楊帆 張修寧 王佳音

摘要：保障性住房是我國城市重要住房供應(yīng)類型之一。城市保障性住房空間分布關(guān)乎受保障群體的生活和就業(yè)，并受市場經(jīng)濟(jì)力量和社會公平正義取向的共同作用。以上海、倫敦、阿姆斯特丹、新加坡等住房保障體系具有代表性的國際大都市為研究對象，從多個空間尺度分析保障性住房在城市中的分布及集聚特征。研究發(fā)現(xiàn)，保障性住房在城市中心區(qū)或邊緣區(qū)、以集中或者分散形式分布，是一定發(fā)展時期城市住房保障政策和機(jī)制作用的空間結(jié)果。政府干預(yù)、市場機(jī)制、受保障群體選擇共同產(chǎn)生影響，呈現(xiàn)動態(tài)變化的特點(diǎn)。以期為當(dāng)下老舊小區(qū)和存量空間更新中制定空間規(guī)劃對策提供借鑒。

關(guān)鍵詞：保障性住房；空間分布特征；社會—空間；住房政策；國際大都市

文章編號 1673-8985（2023）05-0079-07 中圖分類號 TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

完善住房供給機(jī)制體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，其中保障性住房的供給具有無可替代的政策意義。1994年，國務(wù)院首次在國家政策層面提出推進(jìn)完善“保障性住房”體系。此后，“十二五”與“十三五”期間，國家多部委均對住房保障體系和保障性住房建設(shè)給予關(guān)注?！笆奈濉币?guī)劃中，國家再次強(qiáng)調(diào)“有效增加保障性住房供給，完善住房保障基礎(chǔ)性制度和支持政策”[1]。

隨著城市規(guī)模擴(kuò)張，商品住房成為地方政府主要的建設(shè)方式和稅收來源[2]，保障性住房供給受到一定影響[3-4]，出現(xiàn)保障性住房選址偏遠(yuǎn)[5-6]、過度大規(guī)模集中建設(shè)、配套設(shè)施缺乏[7]、職住分離嚴(yán)重[8]等一系列問題，造成城市空間性績效[9]降低和社會效益受損[10-12]。事實(shí)上，由于受保障群體對生活和生存的考慮，保障性住房供給的有效性不僅體現(xiàn)在總的供給量，而且體現(xiàn)在空間配置的區(qū)位選擇方面[13] 277-336。保障性住房空間分布的“失配”可能導(dǎo)致受保障群體棄選，影響社會資源公平分配，造成供給失效。因此，從空間分布的視角考察保障性住房供給，提升供給空間性績效，是值得深入探討的議題之一。

1 相關(guān)研究及問題提出

1.1 概念與意義

保障性住房是針對城市中特定人群的一項(xiàng)住房政策和制度。它是不同于商品住房的、由政府通過特定方式向存在困難的社會群體提供住房的渠道；其中，人們購買住房的能力是關(guān)鍵的考慮因素。受經(jīng)濟(jì)社會與政治制度環(huán)境的影響，不同國家和城市在具體的政策、服務(wù)對象和管理機(jī)制上存在差異[14-17]。通常采用直接將住房供給于受保障群體（包括產(chǎn)權(quán)出讓和出租）[18]或現(xiàn)金補(bǔ)貼[19]，以及對參與建設(shè)、運(yùn)營的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼等形式[20]。

1.2 保障性住房的空間分布

保障性住房的空間分布受政府政策指引、市場機(jī)制作用和受保障群體選擇3個因素的共同作用。保障性住房在城市中的空間分布涉及兩方面議題：其一，受保障群體的職住空間關(guān)系以及享受各類公共設(shè)施的便利性受到關(guān)注[21-22]。將保障性住房選址在城市偏遠(yuǎn)地區(qū)，會造成受保障群體通勤成本提升[23]。其二，保障性住房在城市中以集聚或分散的空間形式分布存在爭議。既要考慮市場機(jī)制調(diào)節(jié)供需關(guān)系的有效性，又要考慮公共服務(wù)設(shè)施配置的公平性，因此在一定程度上體現(xiàn)城市“社會—空間”結(jié)構(gòu)的公平性[24-25]。也就是說，保障性住房及受保障群體的過度空間集聚，可能導(dǎo)致居住空間的分異和社會階層固化，而過度的分散化則可能導(dǎo)致公共服務(wù)配置的缺失[26]。此外，保障性住房供給的強(qiáng)度也從側(cè)面反映了城市中受保障群體的規(guī)模以及政府對市民基本居住需求的回應(yīng)能力和敏感程度，是關(guān)于地方政府治理公平正義性的指標(biāo)之一 [27-28]。

1.3 研究問題及研究設(shè)計(jì)

國際大都市，如上海、倫敦、阿姆斯特丹和新加坡等，經(jīng)歷了長時間的住房保障制度探索，逐步形成較為完善的政策體系和管理機(jī)制。分析這些城市住房保障政策與保障性住房空間分布特征，探索空間分布差異背后的政策作用和形成機(jī)制，可為優(yōu)化保障性住房政策和空間規(guī)劃提供啟示。

首先，通過搜索城市地方政府官方網(wǎng)絡(luò)平臺，收集包括具有明確地理位置信息的保障性住房分布數(shù)據(jù)①。運(yùn)用ArcGIS軟件將保障房數(shù)據(jù)按照統(tǒng)計(jì)單元進(jìn)行匯總。進(jìn)一步使用ArcGIS軟件空間分析模塊，如局部莫蘭指數(shù)（Local Moran's I）等，識別保障性住房空間分布的熱點(diǎn)、冷點(diǎn)及異常值地區(qū)，以揭示保障性住房是否存在過度集聚或局部缺失現(xiàn)象[29]。探討其空間分布差異產(chǎn)生的政策機(jī)制，并提出建議（見圖1）。

2 國外案例城市保障性住房空間分布及形成機(jī)制

2.1 保障性住房空間分布模式

2.1.1 宏觀層面：考慮職住空間關(guān)系

大城市中心區(qū)的人口居住通常鄰近其就業(yè)崗位[30-31]。在解決通勤方面，受保障群體對公共交通有相對高的依賴，也更傾向于在就業(yè)地附近居住。因此，盡可能提供生活和出行便利是保障性住房在城市中分布的一個重要原則。所選案例城市的保障性住房分布大體上呈圍繞核心區(qū)的圈層空間結(jié)構(gòu)?？傮w上呈現(xiàn)兩種模式：

（1）中心集聚分布模式

倫敦和阿姆斯特丹的城市中心區(qū)布局了大量保障性住房。兩座城市中心城區(qū)內(nèi)保障性住房占比超過供給總量的45%，其中倫敦將其分布于中央活動區(qū)之外的中心城區(qū)，阿姆斯特丹則將其集中布局于城市核心區(qū)。受保障群體居住于距離工作崗位較近地區(qū)，實(shí)現(xiàn)了職住空間的相對平衡。但是，因保障性住房持續(xù)長期使用而在維修、居住品質(zhì)方面存在問題。為此，倫敦鼓勵通過城市更新項(xiàng)目提升住房質(zhì)量，以發(fā)揮公共服務(wù)設(shè)施的作用，不斷提升中心城區(qū)住房增長潛力[32]。阿姆斯特丹自2008年開始逐步推進(jìn)城市核心區(qū)保障性住房項(xiàng)目出售，迫使保障性住房在城市外圍配置，通過市場力量完成空間重塑和重構(gòu)[33]。

（2）外圍組團(tuán)分布模式

新加坡中心區(qū)內(nèi)保障性住房占總供給量的比例低于25%，大量保障性住房被布局在外圍市鎮(zhèn)。采用多軸、多組團(tuán)布局模式，通過公共交通將外圍市鎮(zhèn)與城市中心區(qū)等城市功能板塊聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)了保障性住房交通條件差異的最小化[34]。同時，政府配套了預(yù)購組屋（Build-to-Order）制度，以避免發(fā)生保障性住房供大于求的情況[35]13-124。

2.1.2 中觀層面：集聚或分散布局

保障性住房采取集中或者分散布局模式存在爭議。隨之而來的是城市局部同質(zhì)化和不同收入階層的居住空間隔離，以及均等化公共設(shè)施配置等的難題。

運(yùn)用局部莫蘭指數(shù)對案例城市保障性住房分布進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：其一，存在兩種局部缺失情況，“低—高”情況表明保障性住房較少的統(tǒng)計(jì)單元被擁有大量保障性住房的地區(qū)所包圍，比如新加坡的實(shí)里達(dá)、實(shí)龍崗、巴耶利峇市鎮(zhèn)地區(qū)的保障性住房數(shù)量低于鄰近的榜鵝、盛港、后港3處市鎮(zhèn)地區(qū)；“高—低”情況則表明保障性住房大量集中的統(tǒng)計(jì)單元周邊為保障性住房缺失地區(qū)，比如阿姆斯特丹東南部的希爾弗瑟姆（Hilversum）。其二，存在兩種過度集聚情況，“高—高”情況表明鄰近的多個統(tǒng)計(jì)單元均有大量保障性住房，比如倫敦東部地區(qū)自治市占全倫敦保障性住房總量的近30%，也是倫敦貧困率較高和基礎(chǔ)設(shè)施水平較差的地區(qū)[36]；“低—低”情況則表明鄰近的多個統(tǒng)計(jì)單元內(nèi)保障性住房均較少，比如上海市中心區(qū)保障性住房數(shù)量較少，而各類公共設(shè)施分布卻相對密集[37]（見圖2）。

2.1.3 微觀層面：局部環(huán)境品質(zhì)

由于保障性住房所依賴的公共交通難以實(shí)現(xiàn)無差別化的均好配置，并且受保障群體普遍缺乏改變自身處境的能力[38]，因此，保障性住房住區(qū)對周邊固有設(shè)施和環(huán)境有較強(qiáng)的依賴性[39-40]。相關(guān)研究指出，保障性住房距離各類設(shè)施的可達(dá)性普遍弱于商品住房，常常面臨“社會隔離”的風(fēng)險[41]。

選擇上海、阿姆斯特丹中心區(qū)和中心區(qū)外圍各1處保障性住房住區(qū)進(jìn)行分析。上海市在中心區(qū)將保障性住房配建于商品房住區(qū)且以小套型中高層住宅為主[42]，使其享受與商品房同樣的公共服務(wù)設(shè)施。同時，在城市邊緣區(qū)集中建設(shè)“大型居住社區(qū)”保障性住房基地，集中配套各類設(shè)施。阿姆斯特丹城市中心區(qū)保障性住房通常為聯(lián)排或獨(dú)棟住宅，雖然單幢建筑提供的住房量較少，但是，公共服務(wù)和交通設(shè)施較為便捷。外圍地區(qū)的保障性住房則多為集合住宅，不僅建設(shè)年代較晚，且以街區(qū)而非單棟建筑形式組織，房型與一般商品住房的差異不大[43]（見圖3）。

2.2 保障性住房空間分布形成機(jī)制

2.2.1 保障性住房政策作用

（1） 倫敦：多主體協(xié)同建設(shè)過渡性租賃住房

政府干預(yù)與市場機(jī)制共同發(fā)揮作用是倫敦建設(shè)保障性住房的宗旨，并從全面福利供給轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣Ｕ戏?wù)為主。包括3類保障性住房：社會租賃住房（social rent）、倫敦生活租賃住房（London Living Rent）和倫敦共有產(chǎn)權(quán)住房（London Shared Ownership）[44]。其中，社會租賃住房主要由地方議會或住房協(xié)會提供，面向低收入群體；倫敦生活租賃住房面向無房屋產(chǎn)權(quán)的一般收入群體，通過提供低于市場租金水平的住房，使其能夠?yàn)槭状钨徶猛瓿蓛π?；倫敦共有產(chǎn)權(quán)住房面向購房者以較低價格出讓部分產(chǎn)權(quán)，其余產(chǎn)權(quán)通過支付租金的形式償還。強(qiáng)調(diào)保障性住房的過渡作用，最終推動受保障對象購置住房或取得保障性住房的產(chǎn)權(quán)。

（2） 阿姆斯特丹：非營利機(jī)構(gòu)出租社會住房

阿姆斯特丹的保障性住房政策覆蓋中低收入階層，同時青年也成為受關(guān)注的人群[45]。1990年代，城市政府將工作重心從保障性住房建設(shè)和管理轉(zhuǎn)移到向租戶提供直接補(bǔ)貼[46]，并通過制定嚴(yán)格限定租金的政策確保其可支付性[47]。非營利性的住房協(xié)會（Housing Association）成為建設(shè)管理并以出租形式提供保障性住房的主體，所提供的社會住房占城市住房總量的40%。

（3） 新加坡：普惠性的公共組屋

新加坡通過土地集中供給和建設(shè)管理實(shí)現(xiàn)了公共住房（“組屋”）的建設(shè)。其保障對象不限于中低收入人群，也包括“夾心層”和部分高收入群體。新加坡國民可以使用公積金以低于市場價格購買組屋，并享受99年的產(chǎn)權(quán)；居住使用5年后可進(jìn)行銷售。2019年數(shù)據(jù)顯示，81%的新加坡人口居住在建屋發(fā)展局（Housing and Development Board， HDB）集中建設(shè)的公共住房中，其中96.2%的居民擁有房屋所有權(quán)[48]。事實(shí)上，新加坡并不鼓勵以租賃形式實(shí)施住房保障[35]13-124，[49]。

2.2.2 保障性住房供給機(jī)制影響

（1） 倫敦：政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場配置

倫敦的保障性住房經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)建設(shè)向市場配置的轉(zhuǎn)型。1980年代開始，地方政府推動保障性住房市場化，通過市場和社會機(jī)構(gòu)（如住房協(xié)會）調(diào)配資源實(shí)現(xiàn)住房保障，政府則以政策和法規(guī)方式對城市住房市場進(jìn)行監(jiān)管[50]。

機(jī)制轉(zhuǎn)型推動倫敦保障性住房空間分布發(fā)生變化。中心城區(qū)內(nèi)部具有開發(fā)潛力的地區(qū)在市場力量推動下發(fā)生紳士化現(xiàn)象，導(dǎo)致保障性住房總量降低[51]，且更加集聚于城市貧困地區(qū)，加劇了社會隔離等問題[52-53]。為此，大倫敦委員會鼓勵在再開發(fā)過程中提升開發(fā)強(qiáng)度以配建保障性住房，但是，保障性住房向外倫敦地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢已經(jīng)形成（見圖4b）。

（2） 阿姆斯特丹：政府和住房協(xié)會并重

1960年代，阿姆斯特丹曾嘗試在城市外圍建設(shè)大型的社會住房住區(qū)。此后，阿姆斯特丹基于“住房差異化”原則，著手將城市外圍的大型社會住房住區(qū)改造成混合居住社區(qū)，同時，在新開發(fā)和改造項(xiàng)目中要求社會住房占有合理的比例，以改善住房的社會公平性，避免特定人群的過度集聚，比如IJburg，Bijlmermeer住宅區(qū)[54]。在中心城區(qū)，住房協(xié)會通過舊城更新和棕地再開發(fā)，將老舊住宅修繕或重建為社會住房，并推動社會住房出售，實(shí)現(xiàn)了保障性住房相對均衡的空間分布（見圖4c）。

（3） 新加坡：政府強(qiáng)力引導(dǎo)和干預(yù)

自1960年代，新加坡政府通過制定“環(huán)形城市”空間結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)居住、就業(yè)和娛樂等功能集中于新市鎮(zhèn)[55]，并進(jìn)一步依托新市鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、集中配置保障性住房（見圖4d）[56]。保障性住房也隨之逐步分布于中心城區(qū)外圍地區(qū)。1995年，新加坡推出選擇性整體再開發(fā)計(jì)劃（Selective En Bloc Redevelopment Scheme），將部分位于中心城區(qū)的組屋經(jīng)過評估后重新開發(fā)[35]13-124。

3 上海市保障性住房政策及空間分布

3.1 上海“四位一體，租售并舉”的保障性住房體系

1990年代以來，隨著商品房主導(dǎo)地位的確立，保障性住房在上海城市住房中的比例不斷降低[57]。2010年和2017年分別推出公共租賃和共有產(chǎn)權(quán)兩類保障性住房，構(gòu)建起“四位一體，租售并舉”的城市保障性住房體系。“四位”即指“廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房和征收安置住房”4類保障性住房；“租售并舉”指前兩者以出租形式，后兩者以出售形式為主的住房保障措施。保障對象主要為中低收入、存在住房困難的戶籍人口，近年來也逐步向引進(jìn)人才和非戶籍人口放開[58]。共有產(chǎn)權(quán)住房和征收安置住房的保障對象享有住房的全部或部分所有權(quán)，廉租住房和公共租賃住房的保障對象只有住房使用權(quán)[59]，其中，廉租住房采用租金補(bǔ)貼為主的形式。各區(qū)政府或直屬公司是保障性住房的建設(shè)和管理者[60]。

3.2 保障性住房空間分布特征

（1） 保障性住房基地分布于中心區(qū)邊緣

2009年，上海市規(guī)劃建設(shè)6大保障性住房基地（也稱作“大型居住社區(qū)”），包括嘉定江橋、寶山顧村、松江泗涇、閔行浦江、浦東曹路、南匯周康航（見圖5）。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，城市邊緣地區(qū)集聚了大量的出售型保障性住房，而中心城七區(qū)內(nèi)保障性住房套數(shù)僅為全市總量的12.3%④。其中，中心城區(qū)邊緣的浦江、泗涇和江橋3處大型居住社區(qū)及周邊地區(qū)集聚了大量的保障性住房，形成顯著的“高—高”聚集地區(qū)。同時，保障房基地規(guī)模普遍龐大，最大的保障房基地所容納保障性住房數(shù)量占全市保障房總量的9%。保障性住房分布整體上呈現(xiàn)出向中心城區(qū)邊緣集聚的特征。

（2） 保障性住房局部空間集聚

上海市中心城區(qū)內(nèi)的保障性住房呈現(xiàn)局部集聚特征。以街道層級為空間單元統(tǒng)計(jì)保障性住房，采用局部莫蘭指數(shù)分析發(fā)現(xiàn)：中心城七區(qū)內(nèi)保障性住房呈現(xiàn)明顯缺失的狀況，大部分地區(qū)呈現(xiàn)“低—低”聚集特征，并且既有保障性住房又大多位于軌道交通線網(wǎng)末端，處于不利的通勤區(qū)位。同時，新建各類保障性住房住區(qū)大多仍選擇鄰近已有保障性住房基地，進(jìn)一步強(qiáng)化了空間集聚特征（見圖6）。

因此，上海市保障性住房在空間分布上存在中心城區(qū)缺失、集中于中心城區(qū)邊緣、集聚在某些局部空間且處于不利的交通區(qū)位等現(xiàn)象，在滿足受保障對象工作就業(yè)和日常出行便利性需求方面存在不足。

4 討論

4.1 保障性住房空間分布體現(xiàn)了社會正義性

保障性住房的意義和價值不僅在于為特定群體提供基本生存空間，更在于提供了適合其生活和生存需求的區(qū)位。城市中心區(qū)有豐富多樣的就業(yè)機(jī)會，但土地成本較高、房產(chǎn)開發(fā)溢價空間大。城市邊緣地區(qū)土地成本較低，但缺乏就業(yè)機(jī)會。在擇居方面，人們往往在居住成本與通勤成本之間進(jìn)行權(quán)衡以實(shí)現(xiàn)合理的成本—收益平衡，并兼顧便利性和安全性。在服務(wù)提供方面，公共投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)需要考慮土地和機(jī)會成本，以及配置均等服務(wù)設(shè)施和解決大運(yùn)量公共交通的難度。事實(shí)上，城市中心區(qū)為多元化人群創(chuàng)造出合作、交往的機(jī)會，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的繁榮。不同類型住宅區(qū)的合理布局有助于實(shí)現(xiàn)不同人群的交往，并能在一定程度上避免居住隔離的發(fā)生[61]。保障性住房的分布影響城市社會空間結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了社會正義性的內(nèi)涵。

4.2 保障性住房政策和機(jī)制的適宜性

保障性住房的選址和供應(yīng)量反映了保障性住房政策的導(dǎo)向和力度。案例城市提供了不同路徑的參考：其一，推動受保障對象最終通過市場方式獲取永久居住空間，強(qiáng)調(diào)保障性住房的過渡性；其二，采取積極的保障性住房政策，將其作為普惠性社會公共產(chǎn)品；其三，政府發(fā)揮導(dǎo)控作用，促使中心城區(qū)和中心城區(qū)外圍都能夠合理布局保障性住房。城市居民日常生活與就業(yè)機(jī)會隨著時間推移而變化，將給居住類型和空間布局帶來新問題[62]，需根據(jù)受保障群體特征，依據(jù)城市發(fā)展階段和制度環(huán)境調(diào)整與優(yōu)化政策機(jī)制。

4.3 保障性住房空間布局的優(yōu)化建議

經(jīng)歷了大規(guī)模保障性住房建設(shè)過程之后，可針對過于邊緣化和過于集中化的空間分布進(jìn)行優(yōu)化以兼顧經(jīng)濟(jì)和社會效益：第一，在中心城區(qū)，通過盤活閑置存量土地與住房資源實(shí)現(xiàn)保障性住房供給，以降低配置保障性住房的成本；增加租賃式和公共租賃保障性住房供給，以滿足新市民、青年人的住房需求[63]。第二，在中心城區(qū)外圍，優(yōu)化公共設(shè)施配置，布局新興產(chǎn)業(yè)，提高通勤效率；優(yōu)化保障性住房基地建設(shè)和新城建設(shè)的協(xié)同關(guān)系。上海市嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯是具有“獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市”功能的五個新城，可通過便捷的交通和公共服務(wù)設(shè)施，在解決職住平衡的同時推動新城人口和產(chǎn)業(yè)集聚。第三，在城市更新項(xiàng)目建設(shè)過程中，適當(dāng)提高公租房類型保障性住房比例，將城市更新與保障性住房供給相結(jié)合，鼓勵適度混合居住和功能共置，使受保障群體共享較高水平的公共服務(wù)設(shè)施。

5 結(jié)語

保障性住房不僅是一項(xiàng)社會保障制度，更體現(xiàn)了城市公共資源的空間供給和分配模式。就業(yè)機(jī)會和生活便利是城市居民選擇居住空間重要影響因素，而城市功能多樣性和發(fā)展活力是創(chuàng)造宜居、宜業(yè)生存環(huán)境的基礎(chǔ)，兩者相互影響，互為因果。在為特定經(jīng)濟(jì)社會群體提供生存保障時，考慮保障性住房空間分布的社會效益，關(guān)注空間性公平正義對城市長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義。

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