宋密 王志偉 袁媛

摘要：城市尤其是大城市和超大特大城市，面臨更新改造的區(qū)域極為廣泛，如何識(shí)別優(yōu)先的更新區(qū)域并有計(jì)劃地推進(jìn)實(shí)施，是城市更新工作面臨的重大問(wèn)題。按照更新單元分類劃定和單元內(nèi)項(xiàng)目分類制定的“雙重分類”的推進(jìn)更新，以安徽省阜陽(yáng)市為例，提出以城市體檢中反映中、差的空間落位指標(biāo)為基礎(chǔ)，構(gòu)建評(píng)判“城市病”嚴(yán)重度的指標(biāo)體系，并結(jié)合城市戰(zhàn)略發(fā)展、人口密度、土地價(jià)值等修正因子綜合判定城市更新區(qū)域優(yōu)先級(jí)，從而分類劃定更新單元；單元?jiǎng)澏ê髮?duì)項(xiàng)目推進(jìn)提出問(wèn)題改善型、品質(zhì)提升型、特色引導(dǎo)型的分類思路，優(yōu)先實(shí)施問(wèn)題改善型項(xiàng)目，通過(guò)雙重分類的推進(jìn)思路明確城市近期更新范圍和時(shí)序。最后對(duì)阜陽(yáng)市更新單元的分類劃定與實(shí)施進(jìn)行反思，以期對(duì)其他城市的更新工作提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：更新單元；劃定；分類；實(shí)施

文章編號(hào) 1673-8985（2023）05-0052-05 中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

根據(jù)第七次全國(guó)人口普查結(jié)果，截至2020年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%。根據(jù)城市發(fā)展一般規(guī)律，我國(guó)城市發(fā)展已逐步從“大規(guī)模增量建設(shè)”邁入“存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重”階段，城市單一的增量模式已經(jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)今社會(huì)發(fā)展的需求[1]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的城市將面臨空間資源硬性約束的困境。目前，許多城市普遍存在交通擁擠、空氣污染、住房緊張、城市內(nèi)澇、水環(huán)境污染等問(wèn)題，城市更新是解決各類“城市病”的有效途徑。但當(dāng)前許多城市的更新以單個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)為主，多關(guān)注拆除重建、功能置換等能產(chǎn)生較多經(jīng)濟(jì)效益的更新項(xiàng)目，對(duì)整體城市再開(kāi)發(fā)關(guān)注不足，城市整體更新效果不佳，亟需劃定更新單元（片區(qū)）統(tǒng)籌推進(jìn)城市更新。為此，安徽省人民政府辦公廳于2021年印發(fā)《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案的通知》，提出城市更新十大工程①，并要求全省開(kāi)展城市更新工作時(shí)要以單元系統(tǒng)化推進(jìn)。根據(jù)文件要求，安徽省大多城市在更新總體方案的頂層設(shè)計(jì)（更新專項(xiàng)規(guī)劃）中明確了更新單元，但更新單元的劃定思路不一，且對(duì)于劃定后如何有計(jì)劃地推動(dòng)實(shí)施，并無(wú)明晰路徑，單元?jiǎng)澏皩?shí)施成為安徽省城市更新工作的研究重點(diǎn)。

1 城市更新單元的概念及相關(guān)理論研究

1.1 城市更新單元的概念

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界并未對(duì)城市更新單元概念做出明確界定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)最早提出城市更新單元模式[2]，2009年《深圳市城市更新辦法》確立了深圳市以“城市更新單元”為核心的城市更新規(guī)劃與計(jì)劃管理制度，將“城市更新單元”作為管理城市更新活動(dòng)的基本空間單位[3]67。《深圳市城市更新辦法》將城市更新單元定義為“在保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)完整的前提下，按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范，綜合考慮道路、河流等自然要素及產(chǎn)權(quán)邊界等因素，劃定的相對(duì)成片區(qū)域”。2015年，廣州市、上海市也分別實(shí)行城市更新實(shí)施辦法，進(jìn)一步發(fā)展城市更新單元模式[4]19。

1.2 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

根據(jù)從知網(wǎng)搜索更新單元關(guān)鍵詞所顯示論文來(lái)看，學(xué)者對(duì)于城市更新單元的研究以制度研究為主，并多以深圳為例。劉昕[3]66以深圳特色的城市更新年度計(jì)劃編制為例，介紹深圳城市更新年度計(jì)劃的編制，構(gòu)建了以城市更新單元為核心、以城市更新單元規(guī)劃制定計(jì)劃為龍頭、以更新項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃為協(xié)調(diào)工具的新計(jì)劃?rùn)C(jī)制；易啟泰[5]對(duì)深圳、廣州、上海三地城市更新單元?jiǎng)澏?、?guī)劃銜接和空間管控3個(gè)維度進(jìn)行對(duì)比研究分析；喻博等[6]通過(guò)數(shù)理統(tǒng)計(jì)和對(duì)比分析對(duì)深圳市自城市更新單元制度建立以來(lái)“三舊”改造的實(shí)施效果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)；朱永等[7]通過(guò)對(duì)深圳市2010—2016年城市更新單元數(shù)據(jù)的整理，從城市與更新單元兩個(gè)尺度，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政策3個(gè)維度出發(fā)，綜合分析城市更新的空間特征。同時(shí)也有學(xué)者針對(duì)更新單元內(nèi)的具體問(wèn)題進(jìn)行深入研究，彭小鳳等[8]提出要靶向識(shí)別城市更新單元的生態(tài)問(wèn)題，從而進(jìn)行修復(fù)策略研究；儲(chǔ)薇薇[9]提出更新單元規(guī)劃中應(yīng)引入交通微循環(huán)；宋思琪[4]73-79對(duì)更新單元的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行研究并提出對(duì)策建議；陳曦[10]提出構(gòu)建首都功能區(qū)以街區(qū)為更新單元的三級(jí)街區(qū)更新單元體系。從目前對(duì)城市更新單元的研究來(lái)看，討論更新單元?jiǎng)澏ǖ难芯可跎佟?/p>

2 阜陽(yáng)市更新單元的分類劃定方法

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

深圳的更新單元以多個(gè)拆除重建區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)；上海是將現(xiàn)狀情況較差、民生需求迫切、近期有條件實(shí)施建設(shè)的區(qū)域作為更新單元，一般最小規(guī)模為一個(gè)街坊②；北京以街區(qū)控規(guī)定義的街區(qū)范圍為基本更新單元；重慶則以核心空間資源為導(dǎo)向劃定的連片區(qū)域作為更新單元③。安徽省遵循統(tǒng)籌城市體檢與城市更新的工作原則，因此，阜陽(yáng)更新單元的劃定將城市體檢中問(wèn)題集中成片區(qū)域作為劃定更新單元的基礎(chǔ)。

研究的數(shù)據(jù)主要以阜陽(yáng)市2020年度城市體檢指標(biāo)中空間落位指標(biāo)為基礎(chǔ)。安徽省在國(guó)家規(guī)范中城市體檢指標(biāo)基礎(chǔ)上提出宜居、綠色、韌性、智慧和人文5個(gè)方面、18個(gè)類別、78項(xiàng)具體指標(biāo)。2020年度78項(xiàng)體檢指標(biāo)中結(jié)果為中、差且能具體落位空間的指標(biāo)包含既有房屋改造、公共服務(wù)設(shè)施完善、生態(tài)綠色設(shè)施完善、基礎(chǔ)設(shè)施完善、安全設(shè)施完善和城市特色塑造6個(gè)類別和老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、城市建成區(qū)積水內(nèi)澇點(diǎn)密度、綜合醫(yī)院覆蓋度、城市排水管網(wǎng)改造修復(fù)比例等23個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

以阜陽(yáng)更新范圍內(nèi)108個(gè)社區(qū)為基本計(jì)算單元，按照各指標(biāo)計(jì)算方式進(jìn)行量化打分評(píng)價(jià)（見(jiàn)圖1）。由于各個(gè)指標(biāo)單位各不相同，在比較前，需歸一化處理（見(jiàn)表1），量化指標(biāo)歸一化公式如下：

除體檢指標(biāo)數(shù)據(jù)外，研究采用的數(shù)據(jù)還包括POI、衛(wèi)星地圖、路網(wǎng)、建筑物相關(guān)信息等，并爬取鏈家、安居客網(wǎng)站中阜陽(yáng)市二手房單價(jià)數(shù)據(jù)等，通過(guò)眾多數(shù)據(jù)來(lái)源構(gòu)建更新單元優(yōu)先級(jí)評(píng)判指標(biāo)。

2.2 構(gòu)建“城市病”嚴(yán)重度評(píng)判指標(biāo)， 初步劃定更新區(qū)域優(yōu)先級(jí)

2.2.1 建立判斷矩陣

以上述阜陽(yáng)2020年度78項(xiàng)體檢指標(biāo)中結(jié)果為中、差且能具體落位空間的6個(gè)類別一級(jí)指標(biāo)和歸一化處理后的23個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)建“城市病”嚴(yán)重度作為評(píng)判指標(biāo)（見(jiàn)表1）。明確一、二層級(jí)指標(biāo)元素的隸屬關(guān)系，目標(biāo)層標(biāo)記為A，一級(jí)評(píng)價(jià)因子標(biāo)記為B1，B2，…，Bn，二級(jí)評(píng)價(jià)因子標(biāo)記為C1，C2，…，Cn，建立一級(jí)評(píng)價(jià)因子與二級(jí)評(píng)價(jià)因子的兩兩比較判斷矩陣。其判斷矩陣記作A-Bi、Bi-Ci。

根據(jù)層次分析法的基本步驟，對(duì)指標(biāo)體系各因素進(jìn)行兩兩相互比較，采用相對(duì)尺度，盡可能減少性質(zhì)不同的因素相互比較的困難，以提高精準(zhǔn)度。該層所有的因素對(duì)上一層某個(gè)因素相對(duì)重要性的比較即為判斷矩陣，判斷矩陣的元素bij（其中i=1，2，3，…，n；j=1，2，3，…，n）運(yùn)用Santy的1—9標(biāo)度措施[11]。

2.2.2 指標(biāo)因子權(quán)重確定

在輸入兩兩比較數(shù)據(jù)后，使用yaahp軟件構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型。根據(jù)上述層次分析法，求一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)因子的權(quán)重。選擇20名相關(guān)專家進(jìn)行群決策，得到各指標(biāo)因子權(quán)重。將一級(jí)評(píng)價(jià)因子進(jìn)行指標(biāo)排序，安全設(shè)施完善＞既有房屋改造＞基礎(chǔ)設(shè)施完善＞公共服務(wù)設(shè)施完善＞生態(tài)綠色設(shè)施完善＞城市特色塑造，其中安全設(shè)施的重要度最高，城市特色塑造的重要度最低。二級(jí)指標(biāo)因子中，治理城市內(nèi)澇點(diǎn)、完善消防站覆蓋度的重要度最高達(dá)到總權(quán)重的0.1400，而普及垃圾分類的重要度最低，僅達(dá)到總權(quán)重的0.0095。

將上述23個(gè)指標(biāo)，按照相應(yīng)系數(shù)進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，并按照自然斷點(diǎn)法④，得出更新范圍內(nèi)“城市病”嚴(yán)重度綜合指標(biāo)得分，得分越高的代表“城市病”越嚴(yán)重區(qū)域，即最亟須更新改造區(qū)域，以此初步劃定更新區(qū)域優(yōu)先級(jí)（見(jiàn)表2，圖2）。

2.3 綜合修正因子評(píng)價(jià)， 確定更新區(qū)域優(yōu)先級(jí)

“城市病”嚴(yán)重度是評(píng)判更新區(qū)域優(yōu)先級(jí)的重要指標(biāo)，但區(qū)域是否面臨更新改造與其所在區(qū)位、土地價(jià)值及人口密集程度等因素息息相關(guān)。如阜陽(yáng)市雙清灣地區(qū)在“城市病”嚴(yán)重度評(píng)判中為二級(jí)優(yōu)先改造區(qū)域，但該地區(qū)是“十四五”規(guī)劃及總體規(guī)劃中確定的城市戰(zhàn)略發(fā)展和特色塑造區(qū)域，經(jīng)綜合評(píng)判，雙清灣地區(qū)應(yīng)納入優(yōu)先改造區(qū)域。此外，地價(jià)越高，更新改造后產(chǎn)生的效益越好，改造的迫切性越強(qiáng)；同時(shí)人口密度越高，側(cè)面反映更新改造的需求也越大。因此，基于“城市病”嚴(yán)重度的綜合指標(biāo)得分，綜合以總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃確定的戰(zhàn)略、特色區(qū)域、土地價(jià)值和人口密度等為修正因子，并賦予相應(yīng)的修正值，最終得出各社區(qū)基本單元的評(píng)價(jià)值（見(jiàn)圖3）。該評(píng)價(jià)值越大，反映該區(qū)域更新改造的優(yōu)先級(jí)越高，評(píng)價(jià)值越小，優(yōu)先級(jí)越低。

將前文所提的阜陽(yáng)市城市病“嚴(yán)重度”綜合分析結(jié)果與3類修正數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加，得到阜陽(yáng)市城市更新單元綜合修正得分分布（見(jiàn)圖4）。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步采取自然間斷點(diǎn)法進(jìn)行分類，選取綜合評(píng)判分?jǐn)?shù)最靠前的3類區(qū)域?qū)?yīng)重點(diǎn)改造類、鼓勵(lì)改造類、一般改造類等3類更新區(qū)域，以此作為更新區(qū)域優(yōu)先級(jí)分類評(píng)判的基礎(chǔ)（見(jiàn)圖5）。

2.4 更新單元的分類劃定

上述評(píng)判出的重點(diǎn)改造類、鼓勵(lì)改造類、一般改造類3類城市更新區(qū)域是以108個(gè)社區(qū)單元為基礎(chǔ)，即基本單位是社區(qū)邊界。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合山體、水系自然界線、用地權(quán)屬、道路邊界、設(shè)施服務(wù)范圍、單元規(guī)模（1—3 km?為宜⑤）等因素對(duì)社區(qū)基本單位進(jìn)行合并與邊界調(diào)整，共劃定更新單元42個(gè)（見(jiàn)圖6）。其中，重點(diǎn)改造類更新單元6個(gè)，面積約為13.69 km?，鼓勵(lì)改造類12個(gè)，面積約為25.60 km?，一般改造類24個(gè)，面積約為60.76 km?。

3 阜陽(yáng)市更新單元項(xiàng)目的分類實(shí)施思路

阜陽(yáng)市從市級(jí)層面統(tǒng)籌分類劃定更新單元、判別實(shí)施時(shí)序后，在單元實(shí)施過(guò)程中依然面臨項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序問(wèn)題。城市更新行動(dòng)的初衷是為了解決“城市病”等突出問(wèn)題，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和城市品質(zhì)提升，讓市民在城市生活得更方便、更舒心、更美好[12]。因此，阜陽(yáng)市在單元的項(xiàng)目編排上按輕重緩急進(jìn)一步進(jìn)行分類，明確實(shí)施時(shí)序：在近期實(shí)施的6個(gè)重點(diǎn)更新單元的項(xiàng)目安排上將“城市病”所反映的老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、內(nèi)澇治理等解決基本民生、韌性安全問(wèn)題的項(xiàng)目作為“問(wèn)題改善型”項(xiàng)目列入單元內(nèi)近兩年實(shí)施計(jì)劃；生態(tài)修復(fù)、公共空間提升、風(fēng)貌塑造等優(yōu)化城市空間環(huán)境、塑造城市特色的“品質(zhì)提升型”“特色引導(dǎo)型”項(xiàng)目列入單元后續(xù)實(shí)施計(jì)劃。即在資金有限的條件下，先開(kāi)展“問(wèn)題改善型”項(xiàng)目，有條件的再實(shí)施“品質(zhì)提升型”或“特色引導(dǎo)型”項(xiàng)目。此外，“工改文”“工改商”等有利益可求的更新項(xiàng)目受市場(chǎng)偏好，較易得到市場(chǎng)資金支持，將這類項(xiàng)目與老舊小區(qū)改造等民生項(xiàng)目進(jìn)行捆綁實(shí)施。

4 對(duì)阜陽(yáng)市更新單元的劃定與實(shí)施的反思

4.1 強(qiáng)化城市體檢指標(biāo)的空間落位

阜陽(yáng)市構(gòu)建的是以城市體檢中反映中、差且能空間落位的指標(biāo)為基礎(chǔ)的評(píng)判體系，即更新區(qū)域優(yōu)先級(jí)的分類劃定與城市體檢息息相關(guān)。當(dāng)前各城市在落實(shí)住建部門(mén)城市體檢工作中，更多關(guān)注指標(biāo)結(jié)論中優(yōu)、良、中、差的評(píng)級(jí)，體檢報(bào)告中較少對(duì)指標(biāo)反映的“城市病”問(wèn)題進(jìn)行空間落位，本文所提更新單元的分類劃定方法，對(duì)體檢為中、差的指標(biāo)及其空間落位的準(zhǔn)確性要求嚴(yán)格。識(shí)別城市特別是大城市和特大超大城市的優(yōu)先更新區(qū)域?qū)χ笇?dǎo)近期更新工作的實(shí)施尤為重要，因此，從市級(jí)層面來(lái)看，在統(tǒng)籌劃定并識(shí)別優(yōu)先更新單元的前期，應(yīng)強(qiáng)化城市體檢中“城市病”指標(biāo)的空間落位。

4.2 評(píng)估更新單元并進(jìn)行邊界修正

城市從整體層面統(tǒng)籌分類劃定更新單元有益于確定近期更新范圍和實(shí)施時(shí)序。阜陽(yáng)市所采取的分類劃定方法即“政府引導(dǎo)”自上而下的劃定思路。其有弊端，未能充分預(yù)測(cè)市場(chǎng)需求，難以落實(shí)到實(shí)施層面，不能精確到產(chǎn)權(quán)邊界等實(shí)際信息，與最終實(shí)施的更新單元存在偏差。因此，筆者認(rèn)為，市級(jí)頂層設(shè)計(jì)（即更新規(guī)劃）層面分類劃定的更新單元在下一步實(shí)施主體開(kāi)展單元改造時(shí)，應(yīng)進(jìn)行單元或區(qū)域評(píng)估，經(jīng)評(píng)估后可修正市級(jí)層面中統(tǒng)籌劃定的單元邊界，但應(yīng)服從市級(jí)層面對(duì)該單元的設(shè)施配建、改造等相關(guān)更新指引要求，從而實(shí)現(xiàn)更新單元市級(jí)層面“政府主導(dǎo)”自上而下劃定、“市場(chǎng)主體”自下而上修正，即符合城市資源要素的公共配置，實(shí)現(xiàn)利益共享和責(zé)任均攤。

如阜陽(yáng)古城重點(diǎn)更新單元，在下一步實(shí)施時(shí)，實(shí)施主體應(yīng)委托相關(guān)單位對(duì)古城更新單元進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估論證單元內(nèi)拆除重建區(qū)域的必要性、可行性及范圍，根據(jù)阜陽(yáng)市統(tǒng)籌劃定的更新單元，對(duì)其提出的設(shè)施優(yōu)化增補(bǔ)要求，評(píng)估明確設(shè)施的空間落位，以此來(lái)調(diào)整單元邊界。適當(dāng)兼顧民生項(xiàng)目與市場(chǎng)資金投入需求，統(tǒng)籌古城更新單元范圍劃定與落位工作，單元邊界修正后進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，并謀劃更新項(xiàng)目。

4.3 構(gòu)建清晰的更新實(shí)施傳導(dǎo)體系

從阜陽(yáng)市市級(jí)層面統(tǒng)籌分類劃定的更新單元來(lái)看，更新單元承擔(dān)著承上啟下的作用，對(duì)上需要更新規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)劃定指引，對(duì)下依靠單元內(nèi)單元項(xiàng)目落實(shí)。因此，筆者認(rèn)為，更新單元實(shí)施需要從體系上構(gòu)建一個(gè)“更新專項(xiàng)規(guī)劃—更新單元策劃—更新項(xiàng)目實(shí)施”3層級(jí)更新實(shí)施傳導(dǎo)體系。遵循統(tǒng)籌城市體檢與城市更新的工作原則，在市級(jí)層面相關(guān)更新主管部門(mén)組織編制更新規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，以城市體檢發(fā)現(xiàn)的“城市病”為基礎(chǔ)構(gòu)建評(píng)判指標(biāo)，識(shí)別重點(diǎn)更新區(qū)域。在下層級(jí)更新單元實(shí)施時(shí)，優(yōu)先實(shí)施上層級(jí)明確的重點(diǎn)更新區(qū)域，且政府部門(mén)應(yīng)確定單元實(shí)施主體，可為市場(chǎng)主體、政府主體或權(quán)利主體。實(shí)施主體在開(kāi)展更新單元策劃時(shí)，通過(guò)單元評(píng)估，修正單元邊界，編制單元策劃方案，再擬定下層級(jí)實(shí)施項(xiàng)目，以此從更新規(guī)劃到單元方案再到項(xiàng)目實(shí)施，層層傳導(dǎo)實(shí)施。

5 結(jié)語(yǔ)

城市體檢是城市更新的基礎(chǔ)性工作，本文提出基于城市體檢判別“城市病”嚴(yán)重度為基礎(chǔ)的城市更新優(yōu)先區(qū)域的識(shí)別方法，并進(jìn)一步明確優(yōu)先更新區(qū)域內(nèi)更新項(xiàng)目的分類實(shí)施思路，一定程度上有助于確定城市特別是大城市的更新范圍和時(shí)序。由于受數(shù)據(jù)獲取方面的限制，本文僅選取了土地價(jià)值等3個(gè)因子作為修正評(píng)判因子，影響更新優(yōu)先級(jí)的因素眾多，如創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，且修正因子的修正系數(shù)賦值也僅是利用自然斷點(diǎn)法簡(jiǎn)單分成3類，因此，在指標(biāo)構(gòu)建體系上仍存在不足，修正因子的選取及賦值評(píng)判有待進(jìn)一步深入研究。

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