馬懷德

(中國政法大學(xué),北京 100088)

政府治理現(xiàn)代化是我國行政法治持續(xù)關(guān)注的時(shí)代命題。習(xí)近平總書記指出:“各級政府要以保證民法典有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè),把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺,不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。”①習(xí)近平:《充分認(rèn)識(shí)頒布實(shí)施民法典重大意義 依法更好保障人民合法權(quán)益》,載《求是》2020 年第12 期,第7 頁。這充分表明,《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)的有效實(shí)施不能脫離政府的支持、配合與保障;政府治理現(xiàn)代化也不能脫離《民法典》這個(gè)重要抓手和重要標(biāo)尺。從現(xiàn)實(shí)意義上看,呈現(xiàn)出公私法融合特征的民法典規(guī)范,不僅為法治政府建設(shè)提供了新的價(jià)值標(biāo)尺,也為政府治理現(xiàn)代化提出了任務(wù)。在民法學(xué)者看來,“中國民法的法典化與治理體系的現(xiàn)代化之間存在著辯證性的互動(dòng)關(guān)系”②石佳友:《治理體系的完善與民法典的時(shí)代精神》,載《法學(xué)研究》2016 年第1 期,第3 頁。,這尤其體現(xiàn)在《民法典》與政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系上?！睹穹ǖ洹穬?nèi)部存在大量行政法規(guī)范,它們設(shè)定了行政任務(wù)、規(guī)定了行政職責(zé)、劃定了行政邊界,發(fā)揮著對行政的重要調(diào)控功能。①參見馬懷德:《民法典時(shí)代行政法的發(fā)展與完善》,載《光明日報(bào)》2020 年6 月3 日,第11 版。所以,政府治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)以《民法典》為重要抓手和重要標(biāo)尺,積極在保障公民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、完善政府治理體系和治理能力上下功夫。本文試圖從行政與民法的基本關(guān)系出發(fā),指出《民法典》與政府治理現(xiàn)代化之間存在的互動(dòng)關(guān)系,探索通過《民法典》推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化的有效途徑。

一、行政與民法的關(guān)系變遷

行政是國家初始職能,它主要是美國行政法學(xué)者弗蘭克·約翰遜·古德諾(Frank Johnson Goodnow)所謂的相對“國家意志的表達(dá)”(政治)而存在的“國家意志的執(zhí)行”②[美]Frank J·古德諾:《政治與行政》,王元、楊百朋譯,華夏出版社1987 年版,第12 頁。(行政),前者在此表達(dá)為制度性的行政法,后者則表現(xiàn)為機(jī)能性的政府活動(dòng)。傳統(tǒng)上的行政與民法一直保持著界分對立關(guān)系。大陸法系固守公私部門法劃分的學(xué)說,這導(dǎo)致了行政與民法之間的關(guān)系自始保持著界分和對立的關(guān)系。中華法系也有公私之分,如“公私之交,存亡之本也”③商鞅:《商君書·修權(quán)》。;“明主之道,明于公私之分,明法制去私恩”④韓非:《韓非子·飾邪》。等。中國古代的治理者以天下為公、公私分明、先公后私作為國家治理的基本準(zhǔn)則,并將這一理念推行到整個(gè)社會(huì),使社會(huì)逐漸形成并持續(xù)遵循“公義”的道德準(zhǔn)則。因此,處于民事領(lǐng)域的“私事”始終要讓位于國家行政管理方面的“公事”,這種由歷史發(fā)展而形成的普遍觀念,一直延伸到社會(huì)生活的方方面面。

近代以來,西方傳統(tǒng)行政法理論通常遵從羅馬法學(xué)家烏爾比安(Domitius Ulpianus)在《學(xué)說匯纂》中所創(chuàng)立的公私法劃分標(biāo)準(zhǔn),以“公法關(guān)乎政體,私法涉及個(gè)人”⑤[意]彼得羅·彭梵得:《羅馬法教科書》,黃風(fēng)譯,中國政法大學(xué)出版社2005 年版,第9 頁。的論斷為界分標(biāo)準(zhǔn),將歸屬于公法的行政法和歸屬于私法的民法作出明確的區(qū)分,使二者互不關(guān)聯(lián)。公私法界分理論經(jīng)歷了西方世界約三個(gè)世紀(jì)的發(fā)展時(shí)期后,在美國《獨(dú)立宣言》、法國《人權(quán)宣言》,以及19 世紀(jì)歐洲各國的立憲浪潮和法典編纂推動(dòng)下,公法與私法劃分理論達(dá)到高峰,并且得到廣泛應(yīng)用,成為大陸法系的基本語境。⑥參見[美]約翰·亨利·梅利曼:《大陸法系(第2 版)》,顧培東、祿正平譯,李浩校,法律出版社2004 年版,第97 頁。德國行政法學(xué)者奧托·邁耶(Otto Mayer)認(rèn)為,行政適用公法形式是一種“固定的法律結(jié)構(gòu)”,所以行政法學(xué)需要在脫離民法及其學(xué)說的基礎(chǔ)上,對這種法律結(jié)構(gòu)予以證明。⑦參見[德]奧拓·邁耶:《德國行政法》,劉飛譯,商務(wù)印書館2016 年版,第125 頁。古德諾所提出的“傳送帶理論”,將行政與公法的關(guān)系結(jié)合得更為緊密,要求政府活動(dòng)必須嚴(yán)格依照公法規(guī)范展開。在這種界分標(biāo)準(zhǔn)之下,行政是指國家機(jī)關(guān)或其工作人員依法實(shí)施公共權(quán)力,管理國家事務(wù)和行使行政職能的活動(dòng);民法是以合理規(guī)范個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與社會(huì)之間的私法關(guān)系為目的的部門法規(guī)范。在近代行政法快速發(fā)展過程中,理論和實(shí)踐層面的這種“界分”現(xiàn)象更為明顯,主要體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)公共行政適用行政法于公法的層面。換言之,在傳統(tǒng)“公法與私法”的二元?jiǎng)澐掷碚撝?高權(quán)行政與私權(quán)民法之間存在明確的關(guān)系界分。

然而,為解決“市場失靈”與“政府失靈”帶來的問題,行政與民法逐步突破了界分與對立,并嘗試建構(gòu)外部性關(guān)聯(lián)。20 世紀(jì)“市場失靈”帶來的周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)使西方各國政府一改“守夜人”的角色定位,開始加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)干預(yù)和市場監(jiān)管。直到20 世紀(jì)70 年代之后,推崇有限政府、規(guī)則法治和控權(quán)模式的政府在國家目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)上又出現(xiàn)“政府失靈”。因此,民法與行政二元?jiǎng)澐值睦碚?已經(jīng)無法適應(yīng)時(shí)代變遷的需求。西方法治理論嘗試從行政與民法的理論與規(guī)則的外部關(guān)聯(lián)入手,從公私領(lǐng)域劃分、公私法劃分兩方面展開反思。

一是基于客觀現(xiàn)實(shí)需求對公共行政和私人領(lǐng)域的交互反思,重新認(rèn)識(shí)國家與公民、政府與市場的客觀聯(lián)系。首先,國家干預(yù)的加強(qiáng)使行政管制與民事領(lǐng)域之間的界限逐漸模糊,這進(jìn)一步推動(dòng)了近年來“公法私法化”和“私法公法化”的兩股雙向浪潮。這種現(xiàn)象就曾被哈貝馬斯(Juergen Hobermas)描述為“國家的社會(huì)化”與“社會(huì)的國家化”,并指出在現(xiàn)代福利國家中,簡單的公私法劃分標(biāo)準(zhǔn)難以有效分門別類地劃分復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí),所以“公共權(quán)力即使在行使其分配與促進(jìn)職能時(shí)也運(yùn)用私法措施,公法的古典標(biāo)準(zhǔn)徹底失效了”。①[德]尤爾根·哈貝馬斯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,曹衛(wèi)東等譯,學(xué)林出版社1999 年版,第178 頁。其次,公民的現(xiàn)實(shí)生活無法脫離國家,即在生存和發(fā)展中都需要國家創(chuàng)造一個(gè)合乎正義、合乎社會(huì)現(xiàn)實(shí)的“生存照顧”和“取用機(jī)會(huì)”。②參見陳新民:《公法學(xué)札記》,法律出版社2010 年版,第44-45 頁。馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》中指出:“黑格爾覺得市民社會(huì)和政治社會(huì)的分離是一種矛盾……但是,錯(cuò)誤在于:他滿足于這種解決辦法的表面現(xiàn)象,并把這種表面現(xiàn)象當(dāng)作事情的本質(zhì)”。③中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局:《馬克思恩格斯全集(第三卷)》,人民出版社2002 年版,第94 頁。所以,“市民社會(huì)在很大意義上并非一種外在于政治權(quán)力的領(lǐng)域”④馬長山:《國家、市民社會(huì)與法治》,商務(wù)印書館2015 年版,第132 頁。,這反映了“市民社會(huì)”在現(xiàn)代社會(huì)條件中難以自足、不能自洽。由此觀之,行政與民法的對立界分恐怕也只有理論意義,缺乏客觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。最后,行政和民法調(diào)控領(lǐng)域具有高度復(fù)合性,如民事交易活動(dòng)中的欺詐行為同樣也在行政監(jiān)管范圍內(nèi);行政給付同樣會(huì)通過私法組織、私法手段來實(shí)現(xiàn)等。從根本上說,公法和私法在目標(biāo)上是統(tǒng)一的:一方面,要保護(hù)并限制私人生活,即便是眷顧私人利益的私法,也要為公共福祉而限制私人自由;另一方面,建構(gòu)并保障公共領(lǐng)域,即使是側(cè)重公共秩序的公法,仍要為保護(hù)私益兼顧個(gè)體正義。

二是基于公私法劃分對行政與民法關(guān)系進(jìn)行重新審視,嘗試突破公私法劃分的界限,并以一種更加開放務(wù)實(shí)的態(tài)度認(rèn)識(shí)二者的關(guān)系。公私法劃分標(biāo)準(zhǔn)為大陸法系所繼承,目的在于防止政府權(quán)力的擴(kuò)張。但是,作為控權(quán)依據(jù)的行政法在限制政府權(quán)利的同時(shí),是否也會(huì)束縛政府“為善”的可能? 換言之,控權(quán)論下的行政法是政府行動(dòng)的“固定的法律結(jié)構(gòu)”⑤參見[德]奧拓·邁耶:《德國行政法》,劉飛譯,商務(wù)印書館2016 年版,第125 頁。,但同時(shí)也可能構(gòu)成政府治理的“不當(dāng)限制”。然而,“私法公法化”進(jìn)程中的私法也開始擔(dān)負(fù)起社會(huì)使命,并認(rèn)識(shí)到“即使法律被劃分為私法和公法時(shí),也僅是暫時(shí)性地忽略作為整體性的個(gè)體和作為個(gè)體性的整體”。①[德]奧拓·基爾克:《私法的社會(huì)使命》,楊若濛譯,商務(wù)印書館2021 年版,第9 頁。薩維尼(V.Savigny)認(rèn)為公私法的區(qū)分只是基于它們自身固有的區(qū)別:“在公法中社會(huì)整體被當(dāng)作了目的,個(gè)體看上去是從屬的;而在私法中個(gè)體的人是自身的目的,每一個(gè)法律關(guān)系只能被當(dāng)成一種手段,它與個(gè)人的存在或個(gè)人的特殊狀態(tài)有關(guān)。”②F.K.v.Savigny,System des heutigen R?mischen Rechts,Berlin,1840(1).22-23.轉(zhuǎn)引自[德]米歇爾·施托萊斯:《德國公法史:國家法學(xué)說和行政學(xué)(1800-1914)》,雷勇譯,法律出版社2007 年版,第21 頁。不論如何強(qiáng)調(diào)甚至是夸大這種區(qū)別,都不得不承認(rèn)二者的相通性和親緣性。坦言之,個(gè)人存在和公共生活是同時(shí)發(fā)生的,二者在現(xiàn)實(shí)中是無法割裂的辯證統(tǒng)一體,它只可能在觀念想象中加以區(qū)分。因此,在現(xiàn)代政府治理過程中,公私法劃分作為學(xué)理描述或訴訟指引有某種合理性,但如果在政府治理過程中刻板地固守公私法不同性質(zhì)的分界而加以理解,則與政府治理現(xiàn)代化的理念相悖。

大陸法系與英美法系的劃分只是一種傳統(tǒng)的劃分方法,但無論大陸法系還是英美法系,從社會(huì)發(fā)展的視角看,都屬于資本主義法系。中國特色的社會(huì)主義法律體系在本質(zhì)上區(qū)別于所有資產(chǎn)階級法系。因此,在研究和理解行政法與民法的關(guān)系時(shí),不能照搬西方公私法理論。我們應(yīng)當(dāng)把馬克思主義基本原理同中國具體實(shí)際相結(jié)合,科學(xué)認(rèn)識(shí)和正確處理政府與市場關(guān)系,堅(jiān)持以人民為中心完善政府治理體系。政府治理是具有中國特色的本土概念,它經(jīng)歷了時(shí)代變遷、理論發(fā)展、現(xiàn)實(shí)變化等諸多因素之形塑。政府治理與民法典的關(guān)系,本質(zhì)上是行政與民法關(guān)系之表征,二者均經(jīng)歷了“界分—關(guān)聯(lián)—融合”的歷史變遷過程。國家與公民、行政法與民法、政府與市場等經(jīng)典的關(guān)系議題,不僅是行政與民法關(guān)系變遷的線索,更與政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程息息相關(guān)、相互對應(yīng)。

當(dāng)前,行政與民法的關(guān)系轉(zhuǎn)向了治理上的深度融合。客觀來說,社會(huì)公眾對現(xiàn)代政府治理的期待越來越高,行政機(jī)關(guān)也因此承擔(dān)起多元化的職責(zé)。經(jīng)過對西方法治理論中行政與民法關(guān)系的鏡鑒與反思,中國在政府治理、市場治理、社會(huì)治理等方面獨(dú)立探索,逐步形成了行政與民法相互融合的關(guān)系。自1989 年《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)制定并于1990 年施行以來,行政與民法既有基于規(guī)范的明確區(qū)分,也有在原則與精神適用方面的交互融合。許多行政法觀念、理論和制度脫胎于民法,推動(dòng)了行政法規(guī)范體系的完善,如誠信原則沿襲民法上的誠實(shí)信用原則;行政協(xié)議制度以民事合同制度為藍(lán)本;國家賠償法從原《中華人民共和國民法通則》中侵權(quán)責(zé)任部分獨(dú)立出來等。在成功編纂《民法典》的背景下,《民法典》中有關(guān)許可登記等一攬子具有行政屬性的規(guī)范,進(jìn)一步推動(dòng)了行政與民法關(guān)系的實(shí)證法融合。在行政法體系仍然有待完善的背景下,需要借助民法理念及規(guī)范體系的發(fā)展動(dòng)力,進(jìn)一步突破行政領(lǐng)域傳統(tǒng)的“主體—行為—救濟(jì)”法律適用邏輯,讓《民法典》規(guī)范成為“依法行政”中“法”的外延,推動(dòng)行政領(lǐng)域立法、執(zhí)法、司法上的進(jìn)化。

具體來說,一方面,在落實(shí)依法行政目標(biāo)過程中,行政法規(guī)范與民法規(guī)范交互融合。目前,在行政基本法典成功編纂以前,行政實(shí)體法和訴訟法體系尚不完備,在履行行政職責(zé)、解決行政爭議時(shí),行政法規(guī)范常常陷入供給不足的困境,需要借助民法規(guī)范的適用與指導(dǎo)。而且,我國憲法規(guī)定公民在法律面前一律平等,在行政法出現(xiàn)漏洞時(shí)適用或參照適用最相類似的民法規(guī)范,有助于維護(hù)法秩序的統(tǒng)一性。此時(shí),適用或參照民法規(guī)范也屬于嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的必然要求。另一方面,在推進(jìn)法治政府建設(shè)過程中,政府治理理念與民法理念相互印證、相互融合。在“行政權(quán)力—行政機(jī)構(gòu)—行政任務(wù)”的政府治理體系架構(gòu)之下,行政與民法之間的關(guān)系從規(guī)范論和法教義學(xué)意義上被逐漸構(gòu)建為一個(gè)基本概念和規(guī)范體系。所以,二者可以相互補(bǔ)充以共同實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)、完成公共事務(wù)、調(diào)整社會(huì)關(guān)系、維護(hù)合法權(quán)益的目標(biāo)功能。其中,公共行政中包括涉及行政手續(xù)、行政程序、行政許可和行政裁量等部分,一定程度上影響了民事關(guān)系的形成和內(nèi)容;相反,《民法典》發(fā)揮著制約行政權(quán)力的功能,即以《民法典》規(guī)范行政機(jī)關(guān)和行政人員的行為,限制行政權(quán)力的范圍和方式,從而保護(hù)公民的合法權(quán)益。

二、《民法典》對行政的調(diào)控功能

長期以來,普通人在一定程度上存有這樣的誤解,認(rèn)為作為行政主體的政府機(jī)關(guān)屬于公權(quán)力主體,其行政行為是公權(quán)力行為,因此,對于行政機(jī)關(guān)依法行政的法律依據(jù)的理解也就限于行政法,而不包括民事法律規(guī)范,或者說民事法律規(guī)范不屬于依法行政的法律依據(jù)。而行政法學(xué)界對于《民法典》是否能調(diào)整行政主體與公民個(gè)人或法人等的關(guān)系,以及如何調(diào)整這類關(guān)系,也存在不同認(rèn)識(shí)。如有學(xué)者在依法行政實(shí)踐的早期認(rèn)為:“中國行政法上的行政合法性原則,是中國社會(huì)主義法制原則的基本內(nèi)容在行政法領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化和體系”,故依法行政的核心就在于“行政主體實(shí)施行政行為必須依照和遵守行政法律規(guī)范”。①胡建淼:《關(guān)于中國行政法上的合法性原則的探討》,載《中國法學(xué)》1998 年第1 期,第71 頁。然而,在《民法典》制定后,該觀點(diǎn)基于三重原因又發(fā)生了轉(zhuǎn)向:一是立法技術(shù)上不可能實(shí)現(xiàn)“法律規(guī)范”與“法律部門”的絕對“對應(yīng)性”;二是許多行為會(huì)同時(shí)競合多種法律規(guī)范和多個(gè)法律部門;三是諸如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等這些基礎(chǔ)性權(quán)利,在各個(gè)部門法中都是相通的。②參見胡建淼:《民法典是政府機(jī)關(guān)依法行政的法律依據(jù)》,載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020 年6 月24 日,第A2 版。也有學(xué)者認(rèn)為,《民法典》中行政法規(guī)范的價(jià)值目標(biāo)在于使政府守衛(wèi)和擴(kuò)展私法自治,此時(shí)就必須使并非“純粹”的《民法典》成為依法行政的法淵源。③參見章劍生:《作為介入和擴(kuò)展私法自治領(lǐng)域的行政法》,載《當(dāng)代法學(xué)》2021 年第3 期,第43-54 頁。也有民法學(xué)者認(rèn)為,《民法典》中存在諸多“行政法因素”(如審批登記等),政府履行這些“民法領(lǐng)域”的職責(zé)或義務(wù)不會(huì)完全表現(xiàn)為行政行為。④參見李永軍:《民法典編纂中的行政法因素》,載《行政法學(xué)研究》2019 年第5 期,第3-19 頁。也有學(xué)者明確提出應(yīng)當(dāng)在規(guī)則上,將《民法典》規(guī)范納入依法行政的法依據(jù)范疇之中等。⑤參見王青斌:《民法典時(shí)代的法治政府建設(shè)轉(zhuǎn)型》,載《中國法學(xué)》2022 年第6 期,第47-69 頁。盡管這些觀點(diǎn)不完全一致,甚至出現(xiàn)過一定反復(fù),但面對《民法典》中大量的行政法規(guī)范這個(gè)事實(shí),學(xué)界都開始重新審思“依法行政”之“法”的概念范疇,并有望達(dá)成基本共識(shí)。

事實(shí)上,《民法典》與行政法不是非此即彼的對立存在,民事權(quán)利的保護(hù)與法治政府的建設(shè)也非毫無相干的過程。習(xí)近平總書記指出:“我們要堅(jiān)持辯證法、兩點(diǎn)論,繼續(xù)在社會(huì)主義基本制度與市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合上下功夫,把兩方面優(yōu)勢都發(fā)揮好,既要‘有效的市場’,也要‘有為的政府’,努力在實(shí)踐中破解這道經(jīng)濟(jì)學(xué)上的世界性難題?！雹倭?xí)近平:《不斷開拓當(dāng)代中國馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)新境界》,載《求是》2020 年第16 期,第9 頁。這充分表明,我們要發(fā)揮“有效的市場”和“有為的政府”的各自優(yōu)勢。政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,從有限政府到有為政府的轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:行政價(jià)值取向由政府本位到公民本位和社會(huì)本位的轉(zhuǎn)型;政府職權(quán)與職責(zé)由無限到有限、從有責(zé)到有為的轉(zhuǎn)變;治理方式由單一管制到多元民主的轉(zhuǎn)變。②參見陳德順:《在有限與有為之間——西方立憲政府的理論與現(xiàn)實(shí)》,四川大學(xué)出版社2007 年版,第308 頁?！凹兇獾拿穹ā笨赡苤淮嬖谟诠畔ＥD羅馬時(shí)代的“理想國”之中,在日益社會(huì)化的今天就變得尤為不合時(shí)宜?！睹穹ǖ洹沸略O(shè)一批行政法規(guī)范,乃是因應(yīng)現(xiàn)實(shí)變遷、回應(yīng)時(shí)代潮流的做法。進(jìn)入新時(shí)代,《民法典》是構(gòu)建“有效的市場”之法律基礎(chǔ),同時(shí)也是打造“有為的政府”的重要依據(jù)。在政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)把握《民法典》內(nèi)涵和精神,在行政執(zhí)法中遵循《民法典》基本原則、對接《民法典》實(shí)定規(guī)則。

(一)《民法典》設(shè)定行政任務(wù)

有學(xué)者將公法上的公共任務(wù)依政府介入的強(qiáng)度和范圍分為六個(gè)等級,其中僅第一等級可以完全交由社會(huì)私人自治完成,而第二等級到第六等級的公共任務(wù)就必須端賴政府通過親自監(jiān)督、審查、規(guī)劃、合作、接管等方式完成。③參見陳征:《公共任務(wù)與國家任務(wù)》,載《學(xué)術(shù)交流》2010 年第4 期,第8 頁。這些公共任務(wù)通常在憲法法律和國家政策中得到確立,而政府則是這些公共任務(wù)的“第一責(zé)任人”?！睹穹ǖ洹吩O(shè)定了一系列政策性目標(biāo),包括從宏觀層面設(shè)定了四個(gè)方面的行政任務(wù),確立了當(dāng)前和未來一段時(shí)期法治政府建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。相較于一般政策性規(guī)定,《民法典》明文規(guī)定的行政任務(wù)更具有規(guī)范效力上的優(yōu)先性、穩(wěn)定性和長期性,不論是行政立法還是行政執(zhí)法都要受到其規(guī)范。

第一,《民法典》為政府設(shè)定了保護(hù)人格權(quán)益的行政任務(wù)。人格權(quán)獨(dú)立成編是此次《民法典》編纂的一大創(chuàng)新亮點(diǎn),而強(qiáng)調(diào)保護(hù)人格權(quán)益的目標(biāo)是深刻吸取歷史教訓(xùn)、全面總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。同時(shí),也是落實(shí)《中華人民共和國憲法》第38 條關(guān)于人格尊嚴(yán)受保護(hù)條款的必然要求。受管理論或控權(quán)論宰制的行政法缺乏對相對人的人文關(guān)懷,容易忽略行政相對人在具體的行政法律關(guān)系中享有的人格權(quán)益。尤其是行政法上的特別權(quán)力關(guān)系,如行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員、高校與學(xué)生之間的關(guān)系等,公權(quán)力機(jī)關(guān)必須更加重視保護(hù)弱勢一方的人格權(quán)益。

第二,《民法典》為政府設(shè)定了強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)的行政任務(wù)。法諺云,“無財(cái)產(chǎn)權(quán)者無自由”。這表達(dá)了財(cái)產(chǎn)權(quán)是其他權(quán)利自由的基礎(chǔ)?！睹穹ǖ洹诽岢龅膹?qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)的目標(biāo)體現(xiàn)在三個(gè)方面:其一,從有形實(shí)體到無形虛擬的產(chǎn)權(quán)范圍保護(hù)擴(kuò)大化的目標(biāo),譬如,《民法典》第127 條等對虛擬財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù),第336 條等對居住權(quán)進(jìn)行保護(hù)等;其二,推動(dòng)產(chǎn)權(quán)增值保護(hù)商業(yè)化的目標(biāo),例如,《民法典》第334 條等構(gòu)建了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置的產(chǎn)權(quán)保護(hù)結(jié)構(gòu),第1021 條、第2023條等規(guī)定了肖像權(quán)、姓名權(quán)的許可利用等;其三,強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)收益保護(hù)全面化的目標(biāo),比如,《民法典》第123 條充實(shí)并細(xì)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容,第282 條申明業(yè)主對共有部分產(chǎn)生收益的共有原則等。強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)同樣是法治政府建設(shè)的重要目標(biāo):一方面,在行政執(zhí)法中不僅要注重平等保護(hù)不同私法主體的產(chǎn)權(quán),同樣也要在執(zhí)法中平等保護(hù)公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán),堅(jiān)決反對以公益為名隨意處分公有產(chǎn)權(quán)、侵害私有產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象;另一方面,行政機(jī)關(guān)必須積極履行產(chǎn)權(quán)保護(hù)責(zé)任,包括提供產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易、許可利用等方面的保護(hù),防止行政不作為成為公民產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙。

第三,《民法典》為政府設(shè)定了優(yōu)化營商環(huán)境的行政任務(wù)。第十三屆全國人大常委會(huì)副委員長王晨在《關(guān)于〈中華人民共和國民法典(草案)〉的說明》中多次提及優(yōu)化營商環(huán)境的立法目標(biāo),例如,《民法典》第762 條增設(shè)保理合同以適應(yīng)我國保理行業(yè)的發(fā)展;又如,進(jìn)一步完善擔(dān)保物權(quán)制度為優(yōu)化營商環(huán)境提供法治保障等。①參見王晨:《關(guān)于〈中華人民共和國民法典(草案)〉的說明——二〇二〇年五月二十二日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》,載《人民日報(bào)》2020 年5 月23 日,第6 版(要聞)。作為優(yōu)化營商環(huán)境的基礎(chǔ)性法律,《民法典》是政府優(yōu)化營商環(huán)境的重要依據(jù)和行動(dòng)指南。具體來說,《民法典》第4 條規(guī)定的平等原則應(yīng)當(dāng)成為依法行政的重要遵循,政府必須在執(zhí)法中平等保護(hù)各類市場主體,平等保護(hù)各類民事權(quán)利,始終維護(hù)平等的市場秩序;《民法典》第5 條規(guī)定的自愿原則應(yīng)當(dāng)成為行政活動(dòng)的界限,政府必須減少對市場經(jīng)營活動(dòng)的干預(yù),給市場主體預(yù)留充足的自主決定、自行選擇、自由行動(dòng)的空間,繼續(xù)大力推進(jìn)“放管服”改革等,打造服務(wù)型政府。

第四,《民法典》為政府設(shè)定了構(gòu)建誠信政府的行政任務(wù)?！睹穹ǖ洹返? 條規(guī)定了誠實(shí)信用原則,而誠信政府的構(gòu)建目標(biāo)的提倡和確立正是民法中誠實(shí)信用原則向行政法領(lǐng)域擴(kuò)展延伸的結(jié)果。政府信用對整個(gè)社會(huì)信用起到基礎(chǔ)性、方向性和導(dǎo)向性的作用,所以誠信政府的構(gòu)建居于整個(gè)社會(huì)誠信體系建設(shè)的關(guān)鍵位置。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025 年)》特別提出,要建設(shè)“廉潔誠信”的法治政府,這對強(qiáng)化政務(wù)誠信,不斷優(yōu)化穩(wěn)定、透明、公平和可預(yù)期的法治化營商環(huán)境有著重要意義。當(dāng)前,要繼續(xù)推動(dòng)政務(wù)信息及時(shí)全面公開,扎實(shí)推進(jìn)政府承諾按時(shí)兌現(xiàn),建立相應(yīng)制度確保在法治軌道上建設(shè)誠信政府。一是要構(gòu)建政務(wù)失信記錄制度。構(gòu)建這一制度的關(guān)鍵在于全面、公正、客觀地記錄和公布政府履約信息,要求明確政府違約失信的具體情形、統(tǒng)一納入失信記錄的裁量尺度、科學(xué)設(shè)計(jì)記錄失信信息的程序規(guī)則,必須通過立法保證制度的正當(dāng)性、合理性和穩(wěn)定性。二是完善政府失信懲戒制度。除了依靠市場機(jī)制約束政府履約行為外,行政甚至刑事措施是更加直接的懲戒手段。盡管目前尚無針對政府失信懲戒措施的集中規(guī)范,但以不同制裁對象為標(biāo)準(zhǔn),大致可分為兩類,即針對行政機(jī)關(guān)的懲戒措施和針對有關(guān)責(zé)任人員(個(gè)人)的懲戒措施。

(二)《民法典》規(guī)定行政職責(zé)

現(xiàn)代民法和行政法共同遵循著保障公民權(quán)利這一終極目標(biāo),所以二者在推崇權(quán)利本位的時(shí)代越來越呈現(xiàn)出公私法融合發(fā)展的趨勢。《民法典》中規(guī)定法治政府建設(shè)的行政責(zé)任清單,即這種趨勢的表征。換言之,對公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范是保障私權(quán)的必由之路。《民法典》以直接或間接的方式規(guī)定了政府治理過程中行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)私權(quán)保障的目標(biāo)。

《民法典》中規(guī)定的行政機(jī)關(guān)行政職責(zé)可分為四類:一是確認(rèn)私主體合法權(quán)利的行政職責(zé),主要是行政登記責(zé)任?！睹穹ǖ洹返?5 條等規(guī)定了戶籍身份登記;第58 條等規(guī)定了法人設(shè)立、變更和注銷登記;第210 條等規(guī)定了物權(quán)設(shè)立、變更、消滅轉(zhuǎn)讓登記;第402 條等規(guī)定了抵押登記;第1049 條等規(guī)定了婚姻登記;第1106 條等規(guī)定了收養(yǎng)登記等。此外,《民法典》還直接在第212 條規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)的四項(xiàng)積極作為的行政責(zé)任清單;在第213 條規(guī)定了三項(xiàng)消極禁止的行政責(zé)任清單;在第222 條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤造成損害時(shí)登記機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。行政機(jī)關(guān)需要依法履行《民法典》所直接或間接規(guī)定的行政登記等法定職責(zé),從而更好保護(hù)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。

二是協(xié)助或輔助社會(huì)弱勢群體的行政職責(zé),主要是行政機(jī)關(guān)對收養(yǎng)行為的評估審查責(zé)任?！睹穹ǖ洹返?105 條規(guī)定了縣級以上民政部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行收養(yǎng)評估。政府在收養(yǎng)過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用不再只是行政許可或行政確認(rèn),而應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民法典》第1093—1104 條規(guī)定的收養(yǎng)條件履行評估審查責(zé)任。進(jìn)言之,收養(yǎng)評估審查必須從形式審查走向?qū)嵸|(zhì)審查,包括對送養(yǎng)人和收養(yǎng)人資格條件、生活狀態(tài)、收養(yǎng)動(dòng)機(jī)、身心健康等具體內(nèi)容進(jìn)行評估審查,對送養(yǎng)人、收養(yǎng)人和被收養(yǎng)人的真實(shí)意愿進(jìn)行評估審查,對收養(yǎng)中出現(xiàn)的特殊情形進(jìn)行評估審查等。這種評估審查責(zé)任實(shí)質(zhì)上是政府對被收養(yǎng)人應(yīng)盡的生存照顧責(zé)任,即幫扶被收養(yǎng)兒童選擇一個(gè)符合收養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的新生家庭,確保被收養(yǎng)人能夠得到妥善的安置、受到完善的監(jiān)護(hù),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)收養(yǎng)制度的目的。只有政府認(rèn)真履行該責(zé)任,才能為被收養(yǎng)兒童的權(quán)益托底,在收養(yǎng)評估審查環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)其利益最大化。

三是幫助受到風(fēng)險(xiǎn)侵害的公民獲得救濟(jì)的行政職責(zé),包括高空拋物的調(diào)查責(zé)任等?！睹穹ǖ洹返?254 條規(guī)定了不明拋擲物、墜落物致人損害的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查、查清責(zé)任人,該條款表明了某些民事法律關(guān)系必須借助公權(quán)力的支持甚至介入才得以實(shí)現(xiàn)。①參見馬懷德:《民法典時(shí)代:行政法的發(fā)展與完善》,載《民主法制建設(shè)》2020 年第7 期,第11-12 頁?，F(xiàn)代城市住宅的特點(diǎn)致使公民“頭頂上的安全”處于懸置狀態(tài),雖然法律規(guī)定禁止居民從建筑物中向外拋擲物品,但這種意外風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生便會(huì)造成巨大損害。因此,《民法典》規(guī)定損害賠償責(zé)任由侵權(quán)人承擔(dān),不能確定侵權(quán)人的則由不能證明自己并非侵權(quán)人的可能加害人集體補(bǔ)償。這種兼具一般和特殊的責(zé)任規(guī)則體系是因應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要機(jī)制,但該機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要借助行政機(jī)關(guān)的專業(yè)調(diào)查能力和水平,即尋找真正的侵權(quán)人承擔(dān)一般侵權(quán)責(zé)任,在不能找到真正侵權(quán)人時(shí)則確定可能的加害人共同承擔(dān)公平補(bǔ)償責(zé)任?！睹穹ǖ洹芬?guī)定由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)起高空拋物的調(diào)查責(zé)任,彰顯了立法融合民事公平和行政效率為多元價(jià)值導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)化解方法。有學(xué)者就認(rèn)為,該條款投射到國家與社會(huì)、政府與個(gè)人的關(guān)系上,可以充分體現(xiàn)“有限政府”與“有為政府”的輔助性角色。①參見張瑩瑩:《論高空拋墜物侵權(quán)案件中公安機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)》,載《政治與法律》2021 年第4 期,第148-161 頁。

四是對私權(quán)的行使或享有加以指導(dǎo)、平衡、限制的行政職責(zé)。包括指導(dǎo)和協(xié)助成立業(yè)主大會(huì)和選舉委員會(huì)、依法履行住宅續(xù)期責(zé)任等?！睹穹ǖ洹吩诘?59 條規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期,但續(xù)期費(fèi)用以及相關(guān)手續(xù)應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。由于城市土地上建設(shè)的住宅具有期限性(一般為70 年),所以該住宅續(xù)期條款承載了公民對住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)得以受到圓滿保護(hù)的時(shí)間上之期待。只有續(xù)期費(fèi)用的繳納和續(xù)期手續(xù)的辦理適應(yīng)本土具體情況,才能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。行政機(jī)關(guān)在履行住宅續(xù)期責(zé)任的過程中,必須做好公共利益和私人利益的平衡,準(zhǔn)確把握續(xù)期費(fèi)用繳納及相關(guān)手續(xù)的公平性、合理性與科學(xué)性。

(三)《民法典》劃定行政邊界

《民法典》在總則部分對民事權(quán)利進(jìn)行了集中列舉,并在分則部分以物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承和侵權(quán)責(zé)任這六編對公民應(yīng)當(dāng)享有的各種權(quán)利進(jìn)行了詳盡而周延的體系化構(gòu)建。從法治政府建設(shè)的角度來看,民事權(quán)利劃定了行政活動(dòng)的邊界。只有應(yīng)時(shí)而動(dòng)、知所行止的“有限政府”,才能使意思自治領(lǐng)域免受公權(quán)力侵?jǐn)_。

《民法典》通過建構(gòu)民事權(quán)利體系,賦予公民行使權(quán)利之自由。自由從來不是抽象的政治宣傳口號,而必須落實(shí)到《民法典》實(shí)實(shí)在在所保護(hù)的所有權(quán)自由、契約自由、人格自由、婚姻自由和遺囑自由等自由權(quán)利中去?！睹穹ǖ洹匪信e一系列的自由類權(quán)利正是為了維護(hù)私法自治之根基,但要實(shí)現(xiàn)完整的私法自治,首先端賴于國家公權(quán)力的自我約束與克制,從而避免私法自治領(lǐng)域受到公權(quán)力的恣意侵?jǐn)_。因此,《民法典》規(guī)定行政不得侵犯民事主體的合法權(quán)利。依據(jù)《民法典》第207 條規(guī)定,各民事主體的物權(quán)受到法律平等保護(hù),任何組織或者個(gè)人不得侵犯。在民法學(xué)者看來,公權(quán)力對民事主體權(quán)利合法行使的不作為,實(shí)際上屬于行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的一種消極義務(wù)。②參見謝鴻飛:《〈民法典〉中的“國家”》,載《法學(xué)評論》2020 年第5 期,第14 頁。申言之,《民法典》所列舉的自由類權(quán)利清單在法理上對接的是古典形式行政法治的精神,即要求行政法作為控權(quán)法來控制政府行為,從而構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)固的行政法治秩序,為一系列自由類民事權(quán)利的圓滿實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好的外部秩序環(huán)境。任何政府都是它的人民——它所建基的社會(huì)中所有人以某種方式建立或支持的。所以,《民法典》在私法上塑造什么樣的“人”,同樣是間接在公法上塑造了什么樣的政府。因此,《民法典》在確立、保護(hù)社會(huì)自治的疆界時(shí),也劃清、勘定了政府干預(yù)的邊界;《民法典》在支持公民組織主張和實(shí)現(xiàn)法典賦予的自由權(quán)利時(shí),也在建立和支持與之相匹配、適應(yīng)的有限有為政府。

我國自1990 年《行政訴訟法》實(shí)施以來,三十多年法治政府建設(shè)的基本進(jìn)路就在于通過穩(wěn)步收縮傳統(tǒng)行政管理的固有疆界從而擴(kuò)大公民私人生活和社會(huì)交往的自由空間,通過嚴(yán)格控制行政權(quán)力從而構(gòu)建良好穩(wěn)定的市場和社會(huì)秩序,最終為民事主體的自由類權(quán)利提供有力保護(hù)。三十多年后的今天,我國政府仍然在持續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能中簡政放權(quán),將社會(huì)主義的自由權(quán)利保護(hù)理念貫穿始終。簡政放權(quán),一是在簡政中使政府只管自己應(yīng)該管的和必須管的事;二是在放權(quán)中下放行政權(quán),把公民、組織自己可以決定的權(quán)力放還個(gè)人、組織,把基層自治組織和社會(huì)組織能夠自律的權(quán)力放還自治組織和社會(huì)組織。①參見應(yīng)松年:《簡政放權(quán)的法治之路》,載《行政管理改革》2016 年第1 期,第16 頁。這種控權(quán)理念的自由權(quán)保護(hù)思路是符合理論邏輯和歷史規(guī)律的,更有利于激發(fā)億萬人民群眾的創(chuàng)造活力。把《民法典》作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺,就是要在法治政府建設(shè)中將自由類權(quán)利保護(hù)清單作為劃定政府公權(quán)力疆界的標(biāo)尺,嚴(yán)格恪守職權(quán)法定原則,對照權(quán)利保護(hù)清單來準(zhǔn)確把握國家與社會(huì)、政府與市場、公權(quán)與私權(quán)之間的界限。

三、民法典時(shí)代的政府治理現(xiàn)代化維度

習(xí)近平總書記關(guān)于“一個(gè)現(xiàn)代化國家必然是法治國家”②習(xí)近平:《提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平(二〇一四年十二月二十六日)》,載習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國》,中央文獻(xiàn)出版社2020 年版,第130 頁?！胺ㄖ问侨祟愓挝拿鞯闹匾晒?是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本手段”③習(xí)近平:《堅(jiān)持法治精神,實(shí)現(xiàn)公平正義(二〇一七年九月二十六日)》,載習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第183頁。等重要論斷深刻表明,法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！睹穹ǖ洹返膶?shí)施推動(dòng)了國家治理法治化,可謂是國家“治理現(xiàn)代化的私法表達(dá)”。④石佳友,劉忠炫:《民法典:治理現(xiàn)代化的私法表達(dá)》,載《社會(huì)治理》2020 年第7 期,第39 頁。在這種公私法劃分語境中,《民法典》作為當(dāng)代中國“社會(huì)生活的百科全書”,不僅構(gòu)建、支撐著私法的內(nèi)部體系,也同樣形塑、影響著公法尤其是行政法這個(gè)相對于私法而言的外部體系。具言之,《民法典》內(nèi)部規(guī)范主要有民法原則、民法制度和民事權(quán)利,它們不僅對既有私法體系進(jìn)行填補(bǔ)空白、消弭沖突、完善修正,而且也對公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、對公法制度加以補(bǔ)充、對公法精神予以表達(dá)。因此,《民法典》不僅是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要抓手和重要標(biāo)尺,更是政府治理現(xiàn)代化的方向指南和時(shí)代底色。

(一)在政府治理中運(yùn)用民法原則

在政府治理中運(yùn)用民法原則的治理方式,本身是《民法典》源于國家權(quán)力承繼的固有狀態(tài),也體現(xiàn)出《民法典》并非純粹私法的屬性,而存在與公法理念和價(jià)值層面的內(nèi)在聯(lián)系,實(shí)現(xiàn)以民法原則的內(nèi)容發(fā)揮對公法原則的補(bǔ)充功能。有法理學(xué)者認(rèn)為,民法典維護(hù)交換正義、分配正義、矯正正義的價(jià)值取向與政府治理具有同一面向。⑤參見黃文藝:《民法典與社會(huì)治理現(xiàn)代化》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2020 年第5 期,第29-30 頁。《民法典》確立了平等原則、自愿原則、公平原則、誠信原則、公序良俗原則和綠色原則,在政府治理過程中運(yùn)用民法原則能夠?yàn)樾姓w系的運(yùn)行提供更大的透明度、公正性和預(yù)見性,從而有效維護(hù)公民的合法權(quán)益,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范運(yùn)作。通過運(yùn)用民法原則,行政機(jī)關(guān)可以更好地履行責(zé)任,有效維護(hù)社會(huì)公平正義,推動(dòng)行政法治建設(shè)的深入發(fā)展。

首先,政府治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)平等原則和權(quán)利保護(hù)原則。其一,民法原則中的平等原則要求人與人之間在法律面前一律平等,無論其身份、地位等,都應(yīng)被法律保護(hù)和尊重。政府在治理中應(yīng)當(dāng)依法平等對待所有公民,不得歧視或偏袒任何個(gè)體或群體。例如,在招標(biāo)采購過程中,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開、公平、公正地進(jìn)行,確保每個(gè)參與者都有平等的機(jī)會(huì)參與競爭,避免歧視或任意對待。其二,民法原則中強(qiáng)調(diào)公平保護(hù)公民的人身權(quán)利、合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和合同權(quán)利等,這些權(quán)益在行政活動(dòng)中同樣需要得到充分尊重和保護(hù)。在行政協(xié)議的簽訂上,政府與公民及其他主體之間的合作可以依據(jù)自愿原則,通過合同形式進(jìn)行約束和規(guī)范。政府與公民、企業(yè)、非營利組織等簽訂合同,明確各方的權(quán)利和義務(wù),建立良好的合作關(guān)系。行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)按照法定程序和要求,切實(shí)尊重和保護(hù)公民的合法權(quán)益。例如,在征地拆遷過程中,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予被征收人公正、合理的補(bǔ)償,并保證其合法居住權(quán)利不受侵犯。

其次,政府治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)更加重視誠實(shí)信用原則?！睹穹ǖ洹分械恼\信原則要求各方當(dāng)事人在交易過程中應(yīng)當(dāng)講信用、重言行。落實(shí)全面依法治國戰(zhàn)略布局,必須將誠信和法治相結(jié)合,為誠信政府增添法治保障,為法治政府厚植誠信底色。行政法上的誠信原則,意味著行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序和要求行使職權(quán)、遵守諾言和承諾。從理論上說,政府行為一經(jīng)作出,非因法定事由、非經(jīng)法定程序,不得隨意變更、撤回、撤銷;因行政行為變更、撤回、撤銷給公民造成損失的,政府應(yīng)依法給予補(bǔ)償或賠償。當(dāng)前,有的地方政府在招商引資過程中存在失信、違約行為,任意改變和民營企業(yè)簽署的招商引資合同,民營企業(yè)的合法權(quán)益沒有得到充分保障,民營投資者的信心受挫,這樣的結(jié)果,從長期看,不僅不利于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),還可能動(dòng)搖社會(huì)各界對法治政府建設(shè)的信心。因此,不論政府是作為民事主體簽訂民事合同,還是作為行政主體簽署行政協(xié)議,都必須更加重視誠實(shí)信用原則,營造一個(gè)穩(wěn)定、透明、公平和可預(yù)期的法治化的營商環(huán)境。

最后,政府治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)更加遵循“綠色原則”。《民法典》中的“綠色原則”要求民事主體從事民事活動(dòng)時(shí),應(yīng)采取有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的各項(xiàng)舉措。在政府治理過程中,行政機(jī)關(guān)也應(yīng)遵從綠色原則的要求,強(qiáng)化環(huán)境發(fā)展的法律保障。政府治理必須更新自然資源開發(fā)和利用的價(jià)值理念,提升公眾對資源高效利用的認(rèn)識(shí),在舉措上兼顧人類需要和大自然需要,在制度上兼顧當(dāng)代需要和后代需要,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。政府要實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單制度,各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要對生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)起主體責(zé)任,在這一重大問題上實(shí)行黨政同責(zé),并且在責(zé)任清單中實(shí)現(xiàn)黨委決策責(zé)任和政府執(zhí)行責(zé)任的全覆蓋,促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀,主動(dòng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任等。

(二)在政府治理中援引民法制度

行政法的原旨功能在于規(guī)定行政權(quán)之來源與形式,依行政法原理行政雖然能夠明確回答行政權(quán)存在與行使的形式合法性問題,但相對封閉的行政法規(guī)范體系難以回應(yīng)現(xiàn)代行政功能的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。①參見王青斌:《民法典時(shí)代的法治政府建設(shè)轉(zhuǎn)型》,載《中國法學(xué)》2022 年第6 期,第59 頁。因此,在行政法中援引民法制度是一種特定的法律應(yīng)用情況,它強(qiáng)調(diào)了政府治理與民法領(lǐng)域之間的綜合性和相互關(guān)聯(lián)性,實(shí)現(xiàn)了對公法制度的拓展,以及對政府治理現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。盡管行政法與民法在立法目的、適用范圍和規(guī)則體系上存在差異,但民法中的一般法律原則、制度,以及法律技術(shù)性規(guī)定等通?？梢灾苯舆m用于行政法領(lǐng)域。在政府治理實(shí)踐中,適當(dāng)?shù)卦穹ㄖ贫扔兄趶浹a(bǔ)行政法在實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面的不足之處,確保政府治理過程的公正性和合法性。在政府治理中援引民法制度具有其必要性和合理性。

第一,政府治理過程中需要遵從依法行政之原則。從形式上而言,依法行政之“法”是作為維護(hù)國家權(quán)力秩序和保護(hù)公民權(quán)益的行政法律體系,但現(xiàn)代政府活動(dòng)準(zhǔn)據(jù)不應(yīng)僅僅局限于部門行政法。這是因?yàn)橛邢薜墓ńM織和手段形式不能因應(yīng)無限的公共利益需求,因而政府在承擔(dān)公共任務(wù)、增進(jìn)公共福祉過程中,可以選擇私法組織和手段形式展開政府治理活動(dòng)。事實(shí)上,行政法本身也并不能兼及所有與行政相關(guān)的問題,尤其是在處置行政爭議和保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的過程中,可能需要借助民法原則和規(guī)則進(jìn)行解釋適用。例如,行政機(jī)關(guān)在處理財(cái)產(chǎn)權(quán)糾紛時(shí),可以參考民法上關(guān)于物權(quán)歸屬、取得時(shí)效、無因管理、不當(dāng)?shù)美戎贫葋泶_定權(quán)益歸屬。這樣的援引有助于提供更完善的法律保障,使行政活動(dòng)更加公正合理。

第二,政府治理過程中所依據(jù)的行政法與民法在法律精神、價(jià)值取向和基本原則上存在一定的一致性。行政權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循法治原則、公正原則和保護(hù)合法權(quán)益的原則,而這些原則與民法中的平等自由原則、自治原則等密切相關(guān)。因此,在某些情況下,援引民法制度可以作為理解行政法規(guī)定背后的法律精神和普遍價(jià)值觀的手段。這種援引有助于保證行政法規(guī)定的正確理解和適用,確保行政行為符合社會(huì)公眾對公平、正義的期待。

第三,援引民法制度在一定程度上有助于彌補(bǔ)行政法規(guī)定的不足,并提供了更具體明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)則。民法以物權(quán)、合同、侵權(quán)等領(lǐng)域?yàn)楹诵?包含了豐富的權(quán)利制度和責(zé)任規(guī)范。在行政法中,當(dāng)需要規(guī)范行政機(jī)關(guān)與個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系或者確定行政機(jī)關(guān)的責(zé)任時(shí),援引民法的相關(guān)規(guī)定能夠提供具體明確的法律依據(jù),如援引傳統(tǒng)民法上的代理制度、無因管理制度、危險(xiǎn)責(zé)任制度可以妥善化解行政法上的疑難案件糾紛。②參見任沫蓉:《論行政法中表見代理的法律后果》,載《行政法學(xué)研究》2023 年第2 期,第158-167 頁;昝強(qiáng)龍:《論行政法上的無因管理》,載《行政法學(xué)研究》2022 年第6 期,第126-138 頁;張航:《推進(jìn)論輕罪重判超期羈押的國家責(zé)任——從結(jié)果歸責(zé)到危險(xiǎn)歸責(zé)的范式轉(zhuǎn)型》,載《行政法學(xué)研究》2022 年第6 期,第161-176 頁,等。

(三)在政府治理中保障民事權(quán)利

為了適應(yīng)新時(shí)代人民對美好生活的向往,《民法典》不僅直接充分列舉了一系列自由類權(quán)利,還通過創(chuàng)設(shè)立體開放的人格權(quán)體系來確保人格尊嚴(yán)、生命健康和生活安寧得到保障,并在分則侵權(quán)責(zé)任編構(gòu)建完整的侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)體系,加強(qiáng)對公民所享有的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的保護(hù),包括對發(fā)展權(quán)、人格權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)、環(huán)境權(quán)、個(gè)人信息權(quán)的保護(hù)等,形成了內(nèi)容豐富、體系完整的民事權(quán)利體系。然而,從權(quán)利保護(hù)的視角來看,政府行動(dòng)倘若僅依據(jù)消極的控權(quán)性行政法規(guī)范,開展有限的行政活動(dòng),則不能充分完成保障民事權(quán)利這項(xiàng)重要任務(wù)?，F(xiàn)代國家的政府職能日益增加、責(zé)任不斷擴(kuò)大,尤其是福利國家理念承載的“生存照顧”職能不斷擴(kuò)容,政府不僅要保障私權(quán)不受侵害,而且還負(fù)有保障私權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)的責(zé)任。這在觀念上表征為“權(quán)利本位”的內(nèi)在轉(zhuǎn)型,即從“自由權(quán)本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案＠麢?quán)本位”。①孫笑俠:《法律對行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》,山東人民出版社1999 年版,第64 頁。對于《民法典》所確定的民事權(quán)利,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在政府治理過程中采取規(guī)范所要求的作為方式,保障該種權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)。至于《民法典》對憲法基本權(quán)利的細(xì)化以及對未列舉權(quán)利的明確,同樣可以構(gòu)成整體客觀法秩序的要素,從而要求政府在現(xiàn)代治理過程中予以完整保護(hù)。

《民法典》規(guī)定的發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)、健康權(quán)、個(gè)人信息權(quán)等權(quán)利主要屬社會(huì)權(quán),主要依靠加強(qiáng)服務(wù)型政府的建設(shè)予以實(shí)現(xiàn)。目前,我國正在大力建設(shè)服務(wù)型政府,加快推進(jìn)“放管服”的改革就是在一邊放開政府管控的同時(shí),為市場“管出公平、管出質(zhì)量”,為人民群眾“服出便利、服出實(shí)惠”,政府要主動(dòng)變“人找政策”為“政策找人”,使困難群眾及時(shí)得到關(guān)照。這與公法理論所提倡的“服務(wù)行政”和“生存照顧”理論不謀而合,即認(rèn)為國家負(fù)有滿足人民生存照顧之義務(wù),要求政府創(chuàng)造一個(gè)合乎正義,也就是創(chuàng)造合乎社會(huì)現(xiàn)狀的取用機(jī)會(huì)。雖然《民法典》就政府應(yīng)當(dāng)作為以及應(yīng)當(dāng)如何作為等問題只是做了零散規(guī)定,但當(dāng)《民法典》作為社會(huì)性權(quán)利的間接保護(hù)規(guī)范基礎(chǔ)時(shí),實(shí)質(zhì)行政法治就要求政府在對標(biāo)《民法典》的權(quán)利清單中積極主動(dòng)作為。譬如,《民法典》第2016 條列舉了市場主體享有的平等權(quán)和發(fā)展權(quán),這就主要依靠政府來落實(shí)。政府要為各種市場主體、各種所有制企業(yè)和各類經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)造平等發(fā)展的機(jī)會(huì)和秩序,要持續(xù)主動(dòng)打造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境,為保障平等權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供現(xiàn)實(shí)性條件;再如,《民法典》第110、111 條所列舉的生命權(quán)、健康權(quán)、人格權(quán)等,這就要求政府積極主動(dòng)保障公共衛(wèi)生安全,切實(shí)保護(hù)公民生命健康等。

四、結(jié)語

法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)的“重點(diǎn)任務(wù)和主體工程”,這要求我們在全面推進(jìn)依法治國系統(tǒng)工程中注重適應(yīng)法治國家、法治政府、法治社會(huì)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)、相輔相成的特點(diǎn)。當(dāng)代法治政府建設(shè)既要全面依法行政,采取“自上而下”的模式推進(jìn),同時(shí)還要在民法典時(shí)代政府治理現(xiàn)代化的語境下開拓創(chuàng)新。②參見馬懷德、張航:《推進(jìn)法治中國建設(shè)的立場觀點(diǎn)方法》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2023 年第2 期,第12-13 頁。《民法典》通過設(shè)定行政任務(wù)、規(guī)定行政職責(zé)、劃分行政邊界,發(fā)揮重要的行政調(diào)控功能。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把《民法典》的有效實(shí)施作為重要抓手,在行政決策、行政管理、行政監(jiān)督中將《民法典》的精神、原則和制度作為重要標(biāo)尺,扎實(shí)推進(jìn)依法行政和政府治理體系和能力現(xiàn)代化。