云立新 張潔

（青島農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，山東青島，266109）

引言

地方立法是指“有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，按照憲法和法律的規(guī)定或者授權(quán)，根據(jù)本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的特點(diǎn)，制定、修改、廢止在本行政區(qū)域一定范圍內(nèi)適用的規(guī)范性法律文件的活動(dòng)”。它既包括“地方權(quán)力機(jī)關(guān)（人大及其常委會(huì)）進(jìn)行的立法，也包括地方行政機(jī)關(guān)（人民政府）的立法”[1]。

地方立法作為社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，對(duì)于加快地方建設(shè)，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度具有重要作用。根據(jù)2023 年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》第八十條和第八十一條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行[2]。目前，全國(guó)具有地方立法權(quán)的城市已從2015年2月的省、自治區(qū)、直轄市和23個(gè)省會(huì)、5個(gè)自治區(qū)首府、18個(gè)較大的市以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、3個(gè)特別合作區(qū)擴(kuò)展到所有設(shè)區(qū)的市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021 年底，我國(guó)地方立法的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到2272565 件[3]。

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大報(bào)告提出的新戰(zhàn)略，是“新時(shí)代‘三農(nóng)’工作的新旗幟和總抓手”[4]。與此同時(shí)，在全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略確定目標(biāo)任務(wù)的實(shí)施完成，都需要在法治的軌道上運(yùn)作。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，在鄉(xiāng)村振興中各地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)各不相同，如何運(yùn)用法治方式和法律手段給予解決，地方性立法的作用日益凸顯。

一、加強(qiáng)高質(zhì)量地方立法助力打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的意義

打造鄉(xiāng)村振興的齊魯樣板是以習(xí)近平同志為核心的黨中央賦予山東省的光榮使命和一項(xiàng)重大的政治任務(wù)。如何基于新發(fā)展理念，通過(guò)地方立法加快推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，將區(qū)域性鄉(xiāng)村振興的重大決策部署規(guī)范化、法制化，是一個(gè)時(shí)代的新課題，意義重大。

（一）加強(qiáng)高質(zhì)量地方立法是打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的題中之義。正如習(xí)近平總書(shū)記指出，“全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅(jiān)，要完善政策體系、工作體系、制度體系，以更有力的舉措、匯聚更強(qiáng)大的力量，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足”[5]。

鄉(xiāng)村振興作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的重大決策部署，作為一項(xiàng)時(shí)間跨度為50 年的長(zhǎng)期歷史任務(wù)和宏大復(fù)雜的系統(tǒng)戰(zhàn)略工程，無(wú)論是完成其中包含的產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興五大振興具體任務(wù)，還是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的二十字目標(biāo)，都需要法治的規(guī)范和保障。因此，作為使命在肩的山東省，如何立足山東的具體情況和實(shí)際需要，突出地方特色，通過(guò)高質(zhì)量地方立法進(jìn)一步完善打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的制度體系，對(duì)于破解農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、各地發(fā)展不均衡的歷史性難題，有效縮小城鄉(xiāng)差別和城鄉(xiāng)收入差距，彰顯以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，激發(fā)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性具有重要價(jià)值。在以高質(zhì)量地方立法促進(jìn)本地區(qū)鄉(xiāng)村振興法治化方面為全國(guó)勇探新路、創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興乃至以中國(guó)式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興意義重大。

（二）加強(qiáng)高質(zhì)量地方立法是習(xí)近平法治思想在打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板中的深刻體現(xiàn)。習(xí)近平法治思想基于“全面依法治國(guó)建設(shè)法治中國(guó)”的主題和“為什么建設(shè)法治中國(guó)、建設(shè)什么樣的法治中國(guó)、怎樣建設(shè)法治中國(guó)”[6]的主線,是馬克思主義法治理論中國(guó)化的最新成果，是全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南。

早在1994 年1 月，一篇《發(fā)揮人大職能作用 加強(qiáng)地方立法促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善》的署名文章中，習(xí)近平就對(duì)地方立法工作中的基本原則、正確方向和特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)以及相關(guān)方法論做了全面精辟的闡述。與此同時(shí)，無(wú)論是在福建省域?qū)用婕訌?qiáng)地方立法建設(shè)，還是在福州市域?qū)用嫱苿?dòng)出臺(tái)地方性法規(guī)，他都堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，立足福建的省情和福州的市情，緊緊圍繞建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的中心任務(wù)和保障服務(wù)民生，創(chuàng)造性地領(lǐng)導(dǎo)并開(kāi)展以地方立法破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展瓶頸的實(shí)踐探索，并且取得了一系列重大成果。因此，通過(guò)高質(zhì)量地方立法進(jìn)一步完善打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板制度體系，有助于發(fā)揮地方立法在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的重要指引和保障作用，是新時(shí)代在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想的深刻體現(xiàn)。

（三）加強(qiáng)高質(zhì)量地方立法是“十四五”期間全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。黨的二十大報(bào)告明確要求全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。面對(duì)日益繁重的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)，面對(duì)日益復(fù)雜的農(nóng)村利益關(guān)系，如何壓實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的各方責(zé)任，為其提供法治指引，為改革創(chuàng)新提供法治遵循是亟需解決的問(wèn)題。2021年6月1日，旨在進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村振興基本原則和目標(biāo)任務(wù)的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》正式施行?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》力圖通過(guò)法律嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)村治理活動(dòng)和行為，強(qiáng)化各種資源要素的有效配置，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興全過(guò)程有法可依和有序推進(jìn)。在此之前，從2018 年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》到《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》均提出，“各地要從本地鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際需要出發(fā)制定促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的地方法規(guī)、地方政府規(guī)章，逐步完善鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系”，為打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板進(jìn)程中的高質(zhì)量地方立法提供了難得機(jī)遇。

二、打造齊魯樣板鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的地方立法現(xiàn)狀分析

隨著國(guó)家《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的制定和實(shí)施，各省、自治區(qū)、直轄市也都普遍結(jié)合自身實(shí)際情況制定出符合本地區(qū)發(fā)展要求的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施提供法制化保障。山東省也積極通過(guò)地方立法全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的矛盾。省人大常委會(huì)于2021 年5 月通過(guò)了《山東省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），該條例“深入發(fā)掘山東在鄉(xiāng)村振興中優(yōu)越的自然稟賦、優(yōu)良的文化積淀、優(yōu)厚的治理資源，認(rèn)真梳理并彌補(bǔ)制度創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的短板弱項(xiàng)，將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展有機(jī)融合”[7]，在農(nóng)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、守住糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供、推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系等方面成效明顯。

然而，在充分肯定山東省立足打造齊魯樣板的鄉(xiāng)村振興并在地方立法建設(shè)領(lǐng)域取得一定成效的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)還存在著一些不容忽視且亟需改進(jìn)的問(wèn)題。

（一）走在鄉(xiāng)村振興法治化前列的排頭兵意識(shí)還需提升。山東省有人口1.02 億人（2022 年），上一年度GDP 總量為8.74 萬(wàn)億元，緊隨廣東省和江蘇省，位居全國(guó)第三。與此同時(shí)，據(jù)山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳（山東省鄉(xiāng)村振興局）的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)山東鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭，糧食總產(chǎn)連續(xù)9 年保持在千億斤以上；農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值在全國(guó)率先突破萬(wàn)億元大關(guān)，2022 年達(dá)1.2 萬(wàn)億元；鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、文化創(chuàng)意等三產(chǎn)融合新業(yè)態(tài)逐步壯大，54個(gè)村鎮(zhèn)入選全國(guó)鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村鎮(zhèn)，數(shù)量居全國(guó)前列。鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代以中國(guó)式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的創(chuàng)舉，而打造齊魯樣板則是這一創(chuàng)新性戰(zhàn)略的開(kāi)路先鋒，需要山東省緊盯鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，勇于擔(dān)當(dāng)，為全國(guó)發(fā)揮相應(yīng)的排頭兵示范作用。這就要求山東省各個(gè)地級(jí)市都要發(fā)揚(yáng)敢于走在前列的樣板示范意識(shí)，著力提升主動(dòng)性。因此，山東省特別是膠東區(qū)域各市均有必要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，積極開(kāi)展鄉(xiāng)村振興的相關(guān)立法活動(dòng)。尤其是就農(nóng)民群眾普遍關(guān)心的“雙證合一”土地及房屋所有權(quán)、沿海區(qū)域海洋環(huán)境污染等問(wèn)題，可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等規(guī)定，在這些方面探索性地開(kāi)展地方性立法，制定出與本地區(qū)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興相協(xié)調(diào)的地方性法規(guī)。

（二）運(yùn)用法治手段推進(jìn)打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的自覺(jué)性仍需增強(qiáng)。眾所周知，地方立法的特點(diǎn)就是要突出問(wèn)題導(dǎo)向，旨在解決地方推進(jìn)鄉(xiāng)村振興遭遇的實(shí)際難題，特別是應(yīng)當(dāng)做好在現(xiàn)有制度架構(gòu)內(nèi)充分發(fā)揮立法活動(dòng)自身的功能，最大程度上成就有特色的地方立法。但從當(dāng)前鄉(xiāng)村振興地方立法的實(shí)際情況來(lái)看，還存在一些困擾，一方面是由于中央與地方立法權(quán)限不明，地方立法者為規(guī)避抵觸上位法而小心謹(jǐn)慎地立法[8]。另一方面，地方立法總體缺乏自覺(jué)性，在法條的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性方面存在不足，甚至有些地方早已習(xí)慣于將上位法的一些條款內(nèi)容挪用照搬，僅在語(yǔ)言修辭上做“技術(shù)處理”，導(dǎo)致立法內(nèi)容不僅難以有效回應(yīng)本地鄉(xiāng)村振興遭遇的特殊性難題，而且也難以給予具有可操作性的法治化解決方案，更沒(méi)有體現(xiàn)出地方立法應(yīng)以中央立法沒(méi)有涉及或不宜解決的區(qū)域性問(wèn)題為導(dǎo)向的宗旨，自然也就難以為產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕二十字方針的落實(shí)提供相應(yīng)指引。

就山東省而言，基于山東既是農(nóng)業(yè)大省又是海洋大省的顯著特點(diǎn)，以地方立法形式為鄉(xiāng)村振興提供法制化支撐的自覺(jué)性仍需增強(qiáng)。

一是在青島和煙臺(tái)等濱海城市，在如何聚焦鄉(xiāng)村振興的實(shí)際要求，并就促進(jìn)保障糧食安全的陸海聯(lián)動(dòng)，尤其是在農(nóng)漁融合以及耕海牧漁和建設(shè)“藍(lán)色糧倉(cāng)”方面針對(duì)性地開(kāi)展相關(guān)地方立法的系統(tǒng)謀劃還存在不足。

二是《山東省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》的相關(guān)內(nèi)容也不盡完善。例如，在條例的第十三條，盡管就“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門加強(qiáng)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)開(kāi)發(fā)利用”“鼓勵(lì)高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)和種業(yè)企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)攻關(guān)，培育具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種”作了規(guī)定，但作為地方性法規(guī)，這些規(guī)定還是顯得過(guò)于籠統(tǒng)，在如何對(duì)具有山東地方特色的地理標(biāo)志、農(nóng)產(chǎn)品商標(biāo)、農(nóng)業(yè)新品種權(quán)保護(hù)等方面缺乏相應(yīng)的有針對(duì)性、可操作性規(guī)范。有必要增加“專門建立地理標(biāo)志產(chǎn)品專用標(biāo)志使用核準(zhǔn)工作體系、規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管及法律追責(zé)制度、對(duì)頻出的互聯(lián)網(wǎng)侵權(quán)案件及時(shí)追蹤立案調(diào)查”等具體規(guī)范內(nèi)容。

（三）相關(guān)條例的相似度較高，創(chuàng)新性和問(wèn)題導(dǎo)向不足。不同地域環(huán)境造就的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗、民情都不相同，在涉及鄉(xiāng)村振興的地方立法層面，也必然存在著相應(yīng)差異。只有切實(shí)把地方立法活動(dòng)同當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際生產(chǎn)生活結(jié)合起來(lái)，才能夠真正解決鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中亟待解決的突出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)地方立法的初衷。山東農(nóng)業(yè)歷史悠久，耕地率屬全國(guó)最高省份，是中國(guó)的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)增加值長(zhǎng)期穩(wěn)居中國(guó)各省第一位。農(nóng)產(chǎn)品出口額連續(xù)24 年領(lǐng)跑全國(guó)，規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)近萬(wàn)家。因此，如果在立法體例和立法內(nèi)容方面缺乏主動(dòng)性或創(chuàng)新意識(shí)，簡(jiǎn)單套用“拿來(lái)主義”，甚至于“將行政管理過(guò)程中的那種‘轉(zhuǎn)發(fā)’文件的做法帶到地方立法[9]”，或者出現(xiàn)地方立法中令人詬病的“抄襲”現(xiàn)象，無(wú)疑就背離了鄉(xiāng)村振興地方立法的初衷。只有對(duì)標(biāo)對(duì)表山東打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板目標(biāo)任務(wù)，并且吸收借鑒其他省份好的做法，有針對(duì)性地開(kāi)展相關(guān)地方立法，充分調(diào)動(dòng)副省級(jí)城市和地級(jí)市的立法積極性，才能真正有助于通過(guò)法治手段為鄉(xiāng)村振興賦能。在這一方面，臨沂市作出了表率，于2020 年率先出臺(tái)《臨沂市美麗鄉(xiāng)村條例》《臨沂市健康鄉(xiāng)村條例》《臨沂市法治鄉(xiāng)村條例》《臨沂市文明鄉(xiāng)村條例》，為打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的地方立法提供了頗具特色的臨沂方案。

（四）條例中需要增加一些可操作性或能夠便于具體落地的相關(guān)規(guī)定。立法的目的在于實(shí)施，僅僅停留在法條層面能看不能用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。尤其是地方立法，旨在保障法律、行政法規(guī)在本地區(qū)的實(shí)施，就需要根據(jù)本地區(qū)特點(diǎn)開(kāi)展具體而明確的立法，做到“立法精細(xì)化”。同時(shí)，還要完善地方立法實(shí)施相關(guān)的配套細(xì)則，如果沒(méi)有政府部門的配套實(shí)施細(xì)則，地方立法好比空中樓閣，難以操作，不利于落實(shí)執(zhí)行。以條例第十八條為例，關(guān)于各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)或者服務(wù)，提升經(jīng)營(yíng)規(guī)模、完善利益分享機(jī)制，開(kāi)展市場(chǎng)化和專業(yè)化服務(wù)的規(guī)定就略顯宏觀。作為地方立法，還是應(yīng)當(dāng)以山東省鄉(xiāng)村振興中的實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，同時(shí)根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)條例中的農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)容做進(jìn)一步的細(xì)化。此外，除了條例，山東省還可以根據(jù)山東多地市沿海的特點(diǎn)，就鄉(xiāng)村振興與經(jīng)略海洋有機(jī)結(jié)合開(kāi)展相關(guān)地方立法。

三、以高質(zhì)量地方立法促進(jìn)打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的實(shí)踐路徑

實(shí)踐證明，立法活動(dòng)不僅是一個(gè)過(guò)程復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的活動(dòng)，也是政治性極強(qiáng)的一項(xiàng)工作，打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板中的地方立法也概莫能外。

（一）應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板地方立法的創(chuàng)新機(jī)制。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記提出，“全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。因此，山東省在打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板進(jìn)程中可以探索建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。所謂“協(xié)同立法”，是指“兩個(gè)或兩個(gè)以上立法主體按照各自的立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)立法協(xié)議，對(duì)跨行政區(qū)域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關(guān)系等法律調(diào)整對(duì)象分別立法，相互對(duì)接或承認(rèn)法律調(diào)整對(duì)象法律效力的立法行為”[10]。作為一種全新的立法理念，國(guó)內(nèi)一些省市已經(jīng)率先在地方立法的實(shí)踐中取得了相應(yīng)成效。例如，近年來(lái)，云、貴、川三省就赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)開(kāi)展的區(qū)域協(xié)同立法效果明顯。在珠三角地區(qū)，“廣東省突破傳統(tǒng)同一位階立法主體的協(xié)同立法模式，探索由省市兩級(jí)‘1+N’協(xié)同立法新模式[11]”。協(xié)同立法未來(lái)很可能成為促進(jìn)地方高質(zhì)量立法的重要推手。同樣，為了促進(jìn)打造齊魯樣板鄉(xiāng)村振興中的高質(zhì)量地方立法走在前列，山東省完全可以參考借鑒相關(guān)做法，開(kāi)展有關(guān)鄉(xiāng)村振興的協(xié)同立法工作，膠東區(qū)域各設(shè)區(qū)的市可以配合膠東經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在事關(guān)打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的地方立法方面先行一步。

（二）應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板地方立法的體系化建設(shè)。應(yīng)當(dāng)從宏觀上把握鄉(xiāng)村振興的發(fā)展趨勢(shì)，系統(tǒng)謀劃打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的立法體系建設(shè)。根據(jù)今后45 年的時(shí)間跨度，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求和體現(xiàn)山東特色要求，要統(tǒng)籌強(qiáng)化打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的法治支撐，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上做好立法規(guī)劃，將鄉(xiāng)村振興的相關(guān)領(lǐng)域立法積極列入地方立法的年度規(guī)劃和計(jì)劃，有序推進(jìn)。

一是立足全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景，開(kāi)展富有特色的打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的地方立法。根據(jù)《立法法》中關(guān)于地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定的事項(xiàng)”的要求，緊緊圍繞立什么法和如何立法，以地方立法形式把貫徹黨中央關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的最新決策部署和及時(shí)跟進(jìn)國(guó)家相關(guān)法律的立、改、廢活動(dòng)予以細(xì)化和落實(shí)，確保與黨中央精神和上位法相一致。尤其應(yīng)當(dāng)結(jié)合山東省的實(shí)際情況盡量少一些原則性的抽象規(guī)定，多一些針對(duì)性強(qiáng)和可操作性的具體規(guī)定，旨在以“以人民為中心”和“解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”。

二是大力推動(dòng)打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的地方立法活動(dòng)。推動(dòng)青島、濟(jì)南兩個(gè)副省級(jí)市和其他立法意愿較強(qiáng)、地域特色突出的設(shè)區(qū)的市結(jié)合自身地方實(shí)際，加快相關(guān)的地方立法，合力推進(jìn)打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的法治化建設(shè)走在全國(guó)前列。

（三）應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)主動(dòng)加快相關(guān)政策的法律化進(jìn)程。地方立法的特色和特點(diǎn)應(yīng)在于把握其“獨(dú)特性”，地方立法應(yīng)著重著眼于法律法規(guī)中未完全細(xì)化的內(nèi)容。特別是對(duì)于設(shè)區(qū)的市一級(jí)地方立法而言，完全參照和依賴上位法是缺乏責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)意識(shí)的，需要結(jié)合本地區(qū)鄉(xiāng)村振興的重大目標(biāo)任務(wù)，“從實(shí)際出發(fā)”和“以問(wèn)題為導(dǎo)向”主動(dòng)作為，在“不與上位法相抵觸”的前提下敢為人先。尤其應(yīng)當(dāng)做好鄉(xiāng)村振興有關(guān)政策的法律化。所謂政策法律化又稱為政策立法，是指通過(guò)法律的形式把一項(xiàng)經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明的政策固定下來(lái)，前提是這樣的政策能夠確?，F(xiàn)在和將來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)是完全適用、有效且成熟的。其目的就在于讓那些在打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板中農(nóng)民群眾反應(yīng)良好、同時(shí)又符合實(shí)際的相關(guān)政策及其效果能夠獲得法律的肯定和保障。

（四）應(yīng)當(dāng)加大地方立法對(duì)鄉(xiāng)村振興中可能出現(xiàn)的地方保護(hù)主義和行政壟斷的監(jiān)督力度。當(dāng)前，我國(guó)的地方性立法剛剛起步，打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的相關(guān)地方立法也更多帶有試水性質(zhì)。如何讓地方立法在助力全面推進(jìn)五大振興、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同時(shí)，又能監(jiān)督地方政府及其行政機(jī)關(guān)、被法律法規(guī)授權(quán)的組織可能萌生的地方保護(hù)主義或行政壟斷傾向。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)條例中的第六十二條，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，實(shí)行鄉(xiāng)村振興工作年度報(bào)告制度。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)每年向上一級(jí)人民政府報(bào)告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況”的規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)?shù)臄U(kuò)展和強(qiáng)化，可以對(duì)地方保護(hù)主義和行政壟斷的監(jiān)督措施方面增加更為詳細(xì)的剛性規(guī)定，為打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板提供有力的法治支撐和保障。

（五）進(jìn)一步提升打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板地方立法的科學(xué)性和民主化。保障高質(zhì)量地方立法，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的作用。基層立法聯(lián)系點(diǎn)主要是指經(jīng)享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，以經(jīng)常性的聯(lián)系機(jī)制為依托，組織采集基層群眾在國(guó)家立法上提出的意見(jiàn)和建議，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)和基層公眾之間的信息直通與工作的良性互動(dòng)的基層單位。早在多年前，甘肅省人大常委會(huì)就在臨洮縣探索性設(shè)立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)。打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的地方立法，完全可以通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)模式充分吸納社情民意，將立法之根植于社會(huì)生活的深厚土壤之中，著力避免立法過(guò)程中的片面性，讓相關(guān)立法工作更接地氣，真實(shí)反映農(nóng)民群眾的根本愿望和利益訴求。具體而言，一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各基層立法聯(lián)系點(diǎn)的硬件建設(shè)，做到有組織機(jī)構(gòu)、有辦公場(chǎng)所和設(shè)施、有立法聯(lián)系點(diǎn)窗口、有經(jīng)費(fèi)保障；另一方面應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立工作制度、組成立法信息員隊(duì)伍、規(guī)范立法信息采集點(diǎn)等加強(qiáng)軟件建設(shè)，把地方立法信息采集工作打造成落實(shí)全過(guò)程人民民主的重要載體，讓打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板中的地方立法得以行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

結(jié)語(yǔ)

以高質(zhì)量的地方立法助力打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板進(jìn)程是法治中國(guó)建設(shè)的應(yīng)然之義。有了良好的立法，才可能有遵法和守法，乃至行政和執(zhí)法的依據(jù)。2023 年，作為維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一的重要憲法性法律，同時(shí)規(guī)范國(guó)家立法制度和立法活動(dòng)的《中華人民共和國(guó)立法法》再次修訂?！读⒎ǚā废騺?lái)被稱為“管法之法”，有“小憲法”之稱，它的修訂為鄉(xiāng)村振興中的高質(zhì)量地方立法提供了更為廣闊的空間和強(qiáng)有力的保障。如何進(jìn)一步貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，運(yùn)用地方立法全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，以法治思維和法治方式促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的區(qū)域性重大決策部署規(guī)范化、法制化，是新時(shí)代賦予的新命題。良法促進(jìn)善治，地方立法權(quán)的良好運(yùn)用在很大程度上有助于促進(jìn)地方政府有序競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)地方各項(xiàng)制度不斷創(chuàng)新，同時(shí)降低立法成本和立法風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持恪守法律邊界、依法規(guī)范行使地方立法權(quán)的同時(shí)，充分發(fā)揮地方立法的功能作用，通過(guò)高質(zhì)量的地方立法，進(jìn)一步激發(fā)山東省在鄉(xiāng)村振興中的排頭兵意識(shí)和創(chuàng)新精神，不斷滿足農(nóng)民群眾對(duì)打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的新期待，為全國(guó)提供可推廣經(jīng)驗(yàn)和可示范樣板。