劉淑珍, 張曉瑞,b, 衛(wèi) 輝

合肥工業(yè)大學(xué)a. 建筑與藝術(shù)學(xué)院,b. 數(shù)字人居環(huán)境研究實驗室, 安徽 合肥 230601

0 引言

2018 年, 中共中央公布機構(gòu)改革方案, 確定組建自然資源部, 統(tǒng)一行使相關(guān)規(guī)劃部門的所有國土空間資源及用途管制等職責(zé)。 2019 年, 《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》 (以下簡稱《意見》 ) 指出, 建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施, 將主體功能區(qū)規(guī)劃、 土地利用規(guī)劃、 城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃, 實現(xiàn)“多規(guī)合一”[1]。 國土空間規(guī)劃的建立是中國規(guī)劃史上的重要節(jié)點, 促進了中國空間規(guī)劃的進一步發(fā)展。 在這之前, 中國存在多種規(guī)劃, 對中國城市經(jīng)濟發(fā)展、 生態(tài)資源利用與管制起著重要的影響作用。 但是, 由于原先的規(guī)劃類型眾多, 各行其是, 沒有統(tǒng)一的規(guī)劃要求, 存在部門間職責(zé)不清、 內(nèi)容相互矛盾、 相關(guān)內(nèi)容銜接不上、 實施不足、 監(jiān)管不夠等問題。 國土空間規(guī)劃的出現(xiàn)在一定程度上緩解了這些問題。 “十四五” 時期, 國土空間規(guī)劃進入了新的發(fā)展時期。 了解當(dāng)今國土空間規(guī)劃的發(fā)展進程及研究熱點變得十分重要。 文章基于CiteSpace 軟件對當(dāng)前國土空間規(guī)劃的相關(guān)文獻進行梳理分析, 總結(jié)當(dāng)前研究進展及熱門話題, 闡述國土空間體系仍存在的問題及展望, 希望為未來空間體系的深入研究提供參考。

1 概念內(nèi)涵

國土空間規(guī)劃, 可拆分為“國土” “空間” 和“規(guī)劃”。 “國土” 是指中國領(lǐng)域內(nèi)的所有空間。 “空間” 指的是領(lǐng)域空間內(nèi)的所有要素, 包括看得見的實體空間要素和歷史、 文化等精神空間要素, 即全域全要素。 “規(guī)劃” 則是對不確定性的緩解與減輕, 并在最后將確定性實現(xiàn)最大化[2]。 國土空間規(guī)劃是中國未來空間發(fā)展的指導(dǎo)性文件。 將規(guī)劃體系進行分類, 可分為五級三類四體系。 五級與中國行政層級相對應(yīng),可以劃分為國家、 省、 市、 縣、 鄉(xiāng)(鎮(zhèn)); 從規(guī)劃內(nèi)容類型來看, 三類包括總體規(guī)劃、 詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃; 從規(guī)劃運行方面來看, 四體系則包括規(guī)劃編制與審批、 規(guī)劃實施與監(jiān)督、 法規(guī)政策和技術(shù)保障。

在總體規(guī)劃中, 全國層面的國土空間規(guī)劃是指導(dǎo)所有規(guī)劃的政策性綱領(lǐng)文件, 對全域全要素做出統(tǒng)領(lǐng)性的安排, 具有戰(zhàn)略作用。 省級國土空間規(guī)劃, 是對全國層面的規(guī)劃落實, 對下一層級市、 縣國土空間規(guī)劃具有指導(dǎo)性作用, 側(cè)重于不同層級的規(guī)劃協(xié)調(diào)。市、 縣級以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 國土空間規(guī)劃是對上一層級規(guī)劃的具體落實, 側(cè)重于規(guī)劃的具體實施。 專項規(guī)劃是對中國部分區(qū)域或者流域做出特定的空間規(guī)劃安排。詳細規(guī)劃是對上位規(guī)劃的進一步具體落實, 強調(diào)對具體空間建設(shè)活動的安排[1]。 國土空間規(guī)劃并不是將各類規(guī)劃進行簡單的拼合, 而是順應(yīng)時代的發(fā)展變化,總結(jié)與吸收前規(guī)劃的經(jīng)驗與長處, 擯棄缺陷和不足以及相互之間的矛盾沖突, 形成和諧統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。

2 研究進展

2.1 數(shù)據(jù)來源及研究方法

2.1.1 數(shù)據(jù)來源

研究源數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)(CNKI) 核心期刊數(shù)據(jù)庫, 利用中國知網(wǎng)的高級檢索功能, 以“國土空間規(guī)劃” 為關(guān)鍵詞和主題詞進行精準搜索, 時間跨度設(shè)置為2010—2021 年, 檢索時間為2022 年1 月18日, 共檢索到中文期刊文獻713 篇, 對其進行整理篩選, 刪除卷首語、 理事單位咨詢、 會議信息、 通訊等無關(guān)內(nèi)容, 最終得到有效文獻628 篇。

2.1.2 研究方法

研究方法是CiteSpace 知識圖譜分析法。 CiteSpace知識圖譜分析法是以知識域為研究對象, 通過分析特定文獻的關(guān)鍵詞、 主題、 年份等相關(guān)信息, 繪制相應(yīng)知識圖譜, 將其可視化, 從而直觀地了解該知識領(lǐng)域的發(fā)展進程及其結(jié)構(gòu)、 熱點、 前沿等[3]。 首先基于CNKI 所獲得的文獻數(shù)據(jù), 分析該主題近11 年來的期刊發(fā)文量, 了解該領(lǐng)域的整體發(fā)展歷程; 利用CiteSpace 軟件對數(shù)據(jù)進行關(guān)鍵詞共現(xiàn)及時間線圖譜可視化, 識別國土空間規(guī)劃的研究進展及熱點, 并對主要內(nèi)容進行述評; 最后, 對其發(fā)展趨勢進行一定的探討[4]。

2.2 研究進展及熱點

2.2.1 歷年核心期刊載文量

2010—2021 年, 國內(nèi)國土空間規(guī)劃核心期刊載文量呈直線上升的態(tài)勢(如圖1)。 國土空間規(guī)劃整體發(fā)展較晚, 前期研究較少, 載文量較低。 國土空間規(guī)劃首次出現(xiàn)于2004 年, 孫娟等[5]對深圳市的空間布局與結(jié)構(gòu)進行分析, 首次提出有機整合的國土空間發(fā)展基本策略。 2018 年, 中共中央公布機構(gòu)改革方案,將具有空間規(guī)劃職能的相關(guān)部門進行合并, 成立自然資源部。 2019 年, 國土空間規(guī)劃首次正式提出。 從此, 國土空間規(guī)劃的研究開始得到重視, 載文量開始出現(xiàn)突發(fā)性增長, 進入了理論研究和實踐成果的高速增長期。 隨著后續(xù)國土空間規(guī)劃的不斷深入實踐以及交叉學(xué)科的不斷融入, 預(yù)計2023 年核心期刊載文量將會持續(xù)走高。

圖1 2010—2021 年國土空間規(guī)劃核心期刊發(fā)表數(shù)量Fig.1 Number of core journals published in territorial spatial planning from 2010 to 2021

2.2.2 研究熱點

運用CiteSpace 軟件對文獻數(shù)據(jù)進行關(guān)鍵詞共現(xiàn)和時間線分析, 識別國土空間規(guī)劃研究過程及熱點聚焦。 將文獻切片時間設(shè)置為1 年, 節(jié)點選擇為主題詞和關(guān)鍵詞, 進行可視化分析。 整理后得到關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識圖譜(如圖2)。 各關(guān)鍵詞聯(lián)系較為緊密, 關(guān)聯(lián)度高, 對所有關(guān)鍵詞進行梳理, 按照頻次進行排序,得到前20 位熱點關(guān)鍵詞, 分別是空間治理(27)、 國土空間(27)、 空間規(guī)劃(27)、 多規(guī)合一(25)、 規(guī)劃體系(19) 等。 依據(jù)主題就近原則進行匯總, 可將研究熱點內(nèi)容主要分為4 個部分, 分別是內(nèi)涵與構(gòu)建邏輯、 空間治理與管制、 全要素統(tǒng)籌以及編制體系。

圖2 國土空間規(guī)劃關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識圖譜Fig.2 Knowledge map of keyword co-occurrence in territorial spatial planning

2.2.3 研究進展

時間線圖譜可清晰直觀地了解不同時區(qū)國土空間規(guī)劃的研究進展、 熱點以及發(fā)展趨勢等。 由于2010年以前的載文量較少, 時間參考意義不高, 因此時間線圖譜以2010 年為時間線起點進行分析。 將切片時間設(shè)為1 年, 節(jié)點設(shè)置為主題詞和關(guān)鍵詞, 整理后得到時間線圖譜(如圖3)。 土地資源是空間規(guī)劃中較早的研究熱點, 在2010 年時便被業(yè)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注,并不斷地影響著后續(xù)國土空間規(guī)劃的發(fā)展。 2014 年,全國“多規(guī)合一” 試點工作的全面鋪開, 業(yè)內(nèi)外學(xué)者逐漸深入探究空間規(guī)劃的沖突與融合。 2015 年, 司勁松[6]提出構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系, 強調(diào)明確各類空間規(guī)劃的界限以及定位, 加快解決各類空間規(guī)劃之間的矛盾。 2017 年, 隨著國家《省級空間規(guī)劃試點方案》 的公布, 首次出現(xiàn)生態(tài)、 農(nóng)村、 城鎮(zhèn)的空間劃分方式。 同一時間, 用途管制、 生態(tài)文明、 土地整理逐漸成為研究的熱門話題。 2018 年, 中國自然資源部正式成立。 2019 年, 國土空間規(guī)劃正式提出。 空間治理、 體系構(gòu)建、 生態(tài)修復(fù)、 空間管制、 多規(guī)合一等研究內(nèi)容得到關(guān)注, 成為新的研究熱點。 同時隨著交叉學(xué)科的融入, 學(xué)者們從多源數(shù)據(jù)、 智慧社會、 極端氣候等更多角度對國土空間規(guī)劃進行深入研究。 總的來說, 國土空間規(guī)劃的研究熱點不斷深化、 不斷多樣化, 且不斷與其他學(xué)科進行交叉融合, 熱點呈現(xiàn)多元化態(tài)勢。

圖3 時間線知識圖譜Fig.3 Timeline knowledge graph

3 主要研究內(nèi)容

3.1 內(nèi)涵及構(gòu)建邏輯

國土空間規(guī)劃是國家新發(fā)展時期的重大變革, 是生態(tài)文明時期的重要產(chǎn)物。 近些年來, 不少專家學(xué)者對于國土空間規(guī)劃內(nèi)涵及構(gòu)建邏輯進行了多角度的探討與分析。 在基本內(nèi)涵方面, 吳志強[7]從哲學(xué)的角度進行分析, 認為國土空間規(guī)劃的起源是文明, 空間規(guī)劃是對文明生存以及繁衍發(fā)展做出的空間上的安排。 趙民[8]強調(diào)空間規(guī)劃不能僅僅考慮表面意義上的空間規(guī)劃, 即物質(zhì)空間規(guī)劃, 更多的需要綜合考慮經(jīng)濟、 社會與人文規(guī)劃等。 總的來說, 國土空間規(guī)劃是人地耦合系統(tǒng), 是由自然地理環(huán)境系統(tǒng)和人類社會環(huán)境系統(tǒng)所構(gòu)成, 其中自然地理環(huán)境系統(tǒng)是國土空間規(guī)劃的根本所在。 國土空間規(guī)劃的本質(zhì)是對人地關(guān)系以及人際關(guān)系的解構(gòu)與重組[9-12]。

國土空間可按多種劃分依據(jù)進行劃分, 可以從土地類型和功能劃分, 也可從空間維度、 空間性質(zhì)進行劃分[13]。 王唯山[14]將國土空間劃分為 “兩域四區(qū)”, 與《意見》 中提到的三區(qū)有所區(qū)別, 這里的四區(qū)指的是生態(tài)區(qū)、 農(nóng)業(yè)區(qū)、 城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)以及海洋區(qū)。曾毅等[15]綜合考慮人口、 自然地形地貌、 文化等各要素, 提出采用國土空間標準地域劃分(NUTSP) 理念對空間評價單元進行劃分。 金貴等[16]提出在理念和模型分析的基礎(chǔ)上結(jié)合專家和團體智能進行多尺度綜合分區(qū)。 鄒利林等[17]基于三生用地的分類基礎(chǔ)提出兩級續(xù)分分類體系。 同時, 國土空間規(guī)劃的起源是對空間類規(guī)劃進行融合統(tǒng)一。 李嵐清等[18]運用雙重差分法對2012—2017 年地級市進行分析, 認為“多規(guī)合一” 能有效地抑制城市蔓延。 陳為幫[19]認為在統(tǒng)籌國土空間規(guī)劃的同時, 不可忽視城市規(guī)劃, 應(yīng)重視城市規(guī)劃, 尊重城市發(fā)展歷史。 李睿倩等[20]從尺度效應(yīng)視角探討生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對空間規(guī)劃的協(xié)同作用, 認為其具有提升部門價值、 改進規(guī)劃技術(shù)等重要作用。 周宜笑等[21]通過檢索數(shù)據(jù)分析法, 對中國歷年來的規(guī)劃文本及相關(guān)法律法規(guī)進行處理分析, 認為新時期規(guī)劃體系的構(gòu)建并沒有完全的處理所存在的“多規(guī)并存” 問題。 相反, 她認為“多規(guī)并存” 是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物, 它將一直存在。 因此, 應(yīng)從規(guī)劃事權(quán)的完全統(tǒng)一轉(zhuǎn)換到建立規(guī)劃部門協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建, 從強調(diào)事權(quán)沖突“完全解決” 到協(xié)調(diào)“沖突與矛盾”。 華茜等[22]采用對比分析法, 對國內(nèi)外空間規(guī)劃體系構(gòu)建進行對比, 發(fā)現(xiàn)日、 德、 美國家的空間規(guī)劃體系有著規(guī)劃層級清晰、 內(nèi)容明確、 法律體系健全、 注重橫向協(xié)調(diào)與縱向銜接等特點。

綜上所述, 國土空間規(guī)劃是對全域全要素進行綜合管控, 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系, 橫向上統(tǒng)籌所有空間利用類規(guī)劃, 縱向上做到多尺度、 分層級、 高質(zhì)量的空間管控。

3.2 空間治理與管制

新時期國土空間治理與管制強調(diào)對空間本質(zhì)的多維度、 多尺度和多角度的認知, 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)空間的物質(zhì)與非物質(zhì)要素[23]。 傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、 土地利用規(guī)劃、海洋規(guī)劃主要是對局部物質(zhì)要素進行管控, 存在部門間協(xié)調(diào)性不足, 過于強調(diào)指標管控、 強硬管控, 農(nóng)業(yè)、 生態(tài)等非城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)管制體系不全[24,25]等問題。 新時期空間規(guī)劃是對全域全空間的全要素進行管控, 比傳統(tǒng)規(guī)劃涵蓋范圍更廣, 強調(diào)分層傳導(dǎo)式管控、 動態(tài)管控、 引導(dǎo)性管控, 注重剛性和彈性相結(jié)合, 依據(jù)空間的特征性, 制定差異化的治理和管制規(guī)則, 避免出現(xiàn)“千篇一律” 的管制模式[26-29]。

在空間治理方面, 學(xué)者們基于國家公園規(guī)劃[30]、行政區(qū)劃[31]、 數(shù)據(jù)治理[32]、 流域空間治理[33]、 鄉(xiāng)村空間治理[34]等多角度展開了討論。 吳燕[35]認為國土空間規(guī)劃的變革需要通過質(zhì)量、 效率、 動力等三大方面進行空間結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市功能的建設(shè)。 董子卉等[36]對日本國土空間的用途類型和管制進行分析,提出空間管制應(yīng)具有權(quán)威性、 完整性、 系統(tǒng)性和多樣性等特征; 周宜笑[37]對德國建成區(qū)綜合實踐內(nèi)容進行分析, 提出中國在強化全要素統(tǒng)籌的同時, 可注重對“建成區(qū)” 發(fā)展?jié)摿Φ膶崟r檢測和有效利用。 鄒兵等[38]提出整體性空間治理模式。 楊恒等[39]從克制發(fā)展視角出發(fā), 提出戰(zhàn)略留白、 路徑留白等用途留白思路, 構(gòu)建分層機制。 高群等[40]從空間治理和規(guī)劃變革視角對杭州國土空間管制進行分析, 提出構(gòu)建耦合規(guī)劃編制、 實施、 監(jiān)管全過程閉環(huán)的用途管制流程。

在生態(tài)安全管制方面, 李鑫等[41]基于生態(tài)適應(yīng)性(EbA) 理念提出適應(yīng)性建設(shè)策略, 觀察生態(tài)系統(tǒng)在面對脅迫時, 對社會、 文化等系統(tǒng)做出的反應(yīng)。 沈悅等[42]建議加強對生態(tài)空間環(huán)境質(zhì)量的實時監(jiān)控,建立自然生態(tài)空間的治理和管制體系, 促進生態(tài)空間體系與其他空間體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。 韓宗偉等[43]提出構(gòu)建生態(tài)廊道, 形成聯(lián)系緊密、 生態(tài)干擾小的生態(tài)安全格局。 趙智聰?shù)萚44]認為應(yīng)明確自然保護地規(guī)劃的定位, 做好生態(tài)安全保護。 張兵等[45]認為生態(tài)系統(tǒng)安全應(yīng)擺在國土空間規(guī)劃中的首要地位。 趙垚等[46]從系統(tǒng)論角度分析, 認為國土空間系統(tǒng)安全的關(guān)鍵是完善的法律體系與科學(xué)的系統(tǒng)接口。

總的來說, 國土空間規(guī)劃治理與管制強調(diào)動態(tài)性、 傳導(dǎo)性、 引導(dǎo)性、 過程性管控, 依據(jù)不同的規(guī)劃實施情況及時做出規(guī)劃調(diào)整; 注重高效率、 完整性、留白型治理, 在統(tǒng)籌考慮全域全要素治理的同時, 為未來發(fā)展留有空白發(fā)展用地; 強調(diào)生態(tài)安全, 緊跟生態(tài)文明發(fā)展的步伐, 協(xié)調(diào)規(guī)劃發(fā)展與保護之間的關(guān)系。

3.3 全要素統(tǒng)籌

在國土空間規(guī)劃中, 全要素統(tǒng)籌, 不僅指水、土、 植物等自然環(huán)境要素, 還包括人口、 政治、 文化等社會經(jīng)濟要素, 是指特定空間范疇中的過去、 現(xiàn)在、 乃至未來的所有物質(zhì)和非物質(zhì)要素[9]。 靳利飛等[47]強調(diào)空間資源與自然資源的要素耦合是國土空間規(guī)劃的重要前提, 空間格局與自然資源的協(xié)同是重要抓手, 功能與自然資源要素的融合是核心關(guān)鍵。 譚縱波等[48]認為實現(xiàn)生態(tài)文明的核心內(nèi)容就是解決好“人” 的問題, 將已有的空間進行修復(fù)利用, 建設(shè)高質(zhì)量空間, 以高密度的城鎮(zhèn)空間容納更多的城鎮(zhèn)人口, 形成高效率的建設(shè)空間模式, 從而為生態(tài)空間提供更多的修復(fù)可能。 同時, 實現(xiàn)生態(tài)文明的首要任務(wù)便是對所有空間資源進行三區(qū)三線的劃定。 對此, 羅彥等[49]認為三區(qū)空間的劃定應(yīng)基于供需雙導(dǎo)向, 即包括供需側(cè)和需求側(cè), 構(gòu)建整合性發(fā)展路徑。 如果按照單一的空間要素進行三區(qū)空間的劃定, 那么劃定的空間并不能有效的開發(fā)利用, 還有可能影響生態(tài)質(zhì)量較好的空間發(fā)展。 王唯山[50]與傳統(tǒng)規(guī)劃思維不同,他認為生態(tài)保護紅線以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間應(yīng)由國家或省政府一次性劃定, 無需按行政等級進行層級性劃分。孫施文[51]從知識論的角度切入, 認為空間的使用會產(chǎn)生外部效應(yīng), 包括有正、 負效應(yīng)。 一塊地塊的使用并不是指這個地塊本身能作為什么空間使用, 而在于這塊土地與其他空間的聯(lián)系, 也就是地塊之間的相互外部效應(yīng)。 與此相對應(yīng), 三線的劃定并不是簡單的強制劃定就能達到空間保護與修復(fù)目的。 因此國土空間規(guī)劃安排和管控的重點不在于物質(zhì)要素的空間安排,而在于不同時間段、 不同層次的空間使用行為的安排。

在陸海統(tǒng)籌方面, 李修頡等[52]提出了統(tǒng)籌邊界劃定、 用途管制、 空間分類、 管控規(guī)則的陸海統(tǒng)籌方法。 林靜柔等[53]提出明確空間用途管制、 優(yōu)化海洋空間、 增加海洋留白區(qū)的建議。 王天青等[54]建議以陸海交互作用為依據(jù), 以海岸線范圍為陸海統(tǒng)籌的規(guī)劃范圍, 促進人海和諧共生。 夏暉等[55]提出構(gòu)建多手段的空間要素管控體系, 其中包括劃線管控、 清單管控以及分區(qū)管控等。 李彥平等[56]基于符合系統(tǒng)論視角提出陸海統(tǒng)籌的核心在于結(jié)構(gòu)與功能的完善、 輸出內(nèi)容的管控以及空間位置的調(diào)整。

在生態(tài)修復(fù)方面, 魏偉等[57]從“以人為本” 的視角出發(fā), 提出構(gòu)建“確定區(qū)域、 權(quán)衡需求、 多維評價” 的生態(tài)修復(fù)決策路徑。 戴忱等[58]認為生態(tài)修復(fù)規(guī)劃應(yīng)單獨作為國土空間規(guī)劃的一部分, 分為總體層面規(guī)劃和專項規(guī)劃, 在總體層面規(guī)劃注重整體協(xié)調(diào)修復(fù), 在專項層面規(guī)劃注重多專題全面修復(fù)。 汪安等[59]以威海生態(tài)修復(fù)為例, 探索“建網(wǎng)絡(luò)、 修退損、 供產(chǎn)品” 的生態(tài)修復(fù)路徑。 何舸[60]以南寧市為例, 以生態(tài)控制線為核心, 基于PSR 模型、 斑塊—廊道—基質(zhì)模型, 運用層次分析法和德爾菲法, 構(gòu)建“本底評價—格局構(gòu)建—底線管控” 的生態(tài)空間管控辦法。

總的來說, 全要素統(tǒng)籌難度系數(shù)高, 需要做好各類要素的協(xié)調(diào)關(guān)系, 包括城市物質(zhì)空間與自然空間,人類發(fā)展與自然生態(tài)、 陸地空間與海洋空間等各方面要素統(tǒng)籌, 其中關(guān)于三線劃定和生態(tài)修復(fù), 就是關(guān)于人類活動行為、 發(fā)展空間與自然發(fā)展空間之間的協(xié)調(diào), 強硬的劃定空間范圍線并不能很好的處理兩者的協(xié)調(diào)關(guān)系, 更多的是需要對不同層次不同要素之間,依據(jù)空間獨特性進行彈性劃定。

3.4 編制體系

國土空間規(guī)劃雖然是包含城鄉(xiāng)規(guī)劃、 主體功能區(qū)規(guī)劃、 海洋空間規(guī)劃等內(nèi)容, 是這些規(guī)劃的綱領(lǐng)文件, 具有指導(dǎo)和約束作用。 但是與這些規(guī)劃并不是1+1=2 的關(guān)系, 而是1+1〉2 的關(guān)系, 是這些規(guī)劃提煉與凝結(jié)的產(chǎn)物。 黃征學(xué)[61]從歷史視角出發(fā), 認為現(xiàn)如今國土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃仍存在一些問題, 例如規(guī)劃銜接機制不健全、 規(guī)劃期限和層次不一致等。屠啟宇[62]認為發(fā)展規(guī)劃是所有規(guī)劃引領(lǐng)者, 是寫意畫, 注重空間的大開大合, 具有宏觀戰(zhàn)略性。 而國土空間規(guī)劃則是工筆畫, 不僅需要有宏觀角度, 與發(fā)展規(guī)劃銜接, 同時需要對戰(zhàn)略安排進行細化與落實。 潘海霞等[63]認為國土空間規(guī)劃并不是指所有的空間規(guī)劃, 而是指與空間利用相關(guān)的專項規(guī)劃, 在規(guī)劃體系編制中, 注意吸取各相關(guān)規(guī)劃行之有效的理念與方法, 避免國土空間造成嚴重的脫軌與沖突。 李如海[64]從分析國土空間規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的邏輯出發(fā), 認為國土空間治理體系下的多規(guī)合一, 在橫向上是指各類空間規(guī)劃包括專項規(guī)劃的疊加, 在縱向上則是行政層級的自上而下的傳導(dǎo)。 杜立柱等[65]認為國土空間規(guī)劃與多規(guī)合一并不一致, 多規(guī)合一更多的是指規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)機制構(gòu)建, 而國土空間規(guī)劃則是構(gòu)建了全新的規(guī)劃管理體系, 不僅僅強調(diào)各規(guī)劃的融合, 更加強調(diào)于規(guī)劃之間的融合出新。

在規(guī)劃體系方面, 張京祥等[66]基于治理理論,對國內(nèi)外空間規(guī)劃體系進行解讀, 認為中國國土空間規(guī)劃體系要重視空間的多元價值, 統(tǒng)籌處理好上級和下級的集中與分散權(quán)力之間的關(guān)系, 構(gòu)建具有法律效應(yīng)的規(guī)劃體系。 嚴金明等[67]提出構(gòu)建“1+X” 的空間規(guī)劃體系。 譚縱波等[68]認為落實自然生態(tài)保護與解決城鎮(zhèn)村的治理與建設(shè)是新時期國土空間體系建設(shè)的重要內(nèi)容。 王天青[69]認為國土空間規(guī)劃應(yīng)以自然安全為基礎(chǔ), 遵循客觀規(guī)律, 符合自然地理格局, 堅持生態(tài)文明建設(shè)四大戰(zhàn)略任務(wù), 因地制宜, 以區(qū)域協(xié)同發(fā)展引領(lǐng)要素優(yōu)化配置, 保證橫向和縱向相協(xié)調(diào),建立全過程、 全周期的規(guī)劃制度。 杜瑞宏等[26]認為國土空間規(guī)劃變革的關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)、 生態(tài)等非集中建設(shè)區(qū)的規(guī)劃體系欠缺, 提出構(gòu)建市、 縣、 鎮(zhèn)、 村4 級的非集中建設(shè)區(qū)編制體系。 周宜笑等[70]對德國空間規(guī)劃體系進行分析, 就“自上而下縱向傳導(dǎo)” 的問題提出強化傳導(dǎo)國家意圖政策、 基礎(chǔ)設(shè)施要素等建議,考慮采用剛性規(guī)劃和彈性規(guī)劃相結(jié)合的傳導(dǎo)方式。 張小東等[71]認為國土空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵在于如何處理好多方規(guī)劃體系之間的權(quán)力問題, 做到多規(guī)合一、多責(zé)權(quán)和一。

總的來說, 在編制國土空間規(guī)劃體系過程中, 要注意吸收其他相關(guān)規(guī)劃的優(yōu)點, 剔除相互之間存在的矛盾問題, 保證融合后的規(guī)劃能夠真正的、 高質(zhì)量的處理好空間問題。 同時, 并在融合的基礎(chǔ)上依據(jù)新時代發(fā)展特征做出國土空間規(guī)劃的創(chuàng)新點。 并做好非集中建設(shè)區(qū)和集中建設(shè)區(qū)的規(guī)劃體系統(tǒng)一, 保證空間規(guī)劃體系上下傳導(dǎo)高效。

4 存在問題

4.1 廣義層面

在廣義層面, 主要體現(xiàn)在法律體系和生態(tài)空間兩大方面。 在法律體系方面, 以往部分法律條文對空間規(guī)劃體系的銜接提出要求, 但是如何進行銜接并沒有進行具體的說明, 導(dǎo)致各類空間規(guī)劃銜接性差。 同時, 國土空間規(guī)劃體系正在逐步構(gòu)建完成, 而法律體系的構(gòu)建仍處于探索階段, 現(xiàn)行法律體系存在沖突問題, 例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 注重對城市空間的建設(shè)與管控, 而《土地管理法》 的關(guān)注核心在于如何有效的對土地空間做出合理性的安排。 因此如何在法律體系構(gòu)建完成之前做好現(xiàn)行法律體系的銜接是一大重點難題。

生態(tài)空間是中國現(xiàn)行空間中的重要組成部分, 關(guān)系者整個空間的未來發(fā)展。 以往空間規(guī)劃僅強調(diào)規(guī)劃期間的數(shù)值平衡, 對實施后的平衡關(guān)注甚少。 國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵在于如何在規(guī)劃—實施—監(jiān)管等全過程維持空間開發(fā)與保護的動態(tài)平衡。 對于與生態(tài)空間密切相關(guān)的三線劃定, 業(yè)內(nèi)仍存在爭議, 是選擇國家強制性劃定, 還是考慮空間的外部效應(yīng)從而進行彈性劃定。 空間之間的影響并不是依靠強制性劃線所能夠解決的, 應(yīng)注重對三線周圍一定區(qū)域的空間行為進行限定, 只有控制空間行為, 才能促進空間的良好發(fā)展。

4.2 橫向?qū)用?/h3>

新時期, 自然資源部的建立以及國土空間規(guī)劃的建構(gòu)在一定程度上解決了相關(guān)規(guī)劃部門內(nèi)容重疊、 沖突等問題, 但同時存在總體規(guī)劃如何妥善的處理好與專項、 發(fā)展等其他相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容的銜接關(guān)系, 在保證表面銜接的基礎(chǔ)上, 做到實際內(nèi)容的協(xié)同。 首先, 與發(fā)展規(guī)劃的銜接問題, 發(fā)展規(guī)劃是國家戰(zhàn)略性規(guī)劃,具有統(tǒng)領(lǐng)性作用, 規(guī)劃期限為5 年。 而新時期國土空間規(guī)劃的期限是至2035 年。 存在的問題就在于5 年的短期空間型規(guī)劃如何指導(dǎo)長期發(fā)展的空間規(guī)劃。 其次, 與其他空間規(guī)劃的銜接問題。 《意見》 中強調(diào),新時期專項規(guī)劃的編制要進行相應(yīng)層級的國土空間規(guī)劃一張圖審核, 確保不突破在編制總體規(guī)劃時劃定的三線范圍, 與此同時, 專項規(guī)劃的具體編制內(nèi)容仍由原來相對應(yīng)的規(guī)劃主管機構(gòu)進行編制。 但是現(xiàn)行問題在于, 專項規(guī)劃如何在編制內(nèi)容上與總體規(guī)劃進行對應(yīng)的銜接并未做出說明。 多規(guī)合一不僅僅是進行管理職能的體系合一, 更多的是對各規(guī)劃內(nèi)容進行體系上的合一, 既包括土地利用規(guī)劃的土地管理, 也包括城鄉(xiāng)規(guī)劃的城鎮(zhèn)空間建設(shè)等。 因此, 未來應(yīng)明確總體規(guī)劃與相聯(lián)系的專項規(guī)劃在內(nèi)容上的對接。

4.3 縱向?qū)用?/h3>

國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建, 促進中央權(quán)力的集中, 在一定程度上可以解決地塊開發(fā)時序混亂、 功能沖突、 空間利用低效等問題, 但同時也存在其他問題。 即可能會限制地方政府的創(chuàng)新發(fā)展能力, 地方訴求渠道減少。 因此如何把握好中央和地方的權(quán)力分配成為一大問題, 既要保證中央對地方行使規(guī)劃的分配權(quán), 又保證地方的自主權(quán)。 《意見》 中提到規(guī)劃體系分為五級, 與行政層級劃分相對應(yīng)。 其中, 國家和省級層面考慮的內(nèi)容更加宏觀, 具有戰(zhàn)略性。 市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要考慮導(dǎo)向性和實施性, 進行具體空間的劃分與設(shè)計。 在公眾參與方面, 以往空間規(guī)劃主要是自上而下進行規(guī)劃, 由地方政府進行規(guī)劃實施, 公眾參與規(guī)劃機會少。 同時, 規(guī)劃成果繁雜, 專業(yè)性強, 公眾難以理解, 無法有效的提供自身需求, 導(dǎo)致空間實效性差, 利用效率低, 造成空間資源的浪費。 因此, 新時代國土空間規(guī)劃不僅要構(gòu)建一張藍圖, 同時要保證藍圖的普視化, 保證公眾能看懂并積極參與到規(guī)劃中來, 構(gòu)建上下連通、 傳導(dǎo)高質(zhì)量的國土空間規(guī)劃。

5 研究展望

2010—2021 年, 國土空間規(guī)劃研究越來越系統(tǒng)化與多樣化。 與已經(jīng)研究的內(nèi)容相比, 存在爭議和未深入研究的內(nèi)容更加值得業(yè)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注, 尤其是交叉學(xué)科的融入, 更將促進國土空間規(guī)劃研究多元化。 根據(jù)目前的研究進展, 對未來提出如下展望。

5.1 健全國土空間規(guī)劃法律體系

國土空間規(guī)劃的編制與實施需要有健全的法律體系作為支撐, 但是中國現(xiàn)行國土空間規(guī)劃尚未修訂專門的法律體系以及規(guī)章制度, 尚未確定合法地位。 中國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 以及《土地管理法》 均在2019 年進行了修訂, 為相應(yīng)的規(guī)劃銜接與發(fā)展提供了一定法律支撐。 但是《土地管理法》 與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 的法定范圍無法覆蓋全要素, 存在一定的使用差距, 因此應(yīng)盡快出臺國土空間規(guī)劃立法, 出臺國家和地方技術(shù)標準, 健全中國空間規(guī)劃法律體系, 完善全國空間布置格局。

新時期國土空間規(guī)劃立法不僅要構(gòu)建完整的法律體系, 更要從簡單的法律編制與實施進行轉(zhuǎn)變, 形成一整套的規(guī)劃編制、 實施、 監(jiān)督、 管理相對應(yīng)的法律體系流程, 保證在整個規(guī)劃編制實施過程中受到法律保護, 確保規(guī)劃的嚴明性以及威信力, 堅決禁止朝令夕改的情況出現(xiàn)。 同時, 要做好過渡時期法律體系的銜接工作, 對于實施性高的法律仍保留其法律地位,對于不同規(guī)劃體系的法律沖突問題進行上報并進行及時的處理。 同時, 做好不同層級規(guī)劃法律的銜接問題, 不僅中央政府要加快法律法規(guī)體系的建構(gòu), 地方政府也要配合中央及時做好地方條例的制定。

5.2 堅守三區(qū)三線, 加強生態(tài)文明建設(shè)

黨的十九大報告強調(diào), 以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo), 深入學(xué)習(xí)生態(tài)發(fā)展理念, 強調(diào)生態(tài)保護與生態(tài)修復(fù)并重, 不斷修復(fù)生態(tài)空間, 優(yōu)化生態(tài)安全體系, 堅守國家發(fā)展底線, 創(chuàng)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型空間格局。 在國土空間規(guī)劃過程中, 全面落實生態(tài)文明思想, 堅持生態(tài)優(yōu)先、 綠色優(yōu)先, 積極推進完成三線劃定工作, 即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、 永久基本農(nóng)田、 生態(tài)保護紅線。 同時, 對生態(tài)監(jiān)管制度進行改革, 保證對生態(tài)保護區(qū)進行嚴格管控, 構(gòu)建完整的生態(tài)空間監(jiān)管體制, 堅決抵制和懲治破壞生態(tài)環(huán)境行為。

5.3 覆蓋全域全要素, 促進與相關(guān)規(guī)劃的銜接

國土空間規(guī)劃的一大重點在于對全域全要素進行空間格局的優(yōu)化, 與以往空間規(guī)劃不同, 以往空間規(guī)劃要素均有各自側(cè)重點以及區(qū)域范圍。 總體規(guī)劃則是對國家行政范圍內(nèi)所有要素進行統(tǒng)籌謀劃。 其中所有要素包括有山、 水、 林、 田、 海島、 沙漠等自然要素, 城市、 鄉(xiāng)村等城市空間物質(zhì)要素以及經(jīng)濟社會等文化要素。 國土空間規(guī)劃不僅是簡單的對要素進行空間區(qū)域的劃定, 同時也是對空間行為的管控, 鼓勵與限制空間行為的發(fā)生, 例如限制開發(fā)行為與提倡生態(tài)空間修復(fù)行為[21], 綜合考慮空間行為的正負效應(yīng)。對于專項規(guī)劃與總體規(guī)劃的銜接, 首先, 保證總體規(guī)劃的指導(dǎo)引領(lǐng)作用, 將兩者進行統(tǒng)籌考慮, 對專項規(guī)劃基礎(chǔ)核心內(nèi)容進行嚴格規(guī)定, 保證空間的準確落實。 其次, 保留各行業(yè)主管部門的編制職能, 構(gòu)建各專項規(guī)劃的編制程序并組織各行業(yè)專家對空間規(guī)劃進行專家評審, 充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。

5.4 完善評估體制, 健全空間規(guī)劃體系

自然資源部發(fā)布文件《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》 (以下簡稱《規(guī)程》 ), 于2021 年6 月18 日開始實施, 《規(guī)程》 強調(diào)健全完善規(guī)劃實施檢測機制、定期評估, 保證城市一年一體檢、 五年一評估, 以解決城市實際問題為目的, 不斷完善城市評估體制以及指標設(shè)置, 促進城市高質(zhì)量發(fā)展。 《規(guī)程》 內(nèi)容主要涵蓋六大方面, 分別是安全、 共享、 綠色、 創(chuàng)新、 開放與協(xié)調(diào), 覆蓋了生產(chǎn)、 生態(tài)、 生活三方面, 從多方面對現(xiàn)狀城市基本情況進行指標評估, 與自身以往的指標數(shù)據(jù)進行對比, 了解近年來城市的發(fā)展趨勢, 也可與同層次的其他城市進行數(shù)據(jù)對比, 明確自身的優(yōu)劣點, 發(fā)揚自身優(yōu)勢, 彌補自身缺點。 此次指標設(shè)置與以往大而泛的指標不同, 《規(guī)程》 指標設(shè)置更加貼合人們的實際生活, 從實際生活出發(fā), 城市可根據(jù)自身發(fā)展階段、 發(fā)展重點、 區(qū)位優(yōu)勢、 城市特色等, 有方向的選擇評估指標, 避免“千城一面”。 在指標設(shè)置方面, 更加貼合社會經(jīng)濟的發(fā)展特征以及現(xiàn)今人們的生活需求, 例如設(shè)置指標“小學(xué)10 分鐘覆蓋率”“森林步行15 分鐘覆蓋率” “菜市場步行15 分鐘覆蓋率” 等等。 通過對現(xiàn)狀城市進行評估, 發(fā)現(xiàn)城市現(xiàn)狀存在的問題, 對癥下藥, 積極響應(yīng)國家發(fā)展號召, 完善基礎(chǔ)設(shè)施空間布局及格局優(yōu)化, 在新時期新階段實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展, 緊跟新時代發(fā)展規(guī)律, 為國土空間規(guī)劃提供實際參考, 使規(guī)劃更具有針對性, 完善城市空間布局, 提升空間治理能力水平, 改善人民生活品質(zhì)[51]。

6 結(jié)語

“十四五” 時期, 國家將堅定走綠色高質(zhì)量的發(fā)展道路, 以可持續(xù)發(fā)展為目標, 堅持以人民為中心, 構(gòu)建全域全要素全過程管理的國土空間規(guī)劃體系。 雖然國土空間規(guī)劃體系已基本建成, 但仍存在很多內(nèi)容需要學(xué)者們進一步深入探究。 國土空間規(guī)劃仍在不斷的探索中, 如何實現(xiàn)做好國土空間規(guī)劃頂層設(shè)計、 如何在此期間做好已規(guī)劃內(nèi)容的銜接、 如何緊跟時代發(fā)展腳步仍值得社會各界繼續(xù)深入研究。