■文／袁濤

當前，我國人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢。2023 年5 月5 日，二十屆中央財經(jīng)委員會第一次會議提出，要著眼強國建設、民族復興的戰(zhàn)略安排，完善新時代人口發(fā)展戰(zhàn)略，認識、適應、引領人口發(fā)展新常態(tài)，著力提高人口整體素質，努力保持適度生育水平和人口規(guī)模，加快塑造素質優(yōu)良、總量充裕、結構優(yōu)化、分布合理的現(xiàn)代化人力資源，以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化。社會保障與人口發(fā)展緊密相關，一方面要分析人口發(fā)展新形勢對社會保障的影響，推進社保制度改革，另一方面要充分發(fā)揮社會保障的支撐作用，助力人口高質量發(fā)展。

少子化、老齡化對社會保障的挑戰(zhàn)

當今中國正經(jīng)歷百年人口巨變，少子化、老齡化成為未來我國必須長期面對的基本國情。盡管少子化、老齡化常與社會文明富裕相伴，并被認為是人類文明進步的必然過程，但難以避免給醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障帶來巨大壓力?？陀^評判少子化、老齡化對社會保障的不利影響，是進一步完善新時期我國人口政策與社會保障制度，協(xié)同二者共同實現(xiàn)高質量發(fā)展的前提。

從籌資看，快速躍進的老齡化會持續(xù)加重政府財政壓力以及企業(yè)和人民群眾的參保繳費負擔；從待遇上看，少子化、老齡化會影響人們對未來生活的預期，增加健康、醫(yī)療等衛(wèi)生費用支出；從社保基金可持續(xù)性來看，少子化、老齡化會對養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度的財務可持續(xù)性帶來嚴重威脅；從管理服務上看，少子化、老齡化社會的社會保障管理服務需求將更加復雜，迫切需要更為精細化、人性化的管理服務手段。

具體來說，少子化、老齡化對社會保障的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

加重醫(yī)療負擔。“一老一小”群體是醫(yī)療資源消耗的主體，少子化、老齡化將會顯著加重衛(wèi)生籌資負擔以及醫(yī)療費用負擔。有研究報告測算，未來30 年，我國衛(wèi)生總費用將呈快速增長趨勢，預計未來我國醫(yī)療衛(wèi)生總費用年均增速將高于同期國內生產(chǎn)總值（GDP）增長。到本世紀中葉，我國醫(yī)療衛(wèi)生總費用占GDP 的比重，將有可能比現(xiàn)在翻一番。

從籌資結構看，目前我國政府、社會、個人三方主體在衛(wèi)生籌資上的負擔比例大概為3∶4∶3，《“十四五”全民醫(yī)療保障規(guī)劃》提出了要將個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比例從2020 年的27.7%降到2025 年的27%，個人醫(yī)療費用負擔的進一步降低，勢必會進一步加大財政和醫(yī)保籌資負擔。未來在人民群眾醫(yī)療負擔的“相對”減輕和醫(yī)療總費用的“絕對”增長背景下，需要加強公共衛(wèi)生投入，降低疾病發(fā)病率，阻止疾病年輕化、重癥化，實現(xiàn)健康老齡化將面臨艱巨的挑戰(zhàn)。

加重養(yǎng)老負擔。少子化、老齡化會加重養(yǎng)老負擔以及代際之間的不平衡。假定人均養(yǎng)老金替代率水平保持在60%不變，在不增加財政等其他負擔的情況下，養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比（參保在職職工與離退休人員人數(shù)之比）每上升1%，會導致人均養(yǎng)老保險繳費負擔上升0.6個百分點。上世紀90 年代，我國養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比為5∶1，2021 年年底下降至 2.63∶1。未來在人口老齡化加速的影響下，如現(xiàn)有退休年齡政策不變，2035年我國養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比可能降至1.5∶1 以下，2050 年可能降至1.3∶1 以下。在待遇剛性增長的情況下，企業(yè)、個人或政府等責任主體的負擔會加重，并導致養(yǎng)老代際負擔不均衡。

目前，我國養(yǎng)老保險制度采取統(tǒng)賬結合模式，基金實行部分積累制以應對人口老齡化高峰之需?！?022 年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為5.03 億人，基金收入6.89 萬億元，支出6.31 萬億元，累計結余6.99 萬億元，分別占GDP的比重為5.69%、5.21%、5.78%?！度珖鐣Ｕ匣鹄硎聲绫；鹉甓葓蟾?2021 年度)》顯示，2021 年年末，全國社會保障儲備基金資產(chǎn)規(guī)模達3.02萬億元，占GDP 的2.6%。因老齡化加劇，預期未來需要更多的養(yǎng)老財富儲備。

加重財政支出風險。少子化、老齡化是政府加大民生保障投入的主要推手。2000 年—2021 年，政府財政對社會保障和就業(yè)支出的金額從1517.57 億元增長至3.39 萬億元，增長了22.3 倍。其中，財政對社會保險的補助占社會保險費收入的24.04%，占財政總支出比重的13.75%。因政府財政對養(yǎng)老保險基金承擔兜底責任，在待遇剛性增長的前提下，未來財政對社會保險的補貼規(guī)模也將持續(xù)增長。從財政的民生公共支出結構看，財政強制性支出責任的不斷擴大，可能擠占服務類供給，導致家庭保障、特殊弱勢群體保護等項目支出不足。我國老齡化高峰尚未到來，養(yǎng)老和健康保障支出的比重已經(jīng)很高，未來調整和優(yōu)化民生支出結構的壓力較大。

根據(jù)人口發(fā)展變化規(guī)律滿足不同社會保障需求

人口是社會保障發(fā)展的基礎變量，社會保障與人口發(fā)展緊密相關。一方面，人口的規(guī)模、結構和空間分布，從根本上影響和決定著社會保障的供需關系；另一方面，社會保障作為人民生活的安全網(wǎng)、社會運行的穩(wěn)定器，其本身是人口高質量發(fā)展的重要內容。因此，需根據(jù)新的人口發(fā)展變化規(guī)律，滿足城鄉(xiāng)不同層次人群的多樣化社會保障需求，調整完善社會保障發(fā)展策略。

適應人口發(fā)展變化規(guī)律，轉變社會保障增長方式。進入人口負增長時代，首先需及時轉變以往靠人口增長帶動社保擴面增長的慣性思維，推動社會保障向結構優(yōu)化的內涵式增長方式轉變。應堅持破除不適應人口發(fā)展變化的戶籍制度限制、正規(guī)就業(yè)限制以及城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割的制度安排，根據(jù)經(jīng)濟收入、個人財產(chǎn)、資產(chǎn)等因素，統(tǒng)籌創(chuàng)新社會保障籌資計劃。職工板塊，應大力推進以新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員等為重點，適應人口流動、城鎮(zhèn)化和就業(yè)方式向多樣化轉變的社會保障擴面需求；居民板塊，應以覆蓋常住人口為目標，調整社會保障籌資機制與財政配資責任，堅持制度吸引力與強制力相結合，全面提升居民參保的水平，夯實社會保障的人口基礎。

協(xié)同人口發(fā)展結構特征，提升社會保障供給能力。加強“一老一小”的社會保障是當務之急。從社會總撫養(yǎng)比來看，未來10 年，因我國少子化、老齡化傳遞到勞動力市場有一個時間滯后期，到2035 年左右，我國社會總撫養(yǎng)比仍低于世界平均水平，仍處于相對有利的發(fā)展階段，這也是著力推進我國社會保障高質量發(fā)展的關鍵時期。需持續(xù)加大人力資源開發(fā)力度，提升全民就業(yè)質量，提升社會保障高質量發(fā)展的供給能力。

順應人口發(fā)展空間分布，優(yōu)化提升社會保障管理服務水平。未來10 年，受我國勞動力供需“雙下降”趨勢的影響，預計到2035 年，我國勞動力供給結構有可能從“供大于求”轉變?yōu)椤扒蟠笥诠?。屆時，我國人口的區(qū)域競爭有可能更為激烈，區(qū)域人口的增減分化問題可能更加凸顯。這一過程中，應當警惕和防止社會保障領域的地區(qū)福利競賽，加快推進法定基本社會保障項目的全國統(tǒng)籌，提高制度的公平統(tǒng)一性，促進全國統(tǒng)一人力資源大市場建設。

強化生育保障增強國民財富儲備

社會保障具有天然地追求社會公平正義的內在動力，其不可能只是簡單的適應人口發(fā)展演變。國際實踐經(jīng)驗表明，完善的社會保障對養(yǎng)兒防老的生育意愿具有替代作用。反之，我們可以通過健全完善生育社會保障舉措，減輕生育負擔，提升生育意愿。

強化生育保障制度建設，促進優(yōu)生優(yōu)育。樹立積極的生育保障理念，實施0—3 歲嬰幼兒“強勢開端”國家行動計劃。從時間、經(jīng)濟、健康或服務保障緯度，構建包括普惠托育、孕產(chǎn)健康、育兒經(jīng)濟支持在內的中國特色生育保障體系。建議整合生育保險、人口家庭福利資金、嬰幼兒照顧補貼等，構建家庭保障基金，為完善家庭保障政策體系提供有力支撐，從而助推實現(xiàn)適度生育水平，促進人口長期均衡發(fā)展。

重視家庭保障功能，促進家庭成員共享社會保障權益。針對家庭規(guī)?？s小、生育觀念和生育行為發(fā)生變化、家庭保障功能弱化的現(xiàn)象，在新時代的公共政策中，特別是社會保障制度中，突出家庭的功能。以推動實現(xiàn)家庭友好、職育平衡、生育友好型社會建設為核心，重點圍繞“一老一小”家庭社會保障政策支持體系，加強婚育家庭文化建設，促進家庭成員之間互助共濟，提升家庭長期發(fā)展能力。比如，在醫(yī)療保險制度中，增加家庭成員權益共享；在養(yǎng)老保險制度中，推進家庭成員內部代際贍養(yǎng)等創(chuàng)新性改革。

明確多元主體責任，增強國民財富儲備。在完善收入誠信體系建設的基礎上，提高社會保險繳費的公平性、統(tǒng)一性。根據(jù)初次分配的結果，優(yōu)化稅收、社保、家庭資產(chǎn)結構，積極引導更多財富轉向養(yǎng)老、健康領域。探索研究全國社保戰(zhàn)略儲備基金的觸發(fā)機制和啟動條件。在加快推進企業(yè)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，堅持擴大國有資產(chǎn)劃轉社會保障基金比例的基礎上，引導國民財富適應長壽風險，增強養(yǎng)老財富儲備。統(tǒng)籌優(yōu)化土地政策、財稅政策、金融政策協(xié)同支持社會保障深化改革的力度，明確財稅政策對法定基本社會保障的補助責任，積極引導金融政策重點支持補充型社會保障制度，健全完善多層次的社會保障體系，更好地滿足國民多樣化的社會保障需求。

總之，在人口少子化、老齡化背景下，一方面社會保障須積極適應人口規(guī)模、數(shù)量和結構變化發(fā)展規(guī)律，積極促進保障項目、保障水平和服務質量提升；另一方面也應該充分發(fā)揮社會保障制度調節(jié)國民收入分配的作用，激發(fā)家庭、企業(yè)和社會等主體發(fā)展活力，從更長遠的目標，促進人口與社會保障協(xié)同高質量發(fā)展?！?/p>