費(fèi)艷穎，張栩凡

（大連理工大學(xué) ，遼寧 大連 116024）

數(shù)字政府是指一種運(yùn)用現(xiàn)代化信息手段的政府治理模式，政府部門在處理日常行政事務(wù)、進(jìn)行行政信息公開和管理時實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的國家行政管理形式[1]。2022 年5 月，《大連市數(shù)字政府建設(shè)“十四五”行動方案》正式出臺，明確了大連數(shù)字政府建設(shè)的路線圖。2022 年6 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，其中指出，“要完善法律法規(guī)制度，全面建設(shè)數(shù)字法治政府，加快完善與數(shù)字政府建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī)框架體系?！笨梢?，堅(jiān)持以法治保障數(shù)字政府建設(shè)，是推動大連數(shù)字政府建設(shè)的重要支撐。一方面，大連數(shù)字政府建設(shè)有賴于完善的法治保障體系提供支撐。當(dāng)前，大連數(shù)字政府一體化、協(xié)同化發(fā)展水平不高，各部門數(shù)字應(yīng)用建設(shè)水平參差不齊, 需要在法治層面完善政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的相關(guān)規(guī)定, 健全跨部門一體化服務(wù)的體制機(jī)制, 加強(qiáng)信息化支撐機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍的建設(shè)。另一方面，通過健全大連數(shù)字政府建設(shè)的法治保障體系，優(yōu)化大連數(shù)字政府建設(shè)的法治環(huán)境，統(tǒng)籌數(shù)字政府資源要素能力建設(shè)，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源綜合治理。但是，現(xiàn)階段大連數(shù)字政府建設(shè)的法治保障體系不能適應(yīng)大連數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)際需求，存在政務(wù)數(shù)據(jù)立法滯后導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)立法質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)監(jiān)管不力導(dǎo)致執(zhí)法公信力弱化、在線糾紛解決機(jī)制存在局限導(dǎo)致司法壓力過大、激勵機(jī)制不健全導(dǎo)致公眾參與力度不足等問題，阻礙大連數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程。因此，有必要從立法、執(zhí)法、司法和公眾參與方面強(qiáng)化大連數(shù)字政府建設(shè)的法治保障，加快大連“互聯(lián)網(wǎng)+ 政務(wù)”建設(shè)，打造協(xié)同高效的數(shù)字政府。

一、大連數(shù)字政府建設(shè)法治保障取得的成效

大連作為全國首批法治政府建設(shè)示范市，堅(jiān)持以法治支撐數(shù)字政府建設(shè)，在法治方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

（一）相關(guān)的政策法規(guī)日益完善

在數(shù)字政府建設(shè)的政策規(guī)劃方面，大連市政府有關(guān)部門不斷出臺相關(guān)政策文件，加快數(shù)字政府建設(shè)。其一，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。《大連市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，“要打造協(xié)同高效的數(shù)字政府”，將大連數(shù)字政府建設(shè)正式列入發(fā)展規(guī)劃?；诖?，《大連市數(shù)字政府建設(shè)“十四五”行動方案》規(guī)劃了“十四五”期間大連市政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型全面發(fā)展的目標(biāo)和路徑。其二，推動實(shí)現(xiàn)政府各部門政務(wù)信息系統(tǒng)的整合。《大連市政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知》《加快推進(jìn)全市一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)實(shí)施方案的通知》等政策文件提出加快運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)辦理政務(wù)，充分運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為數(shù)字政府建設(shè)提供有力支撐。其三，提高“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”水平。大連各級政府部門全面推行“不見面”辦事，在更大范圍實(shí)現(xiàn)數(shù)字行政，推動數(shù)字化的政務(wù)服務(wù)，引導(dǎo)政府部門實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)式”行政服務(wù)。

在數(shù)字政府建設(shè)的地方法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件方面，聚焦對政務(wù)信息資源的獲取、利用、保護(hù)和管理。一是在政務(wù)信息獲取上強(qiáng)調(diào)及時公開政務(wù)信息和服務(wù)信息；依法公開涉及大連重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)信息、公共資源配置領(lǐng)域的政府信息、社會公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的政務(wù)信息。二是在政務(wù)信息利用上加強(qiáng)大連公共信息管理平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與政務(wù)服務(wù)和公共資源等相關(guān)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通。三是在政務(wù)信息保護(hù)和管理上加強(qiáng)事關(guān)社會信用信息的網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安全保障能力建設(shè)；堅(jiān)持涉密政府信息公開保密審查；完備政務(wù)信息開放共享管理制度，開展信息共享評議，保障政務(wù)信息共享的安全。

（二）數(shù)字化執(zhí)法能力不斷提高

一方面，推動以數(shù)字技術(shù)簡政惠民，優(yōu)化政府職能。大連全面推進(jìn)事中事后數(shù)字監(jiān)管新舉措，完成110 個多部門聯(lián)辦“一件事”場景設(shè)計(jì)，電子印章部門覆蓋率、調(diào)用使用率達(dá)100%，“一網(wǎng)通辦”實(shí)辦率達(dá)70.6%。通過數(shù)據(jù)聯(lián)動嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法檢查計(jì)劃，審查增量政策措施157 件，梳理政策措施223129 件，涉及經(jīng)濟(jì)主體的政策措施1516 件，依法規(guī)制了教育、互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域不正當(dāng)競爭行為。此外，大連市政府有關(guān)部門整合政務(wù)數(shù)據(jù)庫資源，有序推動行政復(fù)議體制改革，信訪總量同比下降18.7%，市域社會治理穩(wěn)步加強(qiáng)。

另一方面，堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格決策程序，提高數(shù)字行政執(zhí)法力度。一是大連不斷加強(qiáng)涉及民生事項(xiàng)、利企惠民政策的決策程序公開，營造法治化營商環(huán)境。二是大連各級行政機(jī)關(guān)充分運(yùn)用數(shù)字化執(zhí)法系統(tǒng)，對行政案件的立案、結(jié)案等環(huán)節(jié)，實(shí)行全程規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)辦案公開，讓案件的辦結(jié)流程更加透明。通過及時做好系統(tǒng)調(diào)試、權(quán)限調(diào)配、人員培訓(xùn)等相關(guān)工作，與技術(shù)機(jī)構(gòu)對接使用過程中的問題，為大連一線執(zhí)法人員配置平板電腦、執(zhí)法記錄儀等必需的執(zhí)法裝備，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法可視化、指揮即時化。三是針對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范問題，執(zhí)法人員利用數(shù)字系統(tǒng)發(fā)布整改通知，落實(shí)對經(jīng)營主體的跟蹤指導(dǎo)，督促經(jīng)營主體整改完善，進(jìn)一步促進(jìn)管理精細(xì)化和操作規(guī)范化。

（三）智慧司法逐步推進(jìn)

大連司法部門堅(jiān)持運(yùn)用數(shù)字技術(shù)化解社會矛盾糾紛，發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的作用。大連市中級人民法院、大連市調(diào)解協(xié)會、大連自貿(mào)區(qū)商事糾紛調(diào)解中心積極運(yùn)用數(shù)字技術(shù)開展線上糾紛化解工作。例如，大連市中級人民法院開啟一站式全流程訴訟服務(wù)“閉環(huán)”模式，在實(shí)現(xiàn)訴前糾紛化解方面發(fā)揮重要作用。同時，完善在線訴訟、在線調(diào)解和在線運(yùn)行的具體規(guī)則，使之與國家層面的政策法規(guī)有序銜接。截至2022 年6 月15 日，大連兩級法院在線調(diào)解共計(jì)調(diào)解結(jié)案28203 件，調(diào)解成功21540 件，調(diào)解成功率為76.37%。再如，大連市司法局創(chuàng)新調(diào)解載體，打造“互聯(lián)網(wǎng)+人民調(diào)解”工作機(jī)制，推出“大連調(diào)解云”在線調(diào)解平臺，以定紛止?fàn)帪榍腥肟冢黄瓶臻g限制，百姓足不出戶即可實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約調(diào)解。

（四）公眾參與政務(wù)更加便捷

一方面，為公眾參與政務(wù)搭建數(shù)字化平臺。大連數(shù)字政府建設(shè)注重“互聯(lián)網(wǎng)+ 政務(wù)服務(wù)”的公眾參與模式，通過及時集約化的政務(wù)平臺將公眾對政務(wù)服務(wù)的需求和建議反饋給政府，促進(jìn)公眾直接參與數(shù)字政府建設(shè)。當(dāng)前，大連政務(wù)服務(wù)網(wǎng)作為政府行使職能的線上載體，設(shè)置了政務(wù)服務(wù)“好差評”專欄，對于政務(wù)服務(wù)可以進(jìn)行總體滿意度的評價。此外，與國務(wù)院政府網(wǎng)站相連接的國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺，通過設(shè)置網(wǎng)上咨詢、建議、投訴等功能，使公眾注冊登錄之后可以在線留言、對話、詢政。行政機(jī)關(guān)通過在線交流，及時反饋公眾參與提出的疑問，提升其對政府的信任和對決策的支持，為公眾參與數(shù)字政府建設(shè)提供了便利。

另一方面，建立基層聯(lián)系點(diǎn)制度，方便公眾反饋數(shù)字政府建設(shè)的法治建議。大連市司法局按照推進(jìn)法治政府建設(shè)要求，強(qiáng)化市政府法治工作與縣區(qū)、高校及企業(yè)等的聯(lián)系，將聽取數(shù)字政府建設(shè)的法治工作意見延伸到基層，充分收集、廣泛聽取基層群眾及各行各業(yè)專業(yè)人士的意見和建議，讓更多真正熟悉情況的群眾參與到數(shù)字政府建設(shè)中來，確保社會公眾的意見得到充分體現(xiàn)。

二、大連數(shù)字政府建設(shè)法治保障存在的主要問題及其原因

盡管大連數(shù)字政府建設(shè)法治保障體系已初步建立，但仍存在政務(wù)數(shù)據(jù)立法滯后、數(shù)據(jù)監(jiān)管不力、在線糾紛解決機(jī)制存在局限、激勵機(jī)制不健全等問題，制約法治在大連數(shù)字政府建設(shè)中的作用。

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)立法滯后導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)立法質(zhì)量不高

政府部門掌握著企業(yè)、個人活動的海量數(shù)據(jù)，其中蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)社會價值，同時，政務(wù)數(shù)據(jù)對于政府部門進(jìn)行科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)市域治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。然而，大連數(shù)字政府建設(shè)忽視了政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享的立法，導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)立法質(zhì)量不高。

一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)總則性法規(guī)存在空白。大連作為全國首批法治政府建設(shè)示范市，在創(chuàng)建“兩先區(qū)”的過程之中，當(dāng)然需要一部政務(wù)數(shù)據(jù)的總則性法規(guī)，以加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。但是，大連尚無數(shù)字政府領(lǐng)域的專門立法，其關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)的地方法規(guī)和政府規(guī)章散見于政務(wù)信息資源共享管理、環(huán)境保護(hù)、社會信用、公共信息管理、行政規(guī)范性文件管理等領(lǐng)域。例如《大連市政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《大連市行政規(guī)范性文件管理辦法》《大連市人民政府關(guān)于印發(fā)大連市政府信息公開保密審查辦法的通知》等，這些地方規(guī)范性文件中涉及的總則性規(guī)定內(nèi)容相對宏觀，且政務(wù)數(shù)據(jù)與政務(wù)信息資源存在明顯區(qū)別，導(dǎo)致此類規(guī)范性文件指導(dǎo)性意義較強(qiáng)，實(shí)踐性有所不足。另一方面，關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)安全、政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享、政務(wù)數(shù)據(jù)涉及個人數(shù)據(jù)保護(hù)的專門性法規(guī)供給不足。政務(wù)數(shù)據(jù)的合理利用有助于發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)價值，激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力，因此需要由專門性地方法規(guī)來予以規(guī)范，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)有法可依、依法行政[2]。其一，大連關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)安全的專門性立法缺失，對于數(shù)據(jù)安全保護(hù)只能適用《數(shù)據(jù)安全法》。其二，大連關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享的專門性立法缺失，僅在政策層面推動政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享規(guī)定缺失導(dǎo)致數(shù)據(jù)獲取和利用困難。其三，大連關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)涉及個人數(shù)據(jù)保護(hù)的專門性立法缺失。就個人數(shù)據(jù)保護(hù)而言，只能適用國家層面的《個人信息保護(hù)法》，國家層面法律制度概括性較強(qiáng)，在地方實(shí)踐中保護(hù)個人數(shù)據(jù)較為滯后，導(dǎo)致個人隱私泄露風(fēng)險加劇。

（二）數(shù)據(jù)監(jiān)管不力導(dǎo)致執(zhí)法公信力弱化

運(yùn)用數(shù)字技術(shù)開展行政執(zhí)法是數(shù)字政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，但是，數(shù)字技術(shù)自身存在的風(fēng)險將影響社會公眾對執(zhí)法結(jié)果的信任。一方面，數(shù)字技術(shù)風(fēng)險防范機(jī)制不健全。在數(shù)字信息化時代，政府部門將政務(wù)敏感數(shù)據(jù)儲存于政務(wù)云系統(tǒng)是常見方式，政務(wù)云系統(tǒng)建立的政務(wù)數(shù)據(jù)庫存在防火墻被攻破的風(fēng)險，云服務(wù)商與運(yùn)營商也可能遭到網(wǎng)絡(luò)黑客攻擊，使政務(wù)數(shù)據(jù)被數(shù)據(jù)爬蟲等先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)科技獲取，亦或者政務(wù)云系統(tǒng)本身老化而存在安全漏洞。同時，現(xiàn)階段政府部門難以對公有云數(shù)據(jù)庫儲存的政務(wù)數(shù)據(jù)有效監(jiān)管，政務(wù)云數(shù)據(jù)可能存在丟失或泄露、被更改或刪除、被攔截或盜取等風(fēng)險[3]?？梢姡瑢τ谡?wù)云數(shù)據(jù)庫的監(jiān)管不力會引發(fā)政務(wù)數(shù)據(jù)被竊取，弱化執(zhí)法公信力[4]。另一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)督管理制度不完善。大連市大數(shù)據(jù)中心尚未建立健全公共數(shù)據(jù)安全工作日常監(jiān)督檢查機(jī)制，缺乏對大連政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)提供商的公共數(shù)據(jù)安全管理監(jiān)督制度。

（三）在線糾紛解決機(jī)制社會信任度不高導(dǎo)致司法壓力過大

數(shù)字政府建設(shè)中的“互聯(lián)網(wǎng)+ 政務(wù)服務(wù)”為社會公眾提供了方便快捷的線上服務(wù)模式，通過移動終端設(shè)備即可對其所需政務(wù)服務(wù)進(jìn)行一鍵查詢，在產(chǎn)生糾紛時提交在線糾紛處理程序或進(jìn)行在線訴訟。但是，在線糾紛解決機(jī)制存在的局限性也制約著其廣泛運(yùn)用，使矛盾糾紛走向訴訟環(huán)節(jié)，導(dǎo)致司法壓力過大[5]。

第一，在線糾紛解決平臺建設(shè)仍需完善。盡管大連市中級人民法院、大連市司法局均持續(xù)開展在線糾紛解決平臺建設(shè)，在一站式全流程訴訟服務(wù)、在線預(yù)約調(diào)解，實(shí)現(xiàn)糾紛訴前化解方面具有良好效果。但是，目前的平臺建設(shè)存在糾紛解決的類型劃分模糊、在線糾紛解決的進(jìn)程總覽不清晰等問題，需要對糾紛解決平臺進(jìn)行合理規(guī)劃。第二，在線糾紛解決的程序規(guī)定不清晰。需要使當(dāng)事人了解在線糾紛解決程序，及時對在線糾紛解決裁決申請司法確認(rèn)以及建立相對應(yīng)的申訴程序。第三，在線糾紛解決執(zhí)業(yè)人員的培訓(xùn)不到位。應(yīng)當(dāng)建立在線糾紛解決執(zhí)業(yè)人員的培訓(xùn)指南，對其進(jìn)行平臺使用及信息技術(shù)培訓(xùn)。第四，當(dāng)事人將個人信息上傳至第三方糾紛解決平臺易導(dǎo)致隱私泄露。

（四）激勵機(jī)制不健全導(dǎo)致公眾參與力度不足

數(shù)字政府建設(shè)的宗旨是以人民為中心，根本目的在于提高行政效率、提供優(yōu)質(zhì)行政服務(wù)。但是，當(dāng)前以行政需求為導(dǎo)向的數(shù)字政府建設(shè)，缺乏公眾對數(shù)字政府建設(shè)的社會評價，導(dǎo)致公眾參與力度不足。

一方面，缺少公眾參與政務(wù)的激勵措施。一是尚未聚焦與公眾密切相關(guān)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，僅公開需要公眾參與的政務(wù)信息。但實(shí)際上，在數(shù)字政府建設(shè)的各領(lǐng)域，在執(zhí)法、管理和服務(wù)各環(huán)節(jié)，都需要公眾參與[6]。二是在全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”時，行政機(jī)關(guān)缺少與公眾的直接交流也影響公眾參與效果的發(fā)揮。三是經(jīng)濟(jì)激勵措施不到位，削弱公眾參與政務(wù)的積極性。另一方面，社會評價模式單一。就數(shù)字政府建設(shè)的社會評價而言，需要多元化的評價模式。一是缺乏對具體審批和辦事事項(xiàng)的評價，導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)過程和結(jié)果的公開公示不到位。比如目前大連政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的政務(wù)服務(wù)“好差評”專欄的評價標(biāo)準(zhǔn)單一，其他社會公眾不可見，且尚無專門針對政務(wù)服務(wù)“好差評”的管理制度。二是缺乏對政務(wù)數(shù)據(jù)安全和共享工作的總體評價。三是缺乏監(jiān)督評議意義上的社會評價，阻礙大連公眾監(jiān)督評價政務(wù)服務(wù)[7]。

三、完善大連數(shù)字政府建設(shè)法治保障的對策建議

通過健全政務(wù)數(shù)據(jù)立法以提升數(shù)字政府建設(shè)立法質(zhì)量、強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管以保證執(zhí)法公信力、加強(qiáng)在線糾紛解決機(jī)制運(yùn)用以緩解司法壓力、構(gòu)建激勵機(jī)制以強(qiáng)化公眾參與等方式，完善大連數(shù)字政府建設(shè)的法治保障。

（一）健全政務(wù)數(shù)據(jù)立法以提升數(shù)字政府建設(shè)立法質(zhì)量

一方面，制定政務(wù)數(shù)據(jù)總則性地方法規(guī)?？蓞⒖肌渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》《上海市數(shù)據(jù)條例》的相關(guān)規(guī)定，對政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行全流程立法保障，通過統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理的方式，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)政府部門間的協(xié)同合作，對政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)和數(shù)據(jù)流通利用的安全管理，最大程度釋放數(shù)據(jù)價值，推動大連經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。同時，大連政務(wù)數(shù)據(jù)總則性地方法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)避免與國家行政法相抵觸，使其最大程度地融入國家法律體系之中。具體來說，應(yīng)以《大連市數(shù)字政府建設(shè)“十四五”行動方案》為指導(dǎo)，總則部分規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)的定義、管理原則、主管部門職責(zé)，分則包括數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)定、政務(wù)數(shù)據(jù)目錄設(shè)置、政務(wù)數(shù)據(jù)的采集、分類與提供、政務(wù)數(shù)據(jù)的獲取、開放和利用規(guī)定以及法律責(zé)任等內(nèi)容[8]。

另一方面，強(qiáng)化政務(wù)數(shù)據(jù)配套性政策法規(guī)供給。第一，完善政務(wù)數(shù)據(jù)安全的管理規(guī)定。借鑒《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》，對擬開放的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行安全保密審查。規(guī)定大連各級行政機(jī)關(guān)和相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家和大連關(guān)于數(shù)據(jù)安全保密的相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，由大連市大數(shù)據(jù)中心統(tǒng)一身份認(rèn)證，保障政務(wù)數(shù)據(jù)資源在匯聚、共享、開放時的安全。此外，大連各級行政機(jī)關(guān)和相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立適用本單位的政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理制度，規(guī)定數(shù)據(jù)安全管理負(fù)責(zé)人的職責(zé)，對政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險進(jìn)行定期評估。第二，明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享規(guī)定。對政務(wù)數(shù)據(jù)的開放原則、平臺建設(shè)、多元利用和開放以及監(jiān)督保障作出詳細(xì)規(guī)定。一是政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享的原則以無償為主，側(cè)重全面開放和平等對待。二是明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放的途徑，建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺與渠道?？梢砸源筮B政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為基礎(chǔ)，由市大數(shù)據(jù)中心建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺，對政務(wù)數(shù)據(jù)開放進(jìn)行記錄，同時兼顧新媒體的運(yùn)用[9]。三是大連政務(wù)數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)包括大連各級行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及其他可提供政務(wù)數(shù)據(jù)的非營利組織等社會性組織團(tuán)體。但是，在一些特殊情況下，大連政務(wù)數(shù)據(jù)的開放主體還包括關(guān)鍵核心企業(yè)，此類企業(yè)通過獲取政務(wù)數(shù)據(jù)，幫助大連加快建設(shè)數(shù)字政府。在政務(wù)數(shù)據(jù)開放的過程中，需要明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放主體的職責(zé)權(quán)限和權(quán)利義務(wù)，編制數(shù)據(jù)開放清單，明確不同類型數(shù)據(jù)的獲取方式。四是鼓勵利用政務(wù)數(shù)據(jù)，發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，釋放數(shù)據(jù)活力，加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放共享。第三，加強(qiáng)個人數(shù)據(jù)信息保護(hù)。首先，規(guī)定公民的個人數(shù)據(jù)信息涵蓋于政務(wù)數(shù)據(jù)信息之中，因而需要明確區(qū)分公共數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)，將個人數(shù)據(jù)中的敏感信息進(jìn)行提取，加以保護(hù)。其次，政府部門要在必要且合理的限度內(nèi)處理公民個人數(shù)據(jù)，禁止利用公民個人數(shù)據(jù)從事營利性活動。同時，要設(shè)立政府合理利用公民信息的行政流程，行政機(jī)關(guān)在利用公民個人數(shù)據(jù)時要明示使用公民個人數(shù)據(jù)的目的，并對其使用途徑和范圍進(jìn)行備案。最后，政府部門應(yīng)遵守《民法典》的相關(guān)規(guī)定，采取隱私與安全的保護(hù)技術(shù)妥善儲存公民的個人數(shù)據(jù)，防止公民個人數(shù)據(jù)遭到泄露和篡改，同時禁止行政機(jī)關(guān)人員向他人或機(jī)構(gòu)提供公民個人數(shù)據(jù)。

（二）強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管以保證執(zhí)法公信力

一方面，大連各級政府部門應(yīng)將政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級分類管理。通過借鑒《北京市人民政府關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的實(shí)施意見》，按照政務(wù)數(shù)據(jù)的重要性和敏感程度對其進(jìn)行分級分類，推進(jìn)政府和公共數(shù)據(jù)資源開放共享，明確政務(wù)數(shù)據(jù)共享的范圍，厘清政府部門間的權(quán)利和義務(wù)。試點(diǎn)建設(shè)政務(wù)信息開放統(tǒng)一平臺，完善政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建有明確規(guī)范指引下的分類完整科學(xué)的大連政務(wù)數(shù)據(jù)資源庫，界定政務(wù)數(shù)據(jù)共享的范圍，明確政府部門間的權(quán)利和義務(wù)。完善相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)范及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)“先歸納、后利用”的原則，對集約化平臺上各類信息資源統(tǒng)一數(shù)據(jù)分類、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、統(tǒng)一目錄規(guī)范、統(tǒng)一接口標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)用監(jiān)管。此外，在管理敏感政務(wù)數(shù)據(jù)信息時，應(yīng)采取嚴(yán)格的高等級保密措施。《北京市政務(wù)信息資源管理辦法( 試行)》提出，要實(shí)現(xiàn)北京市大數(shù)據(jù)管理平臺的統(tǒng)一身份認(rèn)證模式，通過設(shè)置管理權(quán)限并采用數(shù)據(jù)加密防護(hù)技術(shù)，完善行業(yè)信息安全標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制定，防范化解數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險，提升安全管理和風(fēng)險防范能力。大連也可以積極利用包括層級化數(shù)據(jù)篩選技術(shù)等敏感問題過濾技術(shù)、數(shù)據(jù)集加密與備份技術(shù)的數(shù)據(jù)防盜跟蹤技術(shù)，識別哪些數(shù)據(jù)可以開放共享，哪些數(shù)據(jù)是保密數(shù)據(jù)，通過語義識別和專題識別，自動過濾保密數(shù)據(jù)。當(dāng)大連政務(wù)數(shù)據(jù)庫遭遇風(fēng)險時，及時啟動備用數(shù)據(jù)庫，關(guān)閉數(shù)據(jù)開放渠道并實(shí)時監(jiān)控數(shù)據(jù)庫安全。

另一方面，細(xì)化政務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)管人員的保密義務(wù)，明確規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)管人員不得泄露或者向他人非法提供有關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)信息。對于大連政府監(jiān)管部門必須予以調(diào)取和利用的政務(wù)數(shù)據(jù)信息，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自身義務(wù)觀念與服務(wù)意識，合理行使行政職權(quán)，嚴(yán)格依據(jù)審查流程和審查條件展開審查，并定期審計(jì)操作日志。同時，應(yīng)當(dāng)完善政務(wù)數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管檢查監(jiān)督機(jī)制，明確監(jiān)管檢查監(jiān)督的內(nèi)容、重點(diǎn)、目標(biāo)、方式和標(biāo)準(zhǔn)[10]。對大連各職能單位、各項(xiàng)目外包服務(wù)提供商的政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理工作進(jìn)行日常監(jiān)督，監(jiān)督檢查結(jié)果應(yīng)當(dāng)與大連市委網(wǎng)信辦、市公安局之間互通和共享，發(fā)現(xiàn)存在問題的，應(yīng)當(dāng)及時開展督查整改。

（三）加強(qiáng)在線糾紛解決機(jī)制運(yùn)用以緩解司法壓力

第一，推動在線糾紛解決平臺建設(shè)?？梢越梃b杭州的一碼解糾紛平臺建設(shè)，在糾紛解決過程中以藍(lán)、黃、橙、紅、綠五色調(diào)解碼代表不同的糾紛解決過程，明確不同種類糾紛解決路徑，記載糾紛解決信息。大連在線糾紛解決平臺應(yīng)基于自身受理案件權(quán)限，建設(shè)受理糾紛、證據(jù)提交等在線案件管理系統(tǒng)，當(dāng)平臺收到案件相關(guān)材料，立為線上糾紛解決案件后，則自動生成一個調(diào)解碼，并引導(dǎo)至相關(guān)線上調(diào)解機(jī)構(gòu)組織調(diào)解。此外，大連兩級人民法院需要升級數(shù)據(jù)傳輸程序，強(qiáng)化視頻會議、網(wǎng)絡(luò)溝通交流以及開庭等案件審理程序，健全網(wǎng)絡(luò)平臺與行政司法機(jī)關(guān)相關(guān)平臺的對接。同時，對在線糾紛解決平臺研發(fā)者進(jìn)行細(xì)致說明，使其了解正當(dāng)法律程序的價值所在，并對其研發(fā)活動進(jìn)行倫理監(jiān)管和審查。

第二，明確在線糾紛解決的程序規(guī)定。一是通過移動終端設(shè)備對當(dāng)事人說明在線糾紛解決的流程，便于其及時參與線上糾紛解決，并加強(qiáng)對在線糾紛解決機(jī)制進(jìn)行司法監(jiān)督。二是在糾紛解決前，法官有義務(wù)確定當(dāng)事人能否接受在線平臺作出的糾紛解決裁決。在法官認(rèn)為必要的情形下，公開在線糾紛解決平臺的智能分析工具算法的代碼，保障在線糾紛當(dāng)事人的知情權(quán)。三是及時對在線糾紛解決結(jié)果進(jìn)行司法確認(rèn)，賦予其法律效力，避免當(dāng)事人最終仍走入司法訴訟環(huán)節(jié)，加大基層人民法院案件壓力。四是要建立相應(yīng)的申訴程序，保證當(dāng)事人免受不公正的在線裁決。

第三，完善在線糾紛解決執(zhí)業(yè)人員的人才隊(duì)伍建設(shè)。實(shí)施對于在線糾紛解決執(zhí)業(yè)人員的平臺使用及信息技術(shù)培訓(xùn)，大連兩級法院應(yīng)當(dāng)開展全員學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考核，在全員會用的基礎(chǔ)上進(jìn)行針對性和精準(zhǔn)化培訓(xùn)、測試，印發(fā)《平臺使用指南》，確保全員精準(zhǔn)使用數(shù)字平臺開展工作[11]。

第四，合理保護(hù)當(dāng)事人隱私。一是在線上平臺提供的當(dāng)事人戶名、IP 地址、銀行賬戶、郵箱、聯(lián)系方式、所處網(wǎng)絡(luò)類型等數(shù)據(jù)，禁止向第三方提供、分享。二是不允許任何第三方以任何手段收集、編輯、出售或者無償傳播當(dāng)事人的個人信息。三是通過線上進(jìn)行糾紛解決的當(dāng)事人和咨詢師有權(quán)知道各方相關(guān)的信息，知道各方信息的他方均負(fù)有義務(wù)不向第三方泄露任何一方的信息。如果一方侵權(quán)泄露他人的信息，在受害方能證實(shí)侵權(quán)的情況下，平臺有權(quán)向受損害方和國家相關(guān)部門披露侵權(quán)方的信息。

（四）構(gòu)建激勵機(jī)制以強(qiáng)化公眾參與

第一，激勵公眾直接參與政務(wù)。公眾參與分為直接參與和間接參與，間接參與是指通過代表的參與，直接參與被認(rèn)為是通過參與實(shí)踐，有效提高公眾參與能力的重要形式。是否能夠有效推進(jìn)公眾參與，不僅取決于公眾對參與政務(wù)本身的了解，還取決于制度的激勵。在激勵公眾參與大連數(shù)字政府建設(shè)時，一要保證政務(wù)服務(wù)平臺上展示的都是與公眾密切相關(guān)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，且完整地公開政務(wù)服務(wù)全過程，使公眾清晰地了解到哪些是與自身密切相關(guān)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，從而提高參與的積極性。同時，建立健全良好的回應(yīng)機(jī)制，回復(fù)公眾的意見，包括進(jìn)行書面回復(fù)、后臺回復(fù)和在網(wǎng)絡(luò)公眾號逐一進(jìn)行說明和解釋。二要保證線上和線下的公眾參與不存在交通、住宿等其他參與形式會產(chǎn)生的費(fèi)用，使公眾參與零成本。三要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵，出臺經(jīng)濟(jì)激勵政策。比如，參與大連數(shù)字政府建設(shè)“好差評”的評議活動，可以有機(jī)會參與抽獎活動等[12]。四要建立公眾咨詢監(jiān)督委員會。公眾咨詢監(jiān)督委員會的職責(zé)在于圍繞行政機(jī)關(guān)行政管理服務(wù)及社會民生痛點(diǎn)難點(diǎn)問題，有針對性地提出推動數(shù)字政府建設(shè)的工作建議，并代表社會公眾監(jiān)督數(shù)字政府建設(shè)工作及效果。公眾咨詢監(jiān)督委員會的委員主要由人大代表、政協(xié)委員、教育工作者、醫(yī)務(wù)工作者、媒體代表以及專業(yè)技術(shù)人員等組成。

第二，豐富數(shù)字政府建設(shè)的社會評價模式。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展對社會評價產(chǎn)生了巨大影響，許多社會評價都是依托網(wǎng)絡(luò)工具，通過社會輿論造成較大影響力。從這個意義上來看，數(shù)字政府建設(shè)背景下的社會評價，既利用網(wǎng)絡(luò)提升評價影響力和便利性，又可以對政務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)督。一方面，可以開展大連數(shù)字政務(wù)服務(wù)“好差評”評價工作，借助“好差評”管理體系，從評價標(biāo)準(zhǔn)、評價渠道、評價結(jié)果處置等環(huán)節(jié)確立制度化的監(jiān)督渠道。一是優(yōu)化評價指標(biāo)體系，將“好差評”評價指標(biāo)調(diào)整分為總體評價、服務(wù)事項(xiàng)評價、工作人員評價和服務(wù)渠道評價等，厘清不同評價對象之間的邊界，明確不同評價對象的評價指標(biāo)。二是細(xì)化政務(wù)服務(wù)評價規(guī)則，增加評價次數(shù)、渠道與方式。當(dāng)全流程網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)辦結(jié)后，辦事人可對服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行1 次評價；線下窗口辦理或線上線下相結(jié)合辦理的事項(xiàng)，辦事人每次到窗口辦理后均可對服務(wù)人員進(jìn)行1 次評價，辦結(jié)事務(wù)后可對服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行評價。同時，增加追加評價，評價人做出評價后，可在60 個自然日內(nèi)進(jìn)行1 次追加評價。另一方面，通過直觀顯示行政權(quán)力事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)辦理的職責(zé)分工，展示后臺部門業(yè)務(wù)辦理的進(jìn)展?fàn)顩r，使社會公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺、實(shí)體平臺以及客服平臺等渠道實(shí)時了解政務(wù)服務(wù)情況。這種“互聯(lián)網(wǎng)+ 政務(wù)服務(wù)”模式使原先單向度信息傳遞的政務(wù)服務(wù)過程，轉(zhuǎn)變?yōu)閷珯?quán)力不分時段、不限空間的深層監(jiān)督。此外，大連市政府部門可以對數(shù)字政務(wù)服務(wù)開展績效考核，考核范圍覆蓋移動應(yīng)用以及各類社交媒體，指標(biāo)設(shè)計(jì)重點(diǎn)突出對用戶反饋和行為數(shù)據(jù)的分析，強(qiáng)調(diào)以績效考核提升用戶體驗(yàn)，改善移動政務(wù)服務(wù)水平[13]。

數(shù)字政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)數(shù)字大連發(fā)展的必由之路，對于提高城市核心競爭力，實(shí)現(xiàn)市域治理現(xiàn)代化具有重要意義。大連數(shù)字政府建設(shè)是一項(xiàng)技術(shù)性、全局性、社會性的制度大變革，需要完善的法治作保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)法治化。只有構(gòu)建完善的數(shù)字政府建設(shè)法治保障體系，從立法、執(zhí)法、司法和公眾參與方面入手，將健全政務(wù)數(shù)據(jù)立法、強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管、加強(qiáng)在線糾紛解決機(jī)制運(yùn)用、完善激勵機(jī)制等內(nèi)容納入法治保障體系建設(shè)之中，才能推動政府?dāng)?shù)字化治理轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)數(shù)字法治政府建設(shè)。