張立穎 鄭雙燕

（作者單位：農業(yè)農村部管理干部學院）

一、研究背景

節(jié)約資源是我們的基本國策，是推動資源高效利用、維護國家資源安全的有力保障，是夯實經濟基礎的重要手段。黨的二十大強調，實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進各類資源節(jié)約集約高效利用。農業(yè)建設項目需要通過有效的資金管理，實現(xiàn)資源節(jié)約的目的，達到花小錢辦大事的效果，更好發(fā)揮資金效益。2023 年2 月9 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發(fā)了《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），指出財會監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在規(guī)范財經秩序、促進經濟社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。農業(yè)建設項目資金管理作為財會監(jiān)督的一部分，在促進農業(yè)建設項目資金管理規(guī)范性、工作機制順暢性等方面發(fā)揮著重要作用，但仍存在項目資金來源單一、建設方案論證不足、資金管理范圍狹隘、缺乏有效的內外監(jiān)督以及績效評價反饋缺乏等問題。系統(tǒng)梳理當前時期農業(yè)建設項目資金管理的主要內容，發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題，挖掘可行的對策，對于貫徹落實《意見》精神、提高資金使用效益、節(jié)約資源具有重大意義。

二、新時期農業(yè)建設項目資金管理的主要內容

農業(yè)建設項目與農業(yè)生產、科研、服務有直接或間接的關系，主要為開展農業(yè)技術科研和推廣、干部教育培訓、動植物防疫、示范性生產等活動提供必要的基礎設施支撐，類型多、范圍廣、專業(yè)性強，資金管理相對較復雜，涉及項目全生命周期，包括項目前期、項目實施以及項目竣工階段[1]。項目前期階段，資金管理的重點主要是細化項目實施方案，精準項目概算，確保涵蓋全部改造內容，實施內容不出批復圈，提高項目的可行性和適用性；在項目實施階段，資金管理的重點主要是實行動態(tài)監(jiān)控，時時將資金支出與批復進行比對，確保資金不超支、不串項；在項目竣工階段，資金管理的重點主要是核對工程變更是否真實、工程量是否準確、工程預算是否合理，并確定工程結算價，全面進行竣工決算。

三、農業(yè)建設項目資金管理存在的問題

（一）籌資渠道較為單一

農業(yè)建設項目具有很強的服務功能，為公益項目，盈利空間較小，民間資本進入意愿不強，主要依托發(fā)展改革委員會或者上級主管部門批復，資金來源多數為財政資金。隨著財政資金收緊，批復資金規(guī)模較小，需依托地方或者建設單位配套部分資金完成全部建設內容，但對于部分經濟落后地區(qū)的事業(yè)單位，存在財政困境，無力配套資金，導致資金短缺，無法實現(xiàn)項目的預期建設目標。例如，鄉(xiāng)村公路的建設，存在地方資金配套不足，降低建設標準，由瀝青面層改為混凝土面層，由于路面摩擦力小，導致出現(xiàn)較多安全事故。另外，對于引進民間資本進行農業(yè)項目建設，缺乏政策依據，限制了籌資渠道的拓展。比如，如何進行利益分成，是否可以進行利益分成缺乏政策規(guī)定，導致引進民間資本難度大。農業(yè)建設項目籌資渠道單一成了制約農業(yè)建設發(fā)展的主要瓶頸，嚴重制約了農業(yè)農村發(fā)展。

（二）建設方案論證不足

農業(yè)項目建設方案需要經過可行性研究、初步設計和施工圖設計三個階段。多數建設單位認為可行性研究階段為項目初步意向階段，僅有大致的建設思路和內容，未進行深入的調研論證和需求調研，項目即匆匆上馬，導致申報內容與實際需求差距較大。更有甚者，在施工圖設計階段仍未進行詳細需求分析，即出具施工圖紙，開展項目招標，招標清單嚴重缺項漏項，導致招標控制價與項目實際造價偏差過大。這導致農業(yè)建設項目在實施過程中出現(xiàn)大量的工程變更，項目支付與批復出現(xiàn)很大偏差，最后，項目遲遲不能通過驗收，導致建設單位在建項目過多，影響其他項目立項批復。

（三）資金管理范圍狹隘

資金管理范圍涵蓋前期階段、實施階段和竣工階段，包括項目估算、設計概算、施工圖預算、合同價款、工程變更洽商預算審核以及工程結算等內容。多數建設單位往往將資金管理的重點放在項目實施階段，按要求簽訂合同，按合同約定支付各類款項，確保項目資金支付完成，往往忽略了前期階段和竣工階段的資金管理，導致資金管理出現(xiàn)以下問題：一是概算出現(xiàn)漏項，導致項目批復預算不足，項目資金出現(xiàn)缺口；二是工程量清單出現(xiàn)漏項，導致后期出現(xiàn)大量工程變更，工程結算價失控；三是招投標評審方案缺乏針對性，未選到經濟合理的施工單位，直接影響項目的經濟性；四是工程變更審核把關不嚴，施工單位虛報工程變更，結算價虛高，造成資金浪費[2]。

（四）缺乏有效的內外監(jiān)督

《意見》指出，各單位要加強對本單位經濟業(yè)務、財務管理、會計行為的日常監(jiān)督，要通過多渠道多舉措加強外部監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。隨著中央對監(jiān)督要求力度的增大，各單位基本建立了權責清晰、約束有力的內部財會監(jiān)督機制和內部控制體系，明確了內部監(jiān)督的主體、范圍、程序、權責等，落實了單位內部財會監(jiān)督主體責任。另外，農業(yè)建設項目已成為審計檢查的重點，多角度全方面設置審計檢查，包括項目竣工驗收檢查、年度抽查、專項審查等。監(jiān)督的重點：一是資金使用審批手續(xù)是否完善；二是資金支出是否按照批復預算執(zhí)行；三是專項資金是否存在超范圍使用的情況；四是重大工程變更履行手續(xù)是否完整；五是工程進度款支付手續(xù)是否正確，材料是否齊全；六是“四制”落實情況，是否成立以法人為組長的工程建設領導小組，是否按規(guī)定進行招投標，是否進行項目監(jiān)理，是否簽訂合同。但由于農業(yè)建設項目專業(yè)性較強，對于該領域財會監(jiān)督存在兩方面問題：一是農業(yè)建設項目審計人員較為匱乏，尤其是單位內部財會監(jiān)督人員，專業(yè)知識缺乏，實踐經驗不足，導致部分問題無法發(fā)現(xiàn)，檢查流于形式；二是缺乏農業(yè)建設項目實踐指導類的培訓，導致建設單位存在資金管理方面的政策盲區(qū)，例如，不掌握項目變更的主要流程、資金支付需要審核的要件、竣工結算報告的標準模板，導致建設單位資金管理不規(guī)范。

（五）績效反饋存在空白

目前，農業(yè)建設項目已經實施績效評價，并形成了不同項目類別的績效指標庫。主要流程是在項目申請階段即上報績效指標，項目批復后，在進行預算申請時，可以修正績效指標，項目實施完成后，進行自評并提供佐證材料。農業(yè)建設項目具有公益性質，績效指標較難量化，導致部分績效指標無法考量，失去考核意義。另外，缺乏績效結果考核機制，無論結果如何均無反饋，導致績效考核流于形式。

四、解決農業(yè)建設項目資金管理問題的建議

（一）合理拆分項目，拓寬資金渠道

研究資金支持的政策文件，吃透文件精神，結合農業(yè)建設項目實際情況，按照項目專業(yè)和投資額，將項目化整為零，分為多個項目，統(tǒng)籌時間安排，進行項目申請。實施過程中，進行項目方案設計時，統(tǒng)籌考慮，整體出圖，將項目化零為整，按照施工工序，有序安排施工。例如，老舊建筑物基礎設施改造項目，基建項目只支持結構安全加固，消除安全隱患的內容，對于改造完成后滿足使用功能的內容不予支持，建設單位要想使改造完的建筑正常投入使用，必須配套部分資產。結合功能需求，梳理項目內容，統(tǒng)籌申請修繕購置性專項資金，在實施過程中，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理實施，確保各個項目按期執(zhí)行完成，并發(fā)揮項目效益。

（二）加強方案論證，精準項目投資預算

建設單位在項目謀劃階段，應建立由基建、財務和需求部門人員組成的小組，按照財政項目支持范圍，結合實際情況，謀劃項目建設內容，提出精準的項目需求，委托專業(yè)咨詢公司出具項目概算和設計圖紙。咨詢公司應進行詳細的現(xiàn)場踏勘，設計單位應通過現(xiàn)場踏勘，確保設計圖紙準確全面，造價咨詢公司應結合設計圖紙，通過踏勘，全面了解項目情況，確保預算無漏項等。設計概算和圖紙出具后，項目小組成員應進行審核，審核設計內容與需求是否一致，預算是否全面，減少后期變更洽商。通過論證—踏勘—審核的方式，多角度論證項目方案，確保方案全面、適用，項目預算準確合理。

（三）擴寬經濟關鍵點，有效控制項目成本

將資金管理滲入基本建設的全生命周期，將關鍵點設置在項目前期至項目竣工的全過程[3]。項目估算、概算和施工圖預算的編制，需要結合項目的特點，進行周密的現(xiàn)場勘察，確保子目不重不漏，工程量精準；項目招標過程中制定適合項目的打分標準，選出性價比高的單位，打好經濟效益最大化的基礎；在施工過程中要合理安排施工計劃，規(guī)范簽證變更程序，減少人為干預，嚴格按照設計和投資計劃實施，減少變更；在工程價款支付審核過程中，財務部門應嚴格控制工程建設資金的使用，避免超出預算范圍支付資金，及時發(fā)現(xiàn)項目資金使用過程中出現(xiàn)的問題，充分發(fā)揮基建財務內部監(jiān)督職能；在竣工結算階段，詳細審核工程變更申請，核實真實性，合理確定變更預算，按規(guī)定辦理竣工結算和決算[4]。

（四）形成內外監(jiān)督合力，確保項目資金安全

內部監(jiān)督屬于事前和事中監(jiān)督，對于規(guī)范建設項目資金管理，防范風險隱患，具有重要作用，以內控機制為抓手，合理設置內部監(jiān)督控制崗位，監(jiān)理內部監(jiān)督工作機制，保證事前和事中監(jiān)督的有效性，從根本上杜絕違法違紀行為。外部監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，對于違法違紀行為有震懾作用，可以提升單位資金管理水平。內外監(jiān)督相結合，可以形成拉網式監(jiān)督，確保資金安全、高效。加強內外監(jiān)督可以從以下兩方面著手：一是加強財會監(jiān)督隊伍建設，各單位應配備與財會監(jiān)督職能任務相匹配的人員力量，完善財會監(jiān)督人才政策體系，加強財會監(jiān)督人才培訓教育，分類型、分領域建立高層次財會監(jiān)督人才庫，提升專業(yè)能力和綜合素質；二是加強財會監(jiān)督法律法規(guī)政策宣傳貫徹，強化財會從業(yè)人員執(zhí)業(yè)操守教育。加強宣傳和輿論引導，積極回應社會關切，充分調動各方面積極性，營造財會監(jiān)督工作良好環(huán)境。

（五）強化績效反饋應用，提升資金配置效益

對于上級單位，需將財政項目績效評價結果作為建設單位后續(xù)項目申請支持情況的重要依據。績效評價較好的單位在項目申請時給予傾斜，評價較差的單位在項目申請時適當削減，通過多種形式的引導，強化各責任主體績效管理意識并將績效管理落實在項目管理過程中。對于建設單位內部，需將財政項目績效評級結果作為項目管理人員績效考核的參考依據，加強獎懲機制[5]。此外，對于具體的績效考核指標、賦分標準以及佐證材料要進一步論證細化，使績效指標考核落到實處，發(fā)揮真正作用。

隨著財會監(jiān)督要求不斷提高，農業(yè)建設項目資金管理需要堅持問題導向，分類精準施策，急需抓住資金管理的關鍵點，建立事前、事中、事后管理體系，及時發(fā)現(xiàn)在項目前期、實施及竣工階段的資金管理漏洞，從拓寬籌資渠道、加強項目方案論證、擴寬管理范圍、加強內外部監(jiān)督、形成監(jiān)督合力方面入手，提升資金使用效益，夯實農業(yè)農村設施基礎，發(fā)展農業(yè)，振興農村。