吳 松，黃 釗，代達龍，宋旭鋒，許 晶，趙 俊，雷 波，陳 杰，黃元有，朱能剛

（1.云南省地質(zhì)調(diào)查院（云南省地質(zhì)科學(xué)研究院），云南 昆明 650216；2.自然資源部三江成礦作用及資源勘查利用重點實驗室，云南 昆明 650051；3.云南省三江成礦作用及資源勘查利用重點實驗室，云南 昆明 650051）

黨的十八屆三中全會提出要“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制”。2016 年12 月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，首次提出“開展資產(chǎn)清查核算，及時掌握全民所有自然資源資產(chǎn)家底”。2019 年4 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，要求“研究建立自然資源資產(chǎn)核算評價制度，開展實物量統(tǒng)計，探索價值量核算”[1]。我國首次以國家文件的形式明確自然資源資產(chǎn)具有價值，提出對自然資源資產(chǎn)的價值進行評估與核算。為更好統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，資產(chǎn)清查是一項摸清全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地和海洋等自然資源資產(chǎn)底數(shù)的基礎(chǔ)工作。目前，各?。▍^(qū)、市）都在對全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)方法進行探索[2-5]，對自然資源資產(chǎn)評估、核算、估算等內(nèi)涵不明晰[6-7]。

2020 年，云南省選取香格里拉市、景洪市、富源縣、五華區(qū)開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點，2021 年、2022 年繼續(xù)開展香格里拉市的清查工作，本文以香格里拉市為例，根據(jù)《全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)指南》（以下簡稱“《技術(shù)指南》”）要求[8]，對清查技術(shù)方法和規(guī)程進行驗證，分析并總結(jié)現(xiàn)階段工作存在的問題，提出合理化建議，為全國資產(chǎn)清查工作貢獻云南經(jīng)驗。

1 工作基礎(chǔ)及分類

1.1 工作基礎(chǔ)

1.1.1 專題數(shù)據(jù)

資產(chǎn)清查工作基礎(chǔ)的一方面是目前已經(jīng)開展的各類自然資源調(diào)查成果。截至目前，香格里拉市各專題數(shù)據(jù)如下所述。①土地資源：兩次全國國土調(diào)查成果、國土變更調(diào)查（每年更新）成果、衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)、不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺宗地、土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)土地供應(yīng)、地籍調(diào)查成果、耕地質(zhì)量等別年度更新評價等數(shù)據(jù)成果；②礦產(chǎn)資源：礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫、礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)、礦山開發(fā)利用數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)、礦產(chǎn)資源國情調(diào)查、第四輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃等成果；③森林資源：森林資源管理“一張圖”成果、林地保護利用規(guī)劃及森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查成果；④草原資源：草原調(diào)查監(jiān)測；⑤濕地資源：濕地調(diào)查監(jiān)測、一般濕地認(rèn)定成果；⑥其他資料：“三區(qū)三線”劃定、自然保護地范圍等成果。通過多輪自然資源調(diào)查，已初步掌握自然資源的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途和分布情況，為摸清香格里拉市全民所有自然資源資產(chǎn)家底奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

1.1.2 資產(chǎn)評估

資產(chǎn)清查工作基礎(chǔ)的另一方面是現(xiàn)已形成的自然資源資產(chǎn)價值（價格）評估成果。當(dāng)前，各類自然資源資產(chǎn)價值（價格）評估工作基礎(chǔ)差異較大。濕地、水資源資產(chǎn)價值評估僅開展了相關(guān)研究工作，尚未形成統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[9-12]。目前，香格里拉市各類資源資產(chǎn)評估基礎(chǔ)：①土地資源：規(guī)劃區(qū)土地級別與基準(zhǔn)地價，農(nóng)用地出租、投入產(chǎn)出交易信息；②礦產(chǎn)資源：迪慶州礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價、云南省礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)地價；③森林資源：部分林地出租、流轉(zhuǎn)交易信息、木材交易價格；④草原、濕地資源以保護為主，不存在交易信息；⑤云南省省級清查價格體系建設(shè)成果，這些評估成果為本次資產(chǎn)價值估算提供技術(shù)依據(jù)。

1.2 工作分類

1.2.1 土地資源

土地按照《土地利用現(xiàn)狀分類》標(biāo)準(zhǔn)進行工作分類[13-14]，其中，農(nóng)用地（不包含林地、草地、濕地）分為5 個一級分類，13 個二級分類；建設(shè)用地分為9 個一級分類，22 個二級分類，濕地的鹽田具有經(jīng)濟價值，清查歸為建設(shè)用地；未利用地分為2 個一級分類，7個二級分類。各資源分類見表1。

表1 土地資源資產(chǎn)清查工作分類Table 1 Inventory classification of land resources

1.2.2 礦產(chǎn)資源

根據(jù)《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7 號）和《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務(wù)院令〔第240 號〕），按照《技術(shù)指南》要求[8]，本次礦產(chǎn)資源清查范圍分為能源礦產(chǎn)（7 個礦種）、黑色金屬礦產(chǎn)（3個礦種）、有色金屬礦產(chǎn)（10 個礦種）、貴金屬礦產(chǎn)（3個礦種）、“三稀”礦產(chǎn)（4 個礦種）、非金屬礦產(chǎn)（6 個礦種）、水氣礦產(chǎn)（2 個礦種）共7 大類，35 種礦產(chǎn)資源[8,15]，具體見表2。其中，根據(jù)《技術(shù)指南》[8]，國家負(fù)責(zé)石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、油頁巖、鎢、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質(zhì)石墨等13 個礦種的資產(chǎn)清查，省級負(fù)責(zé)煤、金、銀、鉑、錳、鉻、鐵、銅、鉛、鋅、鋁、鎳、磷、鍶、鈮、鉭、硫、金剛石、石棉、二氧化碳?xì)?、地?zé)?、礦泉水等22 個礦種的資產(chǎn)清查。

表2 礦產(chǎn)資源資產(chǎn)清查工作分類Table 2 Inventory classification of mineral resources

1.2.3 森林、草原、濕地資源

森林資源一級分類為林地，分為4 個二級分類；草原資源一級分類為草地，分為3 個二級分類；濕地資源一級分類為濕地，分為7 個二級分類，鹽田已納入建設(shè)用地清查范圍，具體見表3。

表3 森林、草原、濕地資源資產(chǎn)清查工作分類Table 3 Inventory classification of forest,grassland and wetland resources

1.3 工作內(nèi)容

根據(jù)《技術(shù)指南》要求，結(jié)合香格里拉市資源稟賦特色，本次對土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、濕地資源、國家公園等6 類資源開展資產(chǎn)清查工作，不涉及海洋資源，水資源資產(chǎn)清查技術(shù)方法還有待研究，暫不列入本次清查范圍[8-10]。全民所有自然資源資產(chǎn)清查主要包含實物量清查及價值量清查，利用已有各類資源專項調(diào)查中資源權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途、分布等成果，以年度“國土變更調(diào)查”成果為底圖，在補充統(tǒng)一基準(zhǔn)時點下的自然資源資產(chǎn)價格、使用權(quán)、收益等信息，開展實物量清查及價值量估算。具體資源清查類型、內(nèi)容、要素見表4。

表4 全民所有自然資源資產(chǎn)清查內(nèi)容、要素和計量單位Table 4 Contents,elements and measurement units of state-owned natural resources assets inventoty

2 技術(shù)方法

云南省按照《技術(shù)指南》要求，鼓勵先行先試。在對《技術(shù)指南》進行綜合研究，以及對國家第一批試點地區(qū)開展調(diào)研基礎(chǔ)上，首選4 個縣（市）區(qū)開展資產(chǎn)清查試點，香格里拉市為4 個試點區(qū)域之一。本文在結(jié)合香格里拉市草原、國家公園等資源特色，開展土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、濕地資源、國家公園等資源清查，技術(shù)路線主要包含準(zhǔn)備工作、實物量清查、數(shù)據(jù)整合、價值量清查、成果核查匯交等過程，具體技術(shù)路線如圖1 所示。

圖1 全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)路線圖Fig.1 Technical roadmap of state-owned natural resources assets inventory

2.1 土地資源

1）農(nóng)用地。以香格里拉市“國土變更調(diào)查”國有農(nóng)用地圖斑為清查范圍，疊加年度耕地質(zhì)量等別年度更新成果，開展實物量清查。在省級農(nóng)用地清查價格基礎(chǔ)上，結(jié)合香格里拉市農(nóng)用地出租、流轉(zhuǎn)、投入產(chǎn)出等價格信息，開展國有農(nóng)用地經(jīng)濟價值量估算。

2）建設(shè)用地。以香格里拉市“國土變更調(diào)查”國有農(nóng)用地圖斑為清查范圍，疊加不動產(chǎn)登記宗地、土地供應(yīng)等數(shù)據(jù)成果，開展實物量清查。結(jié)合香格里拉市城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價成果，對省級確定國有建設(shè)用地平均清查價格進行容積率和期日修正形成圖斑清查價格，開展國有建設(shè)用地經(jīng)濟價值量估算。

3）儲備土地。以香格里拉市土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)為清查范圍，疊加儲備土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)控制性詳規(guī)數(shù)據(jù)，開展實物量清查。對規(guī)劃用途、容積率等條件明確的，結(jié)合香格里拉市基準(zhǔn)地價成果，采用基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法估算經(jīng)濟價值；對規(guī)劃用途、容積率等條件不明確的，按已發(fā)生收儲成本、前期開發(fā)成本、資金成本和其他成本（地籍調(diào)查、土地登記、地價評估）估算經(jīng)濟價值。

2.2 礦產(chǎn)資源

國家負(fù)責(zé)石油、烴類天然氣、頁巖氣等13 個礦種清查，省級負(fù)責(zé)煤、金、銀等22 個礦種清查[8]，本次清查工作對云南省省級礦產(chǎn)資源儲量庫中81 個礦種（包含國家要求35 個礦種，統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源2020 年省級儲量庫）進行全面清查。結(jié)合香格里拉市礦產(chǎn)資源稟賦特點，以香格里拉市礦產(chǎn)資源儲量庫中礦種為清查范圍，共25 個礦種，具體見表5。在國家要求35 個礦種基礎(chǔ)上擴大清查范圍，增加了鉍、鈹、銦、鎘、普通螢石、硫鐵礦、水泥用灰?guī)r、水泥用大理巖、水泥配料用黏土、水泥配料用泥巖、飾面用大理巖、壓電水晶11 個礦種，實現(xiàn)香格里拉市儲量庫礦種全覆蓋。

表5 香格里拉市礦產(chǎn)資源資產(chǎn)清查范圍Table 5 Inventory limits of mineral resources in Shangri-La City

礦產(chǎn)資源價值量估算對象：①固體礦產(chǎn)資源為儲量估算；②其他礦產(chǎn)資源（地?zé)?、礦泉水）按照生產(chǎn)規(guī)模和出讓年限進行估算。本次資產(chǎn)清查工作中，香格里拉市地?zé)帷~、鉛、鋅、鎢、鉬、銀、硫鐵礦8 個礦種采用省級清查價格進行經(jīng)濟價值估算；鐵、煤、錫、銻、鈷、金6 個礦種在儲量庫中只有資源量而沒有儲量，未開展經(jīng)濟價值量估算；目前，國家（省）級只制定了35 個礦種清查價格，鉍、鈹、銦、鎘、普通螢石、水泥用灰?guī)r、水泥用大理巖、水泥配料用黏土、水泥配料用泥巖、飾面用大理巖、壓電水晶11 個礦種沒有清查價格，未開展經(jīng)濟價值量估算，待省級清查價格建立后再開展經(jīng)濟價值量估算。

2.3 森林、草原、濕地資源

1）森林資源。林地以香格里拉市“國土變更調(diào)查”國有林地圖斑為清查范圍，林木以國有林地、種植園用地疊加森林資源管理“一張圖”所有權(quán)為國有的林木生成子圖斑作為清查范圍，疊加森林資源管理“一張圖”，開展實物量清查。利用省級確定香格里拉市林地及林木清查平均價格開展森林資源價值量估算。

2）草原資源。以香格里拉市“國土變更調(diào)查”國有草地圖斑為清查范圍，疊加草原資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)，開展實物量清查。利用省級確定香格里拉市草地清查平均價格開展草原資源價值量估算。

3）濕地資源。以香格里拉市“國土變更調(diào)查”國有濕地圖斑為清查范圍，疊加濕地調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)，開展實物量清查，濕地經(jīng)濟價值估算正在探索研究，本次暫不核算濕地資源經(jīng)濟價值。

2.4 國家公園

以香格里拉市普達措國家公園矢量范圍內(nèi)國有農(nóng)用地、建設(shè)用地、儲備土地、國有林地林木、國有草地、國有濕地圖斑為清查范圍，疊加各資源專題調(diào)查數(shù)據(jù)，開展實物量清查。各資源經(jīng)濟價值參照各資源清查價格進行核算。本次資產(chǎn)清查工作就普達措國家公園土地資源從水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、固碳釋氧、生物多樣性等5 個方面開展生態(tài)服務(wù)價值探索研究。

3 問題及建議

3.1 問題

3.1.1 自然資源管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完備

由于歷史遺留及經(jīng)濟發(fā)展相對落后，香格里拉市土地供應(yīng)、宗地數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不好。①土地供應(yīng)數(shù)據(jù)存在供應(yīng)臺賬與矢量范圍不對應(yīng)、坐標(biāo)系不統(tǒng)一，供地數(shù)據(jù)只有2009 年以后的數(shù)據(jù)，2009 年以前供地數(shù)據(jù)不完整，坐標(biāo)系統(tǒng)未知，專題數(shù)據(jù)處理難度大；②宗地數(shù)據(jù)存在部分拓?fù)溴e誤、宗地漂移、地塊重疊等問題；③儲備土地部分地塊缺少利用規(guī)劃，土地收儲成本數(shù)據(jù)缺失，給實物量及價值量清查帶來一定困難。

3.1.2 自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不一致

因各部門管理需求不同，各類資源專題調(diào)查底圖、分類標(biāo)準(zhǔn)不一致[9,16]。香格里拉市存在以下問題。①森林資源管理一張圖與“國土變更調(diào)查”地類分類不一致。目前，云南省正在開展森林資源“一張圖”與“國土變更調(diào)查”底圖融合試點，國家未對數(shù)據(jù)審核，尚未下發(fā)。②草原、濕地專題調(diào)查地類分類不一致，按照《技術(shù)指南》要求，草原專題數(shù)據(jù)缺失基本草原面積、理論載畜量等屬性，濕地專題數(shù)據(jù)缺失植被類型、主要優(yōu)勢植物種、受威脅因子等屬性，導(dǎo)致“國土變更調(diào)查”底圖與專題數(shù)據(jù)疊加時，空間數(shù)據(jù)匹配性差，整合處理、屬性補錄難度大。

3.1.3 清查價格建設(shè)不完善

國家清查價格體系成果已下發(fā)各省份，省級已構(gòu)建省級清查價格，清查價格有對應(yīng)基準(zhǔn)時點，目前，尚未開展國家、省、縣清查價格體系更新工作，清查價格體系建設(shè)制度不完善。云南省各資產(chǎn)價格評估基礎(chǔ)普遍較差，以香格里拉市為例，①森林、草原資源以保護為主，不存在流轉(zhuǎn)、出租等交易信息；②濕地資源利用較少，不存在交易信息；③國有農(nóng)用地租賃、投入產(chǎn)出樣點較少；④根據(jù)2020 年香格里拉市礦產(chǎn)資源清查結(jié)果，共有32 個礦區(qū)，礦業(yè)權(quán)設(shè)立98 個，其中，采礦權(quán)共23 個，探礦權(quán)共設(shè)置75 個，只有6 個礦山在生產(chǎn)，生產(chǎn)礦山較少，礦產(chǎn)資源清查價格信號收集困難。

3.1.4 清查成果分析應(yīng)用薄弱

香格里拉市全民所有自然資源清查成果主要應(yīng)用于香格里拉市、普達措國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)平衡表編制、國資報告編制、迪慶州全民所有自然資源所有權(quán)委托代理機制試點工作，應(yīng)用方向單一，未能充分發(fā)揮清查成果價值。

3.2 建議

3.2.1 加強自然資源資產(chǎn)管理，完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)

加強自然資源資產(chǎn)管理，嚴(yán)格按照省級技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對土地供應(yīng)、宗地數(shù)據(jù)存矢量范圍不對應(yīng)、坐標(biāo)系不統(tǒng)一、地塊漂移、拓?fù)溴e誤、地塊重疊問題進行修改，根據(jù)現(xiàn)有地籍檔案資料修改完善2009 年以前供地數(shù)據(jù)，完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)；規(guī)范儲備土地收儲管理。

3.2.2 統(tǒng)一自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，及時更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

統(tǒng)一工作分類標(biāo)準(zhǔn)，加快推進森林資源管理一張圖、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測與“國土變更調(diào)查”底圖融合工作。根據(jù)清查工作要求，在開展專題調(diào)查工作時，增加濕地、草原缺失屬性信息調(diào)查。制定多源數(shù)據(jù)整合處理、沖突數(shù)據(jù)處理規(guī)則，解決“國土變更調(diào)查”數(shù)據(jù)與專題數(shù)據(jù)疊加空間處理問題。加快推進國土變更調(diào)查與各資源專題監(jiān)測工作，及時更新專題調(diào)查數(shù)據(jù)，保障清查工作順利開展。

3.2.3 建立完善全民所有自然資源資產(chǎn)清查價格體系

在國家清查價格體系基礎(chǔ)上，完善建立土地、礦產(chǎn)、森林、草原資源?。h）級清查價格跟更新機制。森林、草原以管護成本進行補充價格信號補充；濕地按現(xiàn)時工價及生產(chǎn)水平重新建造濕地所需的費用進行價值估算；農(nóng)用地采用集體農(nóng)用地出租、投入產(chǎn)出樣點進行補充；沒有生產(chǎn)礦山礦種參照鄰近縣生產(chǎn)礦山構(gòu)建清查價格，加快云南省除國家35 個礦種以外礦種清查價格構(gòu)建，開展資源經(jīng)濟價值估算，建立云南省礦產(chǎn)資源清查數(shù)據(jù)庫。

3.2.4 加強資產(chǎn)清查成果分析應(yīng)用

現(xiàn)階段，香格里拉市清查成果應(yīng)用于全民所有自然資源資產(chǎn)平衡表編制、國資報告編制、全民所有自然資源所有權(quán)委托代理機制試點工作。同時，加強對清查成果分析總結(jié)，將清查成果應(yīng)用于生態(tài)服務(wù)價值核算、生態(tài)產(chǎn)品機制實現(xiàn)、國家儲備林建設(shè)、工業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓、普達措國家公園申報等工作中，更好服務(wù)自然資源資產(chǎn)管理工作，更好維護統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。

4 結(jié)語

本文以香格里拉市為例，梳理了云南省全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作內(nèi)容、工作基礎(chǔ)、工作分類、實物量清查及價值量清查等實踐做法基礎(chǔ)上，分析了資產(chǎn)清查存在的問題，結(jié)合清查工作經(jīng)驗，提出加強自然資源資產(chǎn)管理、統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)、完善清查價格體系、加強資產(chǎn)清查成果分析應(yīng)用等4 個方面建議，具有一定參考價值，但還需在全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作中驗證和優(yōu)化完善，為清查工作在全國鋪開提供寶貴的云南經(jīng)驗。