解放戰(zhàn)爭后期，中共中央根據(jù)當(dāng)時新解放的城市情況復(fù)雜、矛盾尖銳，還不適宜立即建立地方政權(quán)的實際情況，確定在新收復(fù)的城市中實施軍事管制制度。

軍事管制始于東北解放區(qū)

1945年8月，蘇聯(lián)紅軍解放東北后，在東北57個城市成立了軍事管制性質(zhì)的衛(wèi)戍司令部，由蘇軍駐軍最高軍事長官擔(dān)任司令，東北抗日聯(lián)軍改編的東北人民自衛(wèi)軍軍官擔(dān)任副司令。東北人民自衛(wèi)軍當(dāng)時就是一個旅的兵力，中共在東北的力量非常薄弱。

1945年9月14日，新四軍第三師師長兼政委黃克誠向中共中央建議：“既能派部隊去東北，應(yīng)盡量多派，至少5萬，能去10萬最好，以創(chuàng)造大的戰(zhàn)略根據(jù)地?！泵珴蓶|和中共中央采納了黃克誠的建議，制定了“向北發(fā)展，向南防御”的方針，決定調(diào)黃克誠率新四軍第三師和各根據(jù)地的八路軍主力部隊挺進(jìn)東北。

東北解放戰(zhàn)爭打響后，我軍先后占領(lǐng)了鞍山、遼陽、四平和吉林等城市，接收和管理城市成為中國共產(chǎn)黨面臨的新課題。

1948年6月10日，中共中央批轉(zhuǎn)東北局《關(guān)于保護(hù)新收復(fù)城市的指示》，要求各中央局、分局、前委“即照此頒發(fā)同樣的文件，并切實遵行”。東北局在指示中提出：“在新占領(lǐng)的城市實行短期的軍事管理制度。在占領(lǐng)城市初期，必須由攻城部隊直接最高指揮機關(guān)擔(dān)任該城的軍事管理，所有入城工作的地方黨政機構(gòu)及工作人員，一律聽其指揮?！睆拇?，新解放的城市出現(xiàn)了軍事管制制度。

1948年11月15日，中共中央發(fā)出《關(guān)于軍事管制問題的指示》，指出“實施軍事管制的辦法，甚為有效”，要求新解放的城市一律成立由黨政軍負(fù)責(zé)干部和各界人士參加的軍事管制委員會，作為城市在解放初期的最高權(quán)力機關(guān)，由當(dāng)?shù)刈罡哕娛率组L任軍事管制委員會主任。指示還規(guī)定了軍事管制委員會的任務(wù)：一是完全肅清一切殘余的敵人和散兵游勇，以及任何進(jìn)行武裝抵抗的分子;二是接收一切公共機關(guān)、產(chǎn)業(yè)和物資，并加以管制和監(jiān)督;三是恢復(fù)并維持經(jīng)常的秩序，消滅一切混亂現(xiàn)象;四是收繳一切隱藏在民間的反動分子的武裝及其他違禁物品;五是解散國民黨、三青團、民社黨、青年黨及南京政府系統(tǒng)下的一切反動黨派和團體;六是逮捕戰(zhàn)犯及罪大惡極的反動分子，沒收官僚資本;七是建立系統(tǒng)的革命政權(quán)機關(guān)，建立革命的警察、法庭、監(jiān)獄，建立物資及生產(chǎn)的管制機關(guān)與監(jiān)督機關(guān);八是在工人職員和青年學(xué)生中進(jìn)行切實的宣傳組織工作;九是整理城市中的秘密組織，建立黨的組織。

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，“凡人民解放軍初解放的地方，應(yīng)一律實行軍事管制，取消國民黨反動政權(quán)機關(guān)，由中央人民政府或前線軍政機關(guān)委任人員組織軍事管制委員會和地方人民政府，領(lǐng)導(dǎo)人民建立革命秩序，鎮(zhèn)壓反革命活動，并在條件許可時召集各界人民代表會議”“軍事管制時間的長短，由中央人民政府依據(jù)各地的軍事政治情況決定之”。自此，軍管制度以法律形式固定下來。

實施軍事管制的成功典范

中共中央確定新解放的城市實行軍事管制制度后，第一個建立軍事管制委員會的城市是濟南市。1948年9月24日，濟南戰(zhàn)役勝利結(jié)束。9月25日，濟南特別市軍事管制委員會發(fā)布第一份布告，宣布中國人民解放軍華東軍區(qū)濟南特別市軍事管制委員會成立的消息，軍事管制委員會是濟南市軍管時期的最高權(quán)力機關(guān)。

實施軍事管制最成功的典范是陳云創(chuàng)造的沈陽接管經(jīng)驗。1948年11月2日，東北最大的城市原國民黨東北“剿總”所在地沈陽獲得解放。10月29日，陳云率領(lǐng)從東北各地抽調(diào)的4000多名干部從哈爾濱出發(fā)，途中，陳云主持召開5次會議，討論接管城市的政策和方法，對干部進(jìn)行培訓(xùn)。11月3日，陳云在沈陽大和旅館召開沈陽軍事管制委員會成立大會，按照陳云提出的“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動，先接后分”的方針，沈陽軍管會開始了對沈陽的接管。

各按系統(tǒng)就是軍管會除市委外，按下轄經(jīng)濟、財政、后勤、鐵道、政務(wù)等5個處，以及市政府、公安局、衛(wèi)戍司令部等單位進(jìn)行接收。自上而下是指入城后發(fā)布告通知原有機關(guān)主管人負(fù)責(zé)辦理移交手續(xù)。原封不動是指就職人員均按原職上班，工礦企業(yè)等只派軍代表，政府部門撤換頭子。先接后分是指各部門只有接收權(quán)，無占有權(quán)和支配權(quán)，資產(chǎn)檔案一律不許搬走，各部門只對軍管會負(fù)責(zé)。

11月28日，陳云向中共中央東北局上報了關(guān)于接收沈陽的情況。11月30日，中共中央東北局以《關(guān)于接收沈陽的經(jīng)驗》為題轉(zhuǎn)發(fā)了陳云的報告，供其他城市借鑒。陳云創(chuàng)造的沈陽接收經(jīng)驗同樣受到中共中央的贊同。12月24日，中央書記處書記、中央軍委副主席周恩來親自批示中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于接收沈陽的經(jīng)驗》。

中共中央西北局為了搞好城市的接管工作，第一書記彭德懷和第二書記賀龍在1949年3月在西柏坡參加黨的七屆二中全會時，即商定由賀龍專門前往東北取經(jīng)。賀龍在就任西安市軍管會主任之前，專程前往東北一趟，學(xué)習(xí)沈陽等城市軍管會接管城市經(jīng)驗。很多城市軍管會接收工作總結(jié)里都提到了“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動，先接后分”的方針，可見陳云創(chuàng)建的沈陽接收經(jīng)驗已經(jīng)廣為推廣，成為各城市軍管會接收城市的基本準(zhǔn)則。

軍管會的組織結(jié)構(gòu)

軍事管制委員會是城市在軍事管理時期設(shè)置的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，由攻城部隊直接最高指揮機關(guān)組織建立，并吸收地方黨政負(fù)責(zé)人參加。后期解放的部分城市軍管會領(lǐng)導(dǎo)成員吸收了國民黨起義將領(lǐng)參加，包含了統(tǒng)一戰(zhàn)線的成分。

軍管會設(shè)主任一人，由當(dāng)?shù)刈罡哕娛率组L擔(dān)任，副主任1-4人，委員若干名。下設(shè)若干機構(gòu)，分別負(fù)責(zé)城市接管、市政和防務(wù)及其他各項工作。軍管時期的市政府是軍管會下屬機構(gòu)，市政府是在接管和撤銷原國民黨政府機構(gòu)后重新組建的，負(fù)責(zé)市區(qū)內(nèi)的行政工作。市長多由軍管會主任、副主任或委員兼任。北平、南京、上海、廣州等四個最重要的中心城市市長由軍管會主任兼任。

陳云在談到沈陽市軍管會在機構(gòu)設(shè)置方面的不足時總結(jié)了兩點：一是機構(gòu)過于簡單，“依現(xiàn)有經(jīng)驗來看，這次軍管會本身接收機構(gòu)尚缺外交、軍事、社會、文化四個處”;二是衛(wèi)戍機構(gòu)不健全，“除一般衛(wèi)戍部隊外，衛(wèi)戍司令部尚需有一個半團機動兵力，隨時派出保護(hù)接收了的工廠、機關(guān)。衛(wèi)戍部隊?wèi)?yīng)是單一建制，讓有訓(xùn)練有紀(jì)律教育的部隊擔(dān)任”。

此后，各城市軍管會機構(gòu)設(shè)置吸取了沈陽經(jīng)驗。比如，北平市軍管會就增設(shè)物資、文化兩個接管委員會，下轄各局、部、處等機構(gòu)，分工明確;考慮到上海市是全國的經(jīng)濟、軍事、文化中心，上海市軍管會設(shè)財經(jīng)、文化、軍事三個接管委員會和市政府、警備司令部等，并且為便于接管上海市原國民政府各直屬機構(gòu)，“軍事接管委員會”改為“軍政接管委員會”，增設(shè)了接管國民政府各部門的機構(gòu)。

軍管會是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，對城市各單位的具體接管和管理等工作主要由軍事代表（簡稱軍代表）負(fù)責(zé)。時任天津市軍管會主任黃克誠給中央的報告說：“軍事代表是首先把黨的政策與作風(fēng)同職工見面的人，等于軍隊中之政治委員，對接收管理的好壞起決定作用?！?/p>

中共中央極為重視各地軍管會中軍代表工作，于1949年1月特致電平、津市委并各中央局、分局、前委，軍管會派軍代表監(jiān)督工作，對于大企業(yè)除派一個負(fù)責(zé)的總軍代表外，可在各工作部門、各站、各段派遣軍代表，受總軍代表的指揮。

（摘自《百年潮》王作東）