楊瀟瀟 王杰星

一、背景意義

在“十四五”時(shí)期,我國面臨加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提升國際競爭力的機(jī)遇。其中,提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力,搶占戰(zhàn)略制高點(diǎn),是提升競爭力的關(guān)鍵之一。同時(shí),國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式與驅(qū)動(dòng)力正在發(fā)生巨變。土地、能源、環(huán)境等資源要素的成本不斷壘高,以增量投入換取邊際收益的模式面臨瓶頸。在此番背景下,土地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體,如何用好、用活、用精每一塊土地,成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃必須面對的課題。精確而有力的土地政策對于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展意義非凡,可以實(shí)現(xiàn)用地集約化和精細(xì)化,從而提高用地效率。對于土地部門“保發(fā)展、保紅線”和規(guī)劃部門服務(wù)產(chǎn)業(yè)升級的需求,均能提供有力支持。

文化產(chǎn)業(yè)目前已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn),加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)工作之一。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與土地資源密不可分,近年來有關(guān)單位部門亦分別從土地供應(yīng)、利用、規(guī)劃、管理、金融和稅收等方面推出文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)土地優(yōu)惠政策,為文化產(chǎn)業(yè)提供持續(xù)支持,同時(shí)優(yōu)化土地政策環(huán)境[1]。近年來,國家還針對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展做出了針對性的用地政策調(diào)整。2015年,國土資源部聯(lián)合各部委發(fā)布了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》,其中包含加大新供用地保障、鼓勵(lì)利用現(xiàn)有用地、引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和完善新產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)管等規(guī)定。提出要以“先存量、后增量”的用地原則,對新產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行優(yōu)先供應(yīng)[2]。同時(shí),考慮新產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)不同時(shí)期的發(fā)展特點(diǎn),在土地供應(yīng)方式方面提出了差別化支持措施。這是認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的主動(dòng)作為,是以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重大舉措。

北京作為首都,發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)獨(dú)具優(yōu)勢,特別是隨著京津冀協(xié)同發(fā)展步伐的加快和非首都核心功能疏解的深入,北京市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)鏈拉升效應(yīng)不斷凸顯,與此同時(shí),產(chǎn)業(yè)用地對北京市文化產(chǎn)業(yè)的持續(xù)提升發(fā)展的制約性日趨增強(qiáng)。并且,隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的加快實(shí)施,北京作為全國文化、科技中心,在國家鼓勵(lì)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新產(chǎn)業(yè)用地方面還需進(jìn)行深層探索,以為其他城市及地區(qū)起到帶頭示范作用。因此,現(xiàn)階段,梳理北京文化產(chǎn)業(yè)用地政策,厘清和挖掘北京文化產(chǎn)業(yè)用地政策現(xiàn)有問題,研究討論相關(guān)政策的創(chuàng)新提升路徑,具有重大現(xiàn)實(shí)意義與示范意義。

二、北京市文化產(chǎn)業(yè)用地政策現(xiàn)狀

(一)北京市文化產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展情況

北京市的文化產(chǎn)業(yè)空間布局,主要受各類文化、科技在地資源和市場客流、交通可達(dá)性等其他各類外部條件的空間分布特征影響。例如與傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)工藝緊密相關(guān)的文化藝術(shù)業(yè)就主要集中在前門外、長安街沿線和東四、王府井等地區(qū)。同時(shí),該區(qū)域有較好的交通可達(dá)性,客流量密集,也是吸引該產(chǎn)業(yè)聚集分布的原因。另一方面,設(shè)計(jì)服務(wù)業(yè)、新聞出版、廣播、電視、電影業(yè)、廣告會展業(yè)主要分布在北京的三環(huán)兩側(cè)及其沿線,表現(xiàn)出重點(diǎn)集中的趨勢。設(shè)計(jì)服務(wù)業(yè)和軟件、網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)服務(wù)業(yè)與高等院校和科研機(jī)構(gòu)的分布密切相關(guān),因此,大多分布在北京西三環(huán)、西四環(huán)—北三環(huán)、北四環(huán)一帶。其中,軟件、網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)服務(wù)業(yè)園區(qū)聚集化發(fā)展的趨勢十分明顯,主要集中在海淀區(qū),并在四環(huán)沿線呈帶狀分布,同時(shí)也向昌平、亦莊等城郊方向延伸拓展。這都體現(xiàn)出技術(shù)類文化產(chǎn)業(yè)對高素質(zhì)人才和科研資源的較高需求。旅游休閑娛樂業(yè)的分布,在北京市則表現(xiàn)的較為均衡。而輔助性產(chǎn)業(yè),如文化設(shè)備、用品制造和一些藝術(shù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、新媒體、影視外景等則主要聚集于遠(yuǎn)郊區(qū)。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地作為產(chǎn)業(yè)提升發(fā)展的重要物理空間載體,北京市也一直在出臺相關(guān)的政策,不斷優(yōu)化調(diào)整全市的文化產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu),保證產(chǎn)業(yè)提升發(fā)展用地空間。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),北京市辦理文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目土地出讓約47宗,涉及用地面積約97.83公頃,建筑規(guī)模約67.33萬平方米,繳納政府土地收益約19.77億元,其中,大多為文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基地建設(shè)用地,用地企業(yè)中文化科技類、新聞出版類企業(yè)占用地比重較大。

(二)北京市文化產(chǎn)業(yè)土地政策梳理

在用地政策方面,早在2006年,《北京市促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》首次明確鼓勵(lì)工業(yè)廠房、倉儲用房、可利用的傳統(tǒng)四合院區(qū)域、傳統(tǒng)商業(yè)街和歷史文化保護(hù)街區(qū)等存量房地資源用于文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營,對其暫不征收土地收益,并對大型文化總部建設(shè)予以土地優(yōu)先支持。由此為北京市文化產(chǎn)業(yè)用地政策開創(chuàng)先河。2013年,北京市政府頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)若干政策的通知》,開始積極引導(dǎo)民間資本改造現(xiàn)有土地、設(shè)施存量。提出支持民間資本將既有禮堂、劇場、影院、舊廠房、倉庫、特色工業(yè)遺址、老舊商業(yè)設(shè)施等存量設(shè)施資源,改造為鼓勵(lì)類文化設(shè)施。伴隨著2014年國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》的出臺,北京市在隨后頒布的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中,更加明確地從保障產(chǎn)業(yè)配套用地需求、挖掘土地資源、創(chuàng)新土地資源開發(fā)利用模式等方面進(jìn)行指導(dǎo)。

(三)北京市各區(qū)文化產(chǎn)業(yè)土地政策梳理

在文化基地的土地使用優(yōu)惠政策上,西城區(qū)的政策著力點(diǎn)放在園區(qū)的重點(diǎn)文化設(shè)施建設(shè)和文物保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,采取政府資金投入和吸引社會資本相結(jié)合的方式,安排了不少于50億元的資金;石景山區(qū)主要對文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、創(chuàng)業(yè)中心和孵化器進(jìn)行鼓勵(lì)扶持;海淀區(qū)的政策重點(diǎn)直接針對園區(qū),使其擁有一定規(guī)模的物理空間和較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)平臺;房山區(qū)主要是對本地區(qū)歷史文化旅游集聚區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施用地指標(biāo)進(jìn)行規(guī)定,明確規(guī)定了文化產(chǎn)業(yè)用地不少于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、高教等園區(qū)開發(fā)建設(shè)用地的30%;通州區(qū)的扶持房山是返還城市基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)費(fèi),根據(jù)入駐企業(yè)的投資額度進(jìn)行不同比例的費(fèi)用返還;大興區(qū)的政策著力于土地的合理開發(fā)利用以實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的合理空間布局,盤活10-15平方公里的土地資源,并建成國家新媒體基地核心區(qū)、北區(qū)以及大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)三個(gè)區(qū)域的一級開發(fā)。另外,在文化企業(yè)自建自購辦公場所的優(yōu)惠政策上,東城、西城、朝陽、石景山、海淀、通州七個(gè)區(qū)主要通過新購房屋的補(bǔ)貼(如東城、朝陽、石景山)和內(nèi)部改造的補(bǔ)助(西城、昌平)方式扶持文化企業(yè)自建自購辦公場所。

三、北京市文化產(chǎn)業(yè)用地政策現(xiàn)存問題

(一)配套用地政策體系待完善,政策扶持引導(dǎo)力度不足

文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要完善的配套用地政策體系支撐和相關(guān)單位積極的扶持引導(dǎo)。然而,當(dāng)前北京市尚未出臺針對文化產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)土地政策,文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及文化基礎(chǔ)設(shè)施的土地資源利用普遍缺乏全面的規(guī)劃,沒有將文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地資源納入地區(qū)的城市發(fā)展和土地利用整體規(guī)劃中,缺乏對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體考量,存在配套用地政策體系不完善和主動(dòng)政策引導(dǎo)力度不足的問題[3]。盡管對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展持積極態(tài)度,但在土地、房產(chǎn)等配套政策方面尚未完全落實(shí),缺乏提供完整配套的文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)用地政策的具體細(xì)節(jié)和對接到位的幫扶指引。這造成文化產(chǎn)業(yè)在土地利用方面面臨一系列挑戰(zhàn)和不確定性。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級中土地再利用政策可操作性弱、引導(dǎo)不夠明確

現(xiàn)階段,確定土地出讓方式主要依據(jù)項(xiàng)目土地規(guī)劃用途所對應(yīng)的具體土地分類。目前,北京市文化產(chǎn)業(yè)投資趨于多元化,涵蓋了土地利用分類的多種用途,而在實(shí)際工作中同類的文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目卻可能涉及不同的用地性質(zhì)。同時(shí),項(xiàng)目土地來源比較復(fù)雜,既有新建項(xiàng)目,又有利用存量土地轉(zhuǎn)型興辦文化產(chǎn)業(yè)的情況,這些情況造成在確定供地方式上的復(fù)雜性。目前,針對文化產(chǎn)業(yè)招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓土地方面,現(xiàn)行政策尚未有清晰明確規(guī)定條例。在土地用途管理、開發(fā)強(qiáng)度和出讓轉(zhuǎn)讓政策方面,無法適應(yīng)土地使用者產(chǎn)業(yè)類型的變化,導(dǎo)致投資者難以取得利用存量工業(yè)房地資源興辦文化產(chǎn)業(yè)所需的房屋和土地產(chǎn)權(quán),進(jìn)而影響其投資權(quán)益的保護(hù)。

(三)現(xiàn)行用地政策仍多屬行政命令,未有效與財(cái)稅手段相結(jié)合

現(xiàn)行用地政策主要聚焦在土地供應(yīng)方面。近年來,北京市的土地調(diào)控政策主要為在供地時(shí)設(shè)定一些產(chǎn)業(yè)門類選擇的準(zhǔn)入門檻,而缺乏相應(yīng)的土地開發(fā)、使用、監(jiān)管等配套政策和經(jīng)濟(jì)手段。政府主導(dǎo)型的行政命令是目前主要的調(diào)控手段,然而這種方式增加了政策風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)槠湫ЧQ于地方政府決策的準(zhǔn)確性。相比之下,靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段,如用地稅費(fèi)政策可以更好地激勵(lì)企業(yè)自發(fā)調(diào)整土地利用策略,避免信息不對稱和政府決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。為數(shù)不多的成功案例如浙江省紹興市通過提高土地使用稅率倒逼企業(yè)升級。而北京在利用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行用地調(diào)控方面,還有進(jìn)一步加強(qiáng)的空間。

(四)土地使用管理不規(guī)范,存在借文化產(chǎn)業(yè)之名圈地現(xiàn)象

隨著文化產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一股新興力量,文化企業(yè)快速增長,文化商業(yè)綜合體以及文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)大量涌現(xiàn)。然而據(jù)相關(guān)專家透露,目前國內(nèi)有上萬個(gè)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū),但其中真正能做到文化產(chǎn)業(yè)集聚的只有5%左右。很多打著“文化園”“文化街區(qū)”“藝術(shù)家村”的名號,僅僅是用文化產(chǎn)業(yè)的名義去拿地,進(jìn)而享受一些文化用地的優(yōu)惠政策,最后并沒有產(chǎn)出文化成果,實(shí)現(xiàn)文化的產(chǎn)業(yè)化,或者形成產(chǎn)值規(guī)模。目前,北京也面臨著全國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)共性問題,即所謂的“新圈地運(yùn)動(dòng)”。這種現(xiàn)象是指借文化產(chǎn)業(yè)需要土地的名義來獲取土地,以滿足房地產(chǎn)利益,甚至有些情況下,以文化產(chǎn)業(yè)為幌子非法占用土地,進(jìn)行房地產(chǎn)和其他產(chǎn)業(yè)的開發(fā),導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基地的名義與實(shí)際情況不符。這里暴露出來的一個(gè)問題就是土地使用管理不規(guī)范,缺乏相應(yīng)的土地供后評估機(jī)制與土地利用全過程監(jiān)管機(jī)制,致使許多開發(fā)商有空可鉆,帶來大量的重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。

四、北京市文化產(chǎn)業(yè)用地政策提升路徑

(一)科學(xué)制定文化產(chǎn)業(yè)土地供應(yīng)政策,完善土地配套措施

應(yīng)根據(jù)資源現(xiàn)狀和土地利用規(guī)劃,進(jìn)行全面的調(diào)研和分析,了解當(dāng)前北京市文化產(chǎn)業(yè)的需求和土地資源的利用情況。并制定相應(yīng)的規(guī)劃政策,發(fā)揮政府在市場中的監(jiān)督和糾偏作用,促成文化產(chǎn)業(yè)涉及土地的高效和合理利用。為確保文化建設(shè)用地規(guī)模,可以將文化產(chǎn)業(yè)土地納入各級政府的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制中,加強(qiáng)對土地規(guī)劃計(jì)劃的調(diào)控,適度增加文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展用地。同時(shí),完善文化產(chǎn)業(yè)土地配套政策,因地制宜,制定出臺針對文化產(chǎn)業(yè)土地利用的專項(xiàng)規(guī)劃,以滿足不同區(qū)域的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。重點(diǎn)支持國家級、市級文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)、示范基地等文化產(chǎn)業(yè)集聚用地,為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支持。

(二)鼓勵(lì)盤活利用現(xiàn)有用地發(fā)展文化產(chǎn)業(yè),創(chuàng)新供給方式,切實(shí)加強(qiáng)政策可操作性

為滿足文化產(chǎn)業(yè)的用地需求,可以細(xì)化創(chuàng)新供給模式?？蓪?shí)行彈性供應(yīng)年期,推行土地年租制或短租制,讓政府和企業(yè)在文化產(chǎn)業(yè)用地的出讓年限上有更多自主權(quán)。政府可根據(jù)實(shí)際需要決定是否續(xù)期文化產(chǎn)業(yè)用地,并通過約束條件和經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。同時(shí),建議優(yōu)先安排現(xiàn)有存量土地的文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的工地需求,并提供相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠措施。在出讓文化產(chǎn)業(yè)用地方面,政府應(yīng)該開拓更多選擇,不僅局限于傳統(tǒng)的“招、拍、掛”模式。特殊的文化產(chǎn)業(yè)用地,如新興產(chǎn)業(yè)用地園區(qū)的生活配套用地,可采用劃撥方式供應(yīng)。各區(qū)在總體規(guī)劃時(shí),應(yīng)充分關(guān)照地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與需求,活用存量土地發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。

(三)土地政策與財(cái)稅政策相結(jié)合,發(fā)揮杠桿效應(yīng)為文化企業(yè)減負(fù)

為促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展,建議運(yùn)用土地稅費(fèi)來調(diào)節(jié)土地成本和項(xiàng)目用地。對于僅在原建筑物從事文化創(chuàng)意經(jīng)營活動(dòng)且保持土地用途不變的情況,可暫時(shí)減免土地收益金。此外,為促進(jìn)國有文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制,對于轉(zhuǎn)制為文化企業(yè)且面臨納稅困難的情況,可申請減免城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。在改制后,若土地用途符合《劃撥用地目錄》,可繼續(xù)以劃撥方式使用;若不符合目錄,應(yīng)按規(guī)定辦理土地有償使用手續(xù)。對于國有文化單位因城鄉(xiāng)建設(shè)需要搬遷的情況,應(yīng)依法給予適當(dāng)補(bǔ)償,確保其原有劃撥土地使用權(quán)得到保障。

(四)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)用地管理,建立土地供后評估機(jī)制

土地利用管理是一項(xiàng)涉及全過程、全覆蓋的重要工作,充分考慮事前審批、事中履約和事后績效評價(jià)是推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。為促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展,應(yīng)充分運(yùn)用土地用途管制、地價(jià)管制和土地執(zhí)法監(jiān)察等政策,以加強(qiáng)土地管理。土地用途管制制度可依據(jù)土地利用規(guī)劃來管理土地用途和方向,并關(guān)注土地利用效益。同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目審查,確保各類項(xiàng)目用地符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),并加強(qiáng)項(xiàng)目全程管理,細(xì)化出讓合同,以增強(qiáng)對項(xiàng)目的約束[4]。