劉 威

黨的二十大報告明確指出:“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。”城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會的基本構(gòu)成單元,是構(gòu)建社會治理共同體的重要載體,而城鄉(xiāng)關(guān)系作為社會治理的核心要素,更是社會共建共治共享的主軸,因而應(yīng)把城鄉(xiāng)治理一體化放到構(gòu)建共建共治共享社會治理體系的關(guān)鍵位置。作為一種理想范式,城鄉(xiāng)互聯(lián)互通、共生共治既是社會治理共同體的基礎(chǔ),又是社會治理共同體的追求。在國家主導(dǎo)下,城鄉(xiāng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的完善、經(jīng)濟社會民生數(shù)據(jù)資產(chǎn)的盤活、數(shù)字平臺和應(yīng)用軟件的開發(fā)等措施為城鄉(xiāng)融合治理提供了技術(shù)支撐和服務(wù)保障。本質(zhì)上說,將數(shù)字技術(shù)引入城鄉(xiāng)治理,打造智慧治理體系,是改變城鄉(xiāng)分割、以城帶鄉(xiāng)的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系的一種嘗試。從建設(shè)城市大腦、數(shù)字鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向建設(shè)城鄉(xiāng)大腦,這將會使各種發(fā)展性要素的下鄉(xiāng)之路更為通暢,簡化外部力量進入鄉(xiāng)村的工作程序和物理過程,數(shù)字化也將使鄉(xiāng)村不再隱秘、鄉(xiāng)愁不再遙遠。當數(shù)字網(wǎng)絡(luò)從城市進入村治場景,當數(shù)字化驅(qū)動的技術(shù)治理更趨成熟,我們回望過去百年的鄉(xiāng)村建設(shè)運動時會發(fā)問:由城到鄉(xiāng)單向輸入、實用性單一要素支配的技術(shù)移植能否整合城鄉(xiāng)關(guān)系?這提醒我們必須更加審慎地觀察數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)智慧治理的未來圖景。

一、數(shù)治城鄉(xiāng)的實踐歷程:從數(shù)目字到數(shù)字化

統(tǒng)計、計算是“數(shù)”的原初含義。隨著技術(shù)更新和社會進步,其被不斷賦予新的內(nèi)涵,數(shù)字化的意義持續(xù)延展。數(shù)字化是衡量現(xiàn)代化的標尺,我國政府在鄉(xiāng)村、社區(qū)建立數(shù)字生產(chǎn)體制,試圖完成數(shù)字在城鄉(xiāng)基層的在地化、系統(tǒng)化和邏輯化[1]。進入網(wǎng)絡(luò)時代,數(shù)字化可以分為兩個方面:狹義的數(shù)字化是指利用傳感技術(shù)、通信技術(shù)和計算機技術(shù)將物理世界中復(fù)雜多變的事實轉(zhuǎn)變?yōu)榭勺R別、可存儲、可計算的數(shù)字,再用這些數(shù)字建立相關(guān)的數(shù)據(jù)模型;廣義的數(shù)字化是利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù),對整個組織進行數(shù)字重塑,信息運算能力成為賦能模式創(chuàng)新和業(yè)務(wù)突破的核心力量。

黃仁宇指出,精確性、可計算、標準化是資本主義與生俱來的性格,這一特性使“數(shù)目字管理”技術(shù)的鋪開成為必然。他認為,傳統(tǒng)中國之所以長期未能突破發(fā)展瓶頸,根本原因在于國家統(tǒng)治建立在道德基礎(chǔ)上,以道德而非以精確的“數(shù)目字管理”整合國家與社會[2]。時至今日,“數(shù)目字管理”水平依然是衡量一個國家現(xiàn)代化程度的重要標準。在大數(shù)據(jù)興起的21世紀,社會各界日益重視“數(shù)目字管理”,崇尚數(shù)據(jù)分析、量化管理已是大勢所趨,計算機能夠?qū)⒏黝愘Y源整合到統(tǒng)一的數(shù)字化系統(tǒng)。

從某種意義上說,“數(shù)目字管理”是技術(shù)與治理的融合,關(guān)鍵是利用統(tǒng)計學(xué)原理、數(shù)據(jù)分析手段建立科學(xué)、客觀、精確的管理規(guī)則,這其中蘊含著豐富的社會治理思想[3]。它將可測量、可計算的數(shù)據(jù)納入組織化過程,旨在降低整個社會運行的不確定性和成本[4]。實際上,黃仁宇所謂的中國古代沒有“數(shù)目字管理”,并不是說歷朝歷代治理中不存在數(shù)據(jù)信息等要素,而是強調(diào)傳統(tǒng)中國社會缺乏“數(shù)目字管理”的基礎(chǔ)性條件。傳統(tǒng)中國雖然有統(tǒng)一度量衡、丈量土地、戶籍管理等措施,但由于缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)制度和高效的組織結(jié)構(gòu),“數(shù)目字管理”始終未能成為成熟的標準化體系,因而整個社會的基本秩序并不是建立在“數(shù)目字管理”基礎(chǔ)之上。

中國共產(chǎn)黨早在革命時期就意識到“數(shù)目字管理”的重要意義,把它視為國家走向現(xiàn)代化的理性途徑和權(quán)力資源配置的科學(xué)方法。1938年,晉察冀邊區(qū)提出“一切要有數(shù)目字”的工作方法。1941年,毛澤東指出:“一切工作要有數(shù)目字,一切工作要經(jīng)過統(tǒng)計調(diào)查?！盵5]1944年,他進一步明確要求:“現(xiàn)在各方面的工作都要注意計算數(shù)字,實事求是,聯(lián)系群眾?！盵6]在某種程度上,作為現(xiàn)代性的符號表達,文字下鄉(xiāng)的過程也是“數(shù)目字管理”技術(shù)的推廣實踐,二者均旨在實現(xiàn)基層社會的清晰管理。中華人民共和國成立以來,國家的發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟統(tǒng)計、人口普查、民族區(qū)分等舉措充分體現(xiàn)了“數(shù)目字管理”的技術(shù)理性,尤其是在人民公社早期階段,國家推動基本核算單位的升級,明確規(guī)定將人民公社的基本核算單位進一步下放到生產(chǎn)隊,它在擴大生產(chǎn)小隊在生產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)管理、資源分配等方面自主權(quán)的同時,也將“數(shù)目字管理”通過行政鏈條的向下延伸滲透進鄉(xiāng)村最低層。

從歷時角度看,數(shù)字技術(shù)和城鄉(xiāng)治理的融合實踐經(jīng)歷了四個階段,即數(shù)字思維、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字生活和數(shù)字治理。

第一階段是代表數(shù)字思維的“數(shù)目字管理”進入鄉(xiāng)村,從文字下鄉(xiāng)開始,幾乎所有的下鄉(xiāng)行動都帶有“數(shù)目字管理”的色彩。以梁漱溟為代表的知識精英認為,造成中國社會總體性危機的根源在于文化失調(diào)——“中國問題并不是什么旁的問題,就是文化失調(diào)——極其嚴重的文化失調(diào)”[7]?；谶@一認識,梁漱溟等人率先從教育入手,建立鄉(xiāng)農(nóng)學(xué)校,試圖通過教育來帶動鄉(xiāng)村發(fā)展,此過程被費孝通先生概括為“文字下鄉(xiāng)”。1949年以后,中國確立了“教育為工農(nóng)服務(wù)”的基本目標,積極推動“教育下鄉(xiāng)”和“村村”建小學(xué),開展識字掃盲運動。改革開放后,隨著治理水平不斷提升,現(xiàn)代技術(shù)與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的結(jié)合更加緊密,各級政府通過“科技支農(nóng)興農(nóng)”來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),通過“文化、科技、衛(wèi)生三下鄉(xiāng)”不斷療愈“作為問題存在的鄉(xiāng)村”[8]。上述“下鄉(xiāng)”運動均試圖增強以數(shù)字計量為工具的國家治理理性化程度,通過制圖、度量、普查等技術(shù)手段對治理對象進行抽象化的數(shù)字編制,將基層“加工”成為可感知的標準化領(lǐng)域[9]。

第二階段是數(shù)字經(jīng)濟在鄉(xiāng)村快速發(fā)展,以淘寶村鎮(zhèn)為代表的電商模式為鄉(xiāng)村建設(shè)注入了數(shù)字活力。21世紀初期,隨著信息技術(shù)的普遍應(yīng)用,大量分散的中國鄉(xiāng)村通過互聯(lián)網(wǎng)接入現(xiàn)代生產(chǎn)、物流和銷售體系,網(wǎng)絡(luò)銷售、電子消費和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合催生了“網(wǎng)絡(luò)+公司+農(nóng)戶”的新經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng),使其成為城鄉(xiāng)商品交易和要素流動的新模式。電商村鎮(zhèn)作為一種典型的網(wǎng)絡(luò)商業(yè)集聚現(xiàn)象,主要以淘寶、京東等電商網(wǎng)絡(luò)為依托,形成規(guī)模效應(yīng)和聯(lián)動效應(yīng),把廣大鄉(xiāng)村納入互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)端和供應(yīng)鏈,賦予城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動能。截至2022年11月,我國淘寶村數(shù)量已達到7780個,淘寶鎮(zhèn)數(shù)量達到2429個,覆蓋全國28個省(自治區(qū)、直轄市)和180個市(地區(qū)),數(shù)字經(jīng)濟與鄉(xiāng)村深度融合展現(xiàn)出強勁動力。

第三階段是移動互聯(lián)網(wǎng)平臺下鄉(xiāng)帶來的鄉(xiāng)村數(shù)字生活。以“盒馬村”“抖音鄉(xiāng)村守護人”“快手三農(nóng)”等為代表的移動互聯(lián)網(wǎng)平臺項目,推出各種鄉(xiāng)村題材的短視頻內(nèi)容和針對“三農(nóng)”的創(chuàng)新服務(wù),逐漸融入鄉(xiāng)村日常生活,在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位。它們不僅壯大了鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字農(nóng)業(yè),同時也改變了村民生活模式,成為鄉(xiāng)村生活必不可少的組成部分,尤其是包括抖音、快手在內(nèi)的短視頻社交平臺由城市快速向鄉(xiāng)村社會持續(xù)滲透和傳播,使鄉(xiāng)村成為移動互聯(lián)網(wǎng)平臺之間競爭的新空間[10]。當線上流量被瓜分殆盡時,線下未被挖掘的流量成為平臺新的競技場。作為新接入的廣闊鄉(xiāng)村,自然成為移動互聯(lián)網(wǎng)平臺爭相占有的市場。

第四階段是數(shù)字城鄉(xiāng)的共治格局。從智慧城市、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)到數(shù)字城鄉(xiāng)、區(qū)域融合發(fā)展,數(shù)字信息系統(tǒng)已成為吸收更豐富資源、整合更多元力量共同參與社會治理的中心樞紐。2011年,浙江省率先提出“智慧浙江”數(shù)字化區(qū)域治理規(guī)劃,從此,各地城鄉(xiāng)智慧治理實踐拉開帷幕,諸如“城鄉(xiāng)綜合治理數(shù)字化監(jiān)管平臺”“‘一網(wǎng)統(tǒng)管’‘一網(wǎng)通辦’掌上政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)”等數(shù)字平臺紛紛涌現(xiàn)。數(shù)字化整合旨在打破區(qū)域間、部門間、城鄉(xiāng)間“各自為政”的限制,建設(shè)“整合性治理”“一體化服務(wù)”體系,實現(xiàn)政府部門數(shù)據(jù)和信息的共建共享,并將治理資源下沉到基層社區(qū)乃至更為細微的社會末梢。

在信息技術(shù)和城鄉(xiāng)治理深度融合的新階段,圖像識別、算法判斷、機器決策等人工智能科技逐漸應(yīng)用到具體的治理場景,使數(shù)字治理邁向“算法+治理”的智能時代。政府和平臺通過對個體活動、事務(wù)過程和風(fēng)險演化等的實時獲取、數(shù)據(jù)建模及動畫顯示,形成可體驗、可追溯的數(shù)據(jù)場景和資訊庫存,精準配置管理力量、高效響應(yīng)基層需求,將國家對社會的清晰感知轉(zhuǎn)換成精細治理。依托城鄉(xiāng)治理智能化平臺建設(shè),城鄉(xiāng)社會復(fù)雜性的簡化和治理的清晰化程度進一步提升,數(shù)字平臺實現(xiàn)了黨建引領(lǐng)、政務(wù)服務(wù)、招商引資、社會保障、災(zāi)害預(yù)防、平急轉(zhuǎn)換的全面整合,城鄉(xiāng)治理問題監(jiān)控和風(fēng)險穩(wěn)控越來越精準和高效。

二、數(shù)治城鄉(xiāng)的理想形態(tài):一種城鄉(xiāng)數(shù)治體的通用結(jié)構(gòu)

作為信息集成的治理術(shù),數(shù)字技術(shù)通過增量式賦權(quán)和重構(gòu)式創(chuàng)新來提升治理效能。城鄉(xiāng)數(shù)字治理體系就是以信息技術(shù)搭建數(shù)字治理橋梁,形成以數(shù)據(jù)為核心要素的流動、參與、共享的數(shù)字治理共同體,從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化共治的縱向深入與橫向聯(lián)動,這是本文所闡述的城鄉(xiāng)數(shù)治體的核心要義所在。建設(shè)城鄉(xiāng)數(shù)治體的關(guān)鍵在于構(gòu)建新型數(shù)字治理中樞系統(tǒng)——“城鄉(xiāng)數(shù)字大腦”,完善感知層、交互層、平臺層、應(yīng)用層的智慧治理綜合體系,即感知層收集治理數(shù)據(jù);交互層輸入原始治理數(shù)據(jù),并輸出處理過的治理信號;平臺層整合、挖掘和處理治理數(shù)據(jù);應(yīng)用層接收治理信號并付諸實踐,向平臺層反饋治理數(shù)據(jù)。各級政府意圖通過“城鄉(xiāng)數(shù)字大腦”來收集、傳輸與處理治理數(shù)據(jù),將公共服務(wù)資源通過信息化觸媒延伸到農(nóng)村社區(qū)[11],使城鄉(xiāng)實現(xiàn)共建共治共享,讓城鄉(xiāng)居民共享數(shù)字發(fā)展成果。

1.城鄉(xiāng)數(shù)治體的通用結(jié)構(gòu)

筆者在江蘇、浙江、廣東、吉林、湖北、河北等地調(diào)研時發(fā)現(xiàn),各地努力在提升基層“智治力”上下功夫,全面鋪開使用各類城鄉(xiāng)共治數(shù)字化平臺。在實踐探索和平臺運行中,城鄉(xiāng)數(shù)字治理體系在技術(shù)設(shè)計上努力實現(xiàn)感知層、交互層、平臺層、應(yīng)用層層層遞進、環(huán)環(huán)相扣,構(gòu)建整合性、一體化的數(shù)字共治框架。雖然各地的實踐經(jīng)驗略有差異,但總體上看,一種城鄉(xiāng)數(shù)治體的通用結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。

第一,感知層進行由城入鄉(xiāng)的數(shù)據(jù)采集。數(shù)字技術(shù)的有效運用在很大程度上取決于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的完備程度。在國家話語推動下,各地抓住“新基建”的發(fā)展機遇,補齊農(nóng)村和貧困地區(qū)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施短板。作為建設(shè)城鄉(xiāng)數(shù)字治理共同體的首要環(huán)節(jié)和運行基礎(chǔ),感知層主要進行治理信息的采集工作,它除采用人工巡查、監(jiān)控攝像等傳統(tǒng)方式外,還利用AI智能信息采集技術(shù),如生物特征識別及比對、移動成像及快速定位、實時分析等,對城鄉(xiāng)人口、資源、環(huán)境、交通和安全等方面的信息進行采集、識別和監(jiān)測,實現(xiàn)對城鄉(xiāng)范圍內(nèi)人與物的全面感知。值得注意的是,在推進鄉(xiāng)村“新基建”時,應(yīng)充分考慮數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的適用性,不能盲目追求技術(shù)先進性?！靶禄ā钡牟季种攸c應(yīng)集中于提升農(nóng)村通信網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量和覆蓋水平,推進數(shù)字技術(shù)與農(nóng)村生產(chǎn)生活深度融合,不斷豐富“三農(nóng)”信息終端和服務(wù)供給[12]。數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃(2022—2025年)強調(diào)開展農(nóng)村地區(qū)4G基站補盲建設(shè),逐步推動5G和千兆光纖網(wǎng)絡(luò)向有條件、有需求的鄉(xiāng)村延伸,持續(xù)推進城市農(nóng)村“同網(wǎng)同速”,優(yōu)化提升農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量。通過推進鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施的全面覆蓋、質(zhì)量優(yōu)化、普遍服務(wù),鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)接入水平和質(zhì)量能夠承載智慧鄉(xiāng)村服務(wù),充分尊重城鄉(xiāng)社會差異,精準感知居民個性化治理需求。城鄉(xiāng)治理感知數(shù)據(jù)的不斷匯聚,使政府能夠關(guān)注到居民日常生活的痛點、堵點,拓展城鄉(xiāng)治理的實踐空間,及時回應(yīng)群眾對美好生活的需求。

第二,交互層實現(xiàn)城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)的對流共享。城鄉(xiāng)信息傳輸是否暢通決定了城鄉(xiāng)治理的融合程度。城鄉(xiāng)數(shù)治體的交互層主要引導(dǎo)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)、信息、技術(shù)和人才等資源的雙向流動,實現(xiàn)信息開放共享、數(shù)字城鄉(xiāng)并聯(lián)管理,弱化物理距離限制,促進城鄉(xiāng)治理要素合理配置,充分發(fā)揮城鄉(xiāng)融合的治理效用。構(gòu)建城鄉(xiāng)治理信息的智慧傳輸體系,需要加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)通信設(shè)施、光纖寬帶網(wǎng)、移動通信網(wǎng)和廣電有線網(wǎng)絡(luò)建設(shè),以互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)以及傳輸介質(zhì)為光纖的城市專用網(wǎng)作為骨干傳輸網(wǎng)絡(luò),以覆蓋城鄉(xiāng)全域的無線網(wǎng)絡(luò)(如Wi-Fi),移動4G、5G為主要接入網(wǎng),組成有線無線相結(jié)合、廣泛互聯(lián)、覆蓋城鄉(xiāng)的信息網(wǎng)絡(luò)傳輸體系[13]。只有實現(xiàn)城鄉(xiāng)信息數(shù)據(jù)交互,才能破除城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝和信息壁壘,建立更加靈活、開放的城鄉(xiāng)基層治理體制機制,最終構(gòu)建城鄉(xiāng)數(shù)字化融合的統(tǒng)一框架[14]。

第三,平臺層注重智慧中樞的精準賦能。平臺層是城鄉(xiāng)數(shù)治體的中樞系統(tǒng)。通過感知層的治理信息獲取和交互層的實時數(shù)據(jù)交流,城鄉(xiāng)數(shù)字治理平臺深度融合城市治理與鄉(xiāng)村治理,將城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)的多元治理主體和各類治理對象聚集到數(shù)字平臺,使相關(guān)部門更精準掌握城鄉(xiāng)要素配置和公共產(chǎn)品分布的信息,對各類群體實現(xiàn)精準識別和精準施策,逐步做實做細做好治理和服務(wù)功能,用數(shù)字治理搭載民生服務(wù),開發(fā)物聯(lián)開放平臺、數(shù)據(jù)共享平臺和信息公開平臺等次級平臺,拓展城鄉(xiāng)平行的對話端口,實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化和多元主體聯(lián)動的無縫銜接?？傊?城鄉(xiāng)數(shù)字治理平臺依托大數(shù)據(jù)融合和算力支撐,實現(xiàn)城鄉(xiāng)運行數(shù)據(jù)的實時跟蹤、科學(xué)分析和精準賦能,促進數(shù)字平臺和服務(wù)場景的深度融合,切實提升城鄉(xiāng)融合治理的能力和水平。智慧中樞以數(shù)字圖像和數(shù)據(jù)原料再現(xiàn)城鄉(xiāng)治理樣態(tài),突破城鄉(xiāng)發(fā)展限制,在真正尊重和真實呈現(xiàn)城鄉(xiāng)差異的基礎(chǔ)上超越城鄉(xiāng)二元分治。

第四,應(yīng)用層構(gòu)建服務(wù)本位的數(shù)字治理場景。城鄉(xiāng)數(shù)治體的應(yīng)用層是輸出的過程。從一般意義上說,治理信息數(shù)據(jù)的收集、傳輸和處理是為了使數(shù)字技術(shù)更好地應(yīng)用于不同的治理場景,如智慧交通、智慧水利、智慧政務(wù)、智慧農(nóng)業(yè)、智慧環(huán)保等,滿足城鄉(xiāng)居民的不同需求,為治理主體和治理對象提供信息化應(yīng)用和服務(wù)[15]。在數(shù)字化應(yīng)用中,要開發(fā)完善城鄉(xiāng)治理綜合信息系統(tǒng)和移動智能終端服務(wù)軟件,充分維護城鄉(xiāng)居民的主體地位,激發(fā)城鄉(xiāng)共治的內(nèi)生動力。一方面,城鄉(xiāng)居民通過移動終端接入治理平臺,參與數(shù)字化治理實踐,享受智能化民生服務(wù),真正融入城鄉(xiāng)共治過程。另一方面,通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)數(shù)字信息資源建設(shè)、改善城鄉(xiāng)居民數(shù)字素養(yǎng)、加強城鄉(xiāng)數(shù)字信息聯(lián)結(jié)、拓寬數(shù)字信息的服務(wù)范圍等措施,城鄉(xiāng)將在數(shù)字化生產(chǎn)、消費和服務(wù)等方面互補融合,推動數(shù)字鄉(xiāng)村與智慧城市齊頭并進。

2.城鄉(xiāng)數(shù)治體的結(jié)構(gòu)化邏輯:“數(shù)字自適應(yīng)”

在從“治理”向“智理”的升級中,數(shù)字技術(shù)不僅可以提高行動效率,改變利益規(guī)則,而且還是社會關(guān)系的依據(jù)和身份資格的憑證。以“碼”的應(yīng)用為例,掃碼收付款重塑了金錢交易關(guān)系,電子數(shù)據(jù)成為買賣證據(jù)和交易記錄;刷碼登記重新確定干群、上下級關(guān)系和事務(wù)分類規(guī)則,雙方憑借數(shù)據(jù)系統(tǒng)獲取、展示和認定出行、準入等資格,追蹤事項辦理進度;一些地方和部門推行“建議(意見)征集碼”,倡導(dǎo)實現(xiàn)居民職工有意見“‘碼’上提”、責(zé)任部門“馬上辦”,暢通利益表達渠道,實現(xiàn)治理信息的智能收集、及時整理和分類施治;還有一些地方利用一體化治理智能平臺,創(chuàng)新推出“一點通”辦事服務(wù),對群眾反映、上級轉(zhuǎn)辦或其他渠道反饋的糾紛事項,建立分類登記、跟蹤督辦、辦結(jié)反饋的“一點通”“碼上辦”全流程工作機制,推動政務(wù)服務(wù)由“最多跑一次”向“一次都不用跑”轉(zhuǎn)變。

從日常生活的效率工具到個體或組織身份、關(guān)系、行動的證據(jù),再到城鄉(xiāng)治理中樞,數(shù)字化的價值已被置于絕對地位,其反過來控制社會中的人和治理過程[16]?？梢灶A(yù)見的是,隨著城鄉(xiāng)數(shù)字治理的運轉(zhuǎn),新問題以及與之相對應(yīng)的新數(shù)字技術(shù)會不斷出現(xiàn),而新技術(shù)的迭代和升級,又不斷制造出新的問題,如備受關(guān)注的服務(wù)可及性問題、“數(shù)字懸浮”問題、技術(shù)適用和排斥問題等。針對這些早已被察覺和熱議的問題,各界雖然紛紛開出“藥方”,施以“良策”,但未見明顯成效,問題反而呈現(xiàn)愈演愈烈之勢。如此周而復(fù)始,信息數(shù)據(jù)穿透城鄉(xiāng),使隱秘的鄉(xiāng)村變得透明,使底層文化和倫理的獨立性逐漸消失。經(jīng)歷問題、技術(shù)的輪番沖擊后,城鄉(xiāng)治理秩序變異成純粹的數(shù)據(jù)關(guān)系。

總之,隨著各地政府越來越將城鄉(xiāng)治理訴諸數(shù)字平臺,用數(shù)字化技術(shù)來整合城鄉(xiāng)關(guān)系,我們將會看到,一種“數(shù)字自適應(yīng)”的治理格局將在城鄉(xiāng)治理空間逐漸形成?；鶎又卫碛扇穗H互動轉(zhuǎn)向人機互動,進而演變成數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之間的轉(zhuǎn)換整合,算法在使技術(shù)治理日臻成熟的同時,亦使城鄉(xiāng)數(shù)字化治理落入數(shù)據(jù)搜集、整理和流動的封閉循環(huán),活生生的個體和多變的日常生活被邊緣化甚至處于隱退狀態(tài),讓位于跳動的字符和可讀可視的數(shù)據(jù)表達。

三、數(shù)治城鄉(xiāng)的雙重悖論:在技術(shù)理性和治理復(fù)雜性之間

城鄉(xiāng)數(shù)字治理共同體的構(gòu)建不僅意味著治理技術(shù)的變革,也是提升治理效能和精細程度、促進城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)和共同發(fā)展的契機。對此,許多人樂觀其成。他們紛紛指出,互聯(lián)網(wǎng)信息科技通過構(gòu)建跨越縱向行政等級、靈活開放的多元合作網(wǎng)絡(luò),將專業(yè)團隊、地方社群和廣大公眾的力量整合在一起,進而保證數(shù)字鄉(xiāng)村各項實施策略的可行性、針對性。靈活、便捷和低成本的互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù),更加強化了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和數(shù)字機會公平,這就是新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正外部效應(yīng)。上述美好愿景和積極效應(yīng)的實現(xiàn),取決于我們能否處理好隱藏著的技術(shù)、社會、規(guī)則之間的二重悖論。

1.在“被看見”和“被看清”之間的城鄉(xiāng)復(fù)雜性化簡悖論

如果沿著?？碌乃枷肼窂?把治理視為照看的技術(shù)[17],那么國家治理就可以被當作國家照看社會的技術(shù)實踐。治理的前提在于讓社會“被看見”,而信息技術(shù)是使社會“被看清”,這是把科學(xué)技術(shù)引入治理領(lǐng)域的出發(fā)點。因此,“看清城鄉(xiāng)”是包括信息數(shù)據(jù)在內(nèi)的一切技術(shù)治理的使命。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器和智能移動終端將城鄉(xiāng)地域的社會事實抽象成數(shù)據(jù)并加以運算,將城鄉(xiāng)狀態(tài)呈現(xiàn)在政府管理者的眼前,使城鄉(xiāng)變成一幅幅清晰的社會圖像,他們進而施加一系列權(quán)力策略和行政操作。

城鄉(xiāng)社會尤其是鄉(xiāng)村能被數(shù)字化呈現(xiàn),進入數(shù)字治理技術(shù)設(shè)定好的軌道,就必須符合數(shù)據(jù)的可通約性和換算規(guī)則,使紛繁復(fù)雜的城鄉(xiāng)社會事實能夠?qū)崿F(xiàn)相互比較和統(tǒng)一度量。換言之,個人和組織的場景歷程、態(tài)度傾向只有被化簡成一個個具體的數(shù)值,才能成為數(shù)字平臺統(tǒng)一的計算對象[18]?？傊?數(shù)字技術(shù)讓城鄉(xiāng)的個人、組織、社會事件被捕捉并被統(tǒng)一核算,從而換算成標準格式,納入動態(tài)數(shù)據(jù)庫,以供隨時調(diào)取和連通。諸如城鄉(xiāng)居民收入和消費、人口生育及流動、土地開發(fā)、環(huán)境保護、教育和醫(yī)療資源布局等,都可轉(zhuǎn)換成一個個具體的編碼、數(shù)值或額度,進行成本收益核算。這些數(shù)據(jù)依據(jù)因果機制相互通約,使城鄉(xiāng)各類社會行為和事件編織成一整幅拼接起來的社會圖像,導(dǎo)入可以全范圍掃視、控制和動態(tài)調(diào)整的技術(shù)治理軌道。政府部門可以隨時調(diào)取特定數(shù)據(jù),實時觀察城鄉(xiāng)社會圖像變化,給出解決問題的計算公式。

在城鄉(xiāng)共治平臺中,數(shù)字治理技術(shù)遵循給定的分類標準和數(shù)值區(qū)間,將民情民意量化、定性、分類,甚至根據(jù)各類數(shù)據(jù)區(qū)分問題的嚴峻程度設(shè)定風(fēng)險預(yù)警裝置。通過數(shù)字化限維簡化,遵循線性分析模式,城鄉(xiāng)問題被處理成單一的數(shù)據(jù)形態(tài)。城鄉(xiāng)被“數(shù)字之眼”看成一個特定的截面,社會被簡化成社會問題,社會問題又轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù),而治理秩序就成為解決一個又一個問題的循環(huán)計算過程。如此一來,基層政府既不知道問題怎樣一步步生長起來,也不知道問題如何被提出,更不了解問題背后的真實形貌。城鄉(xiāng)問題的呈現(xiàn)渠道被數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)限定,被數(shù)據(jù)定義的社會問題經(jīng)過化簡和層層轉(zhuǎn)譯,已不是問題本身,而社會問題的生成滋擾不會停止,這是城鄉(xiāng)數(shù)字治理體系難以避免的內(nèi)在張力。

2.治理技術(shù)迭代與治理規(guī)則穩(wěn)定的異步悖論

個體化社會疊加數(shù)字化轉(zhuǎn)型,使不在場行動的無窮性、場景化事實的無限性充斥城鄉(xiāng),導(dǎo)致大量社會行動和基層事件進入無規(guī)則之境。曾經(jīng)針對實體組織和可識別行動的城鄉(xiāng)治理規(guī)則,如今無法有效應(yīng)付各式各樣不在場、不可識別的行動和事實,沿襲已久的城鄉(xiāng)屬地治理方式在靈活多變的非物理空間逐漸失靈。換句話說,技術(shù)迭代與規(guī)則迭代的速度差異成為城鄉(xiāng)社會治理面對的真正困境[19]。跑在前頭的數(shù)字化生存與相對穩(wěn)定的行政規(guī)則、科層系統(tǒng)形成鮮明對照,二者的異步性(desynchronization)和不完全適配(Incomplete adaptation)成為城鄉(xiāng)數(shù)字化共治的困境之源。

受制于行政科層制度固有的缺陷和惰性,層級條塊部門之間的壁壘和分割依然明顯,在城鄉(xiāng)治理領(lǐng)域的突出表現(xiàn)是各類數(shù)字平臺花樣迭出,但平臺之間、線上線下之間的協(xié)同性、共享性不足。由于省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級數(shù)字治理體系建設(shè)缺乏整體協(xié)同和統(tǒng)一規(guī)劃,目前各個地方普遍采取分散開發(fā)推廣、各自管理維護的原則[20],由此導(dǎo)致各級各部門紛紛上馬城鄉(xiāng)一體化數(shù)字基建項目,爭相推出政務(wù)平臺和應(yīng)用程序,而在后來上級由上而下推動的智慧政務(wù)平臺建設(shè)中,原先的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施均被棄用。同時,一些政府部門為了營造政績亮點,往往熱衷于數(shù)字治理應(yīng)用終端的創(chuàng)新和推廣,面向基層干部和群眾推出各類APP應(yīng)用程序,強制要求其安裝、推廣和使用,結(jié)果是勞民傷財,加重基層負擔(dān)。

筆者在吉林省Z縣、G縣調(diào)查時發(fā)現(xiàn),一些職能部門急于展示一時之功,把注意力集中在前期開發(fā)與成果報送上,忽視后期維護和持續(xù)更新,導(dǎo)致“僵尸平臺”屢見不鮮。在調(diào)研中,一些群眾反映,雖然村居干部“幫忙”安裝的手機APP很多,但線下的政務(wù)服務(wù)中心比各類政務(wù)云平臺更實用、更管用。在實際數(shù)據(jù)使用中,由于標準不統(tǒng)一、平臺不互通、權(quán)限不下放,部門間數(shù)據(jù)壁壘和割據(jù)問題比較嚴重,上下級業(yè)務(wù)無法對接的問題也比較突出,企業(yè)、群眾多頭跑和反復(fù)跑的現(xiàn)象依然存在,“數(shù)據(jù)多跑路”并沒有帶來“群眾少跑腿”。

客觀地說,數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺和應(yīng)用終端在基層治理場景的廣泛鋪開,確實強化了國家的在場能力和瞄準能力,使其治理觸角進一步從行政村(社區(qū))向自然村(社區(qū))直至居民個體延伸和下沉,治理單元的降維細化帶動政策工具的精準落地?；鶎又卫淼慕?jīng)驗表明:在國家向基層輸入資源時,各級行政部門會出臺各類規(guī)范性制度,指導(dǎo)村居組織分配和使用資源,這樣一來,村居組織被越來越多的行政規(guī)則限制,漸失自主性[21]。從這個經(jīng)驗層面來說,基層治理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型將會使城鄉(xiāng)共治進入一個新的歷史階段,亦會削弱村居組織的代理人角色,消解國家、市場與農(nóng)民的緩沖地帶,使城鄉(xiāng)直接面對。上級依托數(shù)字技術(shù)直接審視和監(jiān)督鄉(xiāng)村治理,實時將治理指令下達至村居組織,村居組織越來越成為治理流程的“信息傳遞工具”。隨著城鄉(xiāng)治理信息的智能采集、聯(lián)動更新、整合共享顯著增強,數(shù)字化政務(wù)和標準化管理使行政權(quán)力捆綁村落和社區(qū),導(dǎo)致正式行政制度與基層非正式規(guī)則的不兼容問題進一步凸顯,不僅讓正式制度的治理效能難以發(fā)揮,而且使“鄉(xiāng)政村治”或街居體系中的居民自治形式蛻變成基層政權(quán)的附庸[22]。

四、超越數(shù)字依賴:重塑技術(shù)與治理的互動關(guān)系

如上所述,數(shù)字技術(shù)的理性特征與城鄉(xiāng)治理的復(fù)雜性之間存在錯位、沖突的風(fēng)險。數(shù)字技術(shù)在引入城鄉(xiāng)社區(qū)時,往往面臨與原有的生產(chǎn)生活方式、感性秩序、社會結(jié)構(gòu)的不適配、不兼容問題[23]。數(shù)字技術(shù)無法替代治理本身,各類提升效率的數(shù)字系統(tǒng)與應(yīng)用軟件主要為了便于上級部門的決策和監(jiān)督,難以兼顧地方治理的差異性和多樣性,容易造成城鄉(xiāng)治理的“數(shù)字懸浮”,即雖然治理技術(shù)不斷更新,治理形式更加專業(yè),但其離生活世界卻越來越遠。與梁漱溟先生在反思鄉(xiāng)村建設(shè)運動時所提出的“鄉(xiāng)村運動而鄉(xiāng)村不動”問題如出一轍,在一些村落社區(qū),村民不僅不關(guān)心外部植入的先進技術(shù),甚至與其處于對立位置,致使數(shù)字懸浮于基層治理過程、社區(qū)日常生活[1],留下諸多隱患。因此,必須冷靜理性地思考數(shù)字技術(shù)在城鄉(xiāng)共治中的邊界問題,找尋技術(shù)與治理之間的適配融通之道。

1.厚植技術(shù)深嵌治理的地域社會土壤,強化數(shù)治城鄉(xiāng)的技術(shù)在地性

行政權(quán)力的支配和效率主義的驅(qū)動,這二者彼此強化,形成了行政主導(dǎo)的數(shù)字城鄉(xiāng)治理模式[24]?；鶎诱南Ｍ谥卫砑夹g(shù)的迭代升級,以提高自身權(quán)威和工作績效;一些職能部門和社會組織主動迎合技術(shù)治理的標準和規(guī)范,以換取上級政府所掌握的資源,上下級之間的默契和一致性訴求在某種程度上造成崇尚技術(shù)展示的體制性依賴。城鄉(xiāng)治理行政化的慣習(xí)導(dǎo)致基層對政府單一決策的迷信,它不僅表現(xiàn)為政府對治理實踐的指導(dǎo)與監(jiān)督,更關(guān)鍵的是政府對治理技術(shù)的實際控制,通過各種標準化、程序化、數(shù)字化的技術(shù)手段將行政意志貫穿于治理全過程,將基層治理的其他主體僅作為一個被動的接受者或程序性的環(huán)節(jié)。在實際操作中,一些政府部門急于提升基層治理能力,直接將包括數(shù)字技術(shù)在內(nèi)的各類現(xiàn)代治理技術(shù)“投放”到社區(qū)、鄉(xiāng)村,而村社組織和基層政權(quán)的不對稱權(quán)力關(guān)系使它們只能被動接受并適應(yīng)這些外來技術(shù)。

為了打破基層治理對數(shù)字理性的迷思,必須用多元平等的參與性互動代替行政壟斷的資源性依賴,重構(gòu)多元治理主體的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)。尤其是治理技術(shù)的生成、應(yīng)用和推廣,不能僅依靠政府的力量,而應(yīng)培植技術(shù)理性生長的社會生態(tài)土壤,鼓勵各類主體積極參與到社區(qū)治理手段和方法的探索之中,尊重居民的獨立性和話語權(quán)。實際上,不同主體都在爭取參與治理的主動權(quán),實現(xiàn)自身對治理的期待[25]。我們只有重新理解基層治理的原初意義、精準回應(yīng)多元主體的樸素需求,使治理手段遵循本土文化傳統(tǒng)的脈絡(luò)和本地社會生態(tài)的實際,才能形成具有針對性的數(shù)字化策略和方案。城鄉(xiāng)治理經(jīng)驗的生成具有特殊性,蘊藏在社區(qū)和村落日復(fù)一日的實踐積累中,這些治理經(jīng)驗或許零散、不夠系統(tǒng)和專業(yè),但它充滿了旺盛的生命力,是治理技術(shù)的原初形態(tài)。我們只有扎根于居民日常生活和具體社區(qū)場景,利用社區(qū)地方性、內(nèi)生性經(jīng)驗不斷賦能技術(shù)治理,構(gòu)建從日常治理經(jīng)驗到標準化治理技術(shù)、數(shù)字化應(yīng)用場景的生長鏈條,才能完成由治理技術(shù)到治理效能的在地轉(zhuǎn)化。

2.完善技術(shù)適配治理的制度支持體系,保障數(shù)治城鄉(xiāng)的技術(shù)適應(yīng)性

數(shù)字技術(shù)下鄉(xiāng)進村、嵌入基層治理,雖然加快了城鄉(xiāng)治理一體化進程,但數(shù)字鄉(xiāng)村不是智慧城市的翻版和復(fù)制,城鄉(xiāng)數(shù)字治理也不是把先進科技嫁接和裝置在城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)之中。如果一味強調(diào)技術(shù)能力建設(shè),忽略了保護居民個體隱私、發(fā)揮公眾參與效能以及激發(fā)基層社會活力,將會導(dǎo)致“數(shù)字形式主義”“智慧官僚主義”的蔓延,陷入簡約治理與復(fù)雜治理沖突、工具理性和價值理性失衡、技術(shù)設(shè)計和制度安排錯位的重重困境[26]。為了更充分地釋放數(shù)字紅利,更高質(zhì)量地實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理共同體的目標,我們必須意識到,數(shù)字技術(shù)并不是萬能的,它只有適配治理,才能最終賦能治理。正如簡·芳汀所言:“將政府之間的計算機連接起來,我們可以輕易建立技術(shù)上的基礎(chǔ)設(shè)施,但這并不等于我們同時也建立了制度上的基礎(chǔ)設(shè)施……政府面臨的主要挑戰(zhàn)不在于發(fā)展G2C網(wǎng)上辦公模式,而在于重組內(nèi)嵌這種辦公模式的制度結(jié)構(gòu)。政府的決策者們很少考慮在網(wǎng)絡(luò)背后,對政府的基本組成部分進行整合或者重組?！盵27]因此,我們必須進一步完善城鄉(xiāng)數(shù)字共治的“制度性基礎(chǔ)設(shè)施”,提升數(shù)字技術(shù)適配城鄉(xiāng)治理的法治化、科學(xué)性水平,防范數(shù)據(jù)弄虛作假、數(shù)字排斥歧視、道德倫理失序等一系列技術(shù)風(fēng)險。

圍繞數(shù)字共治的技術(shù)結(jié)構(gòu)與實質(zhì)功能不匹配問題,我們不僅要進一步完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),豐富數(shù)字化公共服務(wù)供給,更為重要的是,要夯實數(shù)字治理的社會基座。例如,提升廣大居民、基層部門、市場主體和社會組織等多元主體的數(shù)字素養(yǎng),增強他們的數(shù)字應(yīng)用能力。目前,一些地方政府側(cè)重引進先進技術(shù)手段、購置高端機器設(shè)備,忽略了居民行為及生活習(xí)慣,也全然不顧組織結(jié)構(gòu)及制度慣習(xí)。因此,必須從制度設(shè)計上規(guī)范城鄉(xiāng)數(shù)字治理的標準、機制和流程,保障各方主體參與數(shù)字共治的平等權(quán)益,使所有公民尤其是弱勢群體都有能力、有機會參與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字應(yīng)用場景搭建、數(shù)字服務(wù)成果享有的論證、審批、推廣及效果評估。唯有如此,才能防止數(shù)字治理成為官員、專家等少數(shù)人的專利,使城鄉(xiāng)數(shù)字共治充分尊重和依照居民意愿,提升城鄉(xiāng)治理決策的有效性和科學(xué)性。

3.重塑技術(shù)賦能治理的多元協(xié)同能力,提升數(shù)治城鄉(xiāng)的技術(shù)包容性

城鄉(xiāng)治理實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型,也就意味著一個嶄新的城鄉(xiāng)關(guān)系正在形成?！斑@不是一個輪子的世界,而是一個電路的世界;不是一個分割肢解的世界,而是一個整合模式的世界。”[28]然而,在實際中,一些政府部門、科技專家、資本力量等成為城鄉(xiāng)數(shù)字化的推動主體。他們在壟斷治理權(quán)力的同時,缺乏帶動普通居民共同參與的熱情。在相關(guān)決策的推出、執(zhí)行和評估中,廣大居民和社會組織缺少參與機會和表達渠道,導(dǎo)致數(shù)字治理實踐與居民真實意愿的偏離。同時,一些政府部門過度強調(diào)技術(shù)本位,注重發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的工具價值,忽視了數(shù)字治理的文化內(nèi)涵,其通過將城鄉(xiāng)虛化為一整套數(shù)據(jù)、指標,打造出整齊劃一的城鄉(xiāng)治理體系。這種做法掩蓋了城鄉(xiāng)的復(fù)雜性面貌,淹沒了鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)土性特質(zhì),更忽略了居民需求多樣化、差異化特征。

數(shù)治城鄉(xiāng)不是用數(shù)字技術(shù)改造城鄉(xiāng)關(guān)系,而是借技術(shù)之力發(fā)揚基層治理的傳統(tǒng)智慧,激發(fā)社會公眾的參與活力,讓居民能夠借助現(xiàn)代技術(shù)手段影響社區(qū)建設(shè)方向。一方面,要倡導(dǎo)建立多元主體協(xié)同聯(lián)動的數(shù)字治理共同體,增強制度吸納和技術(shù)整合能力,提升城鄉(xiāng)居民參與城鄉(xiāng)數(shù)字治理的可及性、能動性和效能感。例如,用數(shù)字化手段賦能村務(wù)公開制度,保障各方主體對城鄉(xiāng)一體化數(shù)字治理內(nèi)容信息的知情權(quán)利;用智慧化平臺賦能民主決策過程,容納各方力量參與城鄉(xiāng)數(shù)字治理政策選擇的決策機會;用智能應(yīng)用場景賦能評價監(jiān)督機制,暢通各方主體對城鄉(xiāng)數(shù)字化融合治理效能的監(jiān)督渠道。另一方面,城鄉(xiāng)數(shù)字化共治實踐涉及居民生產(chǎn)生活等各個方面,是基層日常生活世界的全面轉(zhuǎn)型,因而我們不能將城鄉(xiāng)各類事務(wù)簡化為數(shù)據(jù)和計算,而要努力提升數(shù)治城鄉(xiāng)的技術(shù)包容性,把傳統(tǒng)文化、治理慣習(xí)、民間智慧融入城鄉(xiāng)治理數(shù)字化的全過程、各方面,使數(shù)字技術(shù)開發(fā)、應(yīng)用場景推廣更加充分地蘊含本土性地域特色,彰顯內(nèi)涵性文化符號,激發(fā)內(nèi)生性發(fā)展動力。