠黨暢通了利益表達(dá)渠道

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,人與人、人群與人群之間出現(xiàn)利益分化、利益沖突、利益矛盾是較常見(jiàn)的事情。如果沒(méi)有一個(gè)暢通的利益表達(dá)、利益實(shí)現(xiàn)的機(jī)制,上述的這些利益沖突和矛盾就會(huì)加劇。在德國(guó)生態(tài)治理的過(guò)程中,各類(lèi)環(huán)境保護(hù)非政府組織和綠黨,就扮演了這種反映、表達(dá)多元利益的渠道作用。在20世紀(jì)后半期,綠黨在歐洲興起,其中影響力最大的就是德國(guó)綠黨。在環(huán)境立法的過(guò)程中,立法機(jī)構(gòu)也通過(guò)立法聽(tīng)證等方式,傾聽(tīng)各類(lèi)環(huán)境保護(hù)組織和綠黨人員的意見(jiàn)。在一些有環(huán)境爭(zhēng)議的項(xiàng)目的決策過(guò)程中,不僅政府享有決策權(quán),民眾代表、企業(yè)代表和其他利益相關(guān)方都有權(quán)參與公共政策的制定過(guò)程。聯(lián)邦政府予以支持、各州政府付諸實(shí)踐、廣大民眾相互配合的環(huán)境政策實(shí)踐方式與縱向協(xié)作關(guān)系有效地提高了生態(tài)治理的成效。

(四)生態(tài)治理領(lǐng)域中廣泛的利益補(bǔ)償促進(jìn)了矛盾消解

生態(tài)補(bǔ)償(Eco-compensation)是政府基于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)以及持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)的目的,通過(guò)出臺(tái)各種措施,對(duì)人類(lèi)生態(tài)活動(dòng)造成的破壞和危害進(jìn)行一系列的治理、補(bǔ)償、恢復(fù)等。廣義上的生態(tài)補(bǔ)償措施還包括對(duì)因環(huán)境破壞而損失發(fā)展機(jī)會(huì)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、教育上的補(bǔ)償。德國(guó)政府在相關(guān)的法律法規(guī)中對(duì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面的生態(tài)補(bǔ)償予以詳細(xì)規(guī)定,為生態(tài)補(bǔ)償提供了法律保障。例如,《聯(lián)邦自然保護(hù)法》,對(duì)自然資源的保護(hù)、侵占自然資源者所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)、侵占補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等,都做了明確的規(guī)定。各州在生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｗo(hù)對(duì)象、補(bǔ)償程序等也都有可操作的具體辦法。除了法律法規(guī)的健全,德國(guó)還給生態(tài)補(bǔ)償提供空間、資金等保障。比如,在城鄉(xiāng)規(guī)劃中就通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)給生態(tài)補(bǔ)償以預(yù)留空間;在資金保障方面強(qiáng)化了生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)稅保障,通過(guò)征收生態(tài)補(bǔ)償方面的“綠色稅”等,拓展了生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源[4]。

(五)匯聚各主體力量,構(gòu)建“聯(lián)合治理”的利益均衡機(jī)制

德國(guó)的環(huán)境污染治理堅(jiān)持多方合作、共同參與,打造了多元化的治理模式,即政府主導(dǎo)、企業(yè)合作、民眾參與相聯(lián)結(jié)的治理結(jié)構(gòu)。這種兼顧社會(huì)、政府、企業(yè)、公眾在平等交流基礎(chǔ)上的公共治理,形成了利益均衡整合機(jī)制。聯(lián)合治理、利益均衡的原則體現(xiàn)在德國(guó)生態(tài)治理的方方面面。首先,聯(lián)邦政府和各州政府在制定環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)時(shí)堅(jiān)持聯(lián)合治理,明確界定各方權(quán)限和執(zhí)法流程。比如,在憲法中規(guī)定,廢棄物、大氣污染控制、噪聲方面的統(tǒng)一立法權(quán)歸屬聯(lián)邦政府,而在水處理、景觀保護(hù)等方面,聯(lián)邦政府只提供框架,州一級(jí)政府通過(guò)立法為框架提供補(bǔ)充。其次,通過(guò)政府與企業(yè)合作,吸納更多經(jīng)濟(jì)資源、科技資源、民間智慧來(lái)加強(qiáng)環(huán)境治理。最后,充分發(fā)揮媒體輿論和非政府環(huán)保組織的作用,廣泛普及環(huán)境保護(hù)知識(shí),將環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)轉(zhuǎn)化為全民的環(huán)保行為。

三、德國(guó)生態(tài)環(huán)境治理中利益整合的局限性

在考察德國(guó)的生態(tài)環(huán)境治理時(shí),一方面要承認(rèn)德國(guó)在解決環(huán)境問(wèn)題上取得了顯著成效;另一方面也要發(fā)現(xiàn)其局限性。其中比較顯著的是兩個(gè)方面。

一是生態(tài)帝國(guó)主義對(duì)全球生態(tài)利益的侵蝕?！吧鷳B(tài)帝國(guó)主義”是一些發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家基于賺取剩余價(jià)值、追求無(wú)限利潤(rùn)的需求,不斷將生態(tài)環(huán)境危機(jī)向外轉(zhuǎn)嫁、掠奪全球范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境資源的行為[5]。它是資本主義發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物,表現(xiàn)形式包括對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行直接的資源能源掠奪、轉(zhuǎn)移污染型企業(yè)、垃圾出口、為發(fā)展中國(guó)家設(shè)置環(huán)境壁壘等。以污染企業(yè)轉(zhuǎn)移為例,污染企業(yè)的轉(zhuǎn)出后使用發(fā)展中國(guó)家的廉價(jià)豐富的資源、勞動(dòng)力等,既賺得了剩余價(jià)值又避免了本土的污染[6]。以垃圾出口為例,資本主義國(guó)家用少量經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償把自己國(guó)家的廢物垃圾進(jìn)行出口[7]。據(jù)德國(guó)《明鏡在線》報(bào)道,德國(guó)仍然是歐洲最大的塑料垃圾出口國(guó)。數(shù)據(jù)顯示,2020年共有100余萬(wàn)噸塑料垃圾出口到其他國(guó)家[8]。發(fā)達(dá)資本主義的生態(tài)帝國(guó)主義行為使廣大發(fā)展中國(guó)家的生態(tài)環(huán)境遭受破壞,嚴(yán)重阻礙了這些國(guó)家的健康發(fā)展,對(duì)人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展造成了威脅。

二是利益集團(tuán)增大了國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)耗。西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家“利益集團(tuán)”的力量不容小覷。在社會(huì)治理中,利益集團(tuán)和政黨政治的力量往往形成共振,導(dǎo)致政府的決策更受掣肘,社會(huì)內(nèi)耗加大。以德國(guó)為例,在生態(tài)治理問(wèn)題上,環(huán)保主義“綠黨”把環(huán)保政策作為執(zhí)政理念的核心,為了與其他黨派拉開(kāi)差距,體現(xiàn)綠黨鮮明的黨派特色,綠黨必須在環(huán)保政策方面表達(dá)出更大的決心才能持續(xù)獲得其核心選民群體的支持。有時(shí)候黨派之間圍繞著某些政策,開(kāi)展你來(lái)我往的拉鋸戰(zhàn)、黨派之爭(zhēng)加劇的背后,其實(shí)都是利益集團(tuán)的運(yùn)作。

四、德國(guó)生態(tài)治理中利益整合對(duì)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的啟示

德國(guó)在生態(tài)環(huán)境治理起步較早,在化解生態(tài)領(lǐng)域矛盾方面也積累了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)要在學(xué)習(xí)其經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)看到并克服其不足,走出中國(guó)特色的生態(tài)治理之路。比如繼續(xù)完善環(huán)境利益整合方面法律法規(guī)。法律是調(diào)整人與人之間利益關(guān)系、消弭利益矛盾的最穩(wěn)定的方式。德國(guó)經(jīng)過(guò)多年的生態(tài)環(huán)境治理,具有十分完備的環(huán)境立法。而中國(guó)的環(huán)境法律建設(shè),還處于一個(gè)逐步完善的過(guò)程中,今后要通過(guò)細(xì)致嚴(yán)格環(huán)境法制建設(shè),使得各方的環(huán)境利益得以維護(hù)。法律能起到一個(gè)“提前預(yù)防”的作用,將可能出現(xiàn)的利益沖突扼殺在搖籃之中。此外,在環(huán)境治理中進(jìn)一步暢通各利益主體的利益表達(dá)。德國(guó)在環(huán)境治理中,形成了政府、機(jī)構(gòu)和民眾三方參與的環(huán)境政策治理機(jī)制,為民眾提供利益訴求的渠道,使得民眾在面對(duì)環(huán)境問(wèn)題觸及自身利益時(shí)有所依托。中國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中,也要調(diào)動(dòng)民眾的廣泛參與,完善民眾的利益表達(dá)機(jī)制,化解矛盾。而且要充分利用綠色經(jīng)濟(jì)、綠色技術(shù)實(shí)現(xiàn)利益增量。近年來(lái),循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)在中國(guó)已經(jīng)有了較大的進(jìn)展,在政府的引導(dǎo)和大力支持下,在企業(yè)的環(huán)境治理實(shí)踐中,在全民廣泛參與環(huán)境保護(hù)下,逐漸形成了以廢物回收與再生發(fā)展為核心的綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。這一體系的構(gòu)建,不僅表現(xiàn)為資源與能源的再利用,亦表現(xiàn)為物流和交通的節(jié)能減排。通過(guò)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)不斷做大利益增量,再通過(guò)完善的分配方式分配利益增量,就會(huì)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)很大程度上消解利益沖突。當(dāng)然在此過(guò)程中,也要警惕利益集團(tuán)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的負(fù)面影響。中國(guó)由于體制不同,中國(guó)的“利益集團(tuán)”和西方政治學(xué)意義上的“利益集團(tuán)”在內(nèi)涵、影響力等方面相差懸殊。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在中國(guó)的建立和完善,“既得利益者”“利益集團(tuán)”作為一種重要的社會(huì)力量也在不斷發(fā)展。在生態(tài)治理方面,也要發(fā)揮其積極作用,限制其消極作用。

五、結(jié)束語(yǔ)

基于對(duì)德國(guó)在生態(tài)環(huán)境治理中化解利益矛盾的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的學(xué)習(xí),更是基于生態(tài)問(wèn)題與利益問(wèn)題之間的密切聯(lián)系,在新時(shí)代開(kāi)展生態(tài)治理,必須重視解決生態(tài)治理領(lǐng)域中突出的利益問(wèn)題。以突出的利益問(wèn)題為突破點(diǎn),注重點(diǎn)面結(jié)合、標(biāo)本兼治,實(shí)現(xiàn)由重點(diǎn)整治到系統(tǒng)治理的重大轉(zhuǎn)變;堅(jiān)持轉(zhuǎn)變觀念、壓實(shí)責(zé)任,不斷增強(qiáng)全黨全國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的自覺(jué)性主動(dòng)性,實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)作為的重大轉(zhuǎn)變。