韓藝，袁文婷，徐永海

(南昌大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，江西南昌，330031)

一、引言

在當(dāng)下的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，公共設(shè)施建設(shè)引發(fā)的鄰避問題備受關(guān)注。在解決鄰避問題的過程中，如何平衡各主體間的利益差異、彌補(bǔ)由此產(chǎn)生的負(fù)外部性、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，是當(dāng)前理論研究和實(shí)踐探索面臨的難題。

為有效化解鄰避問題，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了諸多探索。有研究認(rèn)為，鄰避問題的產(chǎn)生與演化是由多元主體對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)-利益”的感知差異引起的[1]；公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的態(tài)度與行為是由其風(fēng)險(xiǎn)感知所致[2]；通過建立鄰避危機(jī)整合性歸因模型發(fā)現(xiàn)，以感知風(fēng)險(xiǎn)、感知挫折和不信任感為代表的抗議者鄰避情結(jié)——“憤怒三角形”是鄰避危機(jī)演進(jìn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力[3]；還有學(xué)者認(rèn)為，鄰避問題產(chǎn)生的根源在于公共價(jià)值失靈[4-5]。

在解決對(duì)策上，現(xiàn)有研究主要有三種視角：一是風(fēng)險(xiǎn)感知視角。有學(xué)者認(rèn)為，縮小公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知差距，保障公眾對(duì)鄰避設(shè)施信息的知情權(quán)，需要提高其項(xiàng)目參與的科學(xué)性和民主化決策程度[6]。二是公共價(jià)值視角。學(xué)者們或?qū)⒐矁r(jià)值管理作為分析工具以詮釋鄰避型群體事件的動(dòng)態(tài)演化過程[7]；或聚焦預(yù)防與解決鄰避問題的公共價(jià)值創(chuàng)造路徑[8]；或提出鄰避治理的目的是公共價(jià)值集合的最大化[9]；或認(rèn)為公共價(jià)值是一個(gè)集體偏好的形成過程[10](29)，此過程需要政府和利益相關(guān)者通過協(xié)商來遞送價(jià)值[11]。三是協(xié)商民主視角。何艷玲[12]將開通協(xié)商性對(duì)話渠道作為鄰避沖突治理的原則；馬奔等[13]強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)溝通、協(xié)商對(duì)話對(duì)鄰避沖突化解的作用；劉仁春等[14]認(rèn)為，保證鄰避決策“公共性”的前提是通過多元主體間的充分討論來建構(gòu)公民參與、風(fēng)險(xiǎn)溝通、利益兼顧、理性互動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

在分析框架上，有學(xué)者構(gòu)建了鄰避問題的分析框架。汪波等運(yùn)用“動(dòng)機(jī)-能力”框架探析地方政府回應(yīng)策略的內(nèi)在機(jī)理[15]；凌雙等通過構(gòu)建鄰避項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)演化升級(jí)的“結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”框架來考察促成鄰避問題形成的核心變量[16]。

現(xiàn)有研究從鄰避困境的生成邏輯、抗?fàn)幮袨檠莼?、治理策略、分析框架等方面進(jìn)行了全面分析，這為本文提供了重要啟示與理論鋪墊：風(fēng)險(xiǎn)既是客觀存在的傷害與威脅，也是社會(huì)主體建構(gòu)的結(jié)果[17]；鄰避設(shè)施作為公共服務(wù)項(xiàng)目，具有公民滿意、公民參與和公共責(zé)任等價(jià)值取向[18]，而協(xié)商民主倡導(dǎo)公眾通過平等對(duì)話[19]、持續(xù)交流[20]等方式尋求共識(shí)[21]，利于鄰避問題的解決。風(fēng)險(xiǎn)感知、協(xié)商民主和公共價(jià)值等視角對(duì)解讀鄰避問題提供了借鑒，但這些研究視角間還缺少貫通與融合。另外，雖然大多數(shù)研究都是圍繞鄰避沖突事件展開的，只有極少研究關(guān)注沖突成功化解的案例，但沒有探究沖突癥結(jié)形成與其成功化解的關(guān)鍵因素；雖然也有少量研究構(gòu)建了分析框架，但是主要分析了制度結(jié)構(gòu)情境中的行為因素。因此，有必要尋求更具整合性的分析框架。

鑒于此，本文嘗試做出如下探究：一是對(duì)現(xiàn)有研究視角進(jìn)行整合，形成一個(gè)關(guān)于鄰避問題發(fā)生、癥結(jié)與破解的整合性分析框架。二是選取一個(gè)有代表性案例，詳細(xì)分析沖突產(chǎn)生的原因、癥結(jié)所在及其破解過程。聚焦H 省S 鎮(zhèn)的變電站選址案例，在回顧其最初選址遭遇強(qiáng)大阻力后，通過轉(zhuǎn)換決策模式、民主協(xié)商、完善補(bǔ)償機(jī)制等措施促成項(xiàng)目順利推進(jìn)的變遷歷程。本文的研究?jī)r(jià)值在于：一是提供了時(shí)間跨度長(zhǎng)、過程雖曲折但結(jié)果圓滿的典型案例，洞悉促成該事件前后發(fā)生轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵因素；二是探索了變電站初期選址遭遇反對(duì)但最終得以投入建設(shè)的驅(qū)動(dòng)邏輯、癥結(jié)所在與破解條件；三是分析了案例中多元利益關(guān)系平衡措施和矛盾沖突的化解過程，為鄰避沖突問題的善治提供借鑒。

二、分析框架

為實(shí)現(xiàn)對(duì)既有研究視角的整合，著重闡釋鄰避問題的生成和演化過程，探尋鄰避問題善治的有效路徑，本文嘗試構(gòu)建一個(gè)整合性分析框架。該框架涵蓋“風(fēng)險(xiǎn)感知—價(jià)值失靈—民主協(xié)商—價(jià)值實(shí)現(xiàn)”這四大關(guān)聯(lián)節(jié)點(diǎn)，詳見圖1。

圖1 鄰避問題發(fā)生、癥結(jié)與破解的整合性分析框架

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，有時(shí)風(fēng)險(xiǎn)或許沒有增加，但公眾感知上的風(fēng)險(xiǎn)卻增加了[22](33)。不同主體對(duì)鄰避項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)的感知可能存在差異：地方政府對(duì)鄰避項(xiàng)目潛在效益的考慮往往多于風(fēng)險(xiǎn)；鄰避項(xiàng)目周邊的民眾一般會(huì)基于“理性人”的視角權(quán)衡鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與收益，其風(fēng)險(xiǎn)感知源于鄰避項(xiàng)目是否會(huì)對(duì)自身健康、生活環(huán)境、切身利益等方面產(chǎn)生不良影響的擔(dān)憂。不同利益主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的差異化感知會(huì)引發(fā)或強(qiáng)化其不同的態(tài)度與行為，從而影響鄰避事件的演化進(jìn)程。因此，風(fēng)險(xiǎn)感知差異與主體間的利益博弈是促成鄰避問題產(chǎn)生與發(fā)酵的根源。

由于公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知融入了自身的價(jià)值判斷，而價(jià)值判斷的多元化則會(huì)導(dǎo)致公共價(jià)值失靈。Bozeman 構(gòu)建了公共價(jià)值失靈模型，分析了不完全信息、公眾生存與尊嚴(yán)威脅、環(huán)境短視行為、價(jià)值表達(dá)與凝聚機(jī)制失效等十大價(jià)值失靈表現(xiàn)[23]。就鄰避項(xiàng)目建設(shè)而言，公共價(jià)值失靈突出表現(xiàn)為決策程序不規(guī)范(信息隱匿、協(xié)商缺乏)和補(bǔ)償機(jī)制失靈(利益補(bǔ)償不滿意)兩個(gè)方面。公共價(jià)值失靈會(huì)導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值遞送受阻、價(jià)值共識(shí)難以達(dá)成等后果。由此可知，協(xié)商溝通低效與公共價(jià)值失靈是鄰避問題的癥結(jié)所在。

為縮小公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知差異和利益分歧，需要建立有效的民主協(xié)商制度，開辟必要的風(fēng)險(xiǎn)溝通渠道，完善民眾訴求表達(dá)與利益補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)施民主協(xié)商制度既可以擴(kuò)大信息公開范圍、嵌入民眾價(jià)值偏好，規(guī)避避鄰項(xiàng)目建設(shè)過程中的不規(guī)范行為，還可以使民眾的感知差異與利益訴求得以表達(dá)[24]，多元價(jià)值(經(jīng)濟(jì)價(jià)值、個(gè)體價(jià)值與公共價(jià)值)得以平衡。在民主協(xié)商過程中，政府的公共設(shè)施建設(shè)意愿、民眾的健康權(quán)益、承建商的經(jīng)濟(jì)利益甚至社會(huì)或NGO 的環(huán)保倡導(dǎo)等訴求都應(yīng)囊括進(jìn)公共價(jià)值建構(gòu)中。通過民主協(xié)商，既能暢通利益表達(dá)渠道，將公眾意見納入決策程序；又能綜合多元利益補(bǔ)償機(jī)制，彌合多元主體間的利益分歧，使鄰避問題最終得以解決。

因此，“風(fēng)險(xiǎn)感知—價(jià)值失靈—民主協(xié)商—價(jià)值實(shí)現(xiàn)”分析框架，能夠闡釋鄰避問題產(chǎn)生、發(fā)酵、轉(zhuǎn)變、破解的過程，明確鄰避問題的善治路徑。該框架彰顯了公共價(jià)值的識(shí)別、創(chuàng)造以及多元主體利益平衡與實(shí)現(xiàn)的意義，即在充分考慮鄰避問題背后的多元主體風(fēng)險(xiǎn)感知與利益差異的基礎(chǔ)上，針對(duì)公共價(jià)值失靈問題，通過加大信息公開、提供價(jià)值表達(dá)渠道、推行民主協(xié)商與采用多元利益補(bǔ)償機(jī)制等措施增進(jìn)民眾的公共價(jià)值認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)鄰避問題的善治。

三、案例選擇

2010 年D 市供電公司規(guī)劃了S 鎮(zhèn)輸變電工程的電網(wǎng)補(bǔ)強(qiáng)計(jì)劃，將變電站選址定于該鎮(zhèn)M 村的一處山坡地。最初，選址遭遇村民反對(duì)，項(xiàng)目被迫擱置五年，直至2016 年才重新啟動(dòng)。經(jīng)過不斷努力，變電站工程終于在2019 年得到村民的認(rèn)可與支持，并于2022 年竣工。S 鎮(zhèn)變電站項(xiàng)目從最初選址遭遇強(qiáng)大的阻力而被迫擱置，到再選址再遇難題，經(jīng)過多方協(xié)商后得以重新啟動(dòng)并最終順利開展，歷時(shí)十余年，詳見圖2。該案例的研究?jī)r(jià)值在于案情比較典型，其中有不少問題值得探索：變電站建設(shè)在最初選址遭到公眾反對(duì)后，是如何有效平衡村民、供電公司、地方政府等多元主體間的利益關(guān)系并最終得以順利推進(jìn)的？促成前后發(fā)生重大轉(zhuǎn)折、矛盾沖突得以化解的關(guān)鍵因素有哪些？該案例對(duì)于解決鄰避問題能夠提供何種學(xué)理參考與實(shí)踐啟示？

圖2 S 鎮(zhèn)變電站建設(shè)主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)及演化過程

由于案例持續(xù)十余年，為盡可能還原案例過程，研究小組于2022 年1 月至3 月對(duì)S 鎮(zhèn)M 村變電站項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察與調(diào)研。期間，對(duì)村支書、村民代表、“政策處理”攻堅(jiān)小組負(fù)責(zé)人、L縣政府及供電公司工作人員進(jìn)行了大量的深度訪談，并收集相關(guān)政策文件、會(huì)議記錄等共計(jì)8萬余字的資料。

四、鄰避問題的發(fā)生：質(zhì)疑程序的公正性與風(fēng)險(xiǎn)感知差異

(一) 質(zhì)疑程序的公正性

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足用電需求，D 市在多次組織相關(guān)單位進(jìn)行實(shí)地勘測(cè)和專業(yè)評(píng)審的基礎(chǔ)上，將變電站建設(shè)地點(diǎn)選定在S 鎮(zhèn)M 村的一處山坡地。該處土層結(jié)構(gòu)以砂礫石為主，既不會(huì)占用農(nóng)田，也具備建立變電站的地理?xiàng)l件。2012年12 月D 市供電公司完成了《S110 千伏輸變電工程站址與路徑選擇報(bào)告》，隨后各項(xiàng)用地、環(huán)評(píng)審批流程都很順利。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，變電站建設(shè)需進(jìn)行征地公示并征得當(dāng)?shù)卮迕竦耐?。雖然供電公司按流程進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的籌劃、布置、安排，但是忽略了征求村民意見這一重要環(huán)節(jié)。

2012 年1 月11 日，M 村村委會(huì)的宣傳欄發(fā)布了一份由國(guó)土部門出具的變電站征地公告。該公告不僅劃定了變電站的選址用地，還強(qiáng)調(diào)會(huì)根據(jù)《L 縣征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》①對(duì)征地范圍內(nèi)需拆除、損毀的民用建筑或農(nóng)作物給予相應(yīng)的補(bǔ)償。就該公告內(nèi)容村民們認(rèn)為：變電站的選址決定不僅未經(jīng)過村民的集體表決，還會(huì)帶來健康隱患；另外，只有選址范圍內(nèi)有農(nóng)作物的村民才能獲得征地補(bǔ)償?shù)拇胧┮膊缓侠?。村民的維權(quán)意識(shí)爆發(fā)，相約到村委會(huì)討要說法。隨后在由村委會(huì)召集村民代表召開的議事會(huì)上，大家一致表示不同意變電站建在村里。村支書回憶道：“當(dāng)時(shí)只是初步征求大家的意見，變電站建不建還兩說，村委會(huì)后來還開會(huì)討論這個(gè)事，經(jīng)過投票表決，大家都不同意變電站建在此地，根據(jù)民主原則和群眾的意見，我們也不會(huì)讓他們?cè)谠蹅兇甯浇S意施工的?！?訪談?dòng)涗洠?0220210-村支書-CP)

村委將此次會(huì)議商討的結(jié)果反饋到鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府則表示，選址是縣里的決定，讓村民找縣政府反映情況。根據(jù)村民CJG 的回憶，當(dāng)時(shí)縣政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人大概是這樣回復(fù)的：“在你們村選址建設(shè)變電站這個(gè)行為是依據(jù)供電公司提供的可行性研究報(bào)告審批的，整個(gè)辦理流程都依法依規(guī)，沒有理由拒絕供電公司的工程建設(shè)申請(qǐng)，你們?nèi)绻煌庾冸娬窘ㄔO(shè)，需要和供電公司協(xié)商?！?訪談?dòng)涗洠?0220315-村民-CJG)

于是，村民找到縣供電公司，得到的答復(fù)是：“這是市供電公司組織安排的選址，縣供電公司只是負(fù)責(zé)陪同和協(xié)商，其他的事情不清楚?！贝迕駧捉?jīng)周折，未得到有效回應(yīng)。

在協(xié)商期間，當(dāng)?shù)卣⒐╇姽驹V諸的“技術(shù)安全”“依法行政”等理由[25]不但無法說服村民，還加劇了其懷疑心理，于是村民頻繁在村民委員會(huì)、鎮(zhèn)政府和縣政府反映情況，堅(jiān)決抵制變電站項(xiàng)目的建設(shè)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)感知差異

協(xié)商過程中，不同主體對(duì)變電站建設(shè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估存在差異：社會(huì)公眾對(duì)變電站建成后產(chǎn)生的噪音、環(huán)境污染等潛在風(fēng)險(xiǎn)持謹(jǐn)慎和觀望態(tài)度；L 縣政府的決策者和供電公司對(duì)變電站建成后帶來的風(fēng)險(xiǎn)的判斷是基于技術(shù)專家關(guān)于“風(fēng)險(xiǎn)小”的結(jié)論；由于缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，M 村村民僅憑自己的生活經(jīng)驗(yàn)和坊間傳聞進(jìn)行主觀預(yù)測(cè)，尤其是在信息不公開、對(duì)話協(xié)商缺乏的情況下，村民更容易產(chǎn)生剝奪感和不安情緒，在主觀上傾向于低估變電站建設(shè)項(xiàng)目帶來的收益，高估其將帶來的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府和供電公司依據(jù)概率提供的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與村民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀判斷之間存在較大偏差。另外，村民認(rèn)為，在此建立變電站，自身的利益不僅會(huì)受損而且補(bǔ)償還有限，由此加大了變電站建設(shè)鄰避問題解決的難度，詳見圖3。

圖3 不同主體的風(fēng)險(xiǎn)感知差異與價(jià)值沖突

五、鄰避困境的癥結(jié)：協(xié)商溝通低效與公共價(jià)值失靈

(一) 協(xié)商溝通低效

2013 年3 月，有村民發(fā)現(xiàn)，供電公司提供的環(huán)評(píng)意見征求材料存在他人代簽的情況，懷疑供電公司“暗箱操作”。隨著村民與供電公司矛盾的升級(jí)，項(xiàng)目被迫擱置，但市供電公司考慮到L縣屬于平地少的山區(qū)縣，再次選址難度大，不忍放棄前期在規(guī)劃和審批等環(huán)節(jié)上的努力，決定派人協(xié)助縣供電公司與村民再次協(xié)商，由縣政府出面組織并調(diào)解。在2013 年4 月8 日的調(diào)解會(huì)上，盡管供電公司出具了相關(guān)報(bào)告和審批文件，并由技術(shù)專家對(duì)變電站建設(shè)的流程、選址的科學(xué)性進(jìn)行了詳細(xì)說明，但是這些努力都難以消除村民對(duì)變電站建設(shè)隱患的擔(dān)憂，村民仍然反對(duì)變電站建設(shè)。有村民表達(dá)了對(duì)此事的看法：“光有文件有什么用，我們又不懂，他們之前的環(huán)評(píng)可能是作假的，我怎么知道這份是真還是假。就算是真的，我也不同意，變電站有多可怕哦，我們還要不要好好生活了?！?訪談?dòng)涗洠?0220126-村民-YXC)

在調(diào)解過程中，因?yàn)榇迕駥?duì)文件的合法性存在質(zhì)疑，縣政府和供電公司又無法滿足村民提出的利益補(bǔ)償條件，所以雙方一直僵持不下，第一次正式協(xié)商無疾而終。項(xiàng)目也因此擱置了三年，超過了可行性研究報(bào)告的有效期。據(jù)知情村民回憶：“這件事當(dāng)時(shí)鬧得挺僵的，那是因?yàn)樗麄冊(cè)谶x址之前沒有和我們溝通啊，沒經(jīng)過我們同意，直接就發(fā)一個(gè)征地公告這就叫告訴我們了？我們就必須同意嗎？我們?cè)趺茨艹赃@個(gè)虧，肯定不答應(yīng)啊，而且憑什么變電站一定要建在我們村，讓我們背這個(gè)鍋？”“(施工方)談也不和我們好好談，總喜歡拿些政策批文壓我們，還不是要經(jīng)過我們同意才能施工？”(訪談?dòng)涗洠?0220126-村民-FZQ)

事件發(fā)酵階段，當(dāng)?shù)卣疀Q定對(duì)鄰避問題采取“決定—宣布—辯護(hù)”(DAD)解決方案：項(xiàng)目評(píng)估前期未和村民協(xié)商，當(dāng)項(xiàng)目實(shí)施方案遭村民反對(duì)時(shí)，又借助專家的專業(yè)評(píng)估來論證項(xiàng)目的安全性。這種前期未充分發(fā)揚(yáng)民主、遇到問題后又試圖借助科學(xué)權(quán)威淡化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的“后論證式”作法，忽略了村民的正當(dāng)利益訴求，加重了村民對(duì)官方的懷疑心理，雙方協(xié)商難以達(dá)成。

(二) 公共價(jià)值失靈

總體看來，民眾差異化的風(fēng)險(xiǎn)感知交織著不同主體間的利益博弈，致使多元主體間、公共利益與經(jīng)濟(jì)效益間、技術(shù)理性與地方知識(shí)間產(chǎn)生沖突。

一是多元主體間的認(rèn)知沖突。除了感知環(huán)境對(duì)自身健康與相關(guān)權(quán)益有影響外，村民認(rèn)為，《L縣征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》在補(bǔ)償對(duì)象、范圍、形式等方面未體現(xiàn)公平性和合理性。當(dāng)?shù)卣凸╇姽菊J(rèn)為，村民是只注重個(gè)人利益而不顧公共利益的情緒化個(gè)體；而在村民眼里，當(dāng)?shù)卣凸╇姽緝H關(guān)心政績(jī)而忽視民眾權(quán)益。

二是公共利益與經(jīng)濟(jì)效益之間的矛盾。供電公司要在滿足公共用電需求、保證科學(xué)選址的同時(shí)降低項(xiàng)目建設(shè)成本；縣政府在承擔(dān)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任、盡可能滿足村民利益補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，又要考慮節(jié)省財(cái)政支出。

三是技術(shù)理性與地方知識(shí)間的偏差。專家秉持的技術(shù)理性與村民的利益和認(rèn)知之間存在差異。專家擁有的技術(shù)知識(shí)來自科學(xué)的理性判斷；村民的“地方性知識(shí)”[26](24)則是受當(dāng)?shù)靥囟ǖ奈幕L(fēng)俗習(xí)慣的影響而形成的。兩者之間存在偏差，加上溝通方式欠妥，就會(huì)影響溝通效果。

上述沖突與認(rèn)知偏差，會(huì)導(dǎo)致公共價(jià)值失靈。雖然L 縣政府和供電公司建立變電站旨在解決城鄉(xiāng)的供電需求問題，但是從選址公示前未征求村民意見，到公示后以“踢皮球”方式回應(yīng)村民的舉動(dòng)來看，兩者在決策過程中未能充分傾聽民意，造成社會(huì)價(jià)值傳遞缺失。當(dāng)?shù)卣m然要求村民服從地方發(fā)展大局，但是未就村民關(guān)心的健康、環(huán)境污染等問題做出有效承諾或提出實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)償措施，致使群眾認(rèn)為自身的利益未得到充分重視，進(jìn)而引發(fā)村民的不滿。

六、鄰避問題破解：推行協(xié)商民主與促進(jìn)利益平衡

2015 年H 省供電公司在對(duì)D 市供電公司項(xiàng)目年度考核時(shí)發(fā)現(xiàn)，其2010 年計(jì)劃籌建的一處輸變電工程一直未開工。在國(guó)家在當(dāng)?shù)夭键c(diǎn)大力推廣光伏、水電等清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，L 縣的電力需求日漸增大的背景下，H 省供電公司責(zé)令D 市供電公司盡快處理解決。D 市供電公司隨即提交了一份要求重新審定M 村變電站選址的申請(qǐng)報(bào)告，H 省供電公司組織專家對(duì)變電站選址再次進(jìn)行研究審定。2016 年，D 市供電公司在著手環(huán)評(píng)、審批等流程的同時(shí)，也加強(qiáng)與政府部門的溝通。在L 縣建設(shè)局對(duì)工程前期站址方案再次確認(rèn)的前提下，L 縣政府認(rèn)為，建設(shè)M 村變電站符合綠色發(fā)展的生態(tài)理念，有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障，可將其列入“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目。L 縣國(guó)土局于2016 年7 月26 日對(duì)變電站站址的用地規(guī)模和用地性質(zhì)進(jìn)行審核。2017 年4 月6 日，縣環(huán)保局對(duì)變電站工程項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告書進(jìn)行審批，9 月19 日D 市發(fā)展改革委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)。2018 年10 月9 日H 省供電公司通過新的可行性研究報(bào)告，2019 年6 月24 日取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證?？h供電公司工作人員談到當(dāng)時(shí)的情景，“政府這邊還是比較好溝通的，畢竟大家都是為公家辦事，只需要按程序，依法依規(guī)走流程就可以了。（縣）政府看了我們省公司的評(píng)審意見，意識(shí)到這個(gè)工程的重要性，也比較支持我們的工作，對(duì)建設(shè)變電站的用地、環(huán)評(píng)審批下來也比較快。但最棘手的還是與M 村的溝通問題，村民態(tài)度依舊強(qiáng)硬，強(qiáng)烈反對(duì)變電站建設(shè)，可能我們還沒有完全了解他們真正訴求。溝通還是需要些技巧，不過無論如何我們一定要建成，這個(gè)工程再也拖不起了”。(訪談?dòng)涗洠?0220210-J縣供電公司工作人員-FCJ)

(一) 民主參與，構(gòu)建信任關(guān)系

在汲取前期的教訓(xùn)后，2017 年4 月供電公司委托一家具備專業(yè)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)評(píng)調(diào)查，要求其充分、廣泛地征求有關(guān)住戶的意見并如實(shí)記錄。此外，重啟的建設(shè)項(xiàng)目不僅按照新的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，還委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估并給出風(fēng)險(xiǎn)防范、化解措施，以確保手續(xù)齊全完備、過程的公開透明?！禨110 千伏輸變電工程社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》結(jié)果顯示，項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)基本可控，屬于“低風(fēng)險(xiǎn)”類別，但需妥善協(xié)調(diào)處理好相關(guān)利益關(guān)系。

縣里和供電公司在改址伊始，將最初選址時(shí)采用的“決定—宣布—辯護(hù)”的決策模式改為“參與—協(xié)商—共識(shí)”模式，積極推進(jìn)民主參與式?jīng)Q策，“實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者雙向交互性的溝通以提高決策的質(zhì)量與實(shí)效”[27]。一方面，通過讓村民參與由第三方公司主持的項(xiàng)目新址的環(huán)評(píng)工作，保障其知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；另一方面，通過廣泛聽取民眾的心聲、進(jìn)行民意調(diào)查等方式獲取村民對(duì)變電站項(xiàng)目的真實(shí)看法與存在的疑慮。決策模式的改變，重建了公眾信任，為進(jìn)一步的協(xié)商對(duì)話創(chuàng)造了條件。

(二) 協(xié)商對(duì)話，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通

2019 年9 月底，新的征地公告公示在M 村委會(huì)的宣傳欄中，部分態(tài)度依舊強(qiáng)硬的村民在10月到12 月陸續(xù)向縣、市政府遞交信訪件。D 市政府對(duì)村民信訪件中提到的“錯(cuò)誤指證”予以糾正和解釋說明，同時(shí)要求L 縣政府妥善解決，以免激化矛盾。L 縣供電公司迫于壓力，將新址移至離居民區(qū)稍遠(yuǎn)的備用位置并重新上報(bào)審批。選址微調(diào)后，配套工程的施工、維護(hù)難度和成本隨之增加。為保證工程的順利推進(jìn)，2019 年12 月4 日當(dāng)?shù)卣?、供電公司、村民三方再次召開調(diào)解會(huì)，供電公司將修改方案和改址后的技術(shù)問題如實(shí)告知了村民，闡明了利害關(guān)系。但部分村民還是以影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、可能帶來輻射污染等理由提出反對(duì)意見。

由于采用參與式?jīng)Q策模式，項(xiàng)目重啟初期三方已進(jìn)行了比較充分的對(duì)話，有一定的信任基礎(chǔ)，所以此次改址商談過程少了之前的緊張，問題也有了解決的方向。在調(diào)解會(huì)上，L 縣政府和供電公司發(fā)現(xiàn)，部分村民反對(duì)的原因還是擔(dān)心變電站潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。第三方公司通過多次入戶調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，大部分村民之所以擔(dān)心，是因其對(duì)變電站缺乏基本的科學(xué)認(rèn)知。針對(duì)以上問題，供電公司采用安排人員進(jìn)村進(jìn)行知識(shí)宣講、邀請(qǐng)部分村民參觀其他變電站及其周邊環(huán)境等措施，糾正村民的偏見并消除其誤解。一位參與過變電站宣講活動(dòng)的村民表示：“大多數(shù)人在項(xiàng)目改址時(shí)還是有很多顧慮的，因?yàn)榫W(wǎng)上傳言太多，我們也對(duì)變電站這么個(gè)嗡嗡響的大家伙感到害怕，因?yàn)閹啄昵罢凸╇姽緦?duì)此事躲躲藏藏。但是在宣講的那些天里，我們感受到了他們的誠意，是真的想做工作、是為我們著想的，我也到另一個(gè)變電站參觀了一次，看到學(xué)到了不少東西，顧慮也就小了……”(訪談?dòng)涗洠?0220126-村民-LJG)。

民眾的風(fēng)險(xiǎn)感知是對(duì)鄰避設(shè)施潛在風(fēng)險(xiǎn)主觀加工的結(jié)果，受個(gè)人意識(shí)、群體的態(tài)度和行為的影響[28]。入戶宣講、對(duì)話協(xié)商會(huì)等溝通活動(dòng)，能夠有效縮小技術(shù)專家基于技術(shù)理性得出的風(fēng)險(xiǎn)水平與民眾依賴“地方性知識(shí)”感知到的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)之間的偏差。組織村民代表前往運(yùn)營(yíng)優(yōu)良的變電站進(jìn)行實(shí)地參觀考察，既可以在一定程度上減少村民對(duì)變電站存在風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，還可以將這部分村民的體驗(yàn)傳遞給其他村民。通過這些措施，村民看到政府的誠意，也慢慢增強(qiáng)了對(duì)政府的信任。

(三) 組織專班，“軟化”偏執(zhí)觀念

經(jīng)過前期的宣傳和溝通協(xié)商，部分村民的看法有了改變，轉(zhuǎn)而支持變電站項(xiàng)目建設(shè)。2019 年12 月26日變電站項(xiàng)目獲得了建設(shè)工程施工許可，供電公司也做好了施工前的準(zhǔn)備，計(jì)劃2020 年電力迎峰度夏前建成投產(chǎn)?？稍谑┕で暗默F(xiàn)場(chǎng)勘察時(shí)發(fā)現(xiàn)，距離需要架設(shè)的終端鐵塔附近分布著幾處墓地。為避免不必要的糾紛，供電公司聯(lián)系村委召集墓地主人進(jìn)行協(xié)商，設(shè)想通過提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、選材質(zhì)量和施工要求等手段，使終端塔盡可能遠(yuǎn)離墓地。但部分村民反對(duì)強(qiáng)烈，并揚(yáng)言要繼續(xù)上訪。面對(duì)此情景，縣政府將電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目的處理工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的年度考核目標(biāo)，并挑選群眾工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部、供電公司技術(shù)骨干和當(dāng)?shù)卮迕窆餐闪ⅰ罢咛幚怼惫?jiān)小組專班，專門負(fù)責(zé)與各方的溝通協(xié)調(diào)。在隨后的13個(gè)月里，專班人員投身一線，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委的支持配合下深入村組與村民面對(duì)面講政策、爭(zhēng)理解、凝共識(shí)。專班主要負(fù)責(zé)人在訪談中補(bǔ)充道：“來回奔波、說破嘴皮子不難，難的是與多方難達(dá)成一致意見。我們不懼復(fù)雜局面，也不怕艱難險(xiǎn)阻，只要建成符合法律法規(guī)、符合地方發(fā)展及電網(wǎng)發(fā)展需要，能夠讓百姓安心用電的工程，我們決定了要干，就一定要干成、做好!”(訪談?dòng)涗洠?0220210-“政策處理”攻堅(jiān)小組專班負(fù)責(zé)人-HYW)

專班人員坦言協(xié)調(diào)的過程并不順利，遇到的阻力仍然不小。最大的難題是村民想盡可能得到更多的補(bǔ)償；另外，部分村民難以溝通。為此，專班人員多次與幾個(gè)反對(duì)意見比較大、曾頻繁上訪的村民進(jìn)行溝通勸導(dǎo)，同時(shí)發(fā)動(dòng)其身邊親屬和朋友做思想工作予以“軟化”，直到消除其極端想法?！捌鋵?shí)終端塔建在墳?zāi)垢浇@件事只是導(dǎo)火索，主要原因還是村民希望政府和供電公司做出更多更大的讓步。我們除了對(duì)他們動(dòng)之以情、曉之以理外，還專門向村民說明益處，與他們擔(dān)心變電站建設(shè)引發(fā)的環(huán)境問題正好相反，變電站建設(shè)給村里不但能帶來經(jīng)濟(jì)效益，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是有利于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境改善的。”(訪談?dòng)涗洠?0220221-“政策處理”攻堅(jiān)小組專班負(fù)責(zé)人-CJY)“當(dāng)時(shí)政府召開了座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)來收集我們的意見，其實(shí)我們是看得見政府和供電公司的誠意的，但是光有誠意也不行，變電站建設(shè)還是有風(fēng)險(xiǎn)的，這讓我們非常不安，一致希望政府和供電公司能夠滿足我們的需求，并給予我們一定的補(bǔ)償?！?訪談?dòng)涗洠?0220126-村民代表-WHM)

專班成員通過用心溝通，耐心向公眾說明項(xiàng)目建設(shè)的緊迫性、方案調(diào)整后技術(shù)的先進(jìn)性與安全性以及建設(shè)方為此所做的努力，一方面展示了當(dāng)?shù)卣疄槊裼H民形象，有利于改變其在村民心中的刻板印象；另一方面，也改變了村民的固執(zhí)與偏執(zhí)意念，降低了其沖突意向，為達(dá)成最終共識(shí)掃清了障礙。

(四) 利益補(bǔ)償，彌合價(jià)值失靈

在交涉過程中，L 縣政府和縣供電公司了解到，村民之所以反對(duì)，很大程度上還是想爭(zhēng)取更多的利益補(bǔ)償。經(jīng)多次“討價(jià)還價(jià)”，形成了村民滿意的補(bǔ)償方案：一是施工區(qū)域附近的民生工程(包括道路、附近河道、防洪堤壩等)都會(huì)被修葺；二是其他附帶工程創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益要村集體分成；三是美化周邊環(huán)境，建成之后恢復(fù)生態(tài)原貌，不破壞當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境。最終L 縣政府、供電公司、村民達(dá)成了一致意見。2020 年10 月23 日施工隊(duì)正式進(jìn)場(chǎng)施工，2022 年3 月下旬變電站竣工并投入運(yùn)營(yíng)。

參與協(xié)調(diào)的一名政府工作人員在訪談中袒露心聲：“談判過程是很艱難、很膠著的，村委會(huì)盡可能為村民爭(zhēng)取利益最大化，供電公司不敢做出太大的讓步，但又沒有辦法，畢竟當(dāng)?shù)厍闆r特殊，附近水電資源豐富，之前也有很多民營(yíng)公司在這里建設(shè)小水電站，可以自主地給出比較豐厚的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，所以村民比較支持。但我們和那些民營(yíng)公司不一樣，我們的規(guī)劃、補(bǔ)償都有政策規(guī)定，不是個(gè)人能決定的，在物質(zhì)的補(bǔ)償方面不可能也不允許隨意讓步，我們能做的就是盡最大可能在其他方面給予政策傾斜。只要不是太過分的條件，能做到的，我們地方政府作為中間人還是愿意去協(xié)調(diào)的?！?訪談?dòng)涗洠?0220221-S 鎮(zhèn)政府工作人員-DHT)

利益補(bǔ)償是鄰避問題得以解決的根本。因此，除了因地制宜制定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、考量經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償受限因素外，可以輔之以其他補(bǔ)償形式達(dá)到理想效果：生態(tài)補(bǔ)償能夠降低鄰避設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；權(quán)益補(bǔ)償通過轉(zhuǎn)變決策模式，尊重公眾參與選址方案制定，以消除鄰避沖突產(chǎn)生的政治因素[29]，增強(qiáng)政府信任；心理補(bǔ)償通過貼近民眾生活的方式，讓村民獲得認(rèn)可與尊重，村民就可能產(chǎn)生了理解與共情，進(jìn)而產(chǎn)生共識(shí)。通過運(yùn)用多元補(bǔ)償機(jī)制，詳見表1，以經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、權(quán)益、心理補(bǔ)償?shù)榷嘣绞巾槒拿褚獠⒈Ｕ掀錂?quán)益，使民眾最終接納變電站建設(shè)項(xiàng)目。

表1 S 鎮(zhèn)破解鄰避問題所采用的多元補(bǔ)償機(jī)制

七、結(jié)論與討論

鄰避設(shè)施是城市化進(jìn)程的產(chǎn)物。如何平衡鄰避問題涉及的風(fēng)險(xiǎn)與收益、協(xié)調(diào)公共利益與社群利益等多元價(jià)值沖突，如何實(shí)現(xiàn)善治，一直是理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。不同于以往研究聚焦的鄰避沖突案件，S 鎮(zhèn)變電站建設(shè)案例的典型性就在于其歷經(jīng)了從最初選址沖突、被迫擱置到通過民主協(xié)商、重新選址并最終完成的長(zhǎng)達(dá)十余年的艱難歷程，提供了鄰避設(shè)施從“鄰避”到“民利”的有益啟示。本文構(gòu)建了“風(fēng)險(xiǎn)感知—價(jià)值失靈—民主協(xié)商—價(jià)值實(shí)現(xiàn)”的分析框架，通過回顧該變電站建設(shè)從進(jìn)退兩難的鄰避僵局到最終順利推進(jìn)的圓滿結(jié)局。研究表明：

(1)鄰避沖突動(dòng)態(tài)演變的機(jī)理包含三個(gè)變量和一個(gè)拐點(diǎn)。主體間風(fēng)險(xiǎn)感知差異與利益博弈是鄰避問題產(chǎn)生的根源；多元主體的態(tài)度行為變化，是解釋鄰避問題演化的重要變量；協(xié)商溝通低效與公共價(jià)值失靈是鄰避問題持續(xù)的癥結(jié)；而地方?jīng)Q策模式的轉(zhuǎn)變(從最初選址時(shí)的“決定—宣布—辯護(hù)”到項(xiàng)目重啟后轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c—協(xié)商—共識(shí)”)是鄰避沖突從產(chǎn)生發(fā)酵階段開始朝向冷卻階段、消解階段轉(zhuǎn)變的拐點(diǎn)。

(2)風(fēng)險(xiǎn)溝通、民主協(xié)商與利益補(bǔ)償是鄰避問題化解的三大工具，而有效的公眾參與和積極的政府回應(yīng)是促成三大工具發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的關(guān)鍵。風(fēng)險(xiǎn)溝通，涉及鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)防措施、成本收益、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，背后是技術(shù)理性與“地方性知識(shí)”的聯(lián)結(jié)；民主協(xié)商有利于解決公共價(jià)值失靈問題，其形式表現(xiàn)為開誠布公的對(duì)話、信息公開透明、表達(dá)利益訴求與尋求解決方案；合理的利益補(bǔ)償機(jī)制是根本，主要是平衡利益損害，必要時(shí)采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、權(quán)益補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償、心理補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償方式。三大工具發(fā)揮實(shí)效的關(guān)鍵在于公眾參與和政府的積極回應(yīng)，正是通過參與和回應(yīng)這一橋接機(jī)制，才促進(jìn)了以風(fēng)險(xiǎn)溝通縮小風(fēng)險(xiǎn)感知差異、民主協(xié)商增進(jìn)公共價(jià)值、利益補(bǔ)償彌合利益分歧的協(xié)同效用發(fā)揮。

(3)鄰避沖突的善治是一個(gè)溝通、示范、改變和共識(shí)達(dá)成的過程。案例的示范價(jià)值在于：項(xiàng)目重啟后，政府開始及時(shí)回應(yīng)，正視民眾訴求并采取積極措施，促進(jìn)民眾態(tài)度的轉(zhuǎn)變。當(dāng)?shù)卣賳T、專班小組成員、技術(shù)專家扮演政策企業(yè)家的角色，通過認(rèn)知、態(tài)度、情緒等方面的“軟化”作用，“使公眾習(xí)慣于新的思想并且逐漸接受他們的政策建議”[30](182)。值得注意的是，這里的思想工作不僅是指單向的思想灌輸和政策方案宣傳，還包括遵循疏導(dǎo)性機(jī)制，基于“地方性知識(shí)”進(jìn)行鄰避設(shè)施合法性、安全性、公共性等價(jià)值滲透，同時(shí)適當(dāng)納入民眾合理訴求甚至做出妥協(xié)讓步，逐步轉(zhuǎn)變或消解民眾固化認(rèn)知以促成沖突化解。

(4)“風(fēng)險(xiǎn)感知—價(jià)值失靈—民主協(xié)商—價(jià)值實(shí)現(xiàn)”分析框架實(shí)現(xiàn)了既有研究視角的串聯(lián)整合，能夠解釋鄰避問題的產(chǎn)生、演變，特別是沖突轉(zhuǎn)折與最終破解的詳細(xì)過程，提供了鄰避問題的善治路徑。該框架是一個(gè)融合鄰避問題的發(fā)生邏輯(風(fēng)險(xiǎn)感知差異與利益分歧導(dǎo)致價(jià)值失靈，引發(fā)鄰避沖突)、演化過程(以民主協(xié)商逐步轉(zhuǎn)變民眾固化認(rèn)知與達(dá)成價(jià)值共識(shí)，促成沖突成功轉(zhuǎn)折)、治理路徑(通過吸納民眾偏好，以風(fēng)險(xiǎn)溝通降低民眾風(fēng)險(xiǎn)感知、民主協(xié)商促成公共價(jià)值、多元利益補(bǔ)償機(jī)制平衡各方利益和化解矛盾沖突)三大維度的整合性分析框架，對(duì)鄰避問題的發(fā)生邏輯、演化過程與善治路徑有一定的解釋力。

上述研究結(jié)論，或可對(duì)鄰避問題治理提供有益啟示：一是縮小風(fēng)險(xiǎn)感知差異，需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通，有效整合專家技術(shù)理性與民眾價(jià)值理性，經(jīng)充分討論不斷優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)方案，形成科學(xué)決策。二是環(huán)境公共利益的識(shí)別程序不能滿足于形式的合法性，還必須在此基礎(chǔ)上建立以表達(dá)權(quán)為核心的正當(dāng)程序，使多元利益主體有平等的機(jī)會(huì)和有效的途徑參與其中[31]。鄰避問題是對(duì)地方治理能力的考驗(yàn)，要改變“不鬧不理、鬧大才理”的維穩(wěn)式應(yīng)對(duì)方式，主動(dòng)預(yù)防民眾的鄰避抗?fàn)幮袨?。這就要求保障民眾知情及參與權(quán)，擴(kuò)大決策透明度，暢通利益表達(dá)渠道，及時(shí)分享信息，減少民眾猜忌與恐慌，不斷增強(qiáng)政府信任，爭(zhēng)取民眾支持。三是構(gòu)建社會(huì)價(jià)值遞送平臺(tái)，嵌入價(jià)值偏好傳遞，積極對(duì)話協(xié)商，不斷“軟化”溝通，協(xié)調(diào)多元價(jià)值矛盾，凝聚對(duì)鄰避項(xiàng)目公共價(jià)值的共識(shí)。四是構(gòu)建多元化利益補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償?shù)木珳?zhǔn)性、合理性和公平性，以消除利益分歧。

注釋：

① 《L 縣征收土地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》中，征收集體土地統(tǒng)一實(shí)行征地區(qū)片綜合地價(jià)，由土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)組成，用于被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)業(yè)人口和勞動(dòng)力的安置。