張國斌

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030）

一、問題的提出

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視深海海底區(qū)域（以下簡稱：深海）資源勘探、〔1〕1982 年《聯(lián)合國海洋法公約》第1 條規(guī)定，國際海底區(qū)域是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土；根據(jù)《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》第2 條，“深海海底區(qū)域”與“國際海底區(qū)域”是同一地域范圍，為行文方便，本文統(tǒng)一稱其為“深海海底區(qū)域”。開發(fā)活動（以下簡稱：深?；顒樱?，〔2〕根據(jù)《海洋法公約》第1 條，深?；顒影ㄉ詈ＹY源勘探和開發(fā)?？碧绞侵敢詫贆?quán)利在國際海底區(qū)域內(nèi)探尋特定資源礦床，分析這些礦床，使用和測試采集系統(tǒng)和設(shè)備、加工設(shè)施及運(yùn)輸系統(tǒng)，以及對開發(fā)時必須考慮的環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和其他有關(guān)因素進(jìn)行研究。開發(fā)是指以專屬權(quán)利在國際海底區(qū)域內(nèi)為商業(yè)目的回收特定資源和從其中選取礦物，包括建造和運(yùn)行供生產(chǎn)和銷售礦物之用的采礦、加工和運(yùn)輸系統(tǒng)。參見國際海底管理局制定的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第1 條、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》第1 條和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》第1 條。并將深海確定為四大“戰(zhàn)略新疆域”?！?〕陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第1 頁。“深海因其廣闊的空間和蘊(yùn)藏的豐富資源，對于拓展國家發(fā)展空間、增加戰(zhàn)略資源儲備意義重大”，〔4〕金建才：《走向深海大洋是建設(shè)海洋強(qiáng)國的必然選擇》，載《海洋開發(fā)與管理》2012 年第12 期。日益成為海洋強(qiáng)國的標(biāo)志性要素。我國在深海擁有多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷結(jié)殼三種資源的五塊勘探礦區(qū)，〔5〕1999 年中國大洋協(xié)會獲得了7.5 萬平方公里的多金屬結(jié)核礦區(qū)，2011 年獲得了1 萬平方公里的多金屬硫化物礦區(qū)，2014 年獲得了3000 平方公里的富鈷結(jié)殼合同區(qū)，中國五礦集團(tuán)公司于2015 年獲得了7.2 萬多平方公里多金屬結(jié)核礦區(qū)，北京先驅(qū)高技術(shù)發(fā)展有限公司2019 年獲得了7.4 萬平方公里的多金屬結(jié)核礦區(qū)。是目前世界上擁有深?？碧降V區(qū)數(shù)量最多的國家。習(xí)近平總書記指出：“深海蘊(yùn)藏著地球上遠(yuǎn)未認(rèn)知和開發(fā)的寶藏，但要得到這些寶藏，就必須在深海進(jìn)入、深海探測、深海開發(fā)方面掌握關(guān)鍵技術(shù)。”〔6〕新華社：《習(xí)近平：為建設(shè)世界科技強(qiáng)國而奮斗》，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/31/c_1118965169.htm，2023 年5 月6 日訪問。黨的二十大報告明確提出要加快建設(shè)海洋強(qiáng)國。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱：《海洋法公約》）第137 條和第139 條的規(guī)定，〔7〕《聯(lián)合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）于1982 年締結(jié)，1994 年生效，聯(lián)合國條約登記號：1833 UNTS 397。（公約中文版載法律圖書館）http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=96408，（原文載聯(lián)合國網(wǎng)站）https://www.un.org/depts/los/index.htm，2023 年6 月15 日訪問。深海及其礦產(chǎn)資源是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，由國際海底管理局（以下簡稱：海管局）代表全人類統(tǒng)一管理?！?〕海管局于1994 年11 月16 日《海洋法公約》生效之日起成立，總部設(shè)在牙買加首都金斯敦。《海洋法公約》第156 條第2 款規(guī)定，所有《海洋法公約》締約國都是海管局的當(dāng)然成員。根據(jù)海管局網(wǎng)站公布的最新數(shù)據(jù)，海管局有168 個成員，包括167 個成員國和歐盟。締約國有責(zé)任確保具有其國籍或者其控制的自然人或者法人依照公約開展深海活動，并對此活動提供擔(dān)保。我國為五塊勘探礦區(qū)提供了擔(dān)保，同時需履行擔(dān)保國責(zé)任。根據(jù)國際海洋法法庭海底爭端分庭（以下簡稱：爭端分庭）的咨詢意見，擔(dān)保國應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)包含確保承包者遵守《海洋法公約》項(xiàng)下義務(wù)的監(jiān)管制度和協(xié)助海管局實(shí)施監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)制兩方面內(nèi)容?！?〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.由此可知，擔(dān)保國義務(wù)的核心在于在其國內(nèi)法中設(shè)立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管制度，一方面協(xié)助海管局對承包者進(jìn)行監(jiān)管，另一方面作為管理者身份依法對承包者進(jìn)行監(jiān)管?！?0〕參見劉畫潔：《國際海底區(qū)域國家擔(dān)保義務(wù)的履行研究——兼評我國〈深海海底資源勘探開發(fā)法〉》，載《社會科學(xué)家》2019 年第6 期。

國內(nèi)學(xué)者近年來不斷呼吁進(jìn)行深海活動的相關(guān)立法修訂或完善，以更好地履行擔(dān)保國責(zé)任，〔11〕參見張丹等：《我國首部深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法評析》，載《邊界與海洋研究》2016 年第1 期；張輝：《論國際海底區(qū)域開發(fā)擔(dān)保國責(zé)任制度》，載《人民論壇?學(xué)術(shù)前沿》2017 年第18 期；李文杰：《也談國際海底區(qū)域擔(dān)保國的法律義務(wù)與責(zé)任》，載《河北法學(xué)》2019 年第1 期；馮靜茹：《論國際海底區(qū)域開發(fā)中擔(dān)保國的環(huán)境法律責(zé)任》，載《法商研究》2022 年第5 期；魏嫵媚：《國際海底區(qū)域擔(dān)保國責(zé)任的可能發(fā)展及其對中國的啟示》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018 年第2 期；黃影：《比較法視野下我國〈深海法〉的立法缺失及其未來完善》，載《邊界與海洋研究》2020 年第4 期。以及總結(jié)梳理國外相關(guān)深海立法，并希望將經(jīng)驗(yàn)復(fù)制到我國?！?2〕參見翟勇：《各國深海海底資源勘探開發(fā)立法情況》，載《中國人大》2016 年第5 期；羅國強(qiáng)等：《“區(qū)域”內(nèi)活動的擔(dān)保國法律保障機(jī)制研究》，載《江蘇大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021 年第3 期；王虎華等：《深海國別立法的制度經(jīng)驗(yàn)及其啟示》，載《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2022 第2 期。這些學(xué)者的相關(guān)研究主要偏好于研究具體法律制度，包括深?；顒有姓S可制度、〔13〕參見劉畫潔：《國際海底區(qū)域國家擔(dān)保義務(wù)的履行研究——兼評我國〈深海海底資源勘探開發(fā)法〉》，載《社會科學(xué)家》2019 年第6 期。海洋環(huán)境保護(hù)制度、〔14〕參見薛桂芳：《國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度的發(fā)展趨勢與中國的應(yīng)對》，載《法學(xué)雜志》2020 年第5 期。深海活動投資保護(hù)制度、〔15〕參見孔慶江：《深海資源開發(fā)：國際投資法新疆域》，載《人民論壇?學(xué)術(shù)前沿》2017 年第18 期。深海管理體制改革等等?！?6〕參見鞠成偉：《中國大洋事務(wù)管理體制改革研究》，載《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2014 年第6 期。這些研究都沒有揭示出深海活動擔(dān)保國責(zé)任與國內(nèi)監(jiān)管制度的深層邏輯與內(nèi)在聯(lián)系，也沒有就深?；顒颖O(jiān)管立法進(jìn)行針對性研究。

當(dāng)代政府的責(zé)任可以歸納為收稅、花錢和監(jiān)管三項(xiàng)。由此可見監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管制度的重要性。〔17〕參見馬英娟著：《政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究》，北京大學(xué)出版社2007 年版，序。深?；顒犹幱趪夜茌牱秶酝夂５讌^(qū)域，風(fēng)險高且受到國際法和國內(nèi)法的雙重規(guī)制。黨的二十大報告提出要加強(qiáng)海洋安全保障體系，維護(hù)海洋權(quán)益。因此，對深?；顒拥囊婪ūO(jiān)管在保障國家深海安全、履行深海活動國際責(zé)任和促進(jìn)深海戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。我國于2016 年制定了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（以下簡稱：《深海法》），據(jù)此對我國主體從事深?；顒舆M(jìn)行監(jiān)管。然而，以《深海法》為核心的深海活動監(jiān)管體系在監(jiān)管主體與客體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管程序與內(nèi)容等方面都存在不同程度的問題，致使我國在實(shí)踐中的監(jiān)管效果不佳，很難滿足未來深海資源開發(fā)的要求，〔18〕參見魏嫵媚：《國際海底區(qū)域擔(dān)保國責(zé)任的可能發(fā)展及其對中國的啟示》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018 年第 2 期。甚至“面臨著與國際法領(lǐng)域的擔(dān)保國責(zé)任制度脫節(jié)的尷尬境地”?！?9〕羅國強(qiáng)、冉研：《“區(qū)域”內(nèi)活動的擔(dān)保國法律保障機(jī)制研究》，載《江蘇大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021 年（第23 卷）第3 期。基于此，考察我國深海活動的監(jiān)管體系與不足，具體闡述監(jiān)管主體與客體、監(jiān)管理念、監(jiān)管程序與內(nèi)容，并借鑒相關(guān)監(jiān)管理論，從我國實(shí)際利益出發(fā)，尋求有效的路徑來完善監(jiān)管體系與履行擔(dān)保國責(zé)任，在理論和現(xiàn)實(shí)層面都具有重要意義。

二、我國深海活動監(jiān)管立法規(guī)范的設(shè)計(jì)缺陷

英國學(xué)者朱莉婭?布萊克（Julia Black）在《監(jiān)管的批判性反思》一文中將監(jiān)管概念的構(gòu)成要素概括為五個方面：監(jiān)管是什么，誰或什么，通過何種形式實(shí)施監(jiān)管，監(jiān)管誰或什么生活領(lǐng)域，如何監(jiān)管或者說通過什么機(jī)制、工具、技術(shù)等實(shí)施監(jiān)管?！?0〕See Julia Black, “Critical Reflections on Regulation”, Australian Legal Journal of Legal Philosophy, Vol.27, 2002, pp.15-21.轉(zhuǎn)引自馬英娟：《監(jiān)管的概念：國際視野與中國話語》，載《浙江學(xué)刊》2018 年第4 期?？梢?，從構(gòu)成要素及運(yùn)用層次角度來說，監(jiān)管體系至少包含著監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管程序、監(jiān)管內(nèi)容等核心要素。理論上，政府監(jiān)管的法律制度體系“是以憲法為指導(dǎo)，法律為基礎(chǔ)，以法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度為支撐的有機(jī)整體”?！?1〕王俊豪等：《中國特色政府監(jiān)管立法導(dǎo)向與法律制度體系》，載《浙江社會科學(xué)》2021 年第1 期。我國深?；顒颖O(jiān)管法律規(guī)范既包含監(jiān)管制度體系，也包含采用特定措施監(jiān)管深?；顒拥男袨椤?/p>

我國深?；顒颖O(jiān)管體系伴隨著我國深海活動的推進(jìn)逐步得到發(fā)展。雖然該體系在我國深海活動“從無到有”的發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是隨著我國深海活動的不斷拓展，其仍然停留于“政監(jiān)合一”的監(jiān)管體制，與我國法治化監(jiān)管的客觀要求不符，深?；顒颖O(jiān)管外壓轉(zhuǎn)換為提升深?；顒咏?jīng)濟(jì)效益和社會效益的內(nèi)生動力不足，與國際法的要求相背離。

（一）深?；顒颖O(jiān)管主體混同且職責(zé)競合

我國早在20 世紀(jì)80 年代就開始了深?；顒拥墓芾韺?shí)踐?！?2〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第46 頁。1991 年，我國成立了中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會（以下簡稱：中國大洋協(xié)會），代表我國統(tǒng)一實(shí)施深?；顒?。〔23〕參見金建才：《走向大洋與建設(shè)海洋強(qiáng)國》，載《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2014 年第4 期。中國大洋協(xié)會名為協(xié)會，但以國有企業(yè)的名義對外申請國際海底礦區(qū)?！?4〕See Wang Zhixiong, China and the Exploitation of deep Seabed Polymetallic Nodules, 15 Marine Policy 133 （1991）.在其后的1999 年、2011 年和2014 年，中國大洋協(xié)會分別獲得了多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼三種資源的三塊深海礦區(qū)。

在開展深?；顒拥耐瑫r，中國大洋協(xié)會逐步被國家賦予監(jiān)管我國深?；顒拥穆毮堋?012 年，我國“國際海域‘十二五’規(guī)劃”明確中國大洋協(xié)會是協(xié)調(diào)我國深海相關(guān)工作的職能部門?！?5〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第47 頁。該規(guī)劃確認(rèn)了中國大洋協(xié)會行使深?；顒颖O(jiān)管職能的權(quán)限，卻造成了客觀上應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)管客體的中國大洋協(xié)會具有了監(jiān)管主體的地位。禁止“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”和“任何人不能做自己案件的法官”是現(xiàn)代法治原則之一。這種情形并沒有得到及時糾正，因?yàn)楫?dāng)時開展深?；顒拥闹黧w具有唯一性，中國大洋協(xié)會缺乏內(nèi)生動力和外部壓力對監(jiān)管體制進(jìn)行改革。

近十年來，我國有越來越多的主體從事深海活動，打破了我國深?；顒佑芍袊笱髤f(xié)會獨(dú)占的局面，越來越多的企事業(yè)單位例如中國五礦集團(tuán)公司、北京先驅(qū)高技術(shù)發(fā)展有限公司發(fā)揮各自優(yōu)勢獲得國際海底礦區(qū)并從事深?；顒?。中國大洋協(xié)會的雙重身份可能會使其他從事深?；顒拥膶?shí)體遭受不公平競爭對待。為改變這種境況，我國于2012 年成立了深海活動監(jiān)管新機(jī)構(gòu)——中國大洋事務(wù)管理局，〔26〕參見王宏主編：《中國海洋年鑒》，海洋出版社2013 年版，第496 頁。試圖接替此前分配給中國大洋協(xié)會的監(jiān)管職能。然而，深海監(jiān)管職能從來沒有被明確定義，也沒有明確的解釋，因此中國大洋協(xié)會與中國大洋事務(wù)管理局的權(quán)限和責(zé)任是不清楚的。在實(shí)踐中，中國大洋協(xié)會和中國大洋事務(wù)管理局處于并行狀態(tài)。例如，國家人力資源和社會保障部在發(fā)布2023年招聘應(yīng)屆畢業(yè)生公告時將用人單位表述為“中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會（中國大洋事務(wù)管理局）”?！?7〕《中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會（中國大洋事務(wù)管理局）2023 年度公開招聘應(yīng)屆畢業(yè)生公告》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/fwyd/SYkaoshizhaopin/zyhgjjgsydwgkzp/zpgg/202301/t20230111_493192.html，2023 年4 月10 日訪問。2012 年，國家海洋局作為當(dāng)時的國務(wù)院海洋主管部門發(fā)布了“關(guān)于進(jìn)一步理順大洋、深潛工作體制機(jī)制的通知”，該通知明確中國大洋協(xié)會辦公室是國家海洋局負(fù)責(zé)管理大洋、深潛工作的職能部門?！?8〕參見金建才：《走向大洋與建設(shè)海洋強(qiáng)國》，載《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2014 年第4 期。中國大洋協(xié)會辦公室是中國大洋協(xié)會的內(nèi)設(shè)類似“秘書處”機(jī)構(gòu)，但也被賦予了部分深海監(jiān)管職能?！?9〕參見《中國大洋協(xié)會組織機(jī)構(gòu)圖》，http://www.comra.org/2013-10/22/content_6394492.htm，2023 年3 月29 日訪問。自此，中國大洋協(xié)會、中國大洋事務(wù)管理局和中國大洋協(xié)會辦公室三個部門實(shí)際上分享了我國深海活動監(jiān)管權(quán)力，卻并不清楚彼此的職責(zé)界限。

2016 年出臺的《深海法》明確由國務(wù)院海洋主管部門負(fù)責(zé)我國深?；顒拥谋O(jiān)督管理工作，但國家海洋局實(shí)際上是通過中國大洋協(xié)會與中國大洋事務(wù)管理局行使深海活動監(jiān)督管理職能的?！?0〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第48 頁。2018年，國務(wù)院進(jìn)行“大部制”改革，新組建的自然資源部取代了國家海洋局成為我國深?；顒颖O(jiān)管機(jī)構(gòu)，也承繼了管理我國深海活動的職能?！?1〕參見《國務(wù)委員王勇向十三屆全國人大一次會議作關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/13/content_5273653.htm，2022 年5 月3 日訪問。自然資源部的“上位”并不意味著中國大洋協(xié)會、中國大洋事務(wù)管理局和中國大洋協(xié)會辦公室三個機(jī)構(gòu)的“退位”，這三個機(jī)構(gòu)依然存在。在監(jiān)管職責(zé)方面，自然資源部負(fù)責(zé)管理深海相關(guān)事務(wù)，但其職責(zé)實(shí)際上被分解為由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或直屬單位承擔(dān)。自然資源部內(nèi)設(shè)單位國際合作司（海洋權(quán)益司）承擔(dān)指導(dǎo)深海相關(guān)事務(wù)以及承擔(dān)自然資源領(lǐng)域涉外行政許可審批事項(xiàng)的兩項(xiàng)職責(zé)，海洋戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)司負(fù)責(zé)擬訂深海重大戰(zhàn)略并監(jiān)督實(shí)施?！?2〕參見《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/11/content_5320987.htm，2023 年4 月10日訪問。令人疑惑的是，筆者并沒有發(fā)現(xiàn)深?；顒颖O(jiān)督管理職責(zé)的具體承擔(dān)單位。

綜上所述，在我國深海復(fù)雜監(jiān)管空間中存在復(fù)雜的層級結(jié)構(gòu)，既有行使行政權(quán)的自然資源部、國家海洋局，還有行使公權(quán)力的中國大洋事務(wù)管理局和中國大洋協(xié)會辦公室；不僅有作為行業(yè)協(xié)會但同時從事深海活動的中國大洋協(xié)會，而且有從事深?；顒拥膰衅髽I(yè)參與其中。這套復(fù)雜監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中不同主體的法律地位和相互間的法律關(guān)系并不清楚，進(jìn)而造成我國深?；顒颖O(jiān)管主體的混亂與職責(zé)不清，也使得實(shí)踐中的監(jiān)管效果大打折扣。例如《深海法》建立了深海資料、樣品匯交制度。從事深海資源調(diào)查活動的公民、法人或者其他組織，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)資料副本、實(shí)物樣本或者目錄匯交至國務(wù)院海洋主管部門和其他相關(guān)部門，實(shí)踐中從事深海資源調(diào)查活動的高校、科研院所、企業(yè)等機(jī)構(gòu)很少按此規(guī)定進(jìn)行深海資料和樣品匯交。

（二）深海活動監(jiān)管客體疏漏與管轄不明

深海不屬于任何國家，因此締約國對深海活動的監(jiān)管不宜采用屬地主義管轄，應(yīng)采用屬人主義管轄。根據(jù)《深海法》第3 條，我國深海活動監(jiān)管的客體是我國公民、法人或者其他組織。

公民通常是指具有某個國家國籍的自然人。《中華人民共和國憲法》第33 條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。”我國對于公司法人國籍的認(rèn)定采取絕對的成立地標(biāo)準(zhǔn)，凡依照我國法律在我國境內(nèi)設(shè)立的公司即中國法人?！?3〕參見王秀梅、張國斌：《法人國籍認(rèn)定的國際法問題研究》，濠江法律學(xué)社2022 年版，第75 頁?！捌渌M織”是一個較為含混的概念，一般而言是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。我國現(xiàn)行立法未就“其他組織”的使用形成統(tǒng)一規(guī)范?！?4〕參見譚啟平：《非法人組織與其他組織的關(guān)系困局及其破解》，載《法學(xué)研究》2020 年第6 期。理論和實(shí)務(wù)界對“其他組織”的內(nèi)涵和外延爭議較大。

依據(jù)《海洋法公約》第153 條第2 款規(guī)定，從事深?；顒拥闹黧w包括締約國或具有締約國國籍的自然人或法人，或者雖然不具有締約國國籍，但受締約國或其國民有效控制的自然人或法人。何為有效控制？國際上并沒有形成通例。例如，印度法律規(guī)定持有交易公司26%的股份相當(dāng)于擁有了控制權(quán)；日本適用該規(guī)則的條件是持股達(dá)到50%。西班牙則認(rèn)為25%的所有權(quán)就足以獲得控制權(quán)；英國公司法對公司的控制權(quán)的定義是某人通過持有股份或有效掌握公司章程賦予的投票權(quán)所獲得的控制力?！?5〕參見海管局法技委：《對“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核和多金屬硫化物兩項(xiàng)探礦和勘探規(guī)章第11.2 條的分析》，ISBA/20/LTC/10，海管局第二十屆會議，2014 年7 月14 日。在這種情況下，如果一家外國公司的主要股東是我國自然人或公司，而該外國公司申請國際海底礦區(qū)，那么我國政府是否有權(quán)依據(jù)《深海法》對該外國公司進(jìn)行監(jiān)管呢？

另外有一種同樣是涉外但情形正好相反的情況。國外公司通過在我國注冊子公司從而獲取中國國籍公司身份，該公司是否可以以中國為擔(dān)保國申請國際海底礦區(qū)呢？這實(shí)際上涉及外資準(zhǔn)入的問題。鑒于深海活動的高投入、高風(fēng)險性，國際合作方式是其有效融資、分散風(fēng)險的有利途徑。我國雖已經(jīng)擁有五塊國際海底礦區(qū)，但不可否認(rèn)，我國的深海技術(shù)和能力與發(fā)達(dá)國家還有差距，對外資進(jìn)入深海活動在設(shè)置準(zhǔn)入制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作是一個值得鼓勵的途徑。〔36〕參見張林、張瑞：《我國國際海底區(qū)域資源開發(fā)現(xiàn)狀及其對策分析》，載《南京政治學(xué)院學(xué)報》，2007 年（第23 卷）研究生?？?。并且，《深海法》第6 條明確表達(dá)了我國鼓勵和支持在深海資源勘探、開發(fā)等方面進(jìn)行國際合作的明確態(tài)度。落實(shí)這一條存在著法律上的障礙?！渡詈７ā返? 條規(guī)定，有權(quán)向我國政府申請從事深海資源勘探、開發(fā)活動的主體是我國公民、法人或者其他組織，沒有明確指出外商投資企業(yè)是否可以以我國為擔(dān)保國申請國際海底礦區(qū)。

總之，深?；顒颖O(jiān)管客體范圍不清，一方面有可能造成監(jiān)管漏洞，使得本來應(yīng)當(dāng)由我國政府獨(dú)立或與其他國家政府合作監(jiān)管的國外公司“逍遙法外”；另一方面造成了我國開展深?；顒訃H合作的實(shí)踐障礙。這種情況并非危言聳聽，已經(jīng)在國外發(fā)生。例如一些發(fā)達(dá)國家的商業(yè)公司通過在發(fā)展中國家注冊海外分支機(jī)構(gòu)并獲得該發(fā)展中國家擔(dān)保的方式，“獲得了只有發(fā)展中國家才能獲取的國際海底保留區(qū)的勘探權(quán)，這種逃避國內(nèi)監(jiān)管‘借殼模式’引來了國際社會的擔(dān)憂，被認(rèn)為是國際海底礦權(quán)申請程序的濫用，進(jìn)而損害人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則”?！?7〕張國斌：《國際海底礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的國際立法困境與國內(nèi)法應(yīng)對》，載《學(xué)?！?023 年第3 期。

（三）深?；顒颖O(jiān)管依據(jù)缺乏協(xié)調(diào)性

我國深海活動監(jiān)管的法律依據(jù)形成了以《深海法》為核心，以《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)樣品管理暫行辦法》和《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)資料管理暫行辦法》等規(guī)范性文件為基礎(chǔ)，以《大洋多金屬結(jié)核資源勘查規(guī)范》（GB/T 35571-2017）、《大洋富鈷結(jié)殼資源勘查規(guī)范》（GB/T 35572-2017）、《大洋資源調(diào)查術(shù)語》（GB/T 34908-2017）等國家標(biāo)準(zhǔn)為具體指引的體系。但是，深海資源、勘探開發(fā)是一項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的活動，且活動地理范圍不在我國管轄范圍以內(nèi)，從規(guī)則制定到活動監(jiān)管并非唯一集中在深?；顒又鞴懿块T，而是涉及外交、財(cái)政、科技發(fā)展等諸多行業(yè)和部門，因此深?；顒颖O(jiān)管還要適用與深?；顒酉嚓P(guān)的其他法律、法規(guī)和規(guī)章?！?8〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第49-52 頁。以深?；顒討?yīng)急管理為例，在法律淵源方面，深海活動應(yīng)急管理的相關(guān)法律依據(jù)還分散在《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等一系列法律規(guī)范中，這些法律法規(guī)在立法時間、立法宗旨、效力位階等方面存在一定程度上的適用沖突，法律的內(nèi)部統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性比較弱；在深?；顒討?yīng)急管理體制機(jī)制方面，我國的深海活動應(yīng)急管理體制缺乏頂層設(shè)計(jì)，自然資源部系統(tǒng)和應(yīng)急管理部系統(tǒng)也缺乏完善的溝通合作機(jī)制，尚沒有構(gòu)建成一個統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的深?；顒討?yīng)急管理體系。由此可見，深?；顒颖O(jiān)管依據(jù)的不協(xié)調(diào)將會造成監(jiān)管主體競合、監(jiān)管權(quán)限交叉、監(jiān)管職責(zé)不清等背離法治精神的局面，從而進(jìn)一步影響政府對深海活動回應(yīng)的效率、質(zhì)量和權(quán)威。

三、監(jiān)管空間理論下我國深?；顒颖O(jiān)管立法完善的主客觀依據(jù)

深海活動位于我國管轄范圍以外的國際海底區(qū)域。從監(jiān)管的法律依據(jù)來看，我國不但要遵守相關(guān)國內(nèi)法，而且要遵守《聯(lián)合國海洋法公約》和相關(guān)國際法。從監(jiān)管的內(nèi)生動力來看，我國需要履行深?；顒訐?dān)保國責(zé)任。從深?；顒拥娜鞒瘫O(jiān)管圖景來看，國家對深?；顒拥谋O(jiān)管是全球深?；顒颖O(jiān)管中的一環(huán)。我國有必要借鑒全球監(jiān)管理論，以將國家深海活動監(jiān)管納入全球深?；顒訄D景為視角，構(gòu)建我國深?；顒佣嘣O(jiān)管合作體系。

（一）完善我國深?；顒颖O(jiān)管立法的客觀要求

雖然國家可以通過國內(nèi)立法對從事深?；顒拥膰鴥?nèi)法主體進(jìn)行監(jiān)管，但是從事深海活動的權(quán)利來源并不是國內(nèi)法，而是國際法。根據(jù)《海洋法公約》第136 條和第137 條的規(guī)定，深海及其資源屬于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，任何國家都不得對深海及其資源主張或行使主權(quán)或主權(quán)權(quán)利，任何國家或自然人或法人，也不得將深海及其資源的任何部分據(jù)為己有。《海洋法公約》設(shè)立海管局代表全人類予以安排和監(jiān)管——“這是有史以來為管理某一全球公域而設(shè)計(jì)的愿景最宏大、最面面俱到的制度”?！?9〕Joanna dingwall, International Law and Corporate Actors in deep Seabed Mining, Oxford University Press, 2021, p.2.海管局作為全人類的委托人可以自行進(jìn)行深海活動，或者根據(jù)公約規(guī)定，篩選出具備相應(yīng)資質(zhì)的主體進(jìn)行深?；顒印＿@些主體可以是締約國、企業(yè)部和包括自然人、法人在內(nèi)的非國家主體?！?0〕根據(jù)《海洋法公約》第170 條的規(guī)定，企業(yè)部是直接進(jìn)行國際海底區(qū)域內(nèi)活動以及從事運(yùn)輸、加工和銷售從國際海底區(qū)域回收的礦物的海管局機(jī)關(guān)。因此，從一開始，《海洋法公約》便設(shè)想通過人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則和一整套國際海底制度，以推動對深?；顒拥谋O(jiān)管達(dá)成自由市場經(jīng)濟(jì)方法（推崇商業(yè)資本家活動）和共有主義社會理想（以全人類從深海采礦中獲益為主要目標(biāo)）之間恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管平衡。〔41〕See Joanna dingwall, International Law and Corporate Actors in deep Seabed Mining, Oxford University Press, 2021, p.6.這與英國著名公法學(xué)家托尼?普羅瑟給出的監(jiān)管理由不謀而合。普羅瑟認(rèn)為監(jiān)管的關(guān)鍵理由可以概括為三個方面：以效率和消費(fèi)者選擇最大化為目標(biāo)、保護(hù)基本權(quán)利、促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)以及由監(jiān)管機(jī)構(gòu)為參與和審議提供平臺?！?2〕參見［英］托尼?普羅瑟著：《政府監(jiān)管的新視野：英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)十大樣本考察》，譯林出版社2020 年版，第14-22 頁。

如果從這些方面來看待深海全球監(jiān)管，那么呈現(xiàn)在人們眼前的就不是大雜燴，而是一系列具有自身完整性和連貫性的模式。深海全球監(jiān)管兼顧了社會性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的雙重屬性，以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率并符合公益精神的方式進(jìn)行海底資源分配，反映人類集體愿望，保護(hù)國際海底資源的可持續(xù)發(fā)展。監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)理論一般傾向于根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)思維，在市場和監(jiān)管之間做出明確區(qū)分，然而這只是監(jiān)管的一部分內(nèi)涵，新近的研究已經(jīng)將監(jiān)管的范圍擴(kuò)展到涵攝眾多其他類型的社會控制，融合了社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的洞見。〔43〕See Jordan, J.& Levi-Faur, d., The Politics of Regulation in the Age of Governance, in Jordan and Levi-Faur eds., The Politics of Regulation, Edward Elgar, 2004, p.1-28.然而這些理論以及提出的監(jiān)管措施都難以應(yīng)對某些批評，因?yàn)樵诒O(jiān)管領(lǐng)域，控制的核心問題在于關(guān)鍵資源的碎片化。全球深海監(jiān)管的資源和權(quán)力并不集中于某一機(jī)構(gòu)或某一國家，而是分散于海管局、締約國、從事深?；顒又黧w和利益相關(guān)方等，各主體之間形成了可協(xié)商的相互依存關(guān)系。如果將監(jiān)管視為一個系統(tǒng)的過程，那么監(jiān)管空間理論可以為完善深?；顒颖O(jiān)管提供理論支持。

監(jiān)管空間（Regulatory Space）理論由漢徹和莫蘭在克勞奇構(gòu)建的“政策空間”理論基礎(chǔ)上演化而來?！?4〕參見［英］科林?斯科特著：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，清華大學(xué)出版社2018 年版，第33 頁?！氨O(jiān)管空間”的核心觀點(diǎn)認(rèn)為，要占有監(jiān)管權(quán)并有能力實(shí)施監(jiān)管，需要有相關(guān)的資源，而資源呈現(xiàn)分散化或碎片化的樣態(tài)。這些資源分散于各種政府主體之間以及政府與非政府主體之間。在監(jiān)管空間之中，不僅存在監(jiān)管者與被監(jiān)管者，而且存在很多其他政府與非政府主體，這些主體在不同程度上分享著監(jiān)管資源。并且各主體之間橫向存在著復(fù)雜多變的關(guān)系，彼此相互依賴、相互協(xié)商。〔45〕參見［英］科林?斯科特著：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，清華大學(xué)出版社2018 年版，第31 頁。監(jiān)管空間理論與某些經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)以及政治學(xué)理論相關(guān)，這些理論強(qiáng)調(diào)諸如法律文化和組織形式之類的制度結(jié)構(gòu)，在塑造與改變公共政策結(jié)果中所發(fā)揮的作用?！?6〕See Julia Black, New Institutionalism and Naturalism in Socio-Legal Analysis: Institutionalist Approaches to Regulatory decision Making, 19 Law & Policy 51 （1997）.

基于深?；顒雍腿虮O(jiān)管的特殊性，監(jiān)管空間理論與深?；顒颖O(jiān)管有著天然的契合性。監(jiān)管空間理論“將政府視為監(jiān)管的來源之一，并關(guān)注監(jiān)管框架下諸多主體能發(fā)揮的作用”?！?7〕Clifford d.Shearing, A Constitutive Conception of Regulation, in Peter Grabosky & John Braithwaite eds., Business Regulation and Australia’s Future, Australian Institute of Criminology, 1993, p.73.它指出了塑造監(jiān)管體系的替代性途徑，可以通過敏銳地利用監(jiān)督性管理，通過利用并不以典型公共機(jī)構(gòu)為核心的其他機(jī)制，以間接方式影響規(guī)制結(jié)果?！?8〕See Andrew dunsire, Tipping the Balance: Autopoiesis and Governance, 28 Administration & Society 299 （1996）.因此，有效的深?；顒颖O(jiān)管應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)狀化監(jiān)管空間內(nèi)各主體所擁有的資源、價值觀及之間關(guān)系相互作用的產(chǎn)物。

（二）深?；顒雍献鞅O(jiān)管的全球圖景闡釋

監(jiān)管空間理論指出，監(jiān)管權(quán)威與責(zé)任往往分散于多個主體之間，并且在特定監(jiān)管領(lǐng)域，權(quán)威并非權(quán)力的唯一來源。深海的全球監(jiān)管體系呈現(xiàn)出網(wǎng)狀化和協(xié)商合作的特征。一方面，在深海監(jiān)管體系中存在著多個組織，他們共同實(shí)施該體系的各種監(jiān)管要求。其中，海管局通過其締約國協(xié)商機(jī)制發(fā)揮著平臺功能和核心作用。締約國則扮演著雙重身份，締約國既是全球深海監(jiān)管體系中不可缺少的一環(huán)，也是監(jiān)管本國深?；顒拥闹黧w。此外，海管局的觀察員和其他利益攸關(guān)方也在全球深海監(jiān)管中發(fā)揮著補(bǔ)充作用。另一方面，全球深海監(jiān)管存在著多樣化的工具或機(jī)制，制定規(guī)制規(guī)范體系，并令其有效發(fā)揮作用。其中一項(xiàng)重要的監(jiān)管機(jī)制就是《海洋法公約》 創(chuàng)設(shè)的深海活動擔(dān)保國責(zé)任機(jī)制（下文將會詳述），使得締約國在全球深海監(jiān)管體系中承擔(dān)其管轄范圍內(nèi)的深海監(jiān)管職責(zé)。這種全球化監(jiān)管體系觀念與當(dāng)代全球治理的一般性分析具有一致性，后者強(qiáng)調(diào)以國家為中心的科層規(guī)制模式為網(wǎng)絡(luò)化的治理模式所取代，在這種網(wǎng)狀化模式下，包括從政府組織到非政府主體在內(nèi)的一系列主體參與到監(jiān)管過程中?！?9〕參見［英］科林?斯科特著：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，清華大學(xué)出版社2018 年版，第239 頁。因此，在宏觀意義中，國家的深?；顒颖O(jiān)管體系實(shí)際上屬于全球深海監(jiān)管體系中必不可少的一環(huán)，同時受到全球深海監(jiān)管體系中其他監(jiān)管角色和監(jiān)管規(guī)則的影響。

監(jiān)管空間理論促使人們質(zhì)疑監(jiān)管者在規(guī)則制定與執(zhí)行過程中作出專業(yè)化、技術(shù)性決定的能力，也使人們更加關(guān)注能以怎樣的程序，在監(jiān)管空間中形成和塑造多元化、相互交迭的權(quán)力?！?0〕See Julia Black, Rules and Regulators, Oxford University Press, 1997, p.46-47.可以說，這些監(jiān)管制度更主要的是讓不同主體來接近并分享監(jiān)管權(quán)力，而非對監(jiān)管者裁量權(quán)的約束?！?1〕See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA Law Review 1, 21-23 （1997）.這是一個動態(tài)演化的過程，某個或某些主體會隨著發(fā)展而淡出監(jiān)管空間的中心，而作為新的主體，新興企業(yè)、非政府組織會逐漸向監(jiān)管空間的中心轉(zhuǎn)移。從全局考量，我們必須要重點(diǎn)關(guān)注全球監(jiān)管空間內(nèi)各主體之間的互動關(guān)系，關(guān)注權(quán)威及其他權(quán)力來源的多樣性，以及各種利益與行為的復(fù)雜性。幾乎所有進(jìn)行深海立法的國家都明確規(guī)定了對深?；顒拥谋O(jiān)督職責(zé)和措施。這些措施包括設(shè)立檢查員制度、要求承包者定期報告深?；顒忧闆r等，新加坡、斐濟(jì)、基里巴斯等國規(guī)定向承包者發(fā)出一般或具體的書面指令/執(zhí)行令，并可因不遵守指示而被處以罰款或監(jiān)禁；中國、捷克、湯加等國明確要求承包者對監(jiān)督檢查工作予以協(xié)助和配合?！?2〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/files/files/documents/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.因此，雖然海管局代表人類行使國際海底區(qū)域及其資源的監(jiān)管權(quán)，但在全球深?；顒颖O(jiān)管體系中，海管局并不是唯一發(fā)揮監(jiān)管作用的主體。深?；顒颖O(jiān)管能力還存在于締約國、承包者甚至是非政府組織。這些主體在深海監(jiān)管空間中，各自的作用、偏好與屬性不同，但在監(jiān)管深?；顒又斜憩F(xiàn)出相互依存的關(guān)系。尤其是締約國，在全球深海監(jiān)管體系和國家深海監(jiān)管體系中都發(fā)揮著重要作用。一方面，國家需要依托海管局平臺在全球深海監(jiān)管中的規(guī)則制定、組織發(fā)展、監(jiān)督執(zhí)行等方面發(fā)揮作用，另一方面，國家還需要作為監(jiān)管主體對國內(nèi)主體從事深?；顒舆M(jìn)行監(jiān)管。與此同時，深?；顒拥闹黧w以及利益攸關(guān)方也同時參與到全球深海監(jiān)管空間和國家深海監(jiān)管體系中。要發(fā)揮競爭機(jī)制、參與社群的機(jī)制以及架構(gòu)設(shè)計(jì)機(jī)制等作用，國家深海監(jiān)管的形式應(yīng)當(dāng)借鑒全球深海監(jiān)管制度，監(jiān)管的過程不僅限于科層式地適用規(guī)則，而且包括基于依存關(guān)系的合作治理。

這一進(jìn)路也契合了“規(guī)制多元主義”的出現(xiàn)。〔53〕See Myron H.Nordquist & Alfonso Ascencio-Herrera, The International Seabed Authority A Twenty-Five Year Journey, in Alfonso Ascencio-Herrera & Myron H.Nordquist eds., The United Nations Convention on the Law of the Sea, Part XI Regime and the International Seabed Authority: A Twenty-Five Year Journey, Brill Nijhoff, 2022, p.4-5.實(shí)踐證明，從海管局1994 年成立迄今的將近30年內(nèi)，全球深海監(jiān)管效果較好，這離不開締約國、承包者、非政府組織等多元主體的相互合作，它們在全球深海監(jiān)管空間中都能獲取一席之地，為人類共同利益而充分協(xié)商和合作。正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECd）在關(guān)于各國監(jiān)管的研究報告中所指出的那樣，通過合作監(jiān)管，政府可以為行業(yè)組織和相關(guān)利益相關(guān)方提供機(jī)會，讓它們參與監(jiān)管調(diào)查和執(zhí)行過程，這能有效地提高監(jiān)管遵守程度?！?4〕參見朱寶麗著：《合作監(jiān)管法律問題研究》，法律出版社2018 年版，第4 頁。

相比較而言，我國深?；顒颖O(jiān)管最大的問題就是在國內(nèi)監(jiān)管空間中，各監(jiān)管主體、客體的位置交錯牽連，呈現(xiàn)出一個相互糾纏而非清晰的空間圖景。由于相關(guān)深海活動監(jiān)管法律規(guī)范的抽象性與法律依據(jù)的不協(xié)調(diào)性等缺陷，我國在構(gòu)建多元監(jiān)管合作體系的進(jìn)程中亟待破解法律淵源方面的問題。因此，雖然在深海活動監(jiān)管的全球圖景中被監(jiān)管者與監(jiān)管者的關(guān)系是復(fù)雜的，但是深海監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)各主體之間應(yīng)當(dāng)是相互依存與協(xié)商合作的，而這種關(guān)系恰是監(jiān)管策略和深?；顒铀槍Φ膶ο螅瑫r這些行為主體可能存在哪些行動，又在很大程度上受到國際海底法律制度和全球深海監(jiān)管組織形式的影響。對于我國來說，這個監(jiān)管任務(wù)可能更重，如何在接受海管局監(jiān)管的同時履行好深?；顒颖O(jiān)管的職能，成為深海監(jiān)管體系的“牛鼻子”，這需要我國秉軸持鈞，通過融入和借鑒全球深海監(jiān)管的制度與模式，為國內(nèi)深海監(jiān)管制度設(shè)計(jì)與改革提供可能性，更好地實(shí)現(xiàn)深海監(jiān)管體系所追求的目標(biāo)。

（三）深海活動多元監(jiān)管合作體系的法律依據(jù)

為了確保國際海底資源得到和平有序的開發(fā)與利用、環(huán)境得到有效的保護(hù)與管理，國際社會早已將國際海底區(qū)域納入國際法秩序框架，《海洋法公約》開啟了國際海底區(qū)域全球治理的序幕?！逗Ｑ蠓üs》被國際社會廣泛認(rèn)為是“海洋憲章”，構(gòu)成監(jiān)管包括深?；顒釉趦?nèi)的所有海洋活動的法律框架?！?5〕參見施余兵：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉的“海洋憲章”地位：發(fā)展與界限》，載《交大法學(xué)》2023 年第1 期。因此，對外來說，全球深海監(jiān)管體系盡最大可能地代表了國際社會在國際海底區(qū)域的整體利益，并為國際社會創(chuàng)造了一整套協(xié)商合作治理國際海底區(qū)域和管理海底資源的制度體系。對內(nèi)來說，協(xié)商合作本身不僅是《海洋法公約》的原則，而且是統(tǒng)攝深?；顒颖O(jiān)管的重要原則。

正如《海洋法公約》序言所述，該公約的締結(jié)本著各國懷揣互相諒解和合作的精神解決與海洋法有關(guān)的一切問題的愿望，并將有助于按照《聯(lián)合國憲章》所載的聯(lián)合國的宗旨和原則鞏固各國間符合正義和權(quán)利平等原則的和平、安全、合作和友好關(guān)系，將促進(jìn)全世界人民的經(jīng)濟(jì)和社會方面的進(jìn)展。在該公約規(guī)定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、用于國際航行的海峽、公海、海洋環(huán)境保護(hù)等具體制度中，合作原則成為海洋劃界、海洋生物資源保護(hù)等事項(xiàng)的指導(dǎo)性原則。在國際海底區(qū)域制度中，合作原則更是指導(dǎo)深?；顒拥闹匾瓌t。首先，該公約要求國家對于“區(qū)域”的一般行為，應(yīng)當(dāng)以“促進(jìn)國際合作和相互了解為宗旨”。〔56〕參見 《海洋法公約》第138 條。其次，該公約要求從事深海活動應(yīng)促進(jìn)國際合作，“以謀求所有國家特別是發(fā)展中國家的全面發(fā)展”?！?7〕參見 《海洋法公約》第150 條。再次，海管局在履行監(jiān)管深海活動職能事項(xiàng)上，可以同聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會承認(rèn)的國際組織和非政府組織進(jìn)行協(xié)商和合作?！?8〕參見《海洋法公約》第169 條第1 款。最后，在國際海底區(qū)域科學(xué)研究及有關(guān)“區(qū)域”內(nèi)活動的技術(shù)和科學(xué)知識的轉(zhuǎn)讓等事項(xiàng)上，該公約都規(guī)定了合作原則。

此外，《海洋法公約》確立的擔(dān)保國責(zé)任制度也是構(gòu)建深海活動多元監(jiān)管合作體系的法律依據(jù)?！逗Ｑ蠓üs》允許非國家主體像國家一樣，可以從事深?；顒?。但是，公約并沒有將兩者等量齊觀，而是對非國家主體設(shè)定了一個前提條件，即獲得締約國的擔(dān)保。何謂這種擔(dān)保？《海洋法公約》第139 條第1 款規(guī)定，締約國應(yīng)有責(zé)任確保其所擔(dān)保的主體一律依照公約第十一部分進(jìn)行深?；顒??！逗Ｑ蠓üs》第153 條第4 款進(jìn)一步指出，締約國應(yīng)按照第139 條采取一切必要措施，協(xié)助海管局確保與深海活動相關(guān)的國際法得到遵守。《海洋法公約》附件三第4 條第4 款對此作出更具體的指引，即擔(dān)保國應(yīng)按照第139 條的要求，負(fù)責(zé)在其法律制度范圍內(nèi)，監(jiān)管所擔(dān)保的承包者應(yīng)依據(jù)合同條款以及《海洋法公約》的義務(wù)進(jìn)行深?；顒?。這三項(xiàng)規(guī)定詳細(xì)說明了擔(dān)保國責(zé)任主要是指監(jiān)管被擔(dān)保的承包者所從事的深?；顒臃匣蜃袷亍逗Ｑ蠓üs》及相關(guān)規(guī)則。因此，擔(dān)保國責(zé)任建立了一個通過擔(dān)保國來榫接非國家主體遵守《海洋法公約》和相關(guān)國際法的機(jī)制。國際海洋法法庭海底爭端分庭在2011 年“關(guān)于國家擔(dān)保個人和實(shí)體在‘區(qū)域’內(nèi)活動的責(zé)任和義務(wù)案”的咨詢意見中形象地將此種機(jī)制作用的原理描述為：作為國際條約的《海洋法公約》，其有關(guān)深海活動的規(guī)則本來僅對公約締約國產(chǎn)生約束力，但是通過此種機(jī)制，這些規(guī)則也對擔(dān)保國擔(dān)保的非國家主體產(chǎn)生效力，方法就是通過擔(dān)保國的國內(nèi)法來進(jìn)行間接約束?！?9〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.

可以說，通過設(shè)定擔(dān)保國責(zé)任，海管局將監(jiān)管深?；顒拥牟糠致氊?zé)轉(zhuǎn)移給締約國，締約國通過一種類似“二級監(jiān)管者”的身份對其所擔(dān)保的承包者行使深?；顒颖O(jiān)管職能，以此來履行擔(dān)保國責(zé)任。締約國依據(jù)屬人原則對其國內(nèi)深?；顒又黧w進(jìn)行監(jiān)管。例如《深海法》第5 條規(guī)定，我國公民、法人或者其他組織從事深?；顒有杞邮車鴦?wù)院海洋主管部門的監(jiān)督管理。這種監(jiān)管既是國家權(quán)力的體現(xiàn)，也是履行擔(dān)保國責(zé)任的必要舉措。從國家責(zé)任角度看，國家對其國內(nèi)主體從事深?；顒拥谋O(jiān)管，更多的是一種職責(zé)的體現(xiàn)。雖然屬于深?；顒尤虮O(jiān)管的不同譜系，但國內(nèi)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)借鑒國際監(jiān)管。作為擔(dān)保國的我國進(jìn)行深?；顒颖O(jiān)管以及完善監(jiān)管相關(guān)法律制度，必須要考慮到《海洋法公約》及相關(guān)國際法的規(guī)定，將其轉(zhuǎn)化為我國深?；顒颖O(jiān)管法律規(guī)范，對于那些與《海洋法公約》要求不相符合的國內(nèi)法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以修訂。

因此，從國家責(zé)任的角度看，目前我國的深海監(jiān)管體制機(jī)制與《海洋法公約》、海管局規(guī)章以及海底分庭咨詢意見的要求存在一定的疏離。必須統(tǒng)籌自然資源部、中國大洋協(xié)會、中國大洋事務(wù)管理局和中國大洋協(xié)會辦公室等機(jī)構(gòu)的地位和功能，摒除一切可能對其法律地位產(chǎn)生混淆和誤解的做法，從而將中國大洋協(xié)會作為國際海底區(qū)域承包者的義務(wù)與我國作為擔(dān)保國的義務(wù)有效地分離，避免因中國大洋協(xié)會行為而使我國承擔(dān)損害賠償責(zé)任?！?0〕參見張輝：《國際海底區(qū)域開發(fā)國之擔(dān)保義務(wù)研究》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2014 年第3 期。

四、我國深?；顒颖O(jiān)管規(guī)范體系完善路徑

事實(shí)上，以中國大洋事務(wù)管理局的創(chuàng)設(shè)為標(biāo)志，我國為應(yīng)對深海從資源勘探轉(zhuǎn)向開發(fā)的國際新形勢，已開啟深?；顒颖O(jiān)管改革，且開始出現(xiàn)一定的合作監(jiān)管特征。下一步應(yīng)對相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行修訂并構(gòu)建法律解釋的方式，為明確深海活動合作監(jiān)管路徑提供充分的制度基礎(chǔ)。

（一）構(gòu)建中國特色深海多元化法治監(jiān)管格局

全球深海監(jiān)管體系以及我國深海監(jiān)管制度的發(fā)展進(jìn)程已充分說明深?；顒颖O(jiān)管空間中存在著多樣化的主體，其偏好與屬性不同，在更廣的環(huán)境限制與關(guān)系下，塑造著各主體的行為，各主要組織之間表現(xiàn)出相互依存的關(guān)系。這和福柯關(guān)于治理性（Governmentality）研究的主要觀點(diǎn)不謀而合，這一分析視角把監(jiān)管觀念導(dǎo)向了一種多元化的方向?！?1〕See Michel Foucault, Governmentality, in Graham Burchell, Colin Gordon & Peter Miller eds., The Foucault Effect: Studies in Governmentality, Unversity of Chicago Press, 1991, p.91-92.分析我國深海活動“政策驅(qū)動型”監(jiān)管體制的歷史和現(xiàn)狀可知，我國深海活動監(jiān)管體系既有體制機(jī)制問題，也有具體制度的問題。監(jiān)管具體制度的完善有賴于監(jiān)管體制的理順。監(jiān)管體制的完善有賴于國家統(tǒng)籌規(guī)劃，通過法律的形式賦予監(jiān)管體制的確定性和權(quán)威性。中國大洋協(xié)會從1990 年成立迄今已三十多年。我國深海事業(yè)的高速發(fā)展證明了國家以中國大洋協(xié)會為平臺協(xié)調(diào)管理我國深?；顒拥捏w制是成功的。不過我國目前從事深?；顒拥闹黧w早已溢出自然資源部體系。例如科技部所屬國家科研院所、教育部所屬各高等院校、國有企業(yè)甚至私營企業(yè)都積極開展深海活動。中國大洋協(xié)會的協(xié)調(diào)力度已力不從心，需要進(jìn)行改革。在改革過程中，監(jiān)管主體混同的問題應(yīng)當(dāng)一并得到解決，理順自然資源部、中國大洋事務(wù)管理局、中國大洋協(xié)會三者之間的關(guān)系。其核心要求應(yīng)當(dāng)是創(chuàng)新我國深?；顒颖O(jiān)管體制機(jī)制，“理順政府職能、社會公益和市場主體三者之間的關(guān)系，構(gòu)建與國內(nèi)外形勢發(fā)展相適應(yīng)的大洋體制機(jī)制”?！?2〕劉峰：《中國大洋事業(yè)發(fā)展的里程碑》，載《中國海洋報》2016 年3 月18 日（第2974 期），第A2 版。

弗里曼提倡的“合作治理”模型強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)與私人主體之間的規(guī)則制定與執(zhí)行過程中的合作，這種合作以解決問題為導(dǎo)向，擴(kuò)大參與度，形成探索性、臨時性的問題解決之道，并且具有認(rèn)可各主體之間相互依存關(guān)系的問責(zé)體系?！?3〕See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA Law Review 1, 21-23 （1997）.根據(jù)我國深海活動管理體制的現(xiàn)狀，從加強(qiáng)我國深海活動監(jiān)管的效能出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建符合我國國情的深?；顒佣嘣ㄖ伪O(jiān)管體系。

首先，將深海活動監(jiān)管職責(zé)由中國大洋協(xié)會完全移交到中國大洋事務(wù)管理局，賦予中國大洋事務(wù)管理局實(shí)質(zhì)性監(jiān)管職責(zé)，真正構(gòu)建起“自然資源部——大洋事務(wù)管理局”的二階深?；顒颖O(jiān)管體制。目前，自然資源部履行深?；顒颖O(jiān)管職責(zé)的具體機(jī)構(gòu)仍然沒有被國務(wù)院確定，中國大洋事務(wù)管理局是最為合適的深?；顒颖O(jiān)管機(jī)構(gòu)。在國家管轄范圍外深海資源勘探、開發(fā)領(lǐng)域，依托中國大洋協(xié)會成立的中國大洋事務(wù)管理局無論是在理論還是在實(shí)踐層面都是我國最專業(yè)的機(jī)構(gòu)，因此由中國大洋事務(wù)管理局憑借其專業(yè)能力參與深海資源勘探開發(fā)行政許可審查程序、對深海活動進(jìn)行監(jiān)管、制定深?；顒酉鄳?yīng)規(guī)范性文件，都是較為妥當(dāng)?shù)?。?shí)際上，海管局對申請國際海底資源勘探開發(fā)礦區(qū)也采用類似的模式。海管局法律和技術(shù)委員會作為專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體審查申請人申請材料，有權(quán)力向海管局理事會建議批準(zhǔn)申請人勘探、開發(fā)申請的權(quán)力，但是最終決定的權(quán)力保留給海管局的權(quán)力機(jī)構(gòu)——理事會。同樣，域外的一些國家亦采用了類似的管制模式，比如庫克群島，在申請國際海底勘探開發(fā)礦區(qū)方面，其具體受理審查申請人申請材料的機(jī)構(gòu)是其國內(nèi)設(shè)立的具有專業(yè)技能的“庫克群島大洋管理局”，但是最終準(zhǔn)予發(fā)放許可（或者國家擔(dān)保證書）的主體是礦業(yè)部部長?！?4〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.

其次，中國大洋協(xié)會在被剝離監(jiān)管職責(zé)后，仍然保留國際海底3 個勘探礦區(qū)承包者的身份。為了更好地應(yīng)對深海從資源勘探轉(zhuǎn)向開發(fā)的趨勢，建議中國大洋協(xié)會進(jìn)行內(nèi)部重組或改革，可以部分采用市場化和成本效益原則，使其成為一個更加商業(yè)化的實(shí)體。例如將中國大洋協(xié)會改組為股份制公司，采用發(fā)行股份、股權(quán)合作等方式對未來深海資源商業(yè)開發(fā)進(jìn)行融資和各項(xiàng)準(zhǔn)備。例如，由瑙魯、湯加、基里巴斯三個國家分別擔(dān)保的三塊國際海底礦區(qū)所屬三個公司的共同母公司金屬公司（The Metals Company）于2021 年5 月在美國納斯達(dá)克股票交易所上市，一躍成為融資規(guī)模最大的深海采礦公司。〔65〕See Melanie Burton, EV Battery Metals Firm deepGreen to Go Public in SPAC deal, https://www.reuters.com/article/us-deepgreen-m-asustainable-opportuniti-idUSKBN2AW1I4, last visited on Mar.21, 2022.

最后，中國大洋協(xié)會在被去除監(jiān)管職責(zé)和商業(yè)屬性的部分，應(yīng)當(dāng)回歸為非營利性社會組織，承擔(dān)深海資源勘探開發(fā)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定和公共服務(wù)等工作，成為一個名實(shí)相符的行業(yè)協(xié)會，并在標(biāo)準(zhǔn)制定、公共服務(wù)方面在深海監(jiān)管空間發(fā)揮相應(yīng)作用。這方面，中國大洋協(xié)會已經(jīng)做了不少工作，其起草的一些深海資源勘探相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則等已經(jīng)上升國家標(biāo)準(zhǔn)。〔66〕例如《大洋多金屬結(jié)核資源勘查規(guī)范》（GB/T 35571-2017）、《大洋富鈷結(jié)殼資源勘查規(guī)范》（GB/T 35572-2017）、《大洋資源調(diào)查術(shù)語》（GB/T 34908-2017）。針對深海從資源勘探轉(zhuǎn)向開發(fā)的大趨勢，中國大洋協(xié)會應(yīng)當(dāng)及早制定深海資源開發(fā)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，為我國承包者開展深海開發(fā)活動提供指導(dǎo)。

未來，我國深?；顒颖O(jiān)管體制有望進(jìn)入一個新階段，自然資源部作為深?；顒颖O(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政策制定、宏觀指導(dǎo)等職責(zé)。中國大洋事務(wù)管理局具體承擔(dān)深?；顒硬糠直O(jiān)管職能，協(xié)助自然資源部開展深?；顒颖O(jiān)管工作。中國大洋協(xié)會連同中國五礦集團(tuán)、北京先驅(qū)高技術(shù)發(fā)展有限公司等其他非政府實(shí)體接受自然資源部和中國大洋事務(wù)管理局的監(jiān)督管理。與此同時，我國將建立并完善深?；顒颖O(jiān)管制度體系，自然資源部有權(quán)發(fā)布部門規(guī)章，中國大洋事務(wù)管理局有權(quán)發(fā)布規(guī)范性文件，中國大洋協(xié)會負(fù)責(zé)制定深海相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，促進(jìn)深?？破?、深海人才培養(yǎng)和其他相關(guān)事務(wù)。

（二）夯實(shí)履行國際法義務(wù)

如前所述，國家深?；顒颖O(jiān)管的國際法義務(wù)來源于《海洋法公約》創(chuàng)立的國際海底擔(dān)保國責(zé)任制度。擔(dān)保國需要將《海洋法公約》及相關(guān)國際法中的深海資源勘探開發(fā)相關(guān)法律規(guī)范轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法中，尤其是需特別注意在深?；顒又斜Ｗo(hù)海洋環(huán)境。根據(jù)《海洋法公約》以及海管局制定的多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼三種資源的探礦和勘探規(guī)章，承包者須在深海資源勘探活動中履行保護(hù)海洋環(huán)境、保護(hù)人命安全、保護(hù)水下文物等義務(wù)。其中，保護(hù)海洋環(huán)境是重中之重。海管局為此規(guī)定了一系列具體制度，還出臺了專門的指導(dǎo)意見對承包者保護(hù)海洋環(huán)境進(jìn)行指導(dǎo)。〔67〕See ISA, Legal and Technical Commission, Recommendations for the Guidance of Contractors for the Assessment of the Possible Environmental Impacts Arising from Exploration for Marine Minerals in the Area, 8 July 2022, ISBA/25/LTC/6/Rev.2.海洋環(huán)境保護(hù)同樣也是我國深?；顒颖O(jiān)管的重要內(nèi)容。為此，《深海法》特別以專章形式要求承包者在進(jìn)行深海活動時保護(hù)海洋環(huán)境。

海底分庭發(fā)表的咨詢意見指出，在海洋環(huán)境保護(hù)方面，擔(dān)保國的法律、規(guī)章和行政措施的要求不得低于海管局發(fā)布的國際規(guī)則、規(guī)章和程序。〔68〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.對比海管局的相關(guān)要求，《深海法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)制度存在一定缺陷。海管局制定的勘探規(guī)章明確規(guī)定，承包者應(yīng)當(dāng)采用《里約宣言》原則15 所闡述的預(yù)防性方法（Precautionary Approach）和最佳環(huán)境做法（Best Environmental Practices），〔69〕參見《硫化物規(guī)章》附件四第5 節(jié)第5.1 款。盡量在合理的可能范圍內(nèi)采取必要措施防止、減少和控制其開展的深海資源勘探活動對海洋環(huán)境造成的污染和其他危害?！邦A(yù)防性方法”和“最佳環(huán)境做法”都沒有在我國《深海法》中得到體現(xiàn)。“預(yù)防性方法”已被納入越來越多的國際條約和其他法律文件，海底分庭甚至傾向認(rèn)為“預(yù)防性方法”已經(jīng)具有習(xí)慣國際法的地位?！?0〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.對于“最佳環(huán)境做法”，海底分庭明確要求擔(dān)保國采取“最佳環(huán)境做法”，以此可能認(rèn)定其履行了擔(dān)保國的盡職義務(wù)?！?1〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.雖然《深海法》對承包者環(huán)境保護(hù)的要求相比其他國家立法更加細(xì)化，說明我國政府更加重視制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，但是沒有將這兩項(xiàng)原則清晰地表達(dá)出來，可能會導(dǎo)致“名實(shí)不符”，容易招致誤解，不利于我國履行擔(dān)保國責(zé)任。反觀其他國家深海立法，如比利時、斐濟(jì)、基里巴斯、瑙魯、湯加和圖瓦盧等，都明確規(guī)定承包者需采用“預(yù)防性方法”和“最佳環(huán)境做法”?！?2〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.

筆者建議在對承包者的一般要求、申請深海資源勘探開發(fā)程序、實(shí)施深海資源勘探開發(fā)活動三個維度分別進(jìn)行完善。在對承包者的一般要求中，我國應(yīng)當(dāng)將《海洋法公約》、海管局制定的相關(guān)法律規(guī)范中規(guī)定的要求明確納入我國深海法律制度。例如，承包者需采用預(yù)防性方法和最佳環(huán)境做法。實(shí)踐中，比利時、基里巴斯、瑙魯、湯加等國通過在國內(nèi)法中認(rèn)可海管局的制定的規(guī)章和程序等方式，強(qiáng)調(diào)采用“預(yù)防性方法”和“最佳環(huán)境做法”。建議我國在未來修訂《深海法》或《許可管理辦法》時將此要求予以明確。對于已經(jīng)出現(xiàn)在《開發(fā)規(guī)章》（草案）中的海洋環(huán)境保護(hù)的新要求，我國應(yīng)當(dāng)保持關(guān)注，適時納入我國深?；顒颖O(jiān)管法律制度，例如“污染者付費(fèi)原則”“生態(tài)系統(tǒng)方法”等要求。

在申請深海資源勘探開發(fā)程序中，建議加強(qiáng)對承包者海洋環(huán)境保護(hù)的要求。在修訂《許可管理辦法》中增加申請者提交環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃等材料并視情況繳納環(huán)境保證金。斐濟(jì)、基里巴斯、瑙魯、湯加等國的國內(nèi)法都要求被申請者繳納保證金以保證其履行義務(wù)，或保證彌補(bǔ)因其未能履行義務(wù)而造成的任何損害或損失?！?3〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.建議增加考察申請者是否具備預(yù)防、處理環(huán)境事故并修復(fù)、恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境的技術(shù)、資金與能力。例如，湯加政府規(guī)定，申請者必須有充足的經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)能力以覆蓋海底礦物活動可能造成的損害或處理事故所花費(fèi)的成本，且必須確保海底礦物活動符合海底管理局環(huán)境管理的規(guī)則、有關(guān)海上安全和保護(hù)海洋環(huán)境的國內(nèi)法和國際法規(guī)定，同時避免不合理地?fù)p害對海洋環(huán)境的保護(hù)?！?4〕參見《湯加王國2014 年海底礦產(chǎn)資源法》第78 條、第79 條。https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/05/Tonga-2014.pdf,2022 年8 月28 日訪問。

在實(shí)施深海資源勘探開發(fā)活動階段，我國應(yīng)當(dāng)通過應(yīng)急預(yù)案來創(chuàng)設(shè)、補(bǔ)充若干必要的制度以彌補(bǔ)立法上的不足，為深海資源開發(fā)承包者高效應(yīng)對意外事故提供有效的行動計(jì)劃，包括承包者將與海管局、擔(dān)保國、其他相關(guān)國際組織等密切合作的規(guī)范化流程。筆者認(rèn)為，完善我國深海資源開發(fā)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括對深海資源勘探開發(fā)風(fēng)險的總體描述和具體情景描述，而不是簡單地羅列必要的內(nèi)容。應(yīng)急預(yù)案還需要注意與其他有關(guān)部門制定的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)和明確深海資源開發(fā)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急活動中的有關(guān)組織及其義務(wù)。這方面可借鑒其他國家深海立法，例如，庫克群島2019 年《海底礦物法案》第20 條規(guī)定，深海資源開發(fā)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)包括必要措施、財(cái)務(wù)規(guī)定、相關(guān)政府機(jī)構(gòu)職能劃分、定期更新以及信息公開等內(nèi)容?！?5〕參見張國斌：《深海資源開發(fā)應(yīng)急管理的制度完善建議》，載《法學(xué)雜志》2021 年第7 期。

（三）運(yùn)用法律解釋完善深海活動監(jiān)管法律規(guī)范和程序規(guī)則

在國內(nèi)法范疇內(nèi)，法律解釋是指有權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則，根據(jù)法定權(quán)限和程序，對法律的字義和目的所進(jìn)行的闡釋。〔76〕參見鄭成良主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2012 年版，第309 頁。相對于制定法律法規(guī)，法律解釋更具程序上的靈活性，實(shí)踐中的可操作性也更強(qiáng)。按照法律解釋的主體和效力的不同，國內(nèi)學(xué)界通常認(rèn)為法律解釋可分為法定解釋和學(xué)理解釋。法定解釋又稱有權(quán)解釋，是指擁有法定解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)對法律作出的具有適用效力的解釋，其中按照作出解釋的國家機(jī)關(guān)的不同，又可以分為立法解釋、行政解釋和司法解釋三大類。學(xué)理解釋是指沒有法定解釋權(quán)的個人或團(tuán)體對法律作出的不具有法律效力的解釋?！?7〕參見張志銘：《法律解釋學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2015 年版，第16 頁。

實(shí)踐中，我國運(yùn)用行政解釋、司法解釋完善涉海法律的實(shí)踐并不鮮見?！?8〕例如中華人民共和國海事局發(fā)布了《關(guān)于外國籍船舶進(jìn)入中華人民共和國領(lǐng)海報告要求的公告》；根據(jù)國家能源局的申請，國務(wù)院法制辦公室就《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第29 條進(jìn)行了解釋；最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理發(fā)生在我國管轄海域相關(guān)案件若干問題的規(guī)定（一）》和《最高人民法院關(guān)于審理發(fā)生在我國管轄海域相關(guān)案件若干問題的規(guī)定（二）》，分別就我國管轄海域的司法管轄與法律適用相關(guān)問題進(jìn)行了明確，等等。深海法律制度主要來源于國際法，專業(yè)性較強(qiáng)，復(fù)雜性較高。通過法律解釋可以明確深海法律制度的確切含義、澄清《深海法》適用誤區(qū)，最終增強(qiáng)深?；顒颖O(jiān)管效果。因此，應(yīng)該靈活運(yùn)用法律解釋技術(shù)彌補(bǔ)我國深?；顒颖O(jiān)管法律與實(shí)踐之間的間隙。首先，可通過立法解釋對深?；顒颖O(jiān)管法律作進(jìn)一步界定或者補(bǔ)充規(guī)定，由全國人大常委會對其制定的《深海法》進(jìn)行立法解釋，尤其需注意解決我國深?；顒颖O(jiān)管依據(jù)缺乏協(xié)調(diào)性的問題，對深海法律制度與國內(nèi)其他法律制度的交叉與競合的部分進(jìn)行澄清。在深海活動應(yīng)急管理上，應(yīng)當(dāng)遵守我國應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)，結(jié)合深?；顒颖O(jiān)管體制和實(shí)踐特征，在整合我國應(yīng)急管理相關(guān)部門職責(zé)基礎(chǔ)上進(jìn)行制度性創(chuàng)新，對《深海法》第11 條規(guī)定的深?；顒討?yīng)急管理制度進(jìn)行細(xì)化解釋，建立以自然資源部牽頭、應(yīng)急管理部和國家海警局等機(jī)構(gòu)參與的深?；顒硬考壜?lián)席會議制度，指導(dǎo)深?；顒討?yīng)急管理工作。其次，如果法律不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在法律的具體應(yīng)用上，可通過司法解釋或者行政解釋使相應(yīng)的監(jiān)管法律得到恰當(dāng)適用。例如，《深海法》第13 條規(guī)定了深?；顒有枰M(jìn)行環(huán)境影響評價和環(huán)境監(jiān)測，但《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》也設(shè)立了環(huán)境影響評價和環(huán)境監(jiān)測制度。實(shí)際上，這兩部法律主要適用于我國管轄海域，并不適用于深海。作為我國深海活動監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自然資源部既可以通過制定有關(guān)深?；顒迎h(huán)境影響評價和環(huán)境監(jiān)測的部門規(guī)章從而對兩種制度具體適用作出專門規(guī)定，也可以對如何具體開展深?；顒迎h(huán)境影響評價和環(huán)境監(jiān)測工作作出行政解釋。

對于上文所述深?；顒颖O(jiān)管客體模糊不清以及外資準(zhǔn)入的問題，筆者認(rèn)為對其解釋澄清，首先需考慮《海洋法公約》的規(guī)定，盡量與公約保持一致；其次需考慮我國法律的相關(guān)規(guī)定，不能與我國相關(guān)法律規(guī)定相沖突?！逗Ｑ蠓üs》第153 條第2 款規(guī)定，即使不具有締約國國籍，但受締約國或其國民有效控制的自然人或法人，也可以請求締約國為擔(dān)保國從而向海管局申請深海資源勘探開發(fā)活動。域外一些國家立法也將此條文納入其國內(nèi)法。例如德國2010 年《海底采礦法》在第二節(jié)定義中明確規(guī)定，擁有德國國籍或已根據(jù)德國法律成立的并服從德國政府管理的任何自然人或法人或商業(yè)合伙企業(yè)，都可以申請深海資源勘探開發(fā)活動?！?9〕Germany Seabed Mining Act of 6 June 1995 （the Act）, amended by article 74 of the Act of 8 december 2010 （Federal Law Gazette I,p.1864）.本著鼓勵外資與國際合作的精神，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將受我國政府、我國企業(yè)或公民有效控制的相關(guān)主體納入《深海法》的管轄范圍。既然國際法允許此種情況，我國沒必要自我設(shè)限從而關(guān)閉外資進(jìn)入的大門。允許外資進(jìn)入并不等于外資一定可以進(jìn)入。我國可以通過《深海法》設(shè)定的深海資源勘探開發(fā)許可申請審查程序以及投資法領(lǐng)域的外資安全審查制度等進(jìn)行管控。

外資準(zhǔn)入問題同樣要符合我國的外商投資法律制度。根據(jù)《中華人民共和國外商投資法》第4 條，我國對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。由國家發(fā)改委發(fā)布的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021 年版）統(tǒng)一列出股權(quán)要求、高管要求等外商投資準(zhǔn)入方面的特別管理措施。從負(fù)面清單的現(xiàn)有規(guī)定來看，投資者對深海資源勘探開發(fā)不屬于我國禁止外商投資的行業(yè)領(lǐng)域。在深海礦產(chǎn)資源中，富鈷結(jié)殼的主要成分為鈷、錳、鎳、鉑和稀土元素，多金屬結(jié)核的主要成分為銅、鎳、錳，多金屬硫化物的主要成分為鋅、鉛、鋇等物質(zhì)。除了富鈷結(jié)殼中含有少量稀土元素以外，其他深海資源都不屬于我國負(fù)面清單中禁止外商投資的領(lǐng)域?！?0〕參見孟令浩：《論國際投資法在國際海底區(qū)域開發(fā)中的適用及對中國的啟示》，載《西安石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》 2020年第1期。發(fā)改委和商務(wù)部共同發(fā)布的《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》（2022 年版）將“深海礦產(chǎn)資源開發(fā)裝備等新型海洋工程裝備的設(shè)計(jì)、研發(fā)”“海底探測與大洋資源勘查評價技術(shù)研發(fā)”等與深?；顒用芮邢嚓P(guān)的產(chǎn)業(yè)列入全國鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，將“海底礦物勘查、開采”列入海南省外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄。這更說明了我國對外商投資深?；顒映止膭顟B(tài)度。據(jù)此，從上述我國目前現(xiàn)有的規(guī)定來看，外國投資者在我國的擔(dān)保下從事深海內(nèi)除稀土資源以外其他礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)完全具有法律上的可行性。

國外實(shí)體進(jìn)入我國深海資源勘探開發(fā)領(lǐng)域并沒有法律上的障礙，卻亟需建立明確的外資主體準(zhǔn)入制度支撐。建議對《深海法》第7 條予以解釋明晰，暢通外商投資的機(jī)制和渠道。主要從“外資準(zhǔn)入”與“轉(zhuǎn)讓方式”兩個方面進(jìn)行規(guī)制。一是允許和鼓勵外資進(jìn)入我國國際海底礦權(quán)融資領(lǐng)域，具體規(guī)定有關(guān)“外資準(zhǔn)入”的一般標(biāo)準(zhǔn)和特殊規(guī)定。〔81〕參見李志文、林家駿：《我國深海礦業(yè)融資渠道的法律探究——以深海礦產(chǎn)利益共同性為視域》，載《理論探討》2017 年第5 期。二是在控制權(quán)變更上，根據(jù)我國《公司法》《外商投資法》等相關(guān)法律法規(guī)，參考域外國家的相關(guān)規(guī)定，設(shè)定具體的外資比例標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié) 論

我國深海活動監(jiān)管體系的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要做到高屋建瓴，也要切中肯綮。高屋建瓴就是要對我國深海活動監(jiān)管體制進(jìn)行改革，通過理順監(jiān)管體制更好地管控我國深?；顒?，釋放深海活動動能。切中肯絮就是要完善各項(xiàng)監(jiān)管制度，暢通監(jiān)管渠道，規(guī)范監(jiān)管程序。在這項(xiàng)系統(tǒng)工程中，履行擔(dān)保國責(zé)任是目的，改革體制機(jī)制是關(guān)鍵，完善法律體系是路徑，促進(jìn)我國深?；顒影l(fā)展是根本。面對深海海底從資源勘探邁向開發(fā)的大形勢，我國一方面要密切關(guān)注擔(dān)保國責(zé)任制度的發(fā)展變化，以《深海法》為依據(jù)，以深海實(shí)踐需求為導(dǎo)向，逐步完善深?；顒颖O(jiān)管法律體系，將環(huán)境基金、環(huán)境履約保證金、強(qiáng)制性保險等新生制度安排納入其中；另一方面，我國要以“海洋命運(yùn)共同體”理念為指導(dǎo)，積極參加《開發(fā)規(guī)章》談判，爭取引領(lǐng)擔(dān)保國責(zé)任制度的發(fā)展，最大限度地將我國深海國內(nèi)立法的完善與深海國際法的發(fā)展相統(tǒng)一。