王玉生，趙雅棋

(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西南寧，530004)

一、引言

現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的快速推進(jìn)打破了傳統(tǒng)社會(huì)的“確定性”結(jié)構(gòu)，不確定性作為一種新的結(jié)構(gòu)性力量登場[1]。社會(huì)發(fā)展步入風(fēng)險(xiǎn)裂變與泛化的“烏卡(VUCA)”時(shí)代[2]，即一個(gè)具有易變性(volatility)、不確定性(uncertainty)、復(fù)雜性(complexity)、模糊性(ambiguity)特征的時(shí)代，其中，不確定性是“烏卡”時(shí)代的核心表征，易變性、模糊性和復(fù)雜性皆由不確定性衍生而來[3]。在“烏卡”境況下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城市居民跨社區(qū)謀生等現(xiàn)代性敘事不斷出現(xiàn)，社會(huì)人員高速流動(dòng)的趨勢不斷增強(qiáng)[4]。與此同時(shí)，無論是宏觀層面的社會(huì)治理體系，還是微觀層面的民眾價(jià)值認(rèn)知和心理情感因素，都處在持續(xù)的波動(dòng)與變化之中，使得社區(qū)治理環(huán)境也因高度的流動(dòng)性與波動(dòng)性而充斥著大量的不確定性風(fēng)險(xiǎn)[5]。在不確定性風(fēng)險(xiǎn)的影響下，社區(qū)治理中的公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，社區(qū)治理問題逐漸演變成無法預(yù)測、難以用線性手段解決的“棘手問題”[6]。

當(dāng)前社區(qū)治理主要遵循“技術(shù)邏輯”[7]，即先理解問題、尋找問題規(guī)律，再通過剛性制度進(jìn)行資源整合與分配[8]，以此應(yīng)對社區(qū)發(fā)展過程中出現(xiàn)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。但在實(shí)踐中，具有不確定性特征的社區(qū)棘手問題往往處于意外的、未知的公共情境之中，只有在具體的行動(dòng)中才能對其規(guī)律進(jìn)行有效把握，難以做到“先理解問題，再解決問題”[8](2)。同時(shí)，由于棘手問題具有跨越地理界線、行政區(qū)劃和文化認(rèn)知邊界的特征，時(shí)常要求多元治理主體共同參與，但多元主體間權(quán)責(zé)機(jī)制的模糊性致使社會(huì)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“碎片化”[9]特征，即社區(qū)各治理主體之間產(chǎn)生了互相割裂的鴻溝，許多內(nèi)部資源無法有效調(diào)動(dòng)，外部資源也無法進(jìn)入[10]。碎片化的治理結(jié)構(gòu)難以應(yīng)對“烏卡”境況下社區(qū)棘手問題的動(dòng)態(tài)變化性及跨區(qū)域、跨層級、跨部門特性，甚至?xí)a(chǎn)生條塊分割、反饋渠道堵塞等問題[9](2)。

在這種情況下，亟須通過社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治主體、政府及社會(huì)力量的聯(lián)合，打通治理主體之間的合作溝通渠道，激活各個(gè)主體的應(yīng)有功能，實(shí)現(xiàn)整體化模式的最大化合力效應(yīng)?！睹裾筷P(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》中就提出：“發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織在源頭治理方面的積極作用，協(xié)助提升社區(qū)矛盾預(yù)防化解能力?！盵11]黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！盵12]社會(huì)組織的參與能夠在各主體之間架構(gòu)一個(gè)信息聯(lián)系、資源共享和政策傳遞的橋梁，進(jìn)而形成治理合力。首先，社區(qū)是由人構(gòu)成的生活區(qū)域共同體，居民在其中生產(chǎn)生活，遠(yuǎn)比在其他區(qū)域內(nèi)更容易受到人情關(guān)系的影響，社會(huì)組織依靠“情感式動(dòng)員”更能喚醒根植在社區(qū)民眾心中的力量，在民眾自主性的驅(qū)使下能夠獲得更加堅(jiān)定的支持，從而提高民眾政策遵從意愿，保障政策執(zhí)行[13]；其次，社會(huì)組織依靠信息資源和政策渠道優(yōu)勢，可將民間社會(huì)自下而上的志愿力量和政府自上而下的目標(biāo)結(jié)合起來，促成政府與社區(qū)間的良性互動(dòng)；最后，社會(huì)組織通過履行在公共服務(wù)和公共政策領(lǐng)域的交叉職責(zé)，能夠?qū)崿F(xiàn)對內(nèi)促進(jìn)合作、對外謀求支持，達(dá)到激活社區(qū)內(nèi)部活力和打通外部政策渠道的目的。

基于此，全面認(rèn)識不確定性風(fēng)險(xiǎn)下社區(qū)棘手問題的內(nèi)涵與特征，探尋一套與“烏卡”境況相適應(yīng)的社會(huì)組織參與社區(qū)治理的行動(dòng)策略，是構(gòu)建多元協(xié)同治理體系、提升社區(qū)防范化解風(fēng)險(xiǎn)能力、實(shí)現(xiàn)不確定性風(fēng)險(xiǎn)下社區(qū)棘手問題高效治理的必然路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

目前關(guān)于“社區(qū)治理不確定性”的研究主要從兩個(gè)方面展開。一是從情感維度或技術(shù)維度分析不確定性產(chǎn)生的根源。前者認(rèn)為“烏卡”境況下社區(qū)生活的困惑、焦慮與日俱增，社區(qū)治理中的公共情感從激情驅(qū)動(dòng)逐漸演化為被利益馴服，引發(fā)了人際情感中的信任危機(jī)[14]。而“信任”是社會(huì)系統(tǒng)應(yīng)對不確定性的有效方式，信任缺失則極易引發(fā)個(gè)體認(rèn)知與心理情感不確定性的增長，導(dǎo)致個(gè)體產(chǎn)生異常行為[15]。后者認(rèn)為不確定性是科學(xué)技術(shù)帶來的必然結(jié)果。由于社區(qū)環(huán)境的復(fù)雜性、居民認(rèn)知的有限性與差異性，技術(shù)的使用與革新進(jìn)一步加深了居民間的信息鴻溝，提高了社區(qū)治理和建設(shè)的難度[16]。

二是研究不確定性治理的方法。如，認(rèn)為過去由“確定性范式”主導(dǎo)的社區(qū)治理體系相對僵化，難以有效應(yīng)對社區(qū)日益增長的不確定性[17]。有學(xué)者提出以動(dòng)態(tài)與靜態(tài)治理相結(jié)合的韌性治理模式應(yīng)對不確定性風(fēng)險(xiǎn)下的社區(qū)治理問題[18]，但韌性的習(xí)得并非易事，其間仍存在個(gè)體參與方式的選擇困境，而社會(huì)組織的參與能夠有效解決這些問題[19]。當(dāng)前，針對社會(huì)組織參與社區(qū)治理的研究側(cè)重于多層次、多面向、多視角地分析和解釋社會(huì)組織在社區(qū)治理中的功能與作用，認(rèn)為社會(huì)組織能通過協(xié)商、談判、合作等方式深入一線為居民提供服務(wù)，更容易了解居民的真實(shí)需求[3](2)，并將社會(huì)組織視作社區(qū)治理系統(tǒng)中的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。同時(shí)，認(rèn)為社會(huì)組織能在聯(lián)結(jié)公眾和政府[10](2)、強(qiáng)化多主體溝通、整合社會(huì)資源及深耕社區(qū)發(fā)展等方面發(fā)揮功能優(yōu)勢[19](2)。

雖然社會(huì)組織在參與社區(qū)治理過程中已經(jīng)形成以“專業(yè)性”與“對話性”相結(jié)合的互動(dòng)邏輯，但現(xiàn)有關(guān)于不確定性環(huán)境影響社會(huì)組織參與社區(qū)治理的理論與實(shí)踐研究尚可適當(dāng)拓深，可為“烏卡”境況下社會(huì)組織以何種行動(dòng)策略應(yīng)對社區(qū)治理的棘手問題補(bǔ)充相關(guān)的實(shí)證研究。

因此，本文擬從“烏卡”境況下的不確定性特征出發(fā)，理解社區(qū)棘手問題的現(xiàn)實(shí)表征，厘清潛藏的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，并結(jié)合Y 社區(qū)老舊小區(qū)改造的個(gè)案構(gòu)建“問題—策略—結(jié)果”的分析框架，借助協(xié)同治理理論對社會(huì)組織如何參與社區(qū)棘手問題治理的行動(dòng)策略進(jìn)行剖析。

三、社區(qū)治理難題的壁壘與策略

(一) 社區(qū)治理難題的三大壁壘

在不確定性的作用下，社區(qū)治理難題的“社會(huì)多元性、知識不確定性和制度復(fù)雜性”[6](2)等三個(gè)特性產(chǎn)生了新的變化。具體表現(xiàn)為：第一，由社區(qū)參與者的數(shù)量眾多、價(jià)值多元、認(rèn)知分歧大導(dǎo)致的社區(qū)問題更加復(fù)雜；第二，所涉及的技術(shù)知識更加難以把控，相互勾連狀態(tài)下的因果關(guān)系更加模糊和難以辨識；第三，問題的主體關(guān)系、制度層級表現(xiàn)出碎片化特征，政策網(wǎng)絡(luò)與治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出松散耦合的復(fù)雜狀態(tài)[9](3)，致使各社區(qū)的治理主體在價(jià)值取向與價(jià)值協(xié)調(diào)、服務(wù)需求與服務(wù)供給、治理結(jié)構(gòu)與治理需求等方面的差異化增大，這種差異化以“壁壘”的形式降低了公共政策的運(yùn)行效率，阻礙了公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。本文結(jié)合對傳統(tǒng)社區(qū)治理失靈的反思，將“烏卡”境況下社區(qū)治理難題的困境歸結(jié)為以下三大壁壘：

其一，利益壁壘。跨社區(qū)謀生、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等現(xiàn)代性的流動(dòng)敘事引發(fā)的社區(qū)地域邊界模糊，削弱了社區(qū)各行動(dòng)主體價(jià)值觀念上的確定性。作為多元化、多層次社會(huì)關(guān)系交織的場域，社區(qū)內(nèi)的利益相關(guān)方繁多且價(jià)值觀念差異顯著，極易產(chǎn)生利益沖突。同時(shí)，物質(zhì)利益主導(dǎo)的世俗認(rèn)知不斷沖擊著社區(qū)鄰里間的生活形態(tài)，社區(qū)民眾行為決策時(shí)日益以理性化和利益最大化為原則，價(jià)值觀念愈加復(fù)雜，合作行動(dòng)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。除此之外，當(dāng)政策內(nèi)容的價(jià)值取向與民眾個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，使用強(qiáng)制型政策工具約束民眾行為，可能會(huì)增強(qiáng)民眾的抵觸情緒?；趯Σ糠终弋a(chǎn)生的偏激、恐慌、排斥心理，以及理性人動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，民眾極可能會(huì)為了維護(hù)自身利益或降低自身損失而犧牲公共利益、集體利益，產(chǎn)生利益壁壘，最終導(dǎo)致利益主體價(jià)值觀念與實(shí)際利益上的沖突，影響政策遵從的信心，產(chǎn)生政策不遵從行為，甚至導(dǎo)致沖突，影響政策執(zhí)行的效果。

其二，信息壁壘。一方面，在不確定性影響下，公共服務(wù)需求信息存在異質(zhì)性、分散性的特征，提高了信息識別、獲取的難度，使得政策制定者難以把握完備信息、準(zhǔn)確識別民眾的公共服務(wù)需求。[20]另一方面，基層的行政資源和財(cái)政資源相對匱乏，社區(qū)治理主體的決策更多地呈現(xiàn)為有限理性，即采取線性決策模式搜尋問題的解決方案，秉持工具理性和成本-效率決策原則選擇政策工具，這種決策方式僅僅基于政策視角考慮解決方案的合理性與可行性，缺乏對于社區(qū)事務(wù)的深入了解[20](2)，導(dǎo)致服務(wù)供給難以匹配社區(qū)民眾的異質(zhì)性服務(wù)需求，形成服務(wù)供給與服務(wù)需求之間的信息壁壘。

其三，結(jié)構(gòu)壁壘。由于每個(gè)部門所掌握的治理信息有限，難以獨(dú)立進(jìn)行棘手問題的治理，導(dǎo)致單向度、強(qiáng)制性的治理結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)日益復(fù)雜的治理任務(wù)。社區(qū)多元主體在治理過程中的溝通、互動(dòng)與協(xié)調(diào)不足，固有僵化的治理體系難以有效解決治理問題。加之現(xiàn)有的相關(guān)法律制度對各方主體參與社區(qū)治理的權(quán)責(zé)與路徑表述相對模糊，在基層部門缺乏自由裁量權(quán)的情況下，便難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)被政策分流的行政任務(wù)，這就影響了公共服務(wù)的針對性與有效性，使得治理主體處于阻隔與封閉的狀態(tài)，被整合在一起的主體并沒有真正形成治理合力，極易出現(xiàn)關(guān)系不清、權(quán)責(zé)不明的結(jié)構(gòu)壁壘。

(二) 社會(huì)組織參與社區(qū)難題治理的“破壁式”策略

在“烏卡”境況下，社會(huì)治理所衍生的公共產(chǎn)品與服務(wù)不再由政府獨(dú)立把握，既往的公共責(zé)任拓展到私營與非營利部門[3](3)，棘手問題的治理需要政府、社會(huì)組織與市場等主體構(gòu)成的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)共同完成。多元主體參與的客觀需要和棘手問題屬性共同催生了社區(qū)棘手問題的協(xié)同治理需求，本文用“破壁式共治”來描述這種具有協(xié)同治理特征的行動(dòng)策略。

依據(jù)協(xié)同理論，主體的參與行為是將系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)子系統(tǒng)之間的阻礙打通或破除，建立子系統(tǒng)間或子系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)要素之間的聯(lián)結(jié)，將原本無序、分散的各部分整合為有序、統(tǒng)一的狀態(tài)[21]。基于此，“破壁式共治”是指社會(huì)組織憑借自身獨(dú)有的資源與優(yōu)勢，在外部環(huán)境強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)與自組織行為拉動(dòng)合力下所形成的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，它通過打破主體間的壁壘與阻隔，聯(lián)合多元行動(dòng)者，實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，以應(yīng)對不確定性治理場域中的社會(huì)治理任務(wù)。這種行動(dòng)策略是體制約束與實(shí)踐張力共同作用的結(jié)果，體現(xiàn)出鮮明的實(shí)踐理性，具體實(shí)施方法如下：

一是雙向嵌入策略，破利益壁壘。一方面，為了能在政策執(zhí)行體系中獲得有效的話語權(quán)，嵌入正式的治理體系，社會(huì)組織通過與社區(qū)互哺協(xié)治，樹立組織的正式權(quán)威，以自身的組織資源與服務(wù)能力嵌入社區(qū)行政體系，從而發(fā)揮組織聯(lián)結(jié)作用。另一方面，社會(huì)組織通過向社區(qū)居民提供志愿服務(wù)贏得信任與認(rèn)可，以私人關(guān)系為基礎(chǔ)，嵌入社區(qū)內(nèi)部，并建立非正式權(quán)威，通過柔性協(xié)調(diào)的方式，破除政策執(zhí)行過程中強(qiáng)制性手段難以破除的利益壁壘，提升政策遵從水平，保障政策執(zhí)行。

二是服務(wù)轉(zhuǎn)譯策略，破信息壁壘。首先，社會(huì)組織憑借自身的靈活性與草根性，展開社區(qū)調(diào)研、訪談，抓取社區(qū)信息，獲取公共服務(wù)需求。其次，社會(huì)組織借助自身的專業(yè)能力聯(lián)合多方主體，向其他治理主體轉(zhuǎn)譯民眾的服務(wù)需求，對服務(wù)任務(wù)進(jìn)行識別與反饋；同時(shí)，通過轉(zhuǎn)譯公共價(jià)值修辭，消除治理主體與治理對象之間的認(rèn)知差異，有效保障公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。最后，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給與公共需求之間的有效聯(lián)結(jié)，減少公共服務(wù)的分散化、懸浮化問題。

三是平臺搭建策略，破結(jié)構(gòu)壁壘。首先，社會(huì)組織借介入臨時(shí)項(xiàng)目或突發(fā)事件的時(shí)機(jī)發(fā)起聯(lián)合行動(dòng)，通過自身的協(xié)調(diào)、溝通，搭建各個(gè)主體進(jìn)行合作的臨時(shí)性平臺，為實(shí)現(xiàn)多部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)造合作空間。其次，借助行動(dòng)的正面反饋，提升主體參與的積極性，推動(dòng)主體間的長期合作。最后，通過臨時(shí)性項(xiàng)目平臺的搭建，提供新的治理力量，提升治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同性，形成治理合力，打破主體之間的結(jié)構(gòu)壁壘，為主體合作提供新的可能。

四、實(shí)證分析

在老舊小區(qū)改造過程中，參與主體眾多，多方利益協(xié)調(diào)困難，涉及問題復(fù)雜煩瑣，難以通過常規(guī)手段進(jìn)行有效解決，是典型的棘手問題。本文選擇C 市Y 社區(qū)老舊小區(qū)改造過程中充分發(fā)揮治理作用的H 組織的社區(qū)治理行為作為研究對象，分析社會(huì)組織解決社區(qū)棘手問題的行動(dòng)策略。

Y 社區(qū)始建于2005 年，社區(qū)總面積約為0.25平方公里，社區(qū)居民總戶數(shù)2 245 戶，常住人口約6 450 人，流動(dòng)人口900 余人，擁有2 個(gè)小型農(nóng)貿(mào)市場、2 個(gè)全民健身運(yùn)動(dòng)場。國有單位改制后，原來國企承擔(dān)的社區(qū)服務(wù)功能缺失，難以實(shí)現(xiàn)有效的公共服務(wù)。自2010 年起，Y 社區(qū)先后聘請多家物業(yè)公司提供物業(yè)服務(wù)，但由于物業(yè)公司服務(wù)水平不高，業(yè)主與物業(yè)之間的糾紛不斷。2019年1月，社區(qū)居民在居委會(huì)與單位的支持下，依據(jù)國務(wù)院頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》成立了H 群眾性自治組織，自H 組織參與社區(qū)治理后，該社區(qū)的公共服務(wù)效率得到了顯著提升。

H 組織主要依靠所在地的街道辦事處實(shí)施備案管理，主要代表業(yè)主的利益，向社會(huì)各方反映業(yè)主意愿和要求，監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運(yùn)作，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)結(jié)構(gòu)，提供公共服務(wù)。同時(shí)，H 組織擁有固定的成員、管理者與活動(dòng)場所，結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定。該組織以專業(yè)的服務(wù)能力與管理能力全程參與此次老舊小區(qū)改造過程，有效解決了小區(qū)改造過程中的棘手問題，此個(gè)案具有代表性。同時(shí)，H 組織雖然只屬于社會(huì)組織的一種類型，但是該組織參與解決的老舊小區(qū)改造問題、面臨的不確定性環(huán)境，同樣是其他社會(huì)組織所要面對的。所以，基于H 組織的個(gè)案研究具有一定的推廣性與拓展性。

筆者與團(tuán)隊(duì)成員于2019—2021 年對H 組織進(jìn)行了深入的追蹤調(diào)研，對參與合作的主要社區(qū)工作人員、居民、基層政府官員等關(guān)鍵群體進(jìn)行了深度訪談，獲得了豐富的一手資料，并以實(shí)習(xí)工作人員的身份參與社區(qū)工作近半年，獲得了社區(qū)自治委員會(huì)、居委會(huì)、物業(yè)公司的內(nèi)部文本資料。本研究基于上述材料，結(jié)合相關(guān)政策文本進(jìn)行研究，還原老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中社會(huì)組織參與的實(shí)踐歷程，分析探討Y 社區(qū)在老舊小區(qū)改造中遇到的具體問題和H 組織的解決辦法。

(一) 雙向嵌入策略破利益壁壘

截止到2021 年1 月底，C 市既有住宅加裝電梯共770 臺，安裝電梯讓更多社區(qū)居民享受到了“一鍵直達(dá)”的老房幸福好生活。然而，對于本來就不需要電梯的一樓住戶而言，裝電梯要拆除戶內(nèi)墻面、撤掉家具，且沒有相關(guān)的補(bǔ)助。同時(shí)，部分低樓層的住戶認(rèn)為加裝電梯會(huì)讓高樓層的房子更加好賣，進(jìn)而影響自家房屋未來出售的價(jià)格。因此，大多數(shù)低樓層戶主對安裝電梯持反對意見，使得項(xiàng)目未能如期落實(shí)：

幾個(gè)一樓、二樓的阿姨打算賣掉舊房子跟兒女一起住，但她們聽說好幾個(gè)小區(qū)的頂樓本來賣不出去的，就是因?yàn)檠b了電梯，價(jià)格都漲了，再加上頂樓清凈、視野好，好多買房的看到有電梯都優(yōu)先選頂樓，到時(shí)候她們的房子就會(huì)跌價(jià)，甚至賣不出去。所以她們不僅不在協(xié)議書上簽字，還會(huì)利用鄰里關(guān)系勸說中樓層住戶，導(dǎo)致電梯安裝事宜長時(shí)間擱淺。(訪談資料：H02202012)

除電梯安裝外，樓頂防水層翻新問題也同樣因?yàn)槔姹趬径茨艿玫郊皶r(shí)處理。樓頂防水層翻新同樣涉及開鑿墻面、天花板的問題，會(huì)對居民日常生活造成一定的影響，導(dǎo)致部分居民產(chǎn)生抵觸心理。

在實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)改造目的和滿足日常需求，在很大程度上取決于改造過程中多方利益的平衡及達(dá)成對公共價(jià)值的統(tǒng)一認(rèn)識，換言之，社區(qū)居民的共識性價(jià)值取向是完成老舊小區(qū)改造的關(guān)鍵。在權(quán)衡利益得失時(shí)，當(dāng)?shù)孛癖姴⒉粫?huì)因?yàn)檎块T或相關(guān)主體的“權(quán)威背景”而提升政策遵從水平，而且在不確定的社會(huì)環(huán)境中，一味使用強(qiáng)制性政策反而會(huì)適得其反。只有當(dāng)日常生活受到影響較小，甚至可以從中獲取較高利益時(shí)，居民才會(huì)積極地遵從政策的相關(guān)規(guī)定。因此，要化解居民日常生活需要與老舊小區(qū)改造帶來的不便之間的沖突，需要讓理性的民眾看到實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，以更加科學(xué)有效的方式協(xié)調(diào)和統(tǒng)一民眾的利益訴求，以實(shí)現(xiàn)政策遵從的可持續(xù)性。

針對上述問題，H 組織采取了雙向嵌入策略。具體而言，在社會(huì)關(guān)系層面，H 組織以私人關(guān)系、志愿服務(wù)嵌入社區(qū)內(nèi)部，通過獲得信任與認(rèn)同等方式樹立非正式權(quán)威，提高居民的政策遵從水平。H 組織先利用社區(qū)民眾“理性人”的考量作為行動(dòng)基礎(chǔ)，再利用社區(qū)民眾“行為人”的社會(huì)屬性，通過社區(qū)意見領(lǐng)袖群體影響其他普通居民，提升社區(qū)居民對老舊小區(qū)改造中各項(xiàng)政策的遵從水平。得知部分戶主對于房價(jià)、房屋拆修有顧慮，H 組織的負(fù)責(zé)人聯(lián)系熟悉的住建局、社區(qū)街道辦工作人員、房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人一同向低樓層居民普及相關(guān)的建筑知識與房屋買賣政策。H 組織通過聯(lián)系居委會(huì)與上級政府，成立了聯(lián)席會(huì)與工作組，以構(gòu)建正式化、機(jī)制化的合作，為后續(xù)工作提供保障。同時(shí)，H 組織還邀請了Y 社區(qū)居民原工作單位內(nèi)具有一定威望的意見領(lǐng)袖，在調(diào)解糾紛方面發(fā)揮了非常明顯的作用。意見領(lǐng)袖群體中有一大批退休的干部與員工，他們有著豐富的法律、經(jīng)濟(jì)等方面的知識與社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。他們既是社區(qū)重要的信息報(bào)道人，也是關(guān)鍵的信息擁有者，相比普通民眾，他們更有知識、文化和威望，也更了解社區(qū)的實(shí)際情況和居民的實(shí)際需求。

其實(shí)Y 社區(qū)的居民很多都是同一個(gè)單位的職工，大家多少都是有過交集的，還有一些從小在一個(gè)幼兒園和小學(xué)念書。有些叔叔阿姨通過我們組織的幾次社區(qū)活動(dòng)，直接就成了朋友，朋友之間“說開了”，裝電梯的事情也就順理成章地達(dá)成共識了……沒能達(dá)成共識的，我們就把他們的子女集中起來進(jìn)行交流，把高樓層住戶的困難，以及愿意付出的一些補(bǔ)助跟他們說了，年輕人之間先達(dá)成了協(xié)議，再去跟父母商量。(訪談資料：H08202212)

在行政結(jié)構(gòu)層面，H 組織以樹立正式權(quán)威的方式嵌入行政體系，為政策執(zhí)行提供保障。為了降低私人關(guān)系帶來的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，H 組織憑借自身的專業(yè)能力與治理資源，聯(lián)系居委會(huì)與上級政府，成立聯(lián)席會(huì)與工作組，以構(gòu)建正式化、機(jī)制化的合作關(guān)系。因?yàn)镠 組織的專業(yè)性，加之其與政府的良好關(guān)系，對政府部門而言H 組織更值得信賴，這使得當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的政府部門樂意與H 組織合作。在此過程中，H 組織和行政主體之間發(fā)揮了互補(bǔ)作用，做到了政府部門想做但是沒有時(shí)間、精力和資源做的事情。

在上述行動(dòng)策略中，H 組織通過志愿服務(wù)表明了自身的立場，贏得了居民的認(rèn)同和支持，繼而雙向協(xié)調(diào)著多元價(jià)值取向，提高了民眾的政策遵從水平。在組織參與過程中，居民的各方利益訴求得到了協(xié)調(diào)，使原子化的社區(qū)居民個(gè)體形成了“圈子主義精神”[20](2)，以構(gòu)建社會(huì)契約與情感激勵(lì)的方式將社區(qū)內(nèi)的多方利益訴求進(jìn)行了協(xié)調(diào)與整合。同時(shí)，H 組織以資金資源、公益資源、政治資源及專業(yè)服務(wù)能力，嵌入正式治理體系，有效地形成了長效機(jī)制，保障了項(xiàng)目的順利進(jìn)行，如圖1 所示。

圖1 雙向嵌入行動(dòng)策略

(二) 服務(wù)轉(zhuǎn)譯策略破信息壁壘

基層社區(qū)的治理資源有限，物業(yè)專業(yè)化水平較低，導(dǎo)致相關(guān)政策難以有效執(zhí)行，加之政策的實(shí)踐性不足，Y 社區(qū)停車位改造問題一直未能得到妥善解決。按照C 市的相關(guān)規(guī)定，屬地街道應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)的停車資源進(jìn)行統(tǒng)籌，錯(cuò)峰利用小區(qū)周邊道路、社會(huì)停車場，供居民使用；規(guī)劃停車位無法滿足居民需求時(shí)，居民可通過共同協(xié)商，采取停車自治的方式，在保證消防通道暢通的情況下利用小區(qū)內(nèi)的場地、道路，最大可能地滿足居民的停車需求。但Y 社區(qū)的建設(shè)年份較早，場地條件不足，難以引入社會(huì)資本投資建設(shè)立體停車場：

我們?yōu)榱送＼囄坏氖虑橐恢痹诟嚓P(guān)部門反映，打過政府熱線。他們也派了好幾撥人下來看了，都沒能得到解決。但我們也理解，街道這么窄，實(shí)在是勻不出地方了。這事要真正解決也難，但不能因?yàn)槭虑殡y就一直拖著我們。這沒地方停車，上班還要走到外面的大馬路上，日常生活非常不方便。(訪談資料：Y09202003)

Y 社區(qū)居民的停車問題給所在的街道帶來了較大的壓力，小區(qū)業(yè)主會(huì)將車停在Y 社區(qū)所在的道路兩旁，嚴(yán)重影響了街道的日常交通，部分消防預(yù)留通道上也塞滿了車輛，甚至好幾次將救援車輛堵在了街道外圍，延誤了救援的時(shí)機(jī)。除此之外，在樓頂防水工程、電線改造、增加保溫層、改造上下水等項(xiàng)目中，同樣由于未能及時(shí)了解居民的日常需求、補(bǔ)助項(xiàng)目，使得服務(wù)項(xiàng)目未能完成、補(bǔ)助款項(xiàng)的細(xì)則不完善，直接影響了小區(qū)的改造進(jìn)程。

針對上述問題，H 組織一方面通過向下轉(zhuǎn)譯公共價(jià)值修辭，消除認(rèn)知差異，在公共價(jià)值修辭中權(quán)衡了多方的利益偏好，并尋找到了公共利益的“最大公約數(shù)”，促進(jìn)了民眾對政策的理解。例如，《C 市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)C 市老舊小區(qū)改造實(shí)施方案的通知》(C 府辦函〔2020〕47號)原則性地規(guī)定：應(yīng)優(yōu)先解決老舊小區(qū)建筑物破損、居住條件差、配套設(shè)施不完善、社會(huì)治理服務(wù)機(jī)制不健全等民生問題，改善人居環(huán)境。H 組織仔細(xì)閱讀了老舊小區(qū)改造的相關(guān)政策文件，領(lǐng)會(huì)文件精神實(shí)質(zhì)，依據(jù)文件重構(gòu)了政府、企業(yè)、公眾都易于理解和接受的公共價(jià)值修辭，即老舊小區(qū)改建是基于“業(yè)主主體、社區(qū)主導(dǎo)、政府引領(lǐng)、各方支持”公共價(jià)值理念的惠民工程，并將該公共價(jià)值目標(biāo)精神連同小區(qū)改造的施工日期、內(nèi)容細(xì)則、注意事項(xiàng)、進(jìn)度安排等信息一起進(jìn)行了宣傳。

另一方面，通過向上轉(zhuǎn)譯服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)主體間的有效溝通。H 組織通過征集、談話、反饋等方式發(fā)現(xiàn)社區(qū)需求，厘清社區(qū)現(xiàn)存的問題，并以問題和需求為指引，圍繞項(xiàng)目的形成和運(yùn)作方式，引導(dǎo)居民以組織化的方式參與進(jìn)來。首先，建立了專門針對老舊小區(qū)改造工作的協(xié)商周例會(huì)制度，針對改造過程中的具體任務(wù)，收集直觀、詳細(xì)的服務(wù)要求，將各類改造需求傳達(dá)給居委會(huì)和施工方。其次，在社區(qū)范圍內(nèi)發(fā)起成立了專門的工作宣傳隊(duì)、意見征集隊(duì)、問題調(diào)解隊(duì)、質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)等的工作小隊(duì)，將改造的施工日期、內(nèi)容細(xì)則、注意事項(xiàng)、進(jìn)度安排等信息，以上門走訪、張貼海報(bào)、問卷發(fā)放等形式進(jìn)行了宣傳，并在宣傳期間通過電話、微信、紙質(zhì)問卷等形式，征集居民對改造工作的意見。最后，針對具體的項(xiàng)目制訂了專門的應(yīng)對措施。例如，針對小區(qū)停車?yán)щy的問題，H 組織走訪了C 市范圍內(nèi)同類型的社區(qū)，根據(jù)既有的社區(qū)案例提出了“改建綠化帶”“加設(shè)空中停車場”“申請額外場地”等多種方案，并闡述了各種方案的利弊。80%以上的業(yè)主參與了投票并確定了方案，之后由H 組織整合提交。最終的方案是將Y 社區(qū)的綠化帶改建為新的停車場，并聯(lián)合居民的原單位，在社區(qū)南側(cè)開放通道，允許居民使用原單位內(nèi)的健身場地與綠化草坪，以滿足居民日常的停車需求，有效解決了停車?yán)щy的問題。

在服務(wù)轉(zhuǎn)譯行動(dòng)中，H 組織始終發(fā)揮著一種穿針引線的作用，扮演著輔助者、聯(lián)絡(luò)者及中間人的角色，在社區(qū)居委會(huì)、施工方與居民之間搭建橋梁，有效彌合了治理層面與服務(wù)層面的中間縫隙，既優(yōu)化了公共價(jià)值修辭，也使得居民的需求變得更加清晰，如圖2 所示。

圖2 服務(wù)轉(zhuǎn)譯行動(dòng)策略

(三) 搭建平臺策略破結(jié)構(gòu)壁壘

Y 社區(qū)老舊小區(qū)改造的細(xì)節(jié)問題，經(jīng)常由于歸屬主體或部門不明確而被無限期地?cái)R置。以老舊水管翻修為例，施工隊(duì)按照公司規(guī)定，承擔(dān)合同范圍內(nèi)的水管入庫工作。而部分居民在雜物間、車庫中建有衛(wèi)生間、用水池等設(shè)施，需要加長接入水管，這些額外增加的管道費(fèi)用并不在公司負(fù)責(zé)范圍之內(nèi)。為保障自家用水，居民只能自行負(fù)擔(dān)加長管道的費(fèi)用。而在管道接通后，又存在水壓過低的問題，施工方表示僅負(fù)責(zé)管道問題，后續(xù)的增壓工作應(yīng)由自來水公司負(fù)責(zé)。為此，居民通過市長專線進(jìn)行了反映，向物業(yè)公司進(jìn)行了投訴，也直接聯(lián)系了街道辦，均未得到妥善解決：

起初修管道的時(shí)候大家就覺得很麻煩，總是動(dòng)不動(dòng)就停水，一停就是好幾個(gè)小時(shí)。后來管道修好了，水又特別小，洗個(gè)澡都要拿桶接水，都半年了這個(gè)問題一直沒有得到解決。物業(yè)甩手不管，讓我們找政府，政府又說是自來水公司那邊的問題，自來水公司又說這個(gè)是管道的問題，我們也不知道該找誰去。(訪談資料：Y02202203)

由于改造項(xiàng)目涉及部門眾多、手續(xù)繁雜、分管歸屬不明，其提出的專業(yè)能力、專業(yè)資源等方面的要求超出單個(gè)主體所能掌握的范疇，各個(gè)主體在Y 社區(qū)進(jìn)行了實(shí)地考察后，便因協(xié)調(diào)困難等原因而無限期地將用水問題往后拖延。面對這類問題，亟須優(yōu)化主體之間的權(quán)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)主體間的協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行。

為了解決居民的用水問題，H 組織通過走訪、非正式會(huì)面等方式，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)、街道辦、居民委員會(huì)、物業(yè)公司及政府相關(guān)部門之間的交流與合作，并以自身為媒介搭建了非正式、臨時(shí)性的合作平臺，實(shí)現(xiàn)了主體間的有效交流與有機(jī)聯(lián)動(dòng)。例如，通過發(fā)布短視頻，引起政府部門的重視，并在居民用水問題解決之后，同樣通過短視頻的形式向社區(qū)居民及社會(huì)公眾公布了事件處理的結(jié)果：

我們會(huì)把水管返修的處理過程，全程用短視頻的方式記錄下來，剪輯成視頻作品發(fā)布在我們社區(qū)的群里、公眾號上，還有各大網(wǎng)絡(luò)平臺上。依靠自媒體平臺能取得一定的關(guān)注，也能引起社會(huì)公眾的共鳴，讓相關(guān)部門重視類似情況，也能夠向幫助我們解決問題的相關(guān)部門提供正向的反饋。(訪談?dòng)涗洠篐04202110)

H 組織通過搭建臨時(shí)性的項(xiàng)目合作平臺，有效減少了主體間合作的冗余結(jié)構(gòu)和步驟，沒有相對煩瑣的審核、評估過程，合作流程相對簡單且有效，實(shí)現(xiàn)了“多元參與”向“多元協(xié)作”的過渡。在參與與協(xié)作的過程中，也體現(xiàn)出了一種“參與式的協(xié)商”，實(shí)現(xiàn)的是一種從提案萌生到項(xiàng)目運(yùn)作全過程的共商共建，最終實(shí)現(xiàn)了多元主體的共同參與、共同發(fā)揮力量與共同承擔(dān)責(zé)任，如圖3 所示。

圖3 平臺搭建行動(dòng)策略

五、結(jié)論與建議

(一) 結(jié)論

本文基于“烏卡”境況和協(xié)同治理理論及個(gè)案研究，分析了社會(huì)組織“破壁式共治”的行動(dòng)策略，得出以下結(jié)論：第一，結(jié)合協(xié)同理論對行動(dòng)策略資源優(yōu)勢的分析，研究得出“破壁式共治”的整體行動(dòng)策略是：社會(huì)組織以自身的資源、能力與結(jié)構(gòu)，將系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)要素有序地整合在一起，最終形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，解決棘手問題。

第二，“破壁式”行動(dòng)策略是外部環(huán)境強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)與自組織行為拉動(dòng)的合力形成的，展現(xiàn)了社會(huì)組織面對具有不確定性的棘手問題所采取的差異化的參與行為。

第三，準(zhǔn)確把握與有效應(yīng)對“烏卡”境況下的棘手問題，是社會(huì)組織選擇行動(dòng)策略時(shí)的關(guān)鍵考量。具體參與社區(qū)治理的過程時(shí)，行動(dòng)主體對于在具體的治理項(xiàng)目中所遇到的阻礙與不確定性并無十足把握，只能摸著石頭過河，以期在不確定性中找到方向。因此，社會(huì)組織參與社區(qū)項(xiàng)目治理的行動(dòng)過程就是解決“烏卡”境況下具體棘手問題的系統(tǒng)工程；社會(huì)組織針對棘手問題的不同“壁壘”采取不同的“破壁”方式，是在資源約束條件下最大限度地動(dòng)員與整合資源的理性選擇。

（二）建議

社會(huì)組織介入社區(qū)的“破壁式共治”行動(dòng)策略解決了社區(qū)治理中具有“烏卡”境況特征的棘手問題，策略執(zhí)行的結(jié)果反映了社會(huì)組織社區(qū)治理行動(dòng)的有效性與可持續(xù)性特征。為了更好地落實(shí)“破壁式共治”行動(dòng)策略，還可對其進(jìn)行優(yōu)化與完善：首先，應(yīng)構(gòu)建利益表達(dá)與協(xié)調(diào)機(jī)制，激活基層民眾的參與感、使命感、價(jià)值感；其次，應(yīng)深切關(guān)注民眾的根本需求，切忌只看動(dòng)作，不看效果，只看標(biāo)準(zhǔn)流程，忽視效率；最后，應(yīng)拓寬多元主體的參與渠道，減少合作過程中的冗余流程，建立長期、穩(wěn)固的合作機(jī)制，防止行動(dòng)形成的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在項(xiàng)目結(jié)束之后消失，又回歸到合作之前的分化狀態(tài)。