張學(xué)軍 金石 王萍

摘 要：檢察委員會制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分。當(dāng)前，適當(dāng)去行政化、加強(qiáng)檢察委員會司法屬性已經(jīng)成為推進(jìn)檢察委員會改革的重要課題。應(yīng)當(dāng)通過實(shí)質(zhì)性審查、深化審議程序改革、加強(qiáng)配套機(jī)制建設(shè)、完善監(jiān)督機(jī)制等方式，不斷強(qiáng)化檢察委員會在議事議案方面的司法屬性，使檢察委員會議事議案職能行使與決策運(yùn)行程序更加符合司法規(guī)律和訴訟化要求，以實(shí)現(xiàn)檢委會決策過程的公正性和程序的正義價(jià)值。

關(guān)鍵詞：檢委會 司法屬性 親歷性 專家咨詢

近年來，隨著檢察改革的不斷推進(jìn)和司法責(zé)任制的推行，檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）的專業(yè)性特征明顯加強(qiáng)，其所發(fā)揮的功效應(yīng)予以充分肯定。但是，與新時(shí)期新征程“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的目標(biāo)要求相比，與人民群眾對美好生活的更高需求相比，當(dāng)前檢委會制度還存在專業(yè)化程度不夠高、司法屬性不夠強(qiáng)等問題，影響其功能發(fā)揮，亟需進(jìn)一步改革和完善。

一、檢委會司法屬性不足的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

（一）在行使職權(quán)方面

1.檢委會司法決策方式直接性和親歷性不足。實(shí)踐中，檢委會一般通過聽取匯報(bào)方式審議案件并作出司法決策，并不親歷審查程序。同時(shí)，作為組成人員的檢委會委員只對本人發(fā)表的意見和表決負(fù)責(zé)。因此，一旦承辦案件的檢察官對案件事實(shí)與證據(jù)的表述或歸納總結(jié)不夠完整或不太準(zhǔn)確，極易導(dǎo)致檢委會委員斷章取義或作出錯誤的司法判斷，進(jìn)而影響檢委會司法決策的準(zhǔn)確性。

2.提交討論的議題覆蓋范圍還不夠協(xié)調(diào)。檢委會制度具體運(yùn)行過程中，較為偏重議案職能，而忽視議事職能，且議案中存在涉刑事檢察業(yè)務(wù)數(shù)量多、“四大檢察”業(yè)務(wù)量不均衡的問題。以G省為例，近兩年三級檢察機(jī)關(guān)共審議案件和事項(xiàng)21861件，議案占比高達(dá)95%以上，議事占比平均在3.5%左右徘徊，檢委會議事決策職能發(fā)揮不充分。其中，刑事類案件占比93%左右、民事類案件占比3.85%、行政類案件占比1.48%、公益訴訟類案件占比0.28%。一些地區(qū)對應(yīng)由檢委會討論決定的重大事項(xiàng)由院黨組會、檢察長辦公會討論決定，從而在一定程度上虛化了檢委會的業(yè)務(wù)決策職能。如2022年G省對全省檢委會運(yùn)行情況抽查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有三分之二的院未將工作報(bào)告提交檢委會審議，部分地區(qū)將應(yīng)當(dāng)提請同級人代會審議的工作報(bào)告提交黨組會討論。

3.檢委會委員議事議案的公正性缺乏必要保障。作為檢察業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，檢委會的成員采取集體負(fù)責(zé)制，集體討論決定、集體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。但是實(shí)際情況是，一旦發(fā)生錯案，作為決策機(jī)構(gòu)的檢委會沒有具體承擔(dān)責(zé)任的人，致使在檢委會主流意見發(fā)生偏差或錯誤時(shí)，個(gè)別委員就可能會盲從于多數(shù)人的意見。此外，根據(jù)檢察一體化原則，檢委會對爭議案件、重大案件仍然起決策作用，即使檢察官意見與檢委會決議相左，也必須執(zhí)行檢委會的決議，且無提出復(fù)議的救濟(jì)途徑。此情形下，要求檢察官對自己并不贊同的司法決定負(fù)責(zé)，與司法規(guī)律不符。

（二）在議事議案的程序方面

1.檢委會議題審查程序不盡完善。《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》規(guī)定了檢委會辦事機(jī)構(gòu)可以對案件和事項(xiàng)涉及的法律問題提出意見，供辦案檢察官或者事項(xiàng)承辦人參考。但實(shí)踐中議題實(shí)體審查與形式審查有機(jī)統(tǒng)一較難實(shí)現(xiàn)，這既不符合司法審查的直接性和親歷性要求，也不符合司法審查運(yùn)行的一般規(guī)律。

2.部分案件辦案周期過長。由于檢察環(huán)節(jié)落實(shí)案件繁簡分流機(jī)制不到位，部分案件因?yàn)檗k案時(shí)限較短或提交時(shí)間接近辦結(jié)期限，辦案部門往往臨時(shí)動議開會，導(dǎo)致組織通知檢委會委員時(shí)間倉促，未滿足會前3天將資料提供給委員進(jìn)行熟悉研究的時(shí)限要求，影響了討論質(zhì)效。

（三）在配套制度方面

1.檢委會辦事機(jī)構(gòu)功能尚不完善。由于各地檢委會辦事機(jī)構(gòu)的建制還不盡統(tǒng)一，職能定位還不準(zhǔn)確，人員配置還存在不足，大多數(shù)的檢委會辦事機(jī)構(gòu)缺乏具有一定司法工作經(jīng)歷的工作人員，一定程度上影響了檢委會司法屬性作用的發(fā)揮。

2.檢委會專家咨詢機(jī)制尚需完善。實(shí)踐中，盡管各級檢察機(jī)關(guān)紛紛建立了專家咨詢輔助機(jī)制，但還存在層層設(shè)置、名稱各異，人員構(gòu)成不盡合理，參與過程規(guī)制不嚴(yán)等問題，亟需完善和細(xì)化。

3.檢委會委員選任的專業(yè)性要求還不夠突出，學(xué)習(xí)調(diào)研機(jī)制尚不健全。盡管《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》《人民檢察院檢察委員會專職委員選任及職責(zé)暫行規(guī)定》等文件對檢委會委員、專職委員的選任條件、職責(zé)等都做了較為明確的規(guī)定，但各地在執(zhí)行中仍然存在較大差異，導(dǎo)致三方面的問題：一是在專職委員的選任上過多考慮解決政治待遇，對專業(yè)能力的把關(guān)不夠嚴(yán)格，存在論資排輩、年齡偏大等情形。二是在選任委員時(shí)沒有引入競爭擇優(yōu)機(jī)制，委員的選任缺乏公開透明。同時(shí)，由于缺乏專門、系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，且對檢委會委員研學(xué)成果無實(shí)質(zhì)性要求和規(guī)定，客觀上導(dǎo)致委員“拼經(jīng)驗(yàn)”“吃老本”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。三是有些地區(qū)對于委員的空缺未能及時(shí)補(bǔ)齊，影響了檢委會工作的正常開展。

4.檢委會數(shù)字化建設(shè)水平不高。以G省為例，部分基層院還未建成滿足檢委會子系統(tǒng)2.0版運(yùn)行需要的會議系統(tǒng)，尚無法在2.0系統(tǒng)進(jìn)行同步開會；又如大部分地區(qū)還未配備同步記錄系統(tǒng)，會議記錄不能隨會議同步完成，會后記錄不夠準(zhǔn)確全面，致使會議記錄不完整、不規(guī)范。

（四）在監(jiān)督機(jī)制方面

1.上級院監(jiān)督較為乏力。根據(jù)檢察一體化原則，上級檢察院具有領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院的職權(quán)，并享有對下級檢察院進(jìn)行工作指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力。然而，實(shí)踐中上級檢察院對下級檢察院檢委會的監(jiān)督既缺乏制度層面的細(xì)化完善，也缺乏監(jiān)督途徑和方式的必要拓展，以致監(jiān)督的規(guī)范化、制度化運(yùn)作較為缺乏，易導(dǎo)致監(jiān)督不及時(shí)或不到位的問題。

2.同級人大及其常委會對檢委會的監(jiān)督不全面。由于受限于檢委會審議決策的內(nèi)部性、時(shí)效性以及人大一般不介入個(gè)案監(jiān)督原則，使得同級人大及其常委會對檢察院及檢委會的監(jiān)督還不夠及時(shí)、全面。

3.檢委會決策過錯責(zé)任追究和監(jiān)督機(jī)制有待完善?！稒z察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》等文件規(guī)范了檢察官責(zé)任追究程序。但是，實(shí)踐中對檢委會委員的責(zé)任追究仍然不夠明確。同時(shí)，檢委會決定公開發(fā)布尚不到位，使得社會公眾尤其是案件當(dāng)事人難以對檢委會決定進(jìn)行實(shí)時(shí)有效監(jiān)督。

二、強(qiáng)化檢委會司法屬性的路徑思考

（一）強(qiáng)化委員審議的親歷性和專職委員審查時(shí)的實(shí)質(zhì)性

1.改進(jìn)案件承辦人向檢委會匯報(bào)案件的方式?？梢試L試變書面文字材料的匯報(bào)為多媒體系統(tǒng)的直觀形象化展示，由承辦人在檢委會上播放重要犯罪工具、犯罪現(xiàn)場的圖片或錄像，案件調(diào)查取證、提審等情況的全程同步錄像，以及由檢委會委員閱看重要案件電子卷宗、參與或旁聽重大案件遠(yuǎn)程提訊等方式，以增強(qiáng)檢委會對案件的直觀性和親歷性。

2.積極推行實(shí)質(zhì)審查制度。對于各級檢察院業(yè)務(wù)部門提請檢委會審議決策的案件，更好落實(shí)檢委會專職委員同步進(jìn)行會前實(shí)體審查制度，適度弱化檢委會議事議案決策中的行政色彩。同時(shí)，強(qiáng)化檢委會辦事機(jī)構(gòu)對議事事項(xiàng)的審核監(jiān)督，確保應(yīng)由檢委會審議的議事均按規(guī)定提交檢委會審議。

（二）深化審議程序司法化改革

1.完善檢委會議題提請程序?？梢栽诤侠韯澐謾z察長和檢委會職責(zé)權(quán)限邊界的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全完善檢委會議題提請程序。一是適當(dāng)將檢委會議題范圍區(qū)分為“應(yīng)當(dāng)由檢委會討論決定”和“可以由檢委會討論決定”的情形，對于“應(yīng)當(dāng)由檢委會討論決定”的重大案件和其他重大問題，檢察長必須無條件提交檢委會集體審議并做出決定；而對于“可以由檢委會討論決定”的重大案件和其他重大問題，則可賦予檢察長必要的決定權(quán)和選擇權(quán)，從而確保檢察長和檢委會都能充分履行各自職責(zé)，并對各自的決策負(fù)責(zé)。二是可以嘗試規(guī)定檢委會委員具有“向檢委會提出議題或者提請復(fù)議”的職責(zé)和義務(wù)，以賦予委員更加寬泛的議題參與權(quán)與提請權(quán)。

2.探索構(gòu)建“二元化”審議模式。即對于議案和議事采用不同的審議模式。在檢委會議案中，設(shè)置符合司法規(guī)律的訴訟化審議程序，構(gòu)建“準(zhǔn)司法審查”的審議模式，并適當(dāng)有序引入公開聽證制度。所謂“準(zhǔn)司法審查”審議模式，即適當(dāng)引入訴訟參與人或當(dāng)事人以及相關(guān)各方的參與，由檢委會集體承擔(dān)“準(zhǔn)法官”的角色，案件承辦部門作為一方主體提出自己的處理意見，犯罪嫌疑人或當(dāng)事人以及訴訟代理人作為另一方提出自己的請求或辯解，必要時(shí)也可適當(dāng)引入關(guān)鍵證人進(jìn)行對質(zhì)。同時(shí)，檢委會在討論決定不起訴案件、賠償案件以及錯案責(zé)任追究案件之前，由專業(yè)人士參與，專門召開公開聽證會，多方聽取意見。通過強(qiáng)化程序機(jī)制，有效增強(qiáng)檢委會議案的司法屬性和司法審查功能。在檢委會議事中，則可以設(shè)置符合其行政屬性的審議程序，構(gòu)建一種講求效率與民主的決策模式。

（三）強(qiáng)化配套機(jī)制建設(shè)

1.完善檢委會辦事機(jī)構(gòu)及其工作職能。首先，加強(qiáng)檢委會辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)。明確有條件的檢察院可以指定專人承擔(dān)檢委會辦事機(jī)構(gòu)職能。在人員配置上，由具有業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富和專業(yè)水平較高的檢察官組成，并設(shè)專職或兼職秘書，具體負(fù)責(zé)檢委會日常事務(wù)工作。其次，強(qiáng)化職能作用。一是以檢委會審議程序各主要環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)檢委會工作機(jī)制論證和實(shí)務(wù)研究，推進(jìn)審議程序的司法化改造、檢委會典型案例的梳理總結(jié)、檢委會決定書的規(guī)范與公開，確保檢委會按照司法原則和司法規(guī)律運(yùn)行。二是對提請檢委會審議的重大疑難復(fù)雜案件，既要全方位的嚴(yán)格審查，確保上會案件事實(shí)的準(zhǔn)確性和客觀性，又要組織專家咨詢，多方聽取意見，積極為檢委會的準(zhǔn)確決策發(fā)揮參謀與輔助作用。

2.完善專家咨詢制度。一要明確由省級檢察院組建專家咨詢委員會。以省級檢察院為單位統(tǒng)一聘請專家學(xué)者，組建專家咨詢委員會并由是省級院負(fù)責(zé)管理事宜?；鶎釉盒鑼＜姨峁┳稍円庖姷模商岢錾暾埣熬唧w咨詢內(nèi)容和要求，由省級院相關(guān)部門統(tǒng)一調(diào)配。二要完善咨詢專家聘任制度與人員結(jié)構(gòu)。為充分發(fā)揮專家咨詢作用，提高專家咨詢質(zhì)量，一方面，嚴(yán)格進(jìn)行專家資格審查，實(shí)行咨詢專家聘任制并明確三至五年的聘任期限。任期屆滿后，根據(jù)咨詢專家履職情況對是否續(xù)聘做出決定。另一方面，結(jié)合實(shí)踐需要將一些行政、金融、經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營監(jiān)管等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜页鋵?shí)到專家咨詢委員會，以彌補(bǔ)檢委會委員在專業(yè)知識方面的不足。

3.落實(shí)檢委會委員選任、學(xué)習(xí)培訓(xùn)與調(diào)研等制度。一是嚴(yán)格按照檢委會委員選任條件和程序。引入競爭擇優(yōu)機(jī)制，注重考查預(yù)選人員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力，真正把辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、善于運(yùn)用法治思維和法治方式執(zhí)法辦案的業(yè)務(wù)骨干選任為專職委員。二是由省級檢察院統(tǒng)一負(fù)責(zé)并制定專門的檢委會委員培訓(xùn)計(jì)劃，細(xì)化培訓(xùn)學(xué)時(shí)、內(nèi)容、形式等要求?；谑〖壴旱呐嘤?xùn)資源及師資力量相對充足的實(shí)際，委員的專門學(xué)習(xí)培訓(xùn)可以由省級院集中組織進(jìn)行，業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)可以由各級院視情自行組織。三是強(qiáng)化委員開展研究工作的考核。如通過申報(bào)理論研究課題等方式，激勵委員每年選擇具有一定研究價(jià)值案件或法律適用問題開展深入調(diào)研，形成研究成果，以指導(dǎo)辦案實(shí)踐，并將委員參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，開展檢察調(diào)研、辦案指導(dǎo)及研修成果等情況作為考核其工作業(yè)績、評價(jià)其履職能力的重要依據(jù)。

4.加強(qiáng)檢委會數(shù)字化建設(shè)。一是加強(qiáng)檢委會會議室改造，增加同步錄音錄像設(shè)備的配備，使更完整、全面保存檢委會會議過程。二是加強(qiáng)技能培訓(xùn)，提高檢委會委員、檢委會辦事機(jī)構(gòu)人員的信息化操作水平，促使其能夠更加熟練、規(guī)范使用檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行操作，盡量減少相關(guān)文件資料的系統(tǒng)外人工流轉(zhuǎn)，不斷提高工作效率。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制

1.完善對檢委會職權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制。從內(nèi)部看，一要完善上級檢察院派員列席下級檢察院檢委會會議制度。上級院檢委會辦事機(jī)構(gòu)根據(jù)下級院報(bào)送的檢委會信息情況，通過有針對性地選擇和安排，指派檢委會委員列席下級院檢委會會議的工作。二要完善上級檢察院對下級檢察院檢委會決定的審查制度。充分利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，以授權(quán)方式賦予上級院檢委會辦事機(jī)構(gòu)對下級院檢委會決定進(jìn)行“無紙化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化”的即時(shí)直接審查權(quán)能。一旦發(fā)現(xiàn)下級院檢委會決定確有錯誤的，及時(shí)啟動相關(guān)程序，以上級院檢委會決定的方式撤銷或變更下級院檢委會的決定，或指令下級院依法予以糾正。三要完善檢委會委員責(zé)任追究制度。應(yīng)以上級院監(jiān)督下級院的方式進(jìn)行責(zé)任追究，充分考量檢委會委員司法過錯行為與其主觀認(rèn)知及惡性程度的一致性、司法過錯造成的危害程度與責(zé)任承擔(dān)及處罰結(jié)果的相適性。從外部看，通過檢察機(jī)關(guān)向同級人大及其常委會定期報(bào)告工作制度、檢察機(jī)關(guān)及其檢委會接受人大常委會及人大代表工作檢查、評議和監(jiān)督制度，積極爭取人大及其常委會對檢察機(jī)關(guān)及檢委會工作的支持，增進(jìn)理解和共識。同時(shí)，通過人大及其常委會加強(qiáng)有關(guān)檢委會法律制度的立法、修法工作，促使檢委會的職權(quán)運(yùn)行不斷向司法化、民主化方向發(fā)展。

2.健全檢委會決定書公開制度。一要完善檢委會決定公開發(fā)布程序。發(fā)布程序既要明確實(shí)施發(fā)布的具體部門與責(zé)任落實(shí)，又要規(guī)范檢委會決定的發(fā)布范圍、發(fā)布方式、核發(fā)流程等。二要確立檢委會決定公開發(fā)布范圍。對涉及檢察工作全局性、方向性、普遍性影響的檢委會決定，都應(yīng)及時(shí)公開并予以全部發(fā)布。其中，對屬于終局性的處理決定，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開并予以全部發(fā)布；對階段性的處理意見，應(yīng)作為例外不予公開發(fā)布。三要嚴(yán)格檢委會決定公開發(fā)布責(zé)任。加強(qiáng)檢委會決定發(fā)布的核發(fā)流程把控，事先制作有關(guān)發(fā)布內(nèi)容、參加人員、發(fā)布議程及應(yīng)對預(yù)案，嚴(yán)密發(fā)布程序啟動的提請、審核、批準(zhǔn)等流程。四要加強(qiáng)檢委會決定的釋法說理。對于檢察環(huán)節(jié)作出終局性或否定性處理決定的案件，包括不批捕、不起訴、不予賠償案件以及刑事申訴復(fù)查案件等，從案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用等方面加強(qiáng)釋法說理。五要完善檢委會決定書網(wǎng)上公開制度。以最高檢“人民檢察院案件信息公開網(wǎng)”等平臺為依托，嚴(yán)格規(guī)范公開流程，將參與該次檢委會討論的主持人、檢委會委員以及列席人員名單一并公開，以利于公眾實(shí)時(shí)監(jiān)督。