鄒雁燕

（中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院分析測試中心，海南海口 571101）

1 預(yù)算管理一體化內(nèi)涵

預(yù)算管理一體化是以統(tǒng)一預(yù)算管理為核心，以預(yù)算管理系統(tǒng)為載體，充分整合預(yù)算管理流程，從編制到執(zhí)行、從決算到報告等預(yù)算管理環(huán)節(jié)形成全過程閉環(huán)的預(yù)算管理過程[1]。在預(yù)算管理系統(tǒng)中，預(yù)先設(shè)置項目、預(yù)算編制與審核、預(yù)算調(diào)整、資金支付、會計核算、決算報告等統(tǒng)一標準化的管理規(guī)則，預(yù)算管理一體化具有全局性，通過自動化實現(xiàn)預(yù)算管理全過程動態(tài)有效控制，確保預(yù)算管理的規(guī)范性，提高預(yù)算管理工作的效率[2]。

2 推進預(yù)算管理一體化的必要性

推進預(yù)算管理一體化，有利于深化財務(wù)管理制度改革，通過改革清理虛報預(yù)算支出現(xiàn)象，提高預(yù)算編制水平，杜絕收支虛增現(xiàn)象；推進預(yù)算管理一體化，有利于加大執(zhí)行預(yù)算的約束力，嚴格控制預(yù)算外的新增事項，有利于優(yōu)化支出績效結(jié)構(gòu)，提高單位資金配置效率，提高單位資金使用效率。

推進預(yù)算管理一體化是預(yù)算管理的核心內(nèi)容。與深化財務(wù)管理制度改革的目標和要求相比，各級預(yù)算管理存在預(yù)算管理不協(xié)調(diào)、不規(guī)范、不透明、支出標準不統(tǒng)一、預(yù)算管理體系建設(shè)滯后等問題。單位部門預(yù)算執(zhí)行約束機制遇到瓶頸。

推進預(yù)算管理一體化是優(yōu)化預(yù)算管理改革的有效途徑。改革預(yù)算管理制度，必須以先進的信息技術(shù)為支撐，對預(yù)算管理的精細化管理提出了更高的要求。目前，各級財務(wù)預(yù)算管理業(yè)務(wù)規(guī)則和信息系統(tǒng)各行其是，無法實現(xiàn)統(tǒng)一管理，難以發(fā)揮預(yù)算管理的合力。而預(yù)算管理一體化以統(tǒng)一的預(yù)算管理標準為核心，切實落實預(yù)算全過程。預(yù)算管理一體化彌補了預(yù)算管理的薄弱環(huán)節(jié)和盲區(qū)，是全面改革預(yù)算管理制度的重要突破口，對預(yù)算管理體系建設(shè)的順利推進產(chǎn)生重要影響。

3 預(yù)算管理一體化的主要內(nèi)容

預(yù)算管理一體化包括科研單位基本信息管理、項目庫管理、預(yù)算的編制、審批、預(yù)算的調(diào)整、執(zhí)行與核算、決算與報告的主要環(huán)節(jié)，涵蓋了預(yù)算管理的主要內(nèi)容[3]。

3.1 單位基本信息的管理

單位基本信息包含人員與資產(chǎn)信息、債務(wù)債權(quán)信息、支付標準與績效指標、收支分類與會計賬目與賬務(wù)信息等基本信息，這些基本信息將用于不同預(yù)算管理環(huán)節(jié)，有利于保證預(yù)算管理系統(tǒng)中基本信息源的一致性。

3.2 項目庫的管理

項目庫的管理主要包含項目庫的管理框架、預(yù)算項目的分類、各類項目的管理規(guī)則和流程等管理要素。以項目為預(yù)算管理的基本單位，將預(yù)算支出以項目預(yù)算的形式錄入項目庫，實行項目全生命周期管理。定期開展項目儲備管理工作，從項目儲備庫中按順序選取項目，做好動態(tài)記錄，將預(yù)算項目按支出性質(zhì)和用途劃分類別。

3.3 開始編制預(yù)算

預(yù)算編制主要包括政府預(yù)算規(guī)范、部門預(yù)算和單位預(yù)算編制的原則、內(nèi)容、管理程序等內(nèi)容。政府預(yù)算內(nèi)容包括一般性的公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算等，在編制過程中進行詳細分配和分解，下級編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算時，原則上應(yīng)按照上級事先公布的預(yù)算編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算收入。事業(yè)單位營業(yè)收入和其他單位經(jīng)費收入要保證具體項目的實施，保證部門和單位預(yù)算的完整性[4]。

3.4 預(yù)算的批準文件

預(yù)算的批準文件主要包括政府預(yù)算審批文件、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算文件、部門預(yù)算審批、政府和部門預(yù)算公開的管理程序文件等。政府預(yù)算通過后，系統(tǒng)按照預(yù)算賬戶生成相應(yīng)的收支預(yù)算指標；各部門、各單位的預(yù)算批復(fù)后，在系統(tǒng)中生成財務(wù)專戶管理資金預(yù)算指標和單位資金預(yù)算指標，形成各單位預(yù)算資金支出文件，除涉及國家秘密外的單位預(yù)算應(yīng)當將具體項目預(yù)算批復(fù)文件向社會公開，提高預(yù)算管理的規(guī)范性，增加預(yù)算管理的透明度。

3.5 預(yù)算的調(diào)整

預(yù)算的調(diào)整主要包括預(yù)算在執(zhí)行過程中調(diào)整管理流程和管理規(guī)則等內(nèi)容。但是，在預(yù)算執(zhí)行過程中，不得調(diào)整上下級政府之間的轉(zhuǎn)移支付，如需調(diào)整必須由財政部門按照預(yù)算調(diào)整管理辦法調(diào)整。

3.6 預(yù)算的執(zhí)行

預(yù)算的執(zhí)行主要包括政府部門以及單位各部門執(zhí)行收支預(yù)算管理的流程和規(guī)則等內(nèi)容。進一步完善集中支付運行制度，嚴格按預(yù)算指標管理資金支付，簡化支付流程，構(gòu)建高效的資金支付機制。財務(wù)部門根據(jù)項目預(yù)算指標賬戶嚴格控制付款。單位資金預(yù)算支出后，財務(wù)部門要向金融機構(gòu)核實已支付項目預(yù)算指標賬戶，確保嚴格遵循預(yù)算單位資金的支出管理。

3.7 單位會計核算

單位會計核算主要包括單位總預(yù)算的核算、項目預(yù)算指標核算以及核算的管理流程等內(nèi)容?？傤A(yù)算核算部分的內(nèi)容是財務(wù)部門處理核算事務(wù)的依據(jù)。單位核算標準規(guī)定了行政和事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)核算的流程和方法。預(yù)算指標的核算可采用復(fù)式記賬法，記錄體現(xiàn)預(yù)算批準、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的指標狀況，強化預(yù)算指標的控制，控制資金的支付。單位應(yīng)及時將核算信息報送財務(wù)主管部門，主管部門應(yīng)按照會計法的相關(guān)要求對各單位進行會計監(jiān)督，應(yīng)與會計憑證記載的項目預(yù)算信息吻合。

3.8 單位決算和書面報告

單位決算和書面報告包括事業(yè)單位財務(wù)總賬、各部門決算、各部門財務(wù)報告以及國有資產(chǎn)報告等管理制度和管理程序等內(nèi)容。預(yù)算管理一體化綜合管理系統(tǒng)自動從預(yù)算指標賬戶、總預(yù)算會計賬戶、單位會計賬戶、基本信息等獲取財務(wù)報告、決算報告和資產(chǎn)報告的相關(guān)數(shù)據(jù)，確保賬目和報表的一致性，提高書面報告數(shù)據(jù)的準確性。

4 推進預(yù)算管理一體化的目的和行為準則

4.1 推進預(yù)算管理一體化的目的

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨中央關(guān)于深化預(yù)算制度改革的新要求，統(tǒng)一規(guī)范各級政府機關(guān)和事業(yè)單位預(yù)算管理，通過預(yù)算管理一體化實現(xiàn)動態(tài)控制預(yù)算管理的全過程，全面支持與深化預(yù)算制度改革，建立標準、科學(xué)、全面、規(guī)范、透明的預(yù)算制度，推進預(yù)算管理一體化，加快建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度。

4.2 推進預(yù)算管理一體化的行為準則

第一，全面推進預(yù)算管理，加強部門預(yù)算綜合管理。各事業(yè)單位的各部門財政撥款收支、事業(yè)單位營業(yè)收支、其他收支等各項收支，均納入部門預(yù)算統(tǒng)一編制，不得在預(yù)算外收支，進一步提高部門各類預(yù)算資金的協(xié)調(diào)能力。

第二，全過程統(tǒng)一執(zhí)行預(yù)算管理。統(tǒng)一規(guī)范各級預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程，將預(yù)算管理要素和控制原則事先設(shè)置在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)統(tǒng)一執(zhí)行，實現(xiàn)單位部門預(yù)算、上下級預(yù)算之間的無縫連接，有效控制預(yù)算管理的全過程。

第三，提高預(yù)算管理透明度。以預(yù)算項目為基本單位管理預(yù)算，項目儲備庫要記錄項目的全生命周期，實現(xiàn)全過程管理，提高預(yù)算管理的透明度。除涉及國家秘密外的各項預(yù)算應(yīng)嚴格按照國家規(guī)定依法向社會公開預(yù)算項目的決算信息，充分接受社會監(jiān)督。

第四，編制項目預(yù)算支出標準。按照系統(tǒng)財政主管部門規(guī)定編制項目預(yù)算支出標準，逐步形成覆蓋各類預(yù)算支出的標準制度體系，在管理中更好發(fā)揮預(yù)算編制的基礎(chǔ)作用。

第五，禁止未列入預(yù)算的支出。對已批準預(yù)算生成預(yù)算指標賬戶，強化約束預(yù)算管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，對預(yù)算增減狀況按照預(yù)算約束指標執(zhí)行，真正做到各級單位各部門支出以已批準預(yù)算為依據(jù)，禁止未列入預(yù)算的支出。

第六，結(jié)合長遠目標和實際情況不斷完善預(yù)算管理一體化。考慮預(yù)算制度建設(shè)的長遠目標和實際情況，對預(yù)算管理中不明確的業(yè)務(wù)規(guī)則，要在保證不改變現(xiàn)有預(yù)算制度整體效果的前提下，不斷進行完善與優(yōu)化。

5 預(yù)算管理一體化在事業(yè)單位應(yīng)用中存在的問題

5.1 預(yù)算管理不夠全面

對單位部門撥付預(yù)算外的收支預(yù)算管理監(jiān)督不到位。一些單位資金使用細節(jié)不明確，一些單位雖然有大量存款卻申請撥付資金，這些資金有很大一部分沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，預(yù)算管理過程和機制不全面。

5.2 缺乏預(yù)算規(guī)范，管理銜接脫節(jié)

一些單位沒有建立嚴格的預(yù)算管理制度，上級預(yù)算和下級預(yù)算之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，導(dǎo)致單位預(yù)算和部門預(yù)算缺乏有效的控制和協(xié)調(diào)。

5.3 預(yù)算管理未公開透明

一些事業(yè)單位尚未建立預(yù)算編制調(diào)整動態(tài)反應(yīng)機制，預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)不能按項目及時上報，主管部門對各領(lǐng)域預(yù)算管理情況缺乏全面了解，不能準確掌握預(yù)算管理的動態(tài)情況。單位預(yù)算未向具體項目實施部門進行全面細化，部門預(yù)算、決算未向各項目組公開。

5.4 預(yù)算支出標準體系建設(shè)滯后

規(guī)范的預(yù)算支出標準可以結(jié)合實際強化預(yù)算管理功能。在推進預(yù)算管理一體化進程中，很多事業(yè)單位的支出標準體系建設(shè)普遍滯后，不能滿足現(xiàn)階段預(yù)算管理的要求。

5.5 單位部門預(yù)算執(zhí)行缺乏約束機制

單位部門預(yù)算執(zhí)行缺乏標準流程，年度預(yù)算資金中的剩余資金缺乏自動回收的機制。單位部門的預(yù)算執(zhí)行約束機制不健全，使預(yù)算管理的各項活動無明確約束，直接導(dǎo)致預(yù)算管理的不規(guī)范。

6 推進預(yù)算管理一體化的措施

全面深化預(yù)算制度改革，推進預(yù)算管理一體化，必須加強頂層設(shè)計，堅持問題導(dǎo)向，明確具體的改革路徑，統(tǒng)一預(yù)算管理標準，增強改革的全面性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。

6.1 充分發(fā)揮預(yù)算協(xié)調(diào)職能

單位財務(wù)管理部門應(yīng)嚴格控制主管部門對單位未撥付的收支預(yù)算，了解和監(jiān)督項目資金執(zhí)行情況，有效利用單位現(xiàn)有的存款，有計劃地申請財政撥款，充分發(fā)揮現(xiàn)有資金的作用。

6.2 加強預(yù)算管理的規(guī)范性

做好預(yù)算管理一體化的政策學(xué)習(xí)與宣傳工作，定期組織集體學(xué)習(xí)，使相關(guān)人員掌握推進預(yù)算管理一體化的總體工作思路和進度，凝聚共識，形成部門合力。認真學(xué)習(xí)預(yù)算管理業(yè)務(wù)規(guī)范和處理技術(shù)，掌握預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程和管理規(guī)則，為后續(xù)開展預(yù)算管理一體化工作夯實基礎(chǔ)。按照政策和處理技術(shù)相結(jié)合的管理機制，加強預(yù)算管理的規(guī)范性，有效銜接各級預(yù)算，有效控制預(yù)算收支。

6.3 公開單位項目預(yù)算

建立預(yù)算編制，調(diào)整動態(tài)反應(yīng)機制，按項目預(yù)算及時、全面、準確地掌握預(yù)算執(zhí)行情況，細化單位和具體項目的預(yù)算執(zhí)行標準，全面公開單位和項目的預(yù)算情況。

6.4 健全預(yù)算支出標準體系

按照預(yù)算管理一體化要求，高度重視預(yù)算管理的預(yù)算支出標準體系建設(shè)。充分認識新的經(jīng)濟發(fā)展形勢，深刻認識到預(yù)算管理體系建設(shè)的重要性。與上級主管部門的政策和行動保持一致，確保高質(zhì)量完成預(yù)算管理一體化工作。結(jié)合主管部門的業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標準，進一步修訂和完善現(xiàn)行項目預(yù)算管理制度。

6.5 重視財務(wù)隊伍建設(shè)工作

財務(wù)管理工作面涉及國家的財經(jīng)政策和單位各項經(jīng)濟活動，財務(wù)人員需要不斷更新知識結(jié)構(gòu)，提升操作技能?？蓜訂T和組織財務(wù)人員進行集中培訓(xùn)，現(xiàn)場相互交流指導(dǎo)，可邊講解邊操作，提高學(xué)習(xí)效率，財務(wù)人員能更好地掌握預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的操作要領(lǐng)，加強財務(wù)管理政策知識綜合訓(xùn)練[5]。事業(yè)單位財務(wù)人員年齡跨度大，已經(jīng)形成了固定的工作方式。需要對財務(wù)人員進行系統(tǒng)的政策學(xué)習(xí)，宣傳財務(wù)管理新政策，使財務(wù)人員在思想上與時俱進，培養(yǎng)一支既懂政策又懂技術(shù)的高素質(zhì)財務(wù)管理隊伍。

7 結(jié)語

預(yù)算管理一體化是深化預(yù)算體制改革，建立符合新時代發(fā)展要求的財稅制度的必然要求，預(yù)算管理一體化是科研事業(yè)單位制度改革的重要任務(wù)[6]。積極學(xué)習(xí)改革政策，積極參與推動預(yù)算管理一體化，科學(xué)編制單位預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算。根據(jù)預(yù)算管理一體化要求，認真開展研究，積極推動預(yù)算管理一體化業(yè)務(wù)融入事業(yè)單位管理工作，突出預(yù)算管理一體化的主體責(zé)任，不斷完善與改進事業(yè)單位的財務(wù)管理[7]。