劉穎 張鵬 肖春陽

（交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院，北京 100028）

養(yǎng)好護(hù)好龐大規(guī)模公路資產(chǎn)是新時(shí)期推進(jìn)公路高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。強(qiáng)化公路養(yǎng)護(hù)資金保障，健全養(yǎng)護(hù)長效投入機(jī)制，是加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)的重要前提和保障。在交通運(yùn)輸部公路局指導(dǎo)下，交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院就新時(shí)期強(qiáng)化公路養(yǎng)護(hù)資金保障問題，自主立項(xiàng)開展了專題調(diào)查研究，并列入“交通運(yùn)輸部重點(diǎn)科研任務(wù)”。

調(diào)研充分考慮廣泛性和典型性，選取了貴州、重慶、江蘇、安徽、河南、新疆等14 個(gè)典型?。ㄊ小^(qū)）開展函調(diào)，了解公路養(yǎng)護(hù)資金保障基本情況、主要矛盾和發(fā)展需求。同時(shí)，針對(duì)研究中的一些重點(diǎn)難點(diǎn)問題多次召開研討會(huì)和線上交流會(huì)，聽取行業(yè)上下內(nèi)外專家意見和建議。在廣泛調(diào)研和深入分析的基礎(chǔ)上，調(diào)研組分析現(xiàn)狀，查找癥結(jié)，厘清思路，研提對(duì)策。

一、養(yǎng)護(hù)資金投入現(xiàn)狀① 相關(guān)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于《全國公路養(yǎng)護(hù)統(tǒng)計(jì)年報(bào)》（2016年～2021年）、函調(diào)材料等。

目前我國總體上已建立了高速公路養(yǎng)護(hù)由通行費(fèi)支出為主、普通國省道以成品油稅費(fèi)返還資金和地方財(cái)政投入為主、農(nóng)村公路以中央和地方財(cái)政投入為主的養(yǎng)護(hù)資金保障體系。

（一）養(yǎng)護(hù)資金投入規(guī)模

“十三五”期間，我國公路養(yǎng)護(hù)資金累計(jì)投入1.05萬億元，是“十二五”時(shí)期的1.7倍，年均投入約2 097億元。其中高速公路、普通國省道、農(nóng)村公路分別累計(jì)投入2 108 億元、4 313 億元、4 064 億元，是“十二五”期的1.6 倍、1.4 倍、2.3 倍。

（二）養(yǎng)護(hù)資金來源渠道

2021年高速公路養(yǎng)護(hù)資金投入為568 億元，其中公路通行費(fèi)收入占88.2%，地方財(cái)政資金占5.5%，銀行貸款占3.7%，其他資金占2.6%。普通國省道養(yǎng)護(hù)資金投資為887億元，其中成品油稅費(fèi)返還資金占48%，地方財(cái)政資金占40.4%，車購稅資金占6%，通行費(fèi)收入、其他資金等占5.6%。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金投入974億元，其中成品油稅費(fèi)返還資金占17.3%，車購稅資金占5.8%，中央均衡性轉(zhuǎn)移支付資金占0.3%，省級(jí)公共財(cái)政占8.9%，市級(jí)公共財(cái)政占4.4%，縣級(jí)公共財(cái)政占43.7%，鄉(xiāng)村級(jí)投入占8.5%，地方政府一般債務(wù)、其他上級(jí)資金等占4.3%，災(zāi)毀保險(xiǎn)、社會(huì)其他資金占6.8%。

（三）養(yǎng)護(hù)資金保障能力

從調(diào)研中有關(guān)省市反饋的情況看，養(yǎng)護(hù)資金保障能力不足問題在各省份普遍存在。例如，貴州省每年可籌集農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程資金約11.1億元，年均養(yǎng)護(hù)工程缺口資金達(dá)64.7億元。廣西普通國省干線公路預(yù)計(jì)日常養(yǎng)護(hù)資金需求73萬元每公里，實(shí)際投入為3.5萬元每公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需求。據(jù)測算，“十三五”以來全國公路養(yǎng)護(hù)資金缺口每年在1 000 億元以上。由于養(yǎng)護(hù)資金保障不足，近幾年相關(guān)規(guī)劃中新調(diào)增的國道和省道普遍還沒有完全按照國省干線公路標(biāo)準(zhǔn)予以養(yǎng)護(hù)，西部部分省份大中修養(yǎng)護(hù)工程難以及時(shí)實(shí)施，路網(wǎng)中仍存在一定比例的次差等路。在2021年評(píng)定里程中，全國還有4萬公里的普通國省道、50萬公里農(nóng)村公路為次差路。另外還有近50萬公里的農(nóng)村公路未納入路況評(píng)定，其技術(shù)狀況更不容樂觀。

二、面臨的問題挑戰(zhàn)

通過調(diào)研分析，我國公路養(yǎng)護(hù)資金面臨的主要問題挑戰(zhàn)集中體現(xiàn)在以下方面：

（一）養(yǎng)護(hù)資金壓力持續(xù)加大

從既有路網(wǎng)看，2021年全國公路待養(yǎng)護(hù)里程已超過528萬公里，其中二級(jí)及以上高等級(jí)公路路齡超過15 年的比例已經(jīng)超過50%，路齡20 年及以上的比例達(dá)到32.3%，很多“老齡化”路段需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性養(yǎng)護(hù)，需要大量的資金投入。從歐美等國家發(fā)展歷程來看，20 世紀(jì)70、80 年代大規(guī)模建設(shè)投資完成后，因養(yǎng)護(hù)投資不足，交通基礎(chǔ)設(shè)施性能逐漸衰退，道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施狀況日益惡化，目前美國有20%的高速公路和主要道路以及4.5萬座橋梁技術(shù)狀況不佳[1]。美國政府已意識(shí)到公路基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)的惡化，但基礎(chǔ)設(shè)施更新計(jì)劃舉步維艱、收效甚微。如何強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)資金投入，保障公路基礎(chǔ)設(shè)施處于良好技術(shù)狀態(tài)，避免再走歐美國家發(fā)展彎路，對(duì)我國也是重大挑戰(zhàn)。

從發(fā)展趨勢看，未來10 ～15 年我國公路網(wǎng)規(guī)模還將增長近百萬公里，預(yù)計(jì)“十四五”期新增里程45萬公里，2035年公路網(wǎng)規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)到600萬公里左右。隨著路網(wǎng)規(guī)模的進(jìn)一步增加，養(yǎng)護(hù)任務(wù)將持續(xù)加重。此外，公路養(yǎng)護(hù)還面臨著成本攀升、內(nèi)容拓展、標(biāo)準(zhǔn)提升等挑戰(zhàn)，養(yǎng)護(hù)投入壓力持續(xù)上升。預(yù)計(jì)“十四五”期公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)資金需求量將達(dá)到2.4萬億元，“十五五”期將進(jìn)一步增長至2.6萬億元。

（二）養(yǎng)護(hù)資金供需矛盾突出

在當(dāng)前既有稅費(fèi)制度下，收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)資金渠道相對(duì)穩(wěn)定，但因修訂的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》遲遲沒有出臺(tái)，收費(fèi)到期的公路面臨著無錢養(yǎng)護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)調(diào)研，2025年底前到期或超過法定收費(fèi)期限的高速公路項(xiàng)目共248個(gè)，里程約計(jì)2萬公里，占全國高速公路總里程的12.7%，這些公路急需解決養(yǎng)護(hù)資金來源的問題。對(duì)于普通公路，面臨的養(yǎng)護(hù)資金供需矛盾更為突出，缺口估計(jì)達(dá)到50%左右。在養(yǎng)護(hù)資金供給嚴(yán)重不足的情況下，我國公路網(wǎng)之所以能夠維持當(dāng)前較好的路況水平，很大程度上得益于近年來持續(xù)實(shí)施的大規(guī)模公路新改建工程。2011～2020 年，我國實(shí)施公路新改建里程約290萬公里，約占整個(gè)路網(wǎng)規(guī)模的56%。隨著公路建設(shè)強(qiáng)度逐步放緩，建設(shè)投資對(duì)公路技術(shù)狀況水平拉升的作用將逐步減弱，公路養(yǎng)護(hù)投入不足的問題將更加顯現(xiàn)。

分析養(yǎng)護(hù)資金供給不足的深層次原因，主要有以下幾個(gè)方面：一是公路養(yǎng)護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任主要在地方，但地方很難落實(shí)到位，普通公路養(yǎng)護(hù)資金游離于地方一般財(cái)政預(yù)算之外。二是成品油消費(fèi)稅返還資金沒有充分考慮路網(wǎng)里程快速增加、技術(shù)等級(jí)提升、車流量增加以及養(yǎng)護(hù)成本增加所帶來的養(yǎng)護(hù)資金需求的增加。與改革前的2008 年相比，2020 年全國普通國省道總里程增長了65.3%，二級(jí)及以上里程增長了64.7%，民用汽車保有量增長了451%，但返還資金從2009～2020 年漲幅不足3%。2021年成品油消費(fèi)稅收入總量達(dá)4 974 億元，轉(zhuǎn)移支付資金僅2 266 億元，不足成品油消費(fèi)稅總收入的50%。三是成品油消費(fèi)稅改革中提出的“?？顚Ｓ谩币约啊八牟蛔儭痹瓌t，在執(zhí)行過程中并沒有真正落實(shí)。從2021年普通公路各渠道養(yǎng)護(hù)資金的投入來看，僅有624 億元來自燃油稅返還資金，僅占返還資金的28%左右。此外，大量養(yǎng)護(hù)資金投入不計(jì)入固定資產(chǎn)投資，也可能影響地方政府財(cái)政資金對(duì)養(yǎng)護(hù)的投入意愿。

（三）成品油消費(fèi)稅稅基呈收窄趨勢

在國家一系列優(yōu)惠政策支持下，自2012年以來我國新能源汽車步入快速發(fā)展軌道，特別是近幾年來呈爆發(fā)式增長態(tài)勢，2022年銷量達(dá)688萬輛[2]，較2020年增長5 倍；保有量達(dá)1 310萬輛，是2020 年的2.6 倍。2022年新能源汽車銷量占汽車總銷量的25%，提前完成新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出的2025 年銷量占比20%的目標(biāo)。在我國“雙碳”戰(zhàn)略的大力推進(jìn)下，新能源汽車銷量仍將快速上升，預(yù)計(jì)2026 年前后銷售占比將達(dá)到50%，2035年前后保有量將達(dá)到42%，2045年前后將實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)燃油車的全面替代。

隨著新能源汽車市場占有率擴(kuò)大和傳統(tǒng)燃油車發(fā)展速度放緩，成品油消耗量將大幅降低，成品油消費(fèi)稅稅基快速收窄的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。預(yù)判2028 年前后我國燃油車保有量和燃油消耗量將達(dá)到峰值，成品油消費(fèi)稅收入將呈下降趨勢，相應(yīng)成品油消費(fèi)稅返還資金規(guī)模不容樂觀。同時(shí)，受新能源汽車免征購置稅政策以及燃油車銷量下降、減半征收優(yōu)惠政策等因素影響，車購稅收入規(guī)模亦下降明顯。

（四）既有稅費(fèi)制度不能充分體現(xiàn)公平性原則

“用路者養(yǎng)路”“多用路者多負(fù)擔(dān)，少用路者少負(fù)擔(dān)”是我國建國以來歷次養(yǎng)路費(fèi)政策制定時(shí)所倡導(dǎo)的基本原則，2008 年成品油消費(fèi)稅改革將按車輛載重收費(fèi)調(diào)整為按成品油的使用量定量征收，通過“多用油多繳納”一定程度上反映了公路使用程度與繳稅的關(guān)系。但在既有制度下，電動(dòng)車、燃?xì)廛?、氫燃料車等新能源車輛卻存在“用路不用油者免繳稅”的不公平問題，養(yǎng)路資金壓力實(shí)則轉(zhuǎn)移至油車用戶及全體納稅人（公共財(cái)政支出）承擔(dān)，這一不公平問題在新能源汽車占比快速增長下不斷放大。

三、對(duì)策建議

基于對(duì)當(dāng)前及未來形勢發(fā)展判斷，建議按照“近期保穩(wěn)定，遠(yuǎn)期有突破”的思路調(diào)整完善交通稅費(fèi)政策，近期重點(diǎn)聚焦固源挖潛、健全機(jī)制，在既有稅費(fèi)制度基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化完善；遠(yuǎn)期則聚焦制度設(shè)計(jì)，對(duì)新能源汽車開征相關(guān)公路使用稅費(fèi)，統(tǒng)籌謀劃里程稅等公路使用稅費(fèi)制度，構(gòu)建可持續(xù)的資金保障制度。

（一）確保地方財(cái)政養(yǎng)護(hù)投入

鼓勵(lì)地方政府將養(yǎng)護(hù)管理工作納入地方政府考核體系，加強(qiáng)地方財(cái)政對(duì)普通公路養(yǎng)護(hù)資金的保障力度，明確財(cái)政投入剛性比例或標(biāo)準(zhǔn)。充分用好“十四五”車購稅資金對(duì)普通省道和農(nóng)村公路的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”支持政策，強(qiáng)化地方政府對(duì)養(yǎng)護(hù)投入力度。建議將養(yǎng)護(hù)資金投入納入固定資產(chǎn)投資范疇。

（二）推動(dòng)成品油消費(fèi)稅改革轉(zhuǎn)移支付資金的分配調(diào)整

加大成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移力度，建立基于養(yǎng)護(hù)需求的成品油消費(fèi)稅稅率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，完善成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付規(guī)模確定機(jī)制。相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)成品油消費(fèi)稅征收管理，確保應(yīng)收盡收[3]。確保成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?，建議通過多部門聯(lián)合督辦等方式抓好《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的意見》的落實(shí)。用好政府還貸二級(jí)公路取消收費(fèi)后補(bǔ)助資金使用政策，加大對(duì)普通公路養(yǎng)護(hù)支持力度。

（三）創(chuàng)新公路養(yǎng)護(hù)資金籌措方式

豐富養(yǎng)護(hù)資金籌措渠道，鼓勵(lì)通過沿線資源開發(fā)收益共享、養(yǎng)護(hù)企業(yè)稅費(fèi)返還、建管養(yǎng)一體化發(fā)包、干線公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)與農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)捆綁招標(biāo)等方式吸引社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)護(hù)市場。

（四）完善車購稅征收政策

建議在新能源汽車財(cái)政補(bǔ)貼政策終止后，適時(shí)調(diào)整車購稅優(yōu)惠政策，縮小調(diào)整免征車輛范圍。鑒于插電式混合動(dòng)力（含增程式）汽車技術(shù)已基本成熟，在沒有補(bǔ)助的情況下對(duì)純?nèi)加蛙囈研纬梢欢ǔ杀緝?yōu)勢，可取消插電式混合動(dòng)力（含增程式）汽車車購稅優(yōu)惠政策；適時(shí)逐年降低對(duì)純電動(dòng)汽車車購稅減免幅度，直至完全取消車購稅減免；考慮到燃料電池汽車技術(shù)尚不成熟，銷量占比較低，繼續(xù)實(shí)施車購稅減免優(yōu)惠。

（五）先行試點(diǎn)開征新能源汽車公路使用稅費(fèi)

我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)已步入市場化規(guī)?；l(fā)展新階段，優(yōu)惠政策逐步有序退坡并征收相關(guān)稅費(fèi)是必然趨勢。建議加快研究開征新能源汽車?yán)锍潭怺4-5]或充電（氣）消費(fèi)稅、電池消費(fèi)稅等公路使用稅費(fèi)制度，通過行駛里程或充電（氣）量、電池的使用建立與公路使用量之間的關(guān)系，解決新能源汽車用路不養(yǎng)路的問題?？煽紤]對(duì)新能源汽車發(fā)展先行省份（如海南）或?qū)嚺瀑Y源緊缺的汽車限購城市（如北京、上海等）試點(diǎn)開征。遠(yuǎn)期在試點(diǎn)基礎(chǔ)上積極推動(dòng)開征公路使用稅，構(gòu)建由車購稅、公路使用稅等多種專項(xiàng)稅、一般性財(cái)政資金以及通行費(fèi)等多渠道共同組成的公路發(fā)展資金保障制度。