毛穎婕 陳紹輝

在美國法中，“隔離”所對應(yīng)的術(shù)語為"quarantine"和"isolation"，前者有“檢疫”和“隔離”的雙重含義，后者則僅指“隔離”。盡管有關(guān)的成文法和判例法對這兩個概念經(jīng)常不作區(qū)別地交互使用，但兩者并不相同，有著嚴(yán)格區(qū)別。[1]“檢疫”是指為防止疾病傳播，對可能接觸處于傳染期的傳染病人但自身尚無癥狀的人員限制其活動的行為。“隔離”則是指對已患病且處于傳染期的人員予以隔開，以防止傳染病的傳播。[2]因此，檢疫和隔離的區(qū)別在于兩者所針對的對象不同，前者僅限于無癥狀的密切接觸者，后者一般為確診的傳染病病人或具有癥狀的疑似病人。無論是檢疫還是隔離，兩者本質(zhì)上都屬于限制人身自由的措施，尤其是檢疫措施限制了大量無癥狀人群的活動和自由，容易引發(fā)巨大的法律和道德爭議。[3]本文所指的“隔離”（quarantine）既包含檢疫也涉及狹義的隔離。由于強(qiáng)制隔離涉及個人自由與公共利益之間的緊張關(guān)系，有必要通過立法明確強(qiáng)制隔離權(quán)的行使界限與規(guī)則，以避免這一權(quán)力過度地侵犯個人自由，同時也能規(guī)范政府行為以保護(hù)公共健康。本文擬通過對美國傳染病隔離法律規(guī)制的梳理、分析和評價，總結(jié)其中可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

一、美國傳染病隔離法律規(guī)制的歷史變遷和現(xiàn)狀

（一）美國傳染病隔離法律規(guī)制的歷史變遷

在美國，有關(guān)隔離的立法可追溯到殖民時代。1647 年馬薩諸塞殖民地頒布了北美殖民地的首部檢疫法，目的是隔離來自西印度群島的船只以預(yù)防鼠疫。在紐約和波士頓等港口城市，公共健康威脅的主要來源是黃熱病和霍亂等傳染病，因此要求乘客入境前進(jìn)行體檢，實(shí)行強(qiáng)制檢疫是十分有必要的。這些地方所在的州政府早于美國聯(lián)邦政府制定了地方的檢疫法，從而確立了地方政府對公共衛(wèi)生事務(wù)享有管轄權(quán)的法律傳統(tǒng)，這也體現(xiàn)了各州對管理公共衛(wèi)生、安全和道德權(quán)力的憲法保留。[4]

1796年美國國會頒布了第一部聯(lián)邦《檢疫法》，授權(quán)聯(lián)邦政府協(xié)助各州實(shí)施檢疫。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)邦政府試圖擴(kuò)大中央的檢疫權(quán)，但遭到了各州的強(qiáng)烈抵制。1799年國會廢除了1796年法案，取而代之的是《檢疫法》和《健康法》，隨后成立的海軍醫(yī)院服務(wù)部，標(biāo)志著聯(lián)邦政府開始享有原本屬于州政府管轄范圍內(nèi)的檢疫權(quán)力。[5]1878年，國會修改了《檢疫法》，授予海軍醫(yī)院服務(wù)部更大的檢疫權(quán)。1912年，海軍醫(yī)院服務(wù)部在1902年更名后再次更名為“公共衛(wèi)生服務(wù)部”，隨后原本隸屬于各州的檢疫站也全部移交給聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理。1944 年，國會頒布了《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，旨在進(jìn)一步鞏固聯(lián)邦政府對州際貿(mào)易和國際貿(mào)易中流動的貨物和人員的檢疫權(quán)。自1967年以來，隸屬于聯(lián)邦政府下健康與人類服務(wù)部的美國疾病控制和預(yù)防中心（以下簡稱“CDC”）負(fù)責(zé)實(shí)施檢疫措施。

（二）美國聯(lián)邦政府有關(guān)傳染病隔離法律規(guī)制的現(xiàn)狀

目前，美國聯(lián)邦政府實(shí)施傳染病隔離措施的法律依據(jù)主要是《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，該法授權(quán)聯(lián)邦政府享有實(shí)施傳染病檢疫等命令的廣泛權(quán)力。例如，該法第三百六十一條授權(quán)CDC 主任制定和實(shí)施規(guī)則，以“防止傳染病從外國傳入、傳播或擴(kuò)散到各州或?qū)俚?，或從一個州或?qū)俚貍魅肫渌莼驅(qū)俚亍雹?；同時，為防止傳染病的傳入、傳播或擴(kuò)散，該法授權(quán)聯(lián)邦政府制定“對個人實(shí)施逮捕、拘留或有條件釋放”的規(guī)則②。該法第三百六十一條(c)進(jìn)一步規(guī)定跨國檢疫的措施，授權(quán)聯(lián)邦政府“為防止傳染病的傳入、傳播和擴(kuò)散，對從國外進(jìn)入任何一州或領(lǐng)地的個人實(shí)施逮捕（apprehension）③、拘留（detention）或有條件釋放（conditional release）”④；第三百六十一條(d)規(guī)定了跨州檢疫措施，授權(quán)聯(lián)邦政府“對有合理懷疑感染傳染病的任何個人進(jìn)行拘留和檢查，如果該人在傳染期內(nèi)（qualifying stage）（1）正要或?qū)⒁獜哪骋恢葸M(jìn)入另一州；（2）能成為傳染源，他人一旦感染這一疾病，將從一個州進(jìn)入另一個州”。相關(guān)傳染病的“傳染期”是指該傳染病正處于傳染期，或者處于傳染前的階段，如果該疾病一旦傳播給他人將可能會造成公共衛(wèi)生危機(jī)；一旦經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)該人已經(jīng)感染的，可以以合理必要的方式在合理期限內(nèi)將其予以拘留。⑤

根據(jù)《公共衛(wèi)生服務(wù)法》的授權(quán)，美國健康和人類服務(wù)部會同CDC制定了聯(lián)邦檢疫規(guī)則，其最新修訂時間為2017 年2 月，列于聯(lián)邦法典第四十二卷第七十條。該檢疫規(guī)則授予CDC廣泛的檢疫權(quán)力，包括對任何個人實(shí)施逮捕、醫(yī)學(xué)檢查、檢疫、隔離或有條件釋放⑥，并進(jìn)一步明確了實(shí)施檢疫、隔離的條件和程序。

值得注意的是，上述法律所規(guī)定的傳染病僅限于總統(tǒng)以行政令（Executive orders）形式指定的傳染病。換言之，《公共衛(wèi)生法》授權(quán)聯(lián)邦政府所采取的檢疫措施僅適用于行政令清單上所列的傳染病。目前，法定的檢疫傳染病包括霍亂、白喉、傳染性肺結(jié)核、鼠疫、天花、黃熱病、病毒性出血熱，嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合癥和引起大流行的新型流感。如果需要增加檢疫傳染病，只能通過總統(tǒng)頒布新的行政令予以增加。

可見，《公共衛(wèi)生服務(wù)法》授予聯(lián)邦政府幾乎不受限制的隔離權(quán)——只要懷疑個人接觸了傳染病即可隔離或拘留該人，且該法沒有規(guī)定實(shí)施隔離命令所應(yīng)遵循的正當(dāng)程序。此外，該法并沒有具體規(guī)定對隔離命令應(yīng)適用何種法律標(biāo)準(zhǔn)，也沒有規(guī)定該命令的有效期限。[6]

（三）美國各州政府有關(guān)傳染病隔離的法律規(guī)制現(xiàn)狀

傳統(tǒng)上，美國各州政府享有對本轄區(qū)符合條件的對象采取檢疫和隔離的權(quán)力，具體包括在公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)嵤z疫、隔離、接種疫苗、疾病報告、旅行限制、接觸者追蹤、醫(yī)學(xué)檢查、治療以及扣押財產(chǎn)等權(quán)力。在發(fā)生傳染病大流行的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，由公共衛(wèi)生部門決定是否依據(jù)州法實(shí)施隔離，且多數(shù)州都要求只有當(dāng)州長或其他公職人員宣布出現(xiàn)公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)時才可以使用隔離措施。[7]

然而，各州的檢疫法千差萬別，缺乏統(tǒng)一性，且不少州的立法十分落后，不足以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的傳染病防控形勢?！?11事件”爆發(fā)后，為應(yīng)對生物恐怖主義威脅和傳染病所造成的緊急公共衛(wèi)生事件，喬治城大學(xué)法律與公眾健康中心、約翰霍普金斯大學(xué)和美國疾病控制與預(yù)防中心聯(lián)合發(fā)布了《州緊急衛(wèi)生權(quán)力示范法案》（Model State Emergency Health Powers Act，MSEHPA，以下簡作《示范法案》）?！妒痉斗ò浮分荚跀U(kuò)大州政府所享有的包括檢疫權(quán)在內(nèi)的公共衛(wèi)生權(quán)力，并為各州、地方立法機(jī)關(guān)和衛(wèi)生當(dāng)局推進(jìn)公共衛(wèi)生改革提供指引?！妒痉斗ò浮返牡诹倭闼臈l和第六百零五條對檢疫和隔離作了框架性規(guī)定，包括隔離的條件、原則、程序等。到2006 年，24個州通過法律將《示范法案》的第六百零四條吸收，作為其隔離和檢疫的一般原則；20個州通過法律吸收《示范法案》的第六百零五條，作為其隔離和檢疫的正當(dāng)程序[8]，其中路易斯安那州和南卡羅萊納州全盤采用了《示范法案》的規(guī)定[9]。

（四）美國傳染病隔離的相關(guān)司法判例

無論是聯(lián)邦法院還是州法院，涉及檢疫和隔離的判例數(shù)量都有限，大致包括兩類：一是確認(rèn)聯(lián)邦和州檢疫和隔離權(quán)的案件；二是涉及隔離法律程序的案件，這部分案件主要由州法院判決。本部分主要介紹第一部分判例，對于正當(dāng)程序的案件則在后文介紹。

在美國，鑒于檢疫隔離權(quán)系州為保護(hù)公共健康所固有的權(quán)力，法院對聯(lián)邦和州政府行使該權(quán)力的行為向來較為支持。這一司法傳統(tǒng)可以追溯到1824年的“Gibbons v.Ogden案”，聯(lián)邦最高法院在此案中確認(rèn)了州基于其警察權(quán)而實(shí)施檢疫法的權(quán)力，從而確立了州行使檢疫和隔離權(quán)的憲法依據(jù)。⑦在1905 年“Jacobson v. Massachusetts 案”中，聯(lián)邦最高法院確認(rèn)州和地方政府為防止疾病的暴發(fā)和流行，有實(shí)施強(qiáng)制免疫計劃的合法權(quán)力，從而為各州以公共健康的名義限制個人自由提供了憲法依據(jù)。⑧在此后的100 余年中，聯(lián)邦最高法院沒有再審理過檢疫、隔離案件，對于檢疫、隔離所應(yīng)遵循的正當(dāng)程序也從來沒有發(fā)表過意見。然而，聯(lián)邦最高法院在其他案件中就個人在特定情形下被剝奪人身自由時應(yīng)享有正當(dāng)程序的權(quán)利作出了大量重要判決⑨，這些判決所確立的正當(dāng)程序規(guī)則是否適用于傳染病隔離案件仍有待進(jìn)一步明確。

聯(lián)邦地區(qū)法院和州法院也很少審理檢疫隔離案件[10]；在為數(shù)不多的案件中，法院也秉持了對政府權(quán)力的遵從。在“U.S.cx rel.Siegel v.Shinnick 案”中，原告從暴發(fā)天花并大規(guī)模流行的斯德哥爾摩回到紐約后因無法出具接種天花疫苗的證明而被強(qiáng)制隔離，但聯(lián)邦地區(qū)法院拒絕了原告在被隔離后的人身保護(hù)令申請，認(rèn)為衛(wèi)生當(dāng)局“明顯出于善意（good faith）”，并享有充分的裁量權(quán)認(rèn)定原告在斯德哥爾摩期間有機(jī)會接觸到天花病毒，從而認(rèn)定隔離的合法性。⑩

同樣，在“Reynolds v. McNichols 案”中，法院認(rèn)可將一名妓女予以拘禁以便使其接受性傳播疾病的檢查和治療的合法性，從而拒絕了其平等保護(hù)的主張。?在上述兩例案件后，聯(lián)邦地區(qū)法院僅對兩例涉及傳染病隔離的案件發(fā)表意見，其中，在“Haitian Centers Council v. Sale 案”中，法院認(rèn)定對HIV 陽性的海地難民的拘禁決定違反憲法。?同樣，州法院對州所享有的隔離權(quán)給予極大地尊重，如在“Barmore v.Robertson案”中，伊利諾伊州最高法院認(rèn)為州享有的保護(hù)公眾健康的廣泛警察權(quán)力是州所固有的且不得放棄的權(quán)力。?

二、美國傳染病隔離法律規(guī)制中的實(shí)體條件

（一）聯(lián)邦法律中的實(shí)體條件

《公共衛(wèi)生服務(wù)法》和聯(lián)邦檢疫規(guī)則對隔離的實(shí)施規(guī)定了較為寬泛的條件，公共衛(wèi)生當(dāng)局只要有一定的事實(shí)依據(jù)，即“合理懷疑一個人感染檢疫傳染病”，便可以對該人采取包括隔離在內(nèi)的拘禁措施。

聯(lián)邦檢疫規(guī)則所規(guī)定的檢疫和隔離的條件與《公共衛(wèi)生服務(wù)法》基本相同，只要公共衛(wèi)生當(dāng)局基于一定事實(shí)“合理懷疑一個人感染檢疫傳染病（Reasonably believed to be infected）”，即可對該人實(shí)施逮捕、醫(yī)學(xué)檢查、檢疫、隔離或有條件釋放。?所謂“合理懷疑感染傳染病”是指根據(jù)有力的事實(shí)（articulable facts），公共衛(wèi)生官員可以合理地推斷出個人已經(jīng)直接或間接暴露于導(dǎo)致檢疫傳染病的傳染源，如與感染者有過接觸或接觸感染者的體液、接觸受污染的環(huán)境或中間宿主或傳播媒介，并且由于暴露而導(dǎo)致個人體內(nèi)已經(jīng)或可能攜帶該檢疫傳染病的傳染原。?根據(jù)這一規(guī)定，特定當(dāng)事人是否應(yīng)采取隔離等檢疫措施，要求公共衛(wèi)生官員根據(jù)明確的事實(shí)可以合理地推斷出某人已直接或間接接觸了傳染源，而這一推斷或懷疑應(yīng)建立在一定事實(shí)和科學(xué)依據(jù)之上，而非僅僅是主觀臆斷。

（二）各州法律中的實(shí)體條件

各州有關(guān)隔離的實(shí)體要件寬嚴(yán)不一。以《示范法案》為例，臨時拘禁的條件是“遲延實(shí)施隔離或檢疫將嚴(yán)重危及公共衛(wèi)生當(dāng)局防止或限制傳染病的傳播或傳染給他人”?。它實(shí)際上強(qiáng)調(diào)傳染病傳播和危害的嚴(yán)重性和緊迫性，但這一事實(shí)的認(rèn)定完全由公共衛(wèi)生當(dāng)局裁量決定，不受法院審查。對于需經(jīng)法院審查決定的隔離決定，法院許可隔離的條件是“有優(yōu)勢證據(jù)證明，為防止或限制傳染病的傳播或以防有合理心要采取隔離或檢疫傳染他人”?。根據(jù)這一規(guī)定，只要具有防止傳染病傳播的合理必要，即可采取隔離措施，且證明標(biāo)準(zhǔn)為最低的優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)施條件十分寬松。同時，《示范法案》還強(qiáng)調(diào)隔離和檢疫必須是防止傳染病傳播或傳染他人所必須的最小限制方式。?當(dāng)然，也有不少州采取更為嚴(yán)格的實(shí)體條件，如邁阿密州規(guī)定衛(wèi)生部門如果要采取隔離，必須以清晰和令人信服的證據(jù)證明：第一，該人曾接觸傳染病或有傳播疾病的重大醫(yī)療風(fēng)險，并對公共衛(wèi)生構(gòu)成嚴(yán)重的、迫在眉睫的風(fēng)險；第二，沒有更小限制的替代性措施。?

（三）傳染病隔離實(shí)體條件的相關(guān)司法判例及學(xué)說觀點(diǎn)

目前，僅有少量判例對傳染病隔離的實(shí)體要件發(fā)表過意見。個別案件中，法院認(rèn)為對傳染病病人的隔離應(yīng)遵循最小限制原則，即只有在沒有其他更小限制性替代措施（less restrictive alternatives）的情況下，方可采取隔離措施。?因此，各州立法和判例都傾向于將最小限制原則作為隔離和檢疫的條件，其目的當(dāng)然是避免過度使用隔離這一限制人身自由的措施，在能夠達(dá)成相同目的的情況下，應(yīng)采取其他限制性更小的措施。相對于聯(lián)邦和州法對隔離實(shí)體條件持相對“放任”的態(tài)度，學(xué)界的觀點(diǎn)則更為嚴(yán)苛。戈斯金教授認(rèn)為，隔離應(yīng)符合以下要件：一是州必須具有緊迫的利益；二是必須是有針對性的干預(yù)；三是必須符合最小限制性替代原則；四是必須符合程序性正當(dāng)程序。[11]也有學(xué)者綜合聯(lián)邦最高法院的判決，認(rèn)為在公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)嵤└深A(yù)措施應(yīng)包括以下前提條件：一是具有公共衛(wèi)生干預(yù)的必要性；二是干預(yù)的手段與目的之間存在明顯的聯(lián)系；三是均衡性，干預(yù)措施既不過于狹隘，也不過與寬泛；四是在實(shí)現(xiàn)目的的同時，以最小限制的方式限制個人權(quán)利，避免造成不必要的損害。[12]類似觀點(diǎn)認(rèn)為，隔離只有為了保護(hù)公共健康利益，在沒有其他替代措施且有科學(xué)證據(jù)的情況下，方可使用；除非具有絕對必要，否則衛(wèi)生當(dāng)局應(yīng)針對特定對象適用隔離措施，避免針對群體或地域作出隔離決定。[13]

（四）總結(jié)與評析

綜上可見，聯(lián)邦法律和州法一般對隔離條件的規(guī)定相對寬松，其目的恐怕主要是保障政府應(yīng)對傳染病危機(jī)享有足夠的空間和裁量權(quán)。相反，學(xué)說觀點(diǎn)則對政府以公共健康為名干預(yù)個人自由持警惕態(tài)度，因而對強(qiáng)制隔離的啟動設(shè)定更為嚴(yán)格的條件。綜合聯(lián)邦和各州立法及相關(guān)學(xué)說觀點(diǎn)，強(qiáng)制隔離的實(shí)體條件可概括為三個原則：第一，必要性原則。隔離應(yīng)以個人感染或可能感染傳染病，若不采取隔離措施將可能導(dǎo)致該傳染病傳播或擴(kuò)散的嚴(yán)重風(fēng)險為前提。換言之，“只有通過廣泛的科學(xué)研究發(fā)現(xiàn)一種疾病具有傳染性時，政府才應(yīng)采取強(qiáng)制衛(wèi)生措施”，且這一措施只能適用于“那些實(shí)際接觸到該病的人”。[14]第二，均衡原則。該原則要求實(shí)施隔離措施所要實(shí)現(xiàn)的公共利益與個人所受侵害的嚴(yán)重程度之間保持合理的平衡，避免以不必要的方式或強(qiáng)度造成個人過重的負(fù)擔(dān)或損害。第三，最小限制原則。根據(jù)該原則，應(yīng)將隔離作為最后行使之手段，如果存在其他限制性更小的替代措施，也就沒有必要采取隔離。

三、美國傳染病隔離法律規(guī)制中的程序性規(guī)定

（一）聯(lián)邦法律中的隔離程序

如前所述，《公共衛(wèi)生服務(wù)法》授予聯(lián)邦政府在傳染病防治中廣泛的權(quán)力，包括檢疫和隔離權(quán)。然而，《公共衛(wèi)生服務(wù)法》對檢疫隔離的實(shí)施程序幾乎沒有作出任何規(guī)定。如前文所述，基于《公共衛(wèi)生服務(wù)法》的授權(quán)，美國健康和人類服務(wù)部會同疾病預(yù)防和控制中心制定了相應(yīng)的檢疫規(guī)則，其最新修訂時間為2017 年2 月。新的檢疫規(guī)則授予CDC 廣泛的檢疫權(quán)力，包括對任何個人實(shí)施逮捕、醫(yī)學(xué)檢查、檢疫、隔離或有條件釋放，[21]并對檢疫、隔離的程序作出較為細(xì)致的規(guī)定。

1.隔離決定的作出。

對于患有或可能患有檢疫傳染病應(yīng)予以檢疫隔離或隔離的個人，CDC主任應(yīng)簽發(fā)書面的命令，并在當(dāng)事人被羈押后的72小時內(nèi)將該命令送達(dá)給本人。在命令下達(dá)后的72小時內(nèi)，主任必須重新評估該人是否應(yīng)繼續(xù)采取隔離措施。在重新評估中，應(yīng)審查簽發(fā)聯(lián)邦命令所應(yīng)考慮的全部信息，并考慮為保護(hù)公共健康利益是否存在其他更小限制性替代措施。[22]經(jīng)重新評估，如果認(rèn)為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)隔離的，應(yīng)立即簽發(fā)繼續(xù)隔離的聯(lián)邦命令。[23]

2.隔離決定的救濟(jì)。

聯(lián)邦檢疫規(guī)則為被隔離者提供了內(nèi)部救濟(jì)途徑，即醫(yī)療復(fù)審程序（medical review）。具體而言，對于延長或變更隔離或檢疫的命令，被隔離者可以向CDC 申請醫(yī)療復(fù)審，而申請復(fù)審的請求僅限于確定“主任是否有合理的理由認(rèn)為該人感染檢疫傳染病[24]”。根據(jù)這一規(guī)定，醫(yī)療復(fù)審以被隔離者的申請為啟動條件，且請求審查的事項(xiàng)和范圍亦十分狹窄。在收到復(fù)審申請后，檢疫規(guī)則沒有規(guī)定進(jìn)行復(fù)審的時限，僅規(guī)定主任“應(yīng)盡快進(jìn)行復(fù)審”，并指定1名審查員審查相關(guān)醫(yī)療和其他證據(jù)。檢疫規(guī)則考慮到了當(dāng)事人的程序權(quán)利包括：其一代理。在復(fù)審過程中，被隔離者可以自費(fèi)委托1名辯護(hù)人（如律師、家庭成員或醫(yī)生）提交證據(jù)，經(jīng)審查員的同意，可以申請醫(yī)療專家出庭。對于貧困的被隔離者，經(jīng)本人申請，主任可以決定為其指定代理人。[25]同時，CDC主任應(yīng)采取合理必要的措施保障被隔離者與其辯護(hù)人或代理人的溝通。[26]其二獲取證據(jù)。在復(fù)審舉行前，被隔離者的辯護(hù)人或代理人有權(quán)審查相關(guān)可及的醫(yī)療及其他資料。[27]其三參與權(quán)。醫(yī)療復(fù)審可根據(jù)實(shí)際采取電話、視頻會議或其他方式，從而保證被隔離者能夠參加復(fù)審。在復(fù)審結(jié)束后，復(fù)審員應(yīng)基于其認(rèn)定的事實(shí)和相關(guān)證據(jù)，向主任提交書面報告，報告應(yīng)基于其專業(yè)判斷表明檢疫或隔離是否應(yīng)撤銷、繼續(xù)或變更，并指出否存在其他限制性更小的措施。主任在受到報告后，應(yīng)盡快對報告和被隔離者及其代理人的意見進(jìn)行審閱，并盡快簽發(fā)書面的聯(lián)邦命令，及時送達(dá)給被隔離者及其代理人。[28]

3.總結(jié)和評析。

從上述檢疫規(guī)則的程序看，無論是作出隔離決定，還是對隔離決定的醫(yī)療復(fù)審，其審查的重點(diǎn)似乎都是當(dāng)事人是否患有檢疫傳染病這一事實(shí)問題，而對當(dāng)事人是否具有危害公共安全的危險這一要件，明顯審查不足。[15]同時，聯(lián)邦法律中的隔離程序規(guī)定還存在以下不足：隔離的期限沒有明確的時間限制，事實(shí)上是一種不定期的拘禁；復(fù)審期限也缺乏明確的時間限制，包括復(fù)審的舉行時間、復(fù)審決定的作出等；復(fù)審程序偏向于采取職權(quán)主義的審查，缺乏對抗性正當(dāng)程序的要素，如質(zhì)證、辯論等；對隔離決定的救濟(jì)是一種內(nèi)部的行政救濟(jì)程序，盡管聯(lián)邦檢疫規(guī)則也明確表示該規(guī)則不影響當(dāng)事人就其拘禁尋求司法審查的憲法或法定權(quán)利，[29]但當(dāng)事人的司法救濟(jì)主要依賴人身保護(hù)令，但這一救濟(jì)渠道事實(shí)上是虛幻而不可及。CDC 曾披露，州及地方衛(wèi)生部門對29789人實(shí)施相關(guān)衛(wèi)生監(jiān)控措施，但只有1人向聯(lián)邦法院提起訴訟。[16]

（二）各州法律中的隔離程序

各州有關(guān)檢疫和隔離的程序并不一致，不少規(guī)定差異較大。為統(tǒng)一各州的檢疫法，《示范法案》在這方面作出很大的努力。盡管《示范法案》僅僅是推薦和指引性的法案，但考慮到它主要是綜合現(xiàn)行各州的規(guī)定所擬定，且內(nèi)容和條款被不少州部分或整體采納，基本反映了當(dāng)前各州檢疫法的基本概況。為便于從整體上了解各州的隔離程序，本部分主要以《示范法案》為主，旁涉相關(guān)州的具體規(guī)定，對州的隔離程序綜合予以介紹。

與多數(shù)州的規(guī)定一樣，《示范法案》將隔離區(qū)分為無須告知的臨時隔離和需要告知的隔離，前者是在緊急情況下由公共衛(wèi)生當(dāng)局實(shí)施的臨時隔離，期限為10 日，且無需事先向法院申請?jiān)S可，這一類型的隔離在一些州又稱為緊急隔離；后者則需要公共衛(wèi)生當(dāng)局向法院申請，經(jīng)法院許可方可實(shí)施的隔離。

1.臨時隔離。

如果遲延實(shí)施隔離或檢疫將嚴(yán)重危及公共衛(wèi)生當(dāng)局防止或限制傳染病的傳播或傳染給他人的，公共衛(wèi)生當(dāng)局可以以書面指令形式對個人或群體作出臨時隔離或檢疫。書面檢疫指令必須載明以下信息：（1）被隔離的身份；（2）隔離、檢疫的場所；（3）起始日期（4）如果能確定的話，還包括疑似傳染病的名稱。書面指令的副本應(yīng)送達(dá)給被隔離的個人，如果指令針對群體且無法為每個人提供副本的，可公告于隔離場所。如果需要延長隔離的，公共衛(wèi)生當(dāng)局應(yīng)該在簽發(fā)書面指令的10 日內(nèi)向法院申請授權(quán)延長隔離。[30]可見，《示范法案》授予公共衛(wèi)生當(dāng)局在臨時隔離程序中十分寬泛的權(quán)力，相關(guān)程序規(guī)定十分簡便和靈活，目的當(dāng)然是保障公共衛(wèi)生當(dāng)局能夠及時采取措施應(yīng)對傳染病事件，畢竟在緊急情況下，事先告知和申請法院許可不僅緩不濟(jì)急，也完全不具有可行性。至于臨時隔離的期限，《示范法案》規(guī)定為10日，有的州規(guī)定更短，例如邁阿密州規(guī)定，緊急臨時拘留的期限為5天。[31]

2.需要通知的隔離。

首先，這種類型的隔離需要公共衛(wèi)生當(dāng)局向初審法院提交書面申請，申請授權(quán)對個人或群體予以隔離或檢疫隔離。公共衛(wèi)生當(dāng)局必須在申請后的24 小時內(nèi)將向法院申請隔離命令的通知送達(dá)給受影響的個人或群體。法院在收到申請后5日內(nèi)舉行聽證，除非是在非常情況下，法院才可酌情將聽證延長至10 日。[32]值得注意的是，對于是否準(zhǔn)許隔離的決定，《示范法案》采取優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，即“有優(yōu)勢證據(jù)證明，為防止或限制傳染病的傳播或傳染他人有采取隔離或檢疫隔離的合理必要的，法院應(yīng)準(zhǔn)許申請”[33]。這一較低證明標(biāo)準(zhǔn)備受批評，實(shí)際上不少州采取更高的證明標(biāo)準(zhǔn)，即清晰和令人信服的證明標(biāo)準(zhǔn)。

法院準(zhǔn)許隔離申請之后，其作出隔離決定的實(shí)施期限不超過30 天；如需要延長隔離期限的，公共衛(wèi)生當(dāng)局可向法院申請延長，經(jīng)審查批準(zhǔn)，延長的期限每次不得超過30天。[34]

3.總結(jié)和評析。

因?yàn)椤妒痉斗ò浮芬?guī)定的隔離程序仍顯簡略，所以引起了學(xué)者們的批評和質(zhì)疑，認(rèn)為它所提供的正當(dāng)程序保護(hù)存在諸多不足，沒有反映當(dāng)前憲法正當(dāng)程序的規(guī)范要求。[17]同時，《示范法案》和相關(guān)州法也未明確隔離案件中司法聽證應(yīng)適用何種正當(dāng)程序，且各州的規(guī)定差異較大。例如，不少州規(guī)定，臨時性隔離不需要向法院申請?jiān)S可[35]；有的州規(guī)定延長隔離才需要向法院提出申請，而首次作出的隔離決定無須獲得法院批準(zhǔn)。在司法聽證中，大約有20個州規(guī)定應(yīng)為當(dāng)事人指定代理人，其他州規(guī)定只對肺結(jié)核患者隔離的案件中指定代理人。[36]

（三）傳染病隔離程序的相關(guān)司法判例

對于隔離程序，一些學(xué)者主張采取刑事訴訟的程序保護(hù)[18]；但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采取與民事拘禁相同的程序保護(hù)[19]；即認(rèn)為隔離的實(shí)施應(yīng)遵循精神病人民事拘禁相同的正當(dāng)程序要求，給予被隔離者獲得通知、聽證、律師代理、質(zhì)證等程序權(quán)利。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，對傳染病病人的隔離與精神病人的民事拘禁都屬于對個人自由的剝奪，且兩者對自由的剝奪都以當(dāng)事人的行為或狀態(tài)對他人具有某種危險性為前提——前者是因?yàn)閭€人因患有傳染病從而可能導(dǎo)致疾病的傳播以致危及公共安全，后者在于個人因精神疾病可能對本人或他人具有人身危險性。因此，隔離和民事拘禁具有相似性，應(yīng)給予相同的程序保護(hù)。

上述觀點(diǎn)被不少州法院的判決所確認(rèn)，其中最具代表性的判例是由西弗吉尼亞州最高法院審理的“Greene v.Edwards案”。該案中，Greene因患有活動性肺結(jié)核被強(qiáng)制拘禁于州立醫(yī)院接受隔離治療，盡管這一隔離決定經(jīng)郡法院聽證，但在聽證前Greene沒有被告知有權(quán)委托律師，直到聽證會開始后才被指定律師，但法庭沒有休庭以保證當(dāng)事人與律師之間的溝通。州最高法院認(rèn)為，對肺結(jié)核患者和精神病人的非自愿拘禁都涉及對人身自由的限制，兩者具有相似性，州法應(yīng)給予相同的程序保護(hù)，包括：其一，書面通知，并詳細(xì)記載作出拘禁的依據(jù)和基本事實(shí)；其二，獲得律師代理的權(quán)利，如果貧窮，則獲得指定律師的權(quán)利；其三，出庭、質(zhì)證、詢問證人和申請證人出庭的權(quán)利；其四，適用清晰、明確和令人信服的證明標(biāo)準(zhǔn)；其五，為上訴目的取得筆錄的權(quán)利。據(jù)此，法院認(rèn)為，由于沒有及時任命律師，原告的憲法權(quán)利沒有得到充分保護(hù)，應(yīng)就其隔離決定重新舉行聽證會。[37]這一判決被下級法院所普遍遵循，例如，在“City of Newark v.J.S 案”中，法院認(rèn)為各州應(yīng)當(dāng)為肺結(jié)核患者的隔離提供通知、聽證、定期審查和代理等程序保護(hù)。同時，州只有基于清晰和令人信服的證據(jù)證明一個人具有“對他人具有嚴(yán)重危險”才可以采取隔離措施。[38]在另一起案件中，紐約州有關(guān)肺結(jié)核隔離治療的法律為被隔離者規(guī)定了通知、代理和聽證等程序。法院認(rèn)為，根據(jù)聯(lián)邦最高法院在“Mathews 案”和“精神病人民事拘禁案”所確立的先例，紐約州的規(guī)定符合憲法的規(guī)定。[39]然而，上述案件針對是肺結(jié)核患者的強(qiáng)制隔離，是否適用于其他傳染病的隔離尚不清楚。很明顯，肺結(jié)核患者的隔離治療期限較長（至少半年以上），而其他傳染病的隔離治療往往具有緊急性且期限一般短，兩者能否給予相同的程序保護(hù)不無疑問。

四、對美國傳染病隔離法律規(guī)制內(nèi)容的評析

從以上分析可見，聯(lián)邦法律和各州法律均授予聯(lián)邦政府和州十分寬泛的實(shí)施檢疫和隔離的權(quán)力，但這一權(quán)力的行使仍受到較為嚴(yán)格的法律規(guī)制。該規(guī)制主要是從實(shí)體和程序兩個層面展開，前者要求要求個人患有或可能患有檢疫傳染病從而可能給公共健康造成嚴(yán)重威脅，且沒有其他更小限制性替代措施的情況下方可實(shí)施；后者則要求強(qiáng)制隔離的實(shí)施應(yīng)遵循正當(dāng)法律程序，保障被隔離者的獲得通知、聽證、代理、獲得法律救濟(jì)等程序性權(quán)利。

盡管美國聯(lián)邦和各州均具有較為完善的檢疫隔離法律體系，但這一制度仍然存在難以克服的內(nèi)在缺陷，使得檢疫隔離措施事實(shí)上難以發(fā)揮實(shí)際效應(yīng)，其具體表現(xiàn)在兩個方面：一方面檢疫隔離權(quán)力高度分散。在美國，公共衛(wèi)生被視為是州的內(nèi)部事務(wù)，各州基于其“警察權(quán)”有權(quán)采取檢疫隔離、強(qiáng)制執(zhí)行安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制報告等公共衛(wèi)生措施。聯(lián)邦政府為防止傳染病進(jìn)入境內(nèi)、阻止傳染病的州際傳播等情形下采取檢疫隔離，但無權(quán)直接干預(yù)各州的公共衛(wèi)生事務(wù)。這就造成檢疫隔離等公共衛(wèi)生權(quán)力分散，聯(lián)邦政府無法統(tǒng)一各州的行動，各州自行其是，相互對立，致使國內(nèi)防疫措施效率低下。究其根源，美國憲法所設(shè)計的分權(quán)制度無法適應(yīng)疫情防控的需要。這一分權(quán)制度的核心在于兩方面：一是中央和地方之間縱向分權(quán)，實(shí)行聯(lián)邦制；二是國家權(quán)力的橫向分權(quán)，實(shí)行三權(quán)分立。設(shè)計雙重分權(quán)制度主要是出于制衡權(quán)力、防止“暴政”的考慮，并不是為提高治理效率[20]；而疫情的防控具有其特殊性，權(quán)力的過度分散和相互制約將使得政府難以迅速作出決策，即便形成決策，聯(lián)邦與地方之間的對立、各分支機(jī)構(gòu)之間的相互掣肘、政黨之間的攻訐也將使得決策難以獲得有效執(zhí)行。另一方面“自由主義”的價值取向?qū)?qiáng)制隔離的排斥。傳染病隔離的制度要求犧牲自我利益以維護(hù)社會利益，但美國的“自由主義”價值觀已經(jīng)轉(zhuǎn)化為公眾對政府長久和普遍的的不信任，并形成強(qiáng)烈的個人自主和獨(dú)立取向。[21]因此，傳染病強(qiáng)制隔離的公共正當(dāng)性往往受到來自公眾個人的挑戰(zhàn)和抵制，這就造成隔離措施的實(shí)施效果往往大打折扣。

注釋

①Public Health Service Act,§361(a).

②Public Health Service Act,§361(b).

③這里所說的“逮捕”并非是刑法意義上的逮捕，而是將相關(guān)個人臨時羈押（taking into custody），以便決定是否對其實(shí)施檢疫、隔離、或有條件釋放。 參見42 C.F.R. § 70.1(2017).

④Public Health Service Act,§361(c).

⑤Public Health Service Act,§361(d).

⑥42 C.F.R.§70.6(a)(2017).

⑦Gibbons v.Ogden,22 U.S.1,(1824).

⑧Jacobson v.Massachusetts,197 U.S.11,92(1905).

⑨如涉及程序性正常程序的Matthews 案，參見，Matthews v.Eldridge,424 U.S.319,335(1976).；涉及精神病人強(qiáng)制醫(yī)療的案件，參見O'Connor v.Donaldson,422 U.S.563,575(1975)Foucha v. Louisiana, 504 U.S. 71, 80 (1992); Jones v.United States, 463 U.S. 354, 361 (1983); Addington v. Texas,441 U.S.418,425(1979).

⑩U.S.cx rel.Siegel v.Shinnick,219 F.Supp.789,789(E.D.N.Y.1963).

?Reynolds v. McNichols, 488 F.2d. 1378, 1382 (10th Cir.1973).

?Haitian Centers Council v. Sale, 823 F. Supp. 1028,1050(E.D.N.Y.1993).

?Barmore v.Robertson,134 N.E.815,817(Ill.1922).

?42 C.F.R.§70.6(a)(2017).

?42 C.F.R.§70.1(2017).

?The Model State Emergency Health Powers Act § 605(a)(1)(2001).

?The Model State Emergency Health Powers Act § 605(b)(5)(2001).

?The Model State Emergency Health Powers Act § 604(b)(1)(2001).

?ME.REV.STAT.ANN.22.§820(2)(2015).

?City of Newark v.J.S.,652 A.2d 265,270-73(N.J.Super.1993). Best v. Bellevue Hosp. Ctr., 115 Fed. App'x. 459, 461(2d Cir.2004).

[21]42 C.F.R.§70.6(a)(2017).

[22]42 C.F.R.§70.15(b)(c)(2017).

[23]42 C.F.R.§70.15(d)(2017).根據(jù)該條規(guī)定，也可以決定變更或撤銷原命令。

[24]42 C.F.R.§70.16(b)(c)(2017).

[25]42 C.F.R.§70.16(f)(2017).

[26]42 C.F.R.§70.16(h)(2017).

[27]42 C.F.R.§70.16(g)(2017).

[28]42 C.F.R.§70.16(m)(2017).

[29]42 C.F.R.§70.14(d)(2017).

[30]The Model State Emergency Health Powers Act § 605(a)(2001).

[31]ME.REV.STAT.ANN.22.§820(4) (2015).

[32]The Model State Emergency Health Powers Act § 605(b)(1)-(4)(2001).

[33]The Model State Emergency Health Powers Act § 605(b)(5)(2001).

[34]The Model State Emergency Health Powers Act § 605(b)(5)(6)(2001).

[35]N.D.CENT.CODE§23-07.6-03.該法規(guī)定，為阻止傳染病傳播的“緊迫危險”，衛(wèi)生當(dāng)局可不經(jīng)法院批準(zhǔn)作出隔離決定，但是如果隔離期限超過10天的，應(yīng)當(dāng)在作出隔離決定的10條內(nèi)向法院申請。

[36] KAN. STAT. ANN. § 65-129c ；VA. CODE ANN. §32.1-48.09.

[37]Greene v.Edwards,263 S.E.2d 661(W.Va.1980).

[38]City of Newark v.J.S.,652 A.2d 265,270-73(N.J.Super.1993).

[39] Best v. Bellevue Hosp. Ctr.,115 Fed. App'x. 459, 461(2d Cir.2004).