馮 兵, 楊書瑤

(1.四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 四川 成都 61000； 2.成都理工大學(xué) 工程技術(shù)學(xué)院， 四川 成都 61000)

1947年6月，中國(guó)共產(chǎn)黨正式發(fā)動(dòng)對(duì)國(guó)統(tǒng)區(qū)的全線戰(zhàn)略反攻，蔣介石反革命統(tǒng)治勢(shì)力在屢戰(zhàn)屢敗中日趨式微。在需要“破壞一個(gè)舊世界和建設(shè)一個(gè)新世界”的背景下，毛澤東要求：“軍隊(duì)不但是一個(gè)戰(zhàn)斗隊(duì)，而且主要地是一個(gè)工作隊(duì)。軍隊(duì)干部應(yīng)當(dāng)全體學(xué)會(huì)接收城市和管理城市?！盵1]1948年6月，中共中央決定在新解放的大、中城市建立軍事管制委員會(huì)，作為臨時(shí)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)城市的接收與管理事宜。作為解放城市過渡時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，軍管會(huì)存在時(shí)間不長(zhǎng)，卻以極強(qiáng)的適應(yīng)性解決了黨在接管城市時(shí)面臨的眾多問題。系統(tǒng)探討軍管會(huì)建立的歷史背景、發(fā)展過程，分析其性質(zhì)特點(diǎn)與重要貢獻(xiàn)，對(duì)深入研究新中國(guó)成立初期城市政權(quán)建構(gòu)的歷史，回答黨如何走出城市解放后“勝利的困境”意義重大。

一、新中國(guó)成立前后城市軍管會(huì)的設(shè)立背景

軍管會(huì)的建立有著深刻的內(nèi)涵要義，貫穿于革命戰(zhàn)爭(zhēng)、政權(quán)鞏固與城市建設(shè)等，既與革命形勢(shì)迅速發(fā)展的迫切需要息息相關(guān)，又與無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)初誕之際面臨的嚴(yán)峻政治形勢(shì)密不可分，為新中國(guó)成立前后的歷史實(shí)際所必需。

(一)城市紊亂的生產(chǎn)生活秩序亟需恢復(fù)

解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利發(fā)展，在給廣大軍民帶來勝利喜悅的同時(shí)，也給中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)范圍的執(zhí)政帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)。新解放城市的社會(huì)狀況是：敵人的軍事集團(tuán)已被消滅，但殘存的武裝力量如特務(wù)、匪徒和持槍的散兵游勇仍大批存在，社會(huì)秩序極為混亂。解放初期，西安有軍統(tǒng)、中統(tǒng)特務(wù)組織180多個(gè)，職業(yè)特務(wù)800多人。潛伏下來的特務(wù)與市內(nèi)殘留的反動(dòng)分子勾結(jié)在一起，千方百計(jì)地對(duì)解放后的城市進(jìn)行各種破壞。僅1949年5月到12月，西安市就有372宗搶劫案，581宗金融投機(jī)案[2]。同時(shí)，受國(guó)民黨所謂幣制改革影響，城市金融市場(chǎng)紊亂，經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰，生產(chǎn)急劇萎縮乃至停滯，民眾生活困苦。據(jù)國(guó)民黨廣東省政府統(tǒng)計(jì)，實(shí)行幣制改革后的3個(gè)多月時(shí)間里，廣州市物價(jià)指數(shù)上升1300%。不少市民不得不吃野菜、米糠，甚至有些市民以死貓、死鼠充饑。由于貧病交加，廣州市路尸日增。1948年，廣州市路尸1628具，平均每月約為135具，每日4至5具[3]。天津在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前已是華北物資交流的樞紐，共有140個(gè)行業(yè)，共有工商業(yè)、企業(yè)兩萬多戶。受連年戰(zhàn)爭(zhēng)影響，加之國(guó)民黨幣制改革造成的物價(jià)飆漲及黑心商人投機(jī)風(fēng)氣盛行，城市內(nèi)工商業(yè)的正當(dāng)經(jīng)營(yíng)受到毀滅性打擊。天津民族資本工業(yè)1947、1948兩年時(shí)間內(nèi)，鑄造業(yè)減少了21家，機(jī)械制造業(yè)則銳減144家。化學(xué)染料行業(yè)，僅有的28家工廠，也只有18家開了業(yè)[4]。

(二)城市管理混亂現(xiàn)象亟需改變

解放戰(zhàn)爭(zhēng)早期階段，因解放城市較小且部隊(duì)處于隨時(shí)聽令撤離的狀態(tài)，黨未能在已解放的城市施行嚴(yán)格的管理制度，而是在條件許可情況下直接建立人民政府進(jìn)行城市接管工作。但受游擊戰(zhàn)爭(zhēng)習(xí)慣的影響，部隊(duì)與接收人員常常對(duì)解放城市抱有“五日京兆”的打算，導(dǎo)致打亂、掠取城市資產(chǎn)的問題頻出。東北局曾指出，雖屢次對(duì)攻城部隊(duì)和地方黨委指示，必須嚴(yán)格執(zhí)行黨的城市和工商業(yè)政策，但一直到攻占四平、鞍山，收復(fù)吉林時(shí)，違犯城市政策和工商業(yè)政策的現(xiàn)象仍在繼續(xù)發(fā)生[5]339。除少數(shù)城市外，早期解放城市均曾出現(xiàn)士兵、機(jī)關(guān)單位人員亂拿東西，搬取公用物資，還鼓勵(lì)城市貧民去拿的現(xiàn)象。石家莊解放后的一段時(shí)間內(nèi)，市內(nèi)一度刮起“搶風(fēng)”，搶劫私人財(cái)物、搶購(gòu)物資、隨意搬拆機(jī)器零件等混亂狀況層出不窮[6]。同時(shí)，政出多門，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織實(shí)施工作的問題也給城市管理帶來嚴(yán)重困擾。如石家莊解放后由晉察冀邊區(qū)石門市政府與晉察冀邊區(qū)石門市衛(wèi)戍司令部負(fù)責(zé)全市革命新秩序的建立工作[7]。而從地位性質(zhì)來說，石門市委才是石門市的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，石門市政府既受邊區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)時(shí)也必須通過市委開展各領(lǐng)域恢復(fù)發(fā)展的行政工作。問題又在于這兩個(gè)機(jī)構(gòu)卻都沒有接收舊政權(quán)資產(chǎn)人員之任務(wù)，這一任務(wù)又是單交與市物管委來執(zhí)行，而衛(wèi)戍司令部則只在其中負(fù)責(zé)鎮(zhèn)壓反動(dòng)分子實(shí)行戒嚴(yán)[8]。四個(gè)機(jī)構(gòu)并立，各自運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有統(tǒng)一總機(jī)構(gòu)的組織體制十分不適合戰(zhàn)斗結(jié)束后的城市接管，給城市正常生產(chǎn)生活秩序的恢復(fù)與革命政權(quán)的鞏固帶來了十分不利的影響。

(三)勝利形勢(shì)下黨的工作重心亟待轉(zhuǎn)移

隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)深入向好發(fā)展，城市接管特別是對(duì)大中城市的接管已到了更加迫切的地步。1948年2月，劉少奇關(guān)于石家莊城市工作功過經(jīng)驗(yàn)的電告受到毛澤東的高度重視，中共中央責(zé)成各地黨委簡(jiǎn)明扼要地作好較大城市的工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以“將黨的注意力不偏重于戰(zhàn)爭(zhēng)與農(nóng)村工作，而引導(dǎo)到注意城市工作”[5]184。同年9月，大城市濟(jì)南解放，東北戰(zhàn)場(chǎng)遼沈戰(zhàn)役打響，中共中央召開了一次政治局會(huì)議，會(huì)議認(rèn)為，為達(dá)作戰(zhàn)勝利，“須盡一切可能修理和掌握鐵路、公路、輪船等近代交通工具，加強(qiáng)城市和工業(yè)的管理工作，使黨的工作的重心逐步地由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)到城市”[5]553。遼沈戰(zhàn)役后，中國(guó)軍事形勢(shì)已發(fā)生陡然轉(zhuǎn)變。解放軍已牢牢占領(lǐng)越來越多的城市，城市本身的意義便凸顯出來，對(duì)城市進(jìn)行長(zhǎng)期管理并建設(shè)屬于人民的城市成為中國(guó)共產(chǎn)黨今后城市工作的重要內(nèi)容。1949年2月，在復(fù)第二，三野戰(zhàn)軍的電報(bào)中，毛澤東提出“把軍隊(duì)變?yōu)楣ぷ麝?duì)”，要求干部著重學(xué)習(xí)政策，迅速學(xué)會(huì)管理城市，要“一反過去二十年先鄉(xiāng)村后城市的方式，而改變?yōu)橄瘸鞘泻筻l(xiāng)村的方式”[9]112。同年3月，以黨的七屆二中全會(huì)為標(biāo)志，中共中央正式向全黨作出工作重心戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的決策，提出城鄉(xiāng)必須兼顧，但“黨和軍隊(duì)的工作重心必須放在城市”[9]158的重要論述。城市工作問題成為當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨革命與建設(shè)事業(yè)的核心議題，轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略雖已提出，但面臨的風(fēng)險(xiǎn)與艱難卻不容忽視，惟有妥善處理好解放城市的接收與管理，方可順利完成這一歷史任務(wù)。

二、新中國(guó)成立前后城市軍管會(huì)的逐步設(shè)立

城市軍管會(huì)孕育形成、發(fā)展及變化軌跡深刻烙印著中國(guó)共產(chǎn)黨從領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命到領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)新中國(guó)的邏輯轉(zhuǎn)變。從地方經(jīng)驗(yàn)到中央政策，在確定解放城市管理制度與統(tǒng)領(lǐng)接管的機(jī)構(gòu)上，中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)過了一番審慎思考與努力實(shí)踐?？傮w而言，城市軍管會(huì)發(fā)展時(shí)段的劃分大體與軍事管制制度的產(chǎn)生、完善與法制化、制度化一致，以濟(jì)南軍管會(huì)、沈陽(yáng)軍管會(huì)和上海軍管會(huì)為成長(zhǎng)進(jìn)程的層次體現(xiàn)，可分為初步建立、健全發(fā)展及逐步取消三個(gè)動(dòng)態(tài)階段。

(一)軍事管理制度的產(chǎn)生與濟(jì)南軍管會(huì)的首創(chuàng)

軍事管理制度的產(chǎn)生。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的軍事管理制度于中國(guó)共產(chǎn)黨考量解放戰(zhàn)爭(zhēng)的形勢(shì)發(fā)展與探索城市管理高效方法的道路中形成。1946年4月，哈爾濱解放后，社會(huì)秩序較為混亂。為鞏固哈爾濱城市政權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨從松江軍區(qū)主力部隊(duì)中抽調(diào)出了一部分人，組建了哈爾濱市衛(wèi)戍司令部。隨后，衛(wèi)戍司令部發(fā)布布告，對(duì)哈爾濱實(shí)行軍事管制，使社會(huì)秩序逐漸好轉(zhuǎn)。但由于形勢(shì)變化，我軍從四平、長(zhǎng)春撤退，哈爾濱的社會(huì)秩序隨之又產(chǎn)生了一定時(shí)期的惡化[10]。直到在東北局指示下，哈爾濱發(fā)布《對(duì)于目前哈市工作的決定》，哈爾濱市政府接管時(shí)期最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位才得以確立，開始全權(quán)處理敵產(chǎn)，并著眼城市的長(zhǎng)期建設(shè)。1947年11月，人民解放軍攻克石家莊。在解放后的一個(gè)星期內(nèi)，由于機(jī)構(gòu)各自運(yùn)轉(zhuǎn)，紀(jì)律檢查薄弱，從部隊(duì)到城市機(jī)關(guān)單位接連發(fā)生違法亂紀(jì)現(xiàn)象，城市居民也在大肆爭(zhēng)搶物資，給各公私單位財(cái)產(chǎn)造成巨量損失。為終止亂象，市警備司令部于11月27日發(fā)出“關(guān)于執(zhí)行戒嚴(yán)條令的命令”，開始在市區(qū)實(shí)行軍管和宵禁。這種狀態(tài)持續(xù)到第二年3月才通告結(jié)束，為穩(wěn)定社會(huì)秩序，防止敵特破壞起到了重要作用。鑒于此，石家莊市委市政府在入城工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中提出：入城時(shí)為易于保存敵產(chǎn)和恢復(fù)各種秩序，須建立統(tǒng)一的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)軍管委員會(huì)，以便集中力量，齊一步調(diào)。進(jìn)城后，為克服戰(zhàn)爭(zhēng)后的混亂現(xiàn)象與破壞發(fā)生，應(yīng)首先宣傳實(shí)行軍事管制，進(jìn)行戒嚴(yán)[11]。

哈爾濱、石家莊等較大城市的接管實(shí)踐，讓朱德等中央高層意識(shí)到“以后打下大城市，打下來后，一個(gè)時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該對(duì)城市進(jìn)行軍事管理”[12]。1948年2月19日，中央工委把攻占與接收石家莊的教訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)通報(bào)給中共東北局并提醒：近期即將收復(fù)的一些大、中城市被蔣軍再占可能性極小。然黨內(nèi)當(dāng)前對(duì)這些新收復(fù)的城市該以何方法進(jìn)行接收，及過后如何進(jìn)行長(zhǎng)期建設(shè)，尚未有完善的方法，還需各地作進(jìn)一步的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[5]160。七日后，中共中央再發(fā)《關(guān)于注意總結(jié)城市工作經(jīng)驗(yàn)》的指示，責(zé)成凡接收城市人口五萬以上規(guī)模之接管單位，限期完成經(jīng)驗(yàn)報(bào)告，上報(bào)至中央[5]183。依照指示，各局對(duì)已完成接收工作的城市進(jìn)行了接管經(jīng)驗(yàn)提煉。其中東北局在借鑒早期被蘇聯(lián)實(shí)施軍事管制的地區(qū)及洛陽(yáng)、石家莊和東北解放的城市接管經(jīng)驗(yàn)后，大膽創(chuàng)新，形成《關(guān)于保護(hù)新收復(fù)城市的指示》。《指示》從當(dāng)前革命形勢(shì)入手，對(duì)城市于革命的重要意義、城市中違反政策的主要表現(xiàn)及產(chǎn)生原因作出了精辟分析，并首次提出在新解放的城市推行短期軍事管理的政策，初步規(guī)定由解放城市所在部隊(duì)最高指揮機(jī)關(guān)組建軍事管理委員會(huì)的組織方法、組織職責(zé)和部分工作程序。中央對(duì)東北局軍管制度政策相關(guān)意見頗為重視，于當(dāng)天審閱批轉(zhuǎn)全國(guó)執(zhí)行，人民解放軍軍事管理制度由此產(chǎn)生。

濟(jì)南特別市軍事管制委員會(huì)的初建。經(jīng)中央批準(zhǔn)并指示各地切實(shí)遵行的東北局六月指示很快在華東區(qū)進(jìn)行了具體操作與檢驗(yàn)。濟(jì)南戰(zhàn)役部署提出后，華東局開始對(duì)濟(jì)南市解放后的權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行認(rèn)真研究，根據(jù)中央指示精神，決定組建以譚震林、曾山為正、副主任的軍事管制委員會(huì)，作為濟(jì)南特別市軍管時(shí)期最高權(quán)力機(jī)關(guān)[13]52。24日，濟(jì)南全市解放。次日，軍管會(huì)布告全市，實(shí)施軍管，除重申華東局的決定外，補(bǔ)以說明，“俟社會(huì)秩序安定，軍事管制結(jié)束，軍管會(huì)即行撤銷”[14]。26日，按華東局賦予的任務(wù)要求，市軍管會(huì)研究確定了接管濟(jì)南的具體工作機(jī)構(gòu)，在軍管會(huì)下設(shè)秘書處、財(cái)政、文教、郵電、生產(chǎn)、公安、出版等共計(jì)17個(gè)部門并指定各部相應(yīng)負(fù)責(zé)人，確定了濟(jì)南特別市軍管會(huì)接管濟(jì)南的一攬子工作機(jī)構(gòu)。至此，中國(guó)解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期首個(gè)軍管會(huì)的名稱、性質(zhì)、任務(wù)，架構(gòu)形式得到確定。濟(jì)南軍管會(huì)的工作持續(xù)到1948年10月底。10月25日濟(jì)南軍管會(huì)召開會(huì)議，根據(jù)華東局指示，決定于10月31日結(jié)束該市軍管，其下轄各部相應(yīng)改成市政府工作機(jī)構(gòu)，未盡事宜交由濟(jì)南特別市敵產(chǎn)清理委員會(huì)處理。

(二)軍事管制制度的完善與沈陽(yáng)軍管會(huì)的發(fā)展

軍事管制制度的完善。作為“軍管會(huì)”接管模式的首次試行，濟(jì)南軍管會(huì)除有力證明該模式的有效性外，也暴露了軍管制度規(guī)范缺陷的諸多問題。當(dāng)時(shí)，毛澤東正集中精力指揮遼沈戰(zhàn)役，劉少奇在聞悉濟(jì)南僅一月有余就取消軍事管制時(shí)，頗有質(zhì)疑之詞：“其理由何在？你們軍管經(jīng)驗(yàn)何在？望告。”[13]165無獨(dú)有偶，在濟(jì)南執(zhí)行軍管時(shí)期，東北區(qū)首個(gè)軍管會(huì)，長(zhǎng)春軍管會(huì)奉令就職辦公。因其曾為蘇聯(lián)紅軍實(shí)行軍事管制，黨此前也曾兩次階段性接管，故該市軍管時(shí)間更短。顯然，早期建立的城市軍管會(huì)存在時(shí)間不長(zhǎng)，甚至過短，只充當(dāng)短暫秩序維持之用，并未完全著眼于民主政權(quán)的建立與鞏固。軍管會(huì)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，撤銷究竟應(yīng)不應(yīng)該，主要是以任務(wù)完成情況而定。但中央當(dāng)時(shí)亦未作出關(guān)于軍管期間應(yīng)完成哪些任務(wù)才可撤銷的具體說明。濟(jì)南軍管會(huì)雖名為“軍事管制委員會(huì)”，執(zhí)行的卻是“軍事管理”的理念，雖僅一字之差，卻也有幾分區(qū)別。以東北局六月指示之意，實(shí)施城市軍事管理原初是一種保護(hù)城市的應(yīng)急舉措，側(cè)重于強(qiáng)化攻城軍隊(duì)與入城干部紀(jì)律約束，避免秩序混亂導(dǎo)致權(quán)力的真空。但顯然戰(zhàn)局的根本轉(zhuǎn)變，使城市工作僅“管理”還不夠，需實(shí)行全面軍事上的強(qiáng)制管控，以建立社會(huì)革命秩序，推進(jìn)城市民主建政[15]。針對(duì)這一情況，1948年11月15日，中共中央向各中央局、分局和野戰(zhàn)軍前委連發(fā)《中共中央關(guān)于軍事管制問題的指示》和《在新解放城市不應(yīng)過早取消軍事管制等問題的指示》。兩份文件的內(nèi)容較東北局原所作規(guī)定相比，關(guān)于取消軍事管制的時(shí)間有所延長(zhǎng)，軍管會(huì)的任務(wù)也更為繁重，其工作囊括鎮(zhèn)反、接管與建政等系列內(nèi)容，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也明顯提高。對(duì)于十萬以上人口大城市的軍管會(huì)撤銷更是上升至中央層面進(jìn)行決定，并完善了前期軍管制度存在的說明籠統(tǒng)和規(guī)范缺陷的地方。

沈陽(yáng)軍事管制委員會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。1948年10月27日，經(jīng)中央批準(zhǔn)，東北局決定組織沈陽(yáng)市軍管會(huì)負(fù)責(zé)接管沈陽(yáng)，由陳云任軍管會(huì)主任，伍修權(quán)、陶鑄為副主任。28日，陳云主持沈陽(yáng)軍管會(huì)第一次會(huì)議，與會(huì)委員在詳細(xì)探討了東北已解放城市的接收方法后，一致認(rèn)為，要想把沈陽(yáng)這種大城市的接管做到迅速、完整且利于未來發(fā)展，則不可破壞整個(gè)城市運(yùn)作系統(tǒng)。城市工作茲事體大，環(huán)環(huán)相扣，徹底打亂去接收，不僅會(huì)“事”亂，還會(huì)造成“人”亂，不利于戰(zhàn)后初期城市秩序的控制與各項(xiàng)接收系統(tǒng)的快速接頭。因此，會(huì)議確定沈陽(yáng)接管施行“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動(dòng)，先接后分”的工作總方針。對(duì)各執(zhí)行單位強(qiáng)調(diào)重新規(guī)劃組合，“所有的接管部門不歸原機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，歸軍管會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[16]。同時(shí)，考慮到濟(jì)南軍管會(huì)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)為縮短指揮鏈，管理幅度較大而組織層次較少，軍管會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)較多，結(jié)果導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)忙不過來，沒有時(shí)間思考重大問題的現(xiàn)象，沈陽(yáng)軍管會(huì)決定不在委或部的組織層次上作較多劃分，而是在接管任務(wù)較多的委員會(huì)下再細(xì)分多個(gè)工作處或工作小組，繼以明晰接管對(duì)象。軍管會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)部門只為辦公室、經(jīng)濟(jì)處、鐵道處、財(cái)政處、后勤處、政務(wù)處、公安處，并成立沈陽(yáng)特別市政府和衛(wèi)戍司令部[17]。扎實(shí)的前期準(zhǔn)備與清晰的接收方案使沈陽(yáng)接管工作非常順利，并形成重要的《接管沈陽(yáng)的經(jīng)驗(yàn)》。在《接管沈陽(yáng)的經(jīng)驗(yàn)》中陳云談到，接管過程中權(quán)力集中在軍管會(huì)，機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)組建專門接收班子和使用單一建制的衛(wèi)戍機(jī)構(gòu)等建議[18]。1949年1月，東北局對(duì)沈陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)再作補(bǔ)充，關(guān)于軍管會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置上強(qiáng)調(diào)“新收復(fù)大城市之軍管會(huì)下面，必須配有強(qiáng)力的供給處，專管供給工作”[19]。隨后建立的天津、北平、南京、西安等地軍管會(huì)，在借鑒參考沈陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，均搭建起了較為合理妥善的軍管會(huì)組織系統(tǒng)，這一時(shí)期也成為城市軍管會(huì)完善與提高的重要階段。

(三)軍事管制制度的定型與上海軍管會(huì)的優(yōu)化

軍事管制制度的定型與法律化。1949年1月，中央發(fā)給西北野戰(zhàn)軍的《關(guān)于新解放城市軍事管制和釋放獄囚問題的指示》，再次明確城市軍管會(huì)的任務(wù)，重申人民解放軍執(zhí)行軍事管制之必要：“軍管制是需相當(dāng)長(zhǎng)期實(shí)行的。在今后，你們新解放的較大城市，如西安等地，則必須實(shí)行軍事管制?！盵5]14同年4月，《中共中央對(duì)華東局關(guān)于接管江南城市指示草案的批示》對(duì)軍管會(huì)在城市經(jīng)濟(jì)中只接收不經(jīng)營(yíng)的角色定位加以明晰，進(jìn)一步規(guī)范了軍管會(huì)職能權(quán)限[9]330。以上指示的相繼發(fā)布使城市軍管制度日趨完備。新中國(guó)成立前夕，首屆政協(xié)會(huì)議通過了《共同綱領(lǐng)》?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定，對(duì)新解放的城市區(qū)域施行統(tǒng)一的軍事控制，廢除反動(dòng)政權(quán)。通過委任形式，由中央人民政府或前方軍事當(dāng)局任命地方黨政軍要員組成地方軍管會(huì)與人民政府。在地方人民政府正式選舉之前，由軍管會(huì)代行城市管理權(quán)限，以領(lǐng)導(dǎo)群眾，創(chuàng)建城市革命秩序[20]。以此為標(biāo)志，城市解放初期軍管制度正式在新中國(guó)以法律形式確定下來。

上海軍事管制委員會(huì)的成熟優(yōu)化。上海國(guó)際化大都市的地位，使它的城市軍管會(huì)較此前成立的軍管會(huì)而言，規(guī)模更大，體系更全。更為突出的一點(diǎn)是，上海的軍管會(huì)成員，還大量吸收了“自由資產(chǎn)階級(jí)”。1949年5月10日，在饒漱石起草給中央的《關(guān)于接管上海準(zhǔn)備工作的情況報(bào)告》中，上海市軍管會(huì)機(jī)構(gòu)安排為下轄軍事、文教、財(cái)經(jīng)、公共房屋接管委員會(huì)及市政府、秘書處、警備司令部、煤糧供應(yīng)運(yùn)輸部等8個(gè)部門組織[21]。5月20日，周恩來回電華東局并提出關(guān)于上海市軍管會(huì)組織機(jī)構(gòu)及班子人選的三處完善意見：一、鑒于上海產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)復(fù)雜，軍管會(huì)財(cái)經(jīng)接管工作應(yīng)對(duì)該市產(chǎn)業(yè)界民主人士及工人中享有較高聲望之工人領(lǐng)袖作團(tuán)結(jié)吸收；二、上海文化事業(yè)繁榮，文教接管工作要壯大文化統(tǒng)一戰(zhàn)線，“亦必須吸收一部分黨外文化工作者參加”[22]，決定陳毅為滬市文教接管委員會(huì)主任，范長(zhǎng)江、唐守愚、白韜、夏衍、錢俊瑞五位進(jìn)步文化工作者為副主任；三、改軍事接管委員會(huì)為軍政接管委員會(huì)，并對(duì)標(biāo)舊政權(quán)政府各部門加以完善接管組織。爾后鑒于平、津等市的接管經(jīng)驗(yàn)，中央考慮還是應(yīng)將軍事、政務(wù)兩項(xiàng)接管系統(tǒng)分開，避免軍政混亂狀態(tài)，軍事主責(zé)接管國(guó)民黨的軍事倉(cāng)庫(kù)、軍事工業(yè)系統(tǒng)、飛機(jī)場(chǎng)等，政務(wù)主責(zé)接收舊政權(quán)機(jī)構(gòu)。根據(jù)中央指示，上海市軍管會(huì)再作調(diào)整，于接管前夕形成包括財(cái)政、文教、軍事、政務(wù)四個(gè)接管委員會(huì)為主的11個(gè)部門組織體系[23]。

5月27日，以陳毅、粟裕為正、副主任的上海軍管會(huì)在原大上海市所轄區(qū)宣布實(shí)施軍事管制，統(tǒng)領(lǐng)城市接管與秩序管制事宜。接收期內(nèi)，上海市軍管會(huì)進(jìn)一步優(yōu)化組織系統(tǒng)，增設(shè)個(gè)別部門以補(bǔ)充助力城市運(yùn)轉(zhuǎn)體系的快速恢復(fù)。為強(qiáng)化各分區(qū)的統(tǒng)一接管領(lǐng)導(dǎo)，上海市軍管會(huì)成立了由趙毓華統(tǒng)一管理的近郊接管委員會(huì)，下設(shè)民運(yùn)、政務(wù)、財(cái)經(jīng)、組織，秘書5處和10個(gè)郊區(qū)接管委員會(huì)[24]?？紤]上海有原中統(tǒng)和保密局特工潛伏臥底，還有萬余名被打散的國(guó)民黨軍隊(duì)殘余分子，為確保全市人民安全，市軍管會(huì)又決定成立兩個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)：一為上海市治安委員會(huì)，下設(shè)警備、肅反、保衛(wèi)、治安、司法5個(gè)部門[25]；二為由公安總局、民政接管處、警備司令部聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)的軍警民聯(lián)合辦事處[26]。部分既定機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了深化調(diào)整：秘書長(zhǎng)系統(tǒng)增設(shè)辦公廳，人事處；公安局轄刑警、供給、秘書、消防、行政、人事六處及各分局、警校、衛(wèi)隊(duì)等；警備一至五區(qū)及吳淞要塞區(qū)歸淞滬警備司令部轄；軍事接管委員會(huì)下軍事部改陸軍部，形成上海市新的軍管會(huì)組織系統(tǒng)。直至1953年，上海市軍管會(huì)才逐步結(jié)束所有工作，退出歷史舞臺(tái)?；仡櫧庸苌虾５恼麄€(gè)歷程，難度非同一般，甚至遠(yuǎn)超其他所有接管了的城市。黨內(nèi)高層高度重視上海市軍管會(huì)的接管工作，在每一階段均對(duì)滬市接管機(jī)構(gòu)進(jìn)行過針對(duì)性深化調(diào)整，力求完備。而上海市軍管會(huì)規(guī)范有序的行政管理體制也給此后解放城市軍管會(huì)以較大啟迪，故這一時(shí)期在某種程度上反映著解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期城市軍管會(huì)的優(yōu)化成熟。

(四)城市軍事管制的取消與各地軍管會(huì)的消逝

城市軍事管制的取消。需要指出的是，無論黨中央或是中央人民政府，從未出臺(tái)專門決定，明確宣布軍管制度在新中國(guó)的結(jié)束。但作為國(guó)家政權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)期制定的特殊制度形式，軍事管制制度本身就是一個(gè)臨時(shí)性的政策安排。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》之規(guī)定，軍管時(shí)間長(zhǎng)短要嚴(yán)格依照各地情況而定，而且一有可能就須讓位給文職政府。正如劉少奇所說：“在反革命已經(jīng)肅清，土地改革已經(jīng)完結(jié)，人民大多數(shù)已有組織，各級(jí)人民代表會(huì)議和人民政府已能完全履行自己的職權(quán)，那時(shí)，軍事管制就自然地成為不必要了，它的一切權(quán)力也就自然而然地為各級(jí)人民政府所代替了?！盵27]

各地軍管會(huì)在任務(wù)結(jié)束后的自然消逝。早在新中國(guó)成立前夕，一些早期解放的規(guī)模較小的城市就已在解放后數(shù)月結(jié)束軍管。而后期解放的城市，得益于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)城市接管工作的日漸熟稔，軍管時(shí)間并不長(zhǎng)?？傮w而言，一般城市經(jīng)過幾個(gè)月不等的短暫過渡后，城市政治體系就可重新建立運(yùn)轉(zhuǎn)，人民政府就可開始有效行使地方國(guó)家權(quán)力。因此，在1950年間大部分城市的軍管會(huì)已變成了一個(gè)協(xié)調(diào)和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，而到“1951年，它的職能基本上減少到治安和衛(wèi)戍事務(wù)方面”[28]。至1952年，各界人民代表會(huì)議已在各級(jí)行政區(qū)悉數(shù)召開，新中國(guó)政權(quán)體系基本建立，軍事管制委員會(huì)遂完成使命，退出歷史舞臺(tái)，成為歷史記憶。

三、新中國(guó)成立前后城市軍管會(huì)的特殊性

城市軍管會(huì)以軍隊(duì)為權(quán)力保障，是城市軍管時(shí)期軍政合一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，工作執(zhí)行中具有格外高效的特點(diǎn)。軍管會(huì)又是特定歷史條件下產(chǎn)生的過渡性權(quán)力機(jī)關(guān)，其組織結(jié)構(gòu)形式與政策推行方面具有強(qiáng)大的機(jī)動(dòng)靈活性。軍管會(huì)同時(shí)是在混亂秩序中黨領(lǐng)導(dǎo)城市各方力量的存在，具有城市最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地位并擁有高度集中統(tǒng)一的權(quán)力。

(一)軍管會(huì)是城市解放初期的軍政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，政策執(zhí)行高效

解放戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)決定了中國(guó)共產(chǎn)黨早期對(duì)解放區(qū)的管理是軍事與分權(quán)性質(zhì)的。由于尚未制定統(tǒng)一明確的政策細(xì)則通行全國(guó)，加之中央人民政府尚在籌建之中，只具備初步的統(tǒng)籌與計(jì)劃能力，對(duì)解放城市初期的管理，黨采取的是軍事管理而不是文職管理的方法。通過對(duì)優(yōu)秀軍事將領(lǐng)的任命，黨將大批軍隊(duì)干部充實(shí)進(jìn)了治國(guó)理政的人才隊(duì)伍，軍隊(duì)被用來在全國(guó)建立秩序和新的管理機(jī)構(gòu)。這就使得城市軍管會(huì)擁有較之一般行政管理機(jī)構(gòu)不同的強(qiáng)烈軍事色彩和強(qiáng)大軍事功能。與此同時(shí)，軍管會(huì)對(duì)行政亦有指揮之權(quán)。它可“發(fā)布戒嚴(yán)令，并依據(jù)中共中央及人民解放軍之政綱，發(fā)布臨時(shí)法令”[29]。軍管時(shí)期地方政府的權(quán)力由軍管會(huì)全面接管，政府成為軍管會(huì)的下屬機(jī)關(guān)，軍管會(huì)成為城市公共生活的實(shí)際管理者。

城市軍政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的定位意味著這一組織擁有軍政合一的政治權(quán)力。它將當(dāng)時(shí)的軍事、行政乃至司法等項(xiàng)目統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家軍事職能與管理職能高度一體化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，擔(dān)負(fù)起城市軍事管制與行政管理的雙重職能。其結(jié)構(gòu)設(shè)置精干，組織內(nèi)許多干部來源于人民解放軍，我們同時(shí)也在城市市委、市政府中擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)。人民解放軍戰(zhàn)斗隊(duì)、工作隊(duì)的光榮傳統(tǒng)在城市接管中得到良好體現(xiàn)。具體任務(wù)執(zhí)行中，軍管會(huì)厲行嚴(yán)格的紀(jì)律與請(qǐng)示報(bào)告制度，規(guī)范接管人員接收職權(quán)的行使，避免出現(xiàn)勝利后的“劫收”與營(yíng)私舞弊，使各項(xiàng)政令上通下達(dá)，迅速及時(shí)。同時(shí)，強(qiáng)制性也是軍管會(huì)政策執(zhí)行的顯著特征。比起常態(tài)的政府管理，軍管時(shí)期的強(qiáng)制力主要不是源于公安警察的力量，而是源于軍隊(duì)的力量，這使軍管會(huì)比一般的行政管理機(jī)關(guān)更具權(quán)威性與強(qiáng)制力，能快速推進(jìn)政策執(zhí)行，應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況。

(二)軍管會(huì)是一種過渡性質(zhì)的城市權(quán)力機(jī)關(guān)，組織靈活機(jī)動(dòng)

打破舊的統(tǒng)治機(jī)器代之以無產(chǎn)階級(jí)民主是中國(guó)共產(chǎn)黨掌握城市政權(quán)的首要條件。在舊政權(quán)系統(tǒng)被摧毀，新政權(quán)系統(tǒng)尚無法正常組建的情況下，城市軍管會(huì)作為一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，在其中起著過渡政權(quán)機(jī)關(guān)的重要作用。軍管會(huì)一方面承擔(dān)著城市暴力機(jī)關(guān)的鎮(zhèn)壓者與保護(hù)者角色，對(duì)敵人以公開的無情軍事專政，保障國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)；另一方面則扮演著城市過渡政權(quán)機(jī)構(gòu)的建設(shè)者與組織者角色，通過有策略地動(dòng)員引導(dǎo)城市各界有識(shí)之士，為發(fā)揚(yáng)人民民主創(chuàng)造條件。正如劉少奇所講：“人民解放軍的軍事管制就是最初的人民民主專政?！盵30]它將工作的目標(biāo)指向城市民主政權(quán)的建立與鞏固，待組織召開起各界人民代表會(huì)議，并在此基礎(chǔ)上逐步建構(gòu)起系統(tǒng)的人民政府、法院、警察局等城市國(guó)家機(jī)關(guān)后，軍管會(huì)便會(huì)解除其對(duì)下屬各部門的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，自然消逝。

軍管會(huì)過渡性城市領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了它在遵循集中統(tǒng)一的原則下，必須因地制宜、因時(shí)而變，這使其擁有強(qiáng)大的靈活機(jī)動(dòng)性。一是不同城市可根據(jù)城市的接收要素確定軍管會(huì)的具體組織形式。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)軍管會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置較為齊全，機(jī)構(gòu)間職責(zé)劃分也更為清晰；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的軍管會(huì)部門數(shù)量、規(guī)模相對(duì)較小，與較大城市的同類機(jī)構(gòu)相比，所承擔(dān)的職能更為寬泛。同時(shí)，隨著地區(qū)干部條件與環(huán)境變化的新訴求，軍管會(huì)也可隨時(shí)作出調(diào)整。如在彝民較多的西昌，軍管會(huì)增設(shè)有民族事務(wù)處，并在負(fù)責(zé)人任命上以彝族本地同胞為主(1)參見政協(xié)西昌市委員會(huì)文史資料委員會(huì)編，《西昌文史》第8輯，1990年版，第102頁(yè)。。二是作為過渡性的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)，軍管會(huì)靈活性和試驗(yàn)性的特點(diǎn)為中國(guó)共產(chǎn)黨探索、總結(jié)管理城市的政策方法提供便利。城市解放后，政策之試驗(yàn)、廢除、改變、補(bǔ)充均以軍管會(huì)名義進(jìn)行[31]。三是機(jī)構(gòu)撤銷更為靈活，就軍管會(huì)下設(shè)接管部門而言，單項(xiàng)領(lǐng)域接管工作完成后即可由軍管會(huì)宣布撤銷，而軍管會(huì)本身在發(fā)動(dòng)與組織革命群眾團(tuán)體，幫助城市建立起系統(tǒng)的人民民主政權(quán)機(jī)關(guān)后，即將一切行政權(quán)力移交民主政府，逐漸消逝。

(三)軍管會(huì)是城市軍管時(shí)期的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，權(quán)力高度集中統(tǒng)一

國(guó)家的本質(zhì)決定了必須要把沖突保持在“秩序”的范圍內(nèi)才能穩(wěn)定政治統(tǒng)治，城市軍管時(shí)期，以規(guī)范控制社會(huì)秩序?yàn)榛竟ぷ髂繕?biāo)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一步調(diào)的接管工作部署。因此，軍管會(huì)始終保持與各接管委員會(huì)以及其他職能部門的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。其中警備司令部接受上級(jí)軍區(qū)與軍管會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)；市政府在軍管時(shí)期也僅作為軍管會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)。各接管委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、調(diào)整與撤銷均以軍管會(huì)名義嚴(yán)格執(zhí)行。即軍管會(huì)對(duì)外為城市軍管時(shí)期的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，總攬城市軍事、黨政、經(jīng)濟(jì)、文教、民生等所有事務(wù)，對(duì)內(nèi)即為黨的委員會(huì)，是代表分局領(lǐng)導(dǎo)該市黨、政、軍、民、財(cái)政、保衛(wèi)各部門的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)[32]。

實(shí)質(zhì)上，堅(jiān)持軍管會(huì)對(duì)城市各方力量的統(tǒng)一指揮正是堅(jiān)持黨對(duì)城市的集中領(lǐng)導(dǎo)。盡管各地軍管會(huì)的組織結(jié)構(gòu)高度靈活，但軍管會(huì)的權(quán)力高度集中于每個(gè)組織中身兼多職的高層領(lǐng)導(dǎo)手中。軍管會(huì)內(nèi)所有委員的任命安排必須報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn)備案。通過高度重合的城市領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)人事安排，中國(guó)共產(chǎn)黨在尚未完成城市黨組織覆蓋的地區(qū)掌控對(duì)城市的絕對(duì)控制權(quán)。例如葉劍英，他是廣州市軍管會(huì)主任，同時(shí)也是黨的華南局第一書記、廣東省省長(zhǎng)、廣州市市委第一書記、廣州市市長(zhǎng)，同時(shí)他還是許多臨時(shí)委員會(huì)的成員。南京劉伯承、粟裕，南寧莫文驊，福州韋國(guó)清均兼市軍管會(huì)主任、市長(zhǎng)、市委書記三職于一身。即使軍管會(huì)主任沒有再兼其他職務(wù)，但城市各組織班子一把手也會(huì)是軍管會(huì)委員，因此真正實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的高度集中統(tǒng)一，市委、市政府與市軍管會(huì)步調(diào)一致、配合緊密，真正高效地做到在短時(shí)間內(nèi)集中城市人力、物力、財(cái)力，完成城市的接收管理與政權(quán)重構(gòu)。

四、新中國(guó)成立前后城市軍管會(huì)的歷史作用

史學(xué)家莫里斯·邁斯納曾談到，在近代中國(guó)的社會(huì)條件下，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政治統(tǒng)一的目標(biāo)是一個(gè)十分艱巨的任務(wù)。但這一任務(wù)卻在1949至1952年間極為有效和神速地完成，這在很大程度歸因于這樣一個(gè)事實(shí)：“中國(guó)的新統(tǒng)治者擁有一個(gè)強(qiáng)大而有效的組織工具，共和國(guó)主要是采取軍事管理而不是文職管理的方法。”[33]軍管會(huì)的接管活動(dòng)，是中國(guó)共產(chǎn)黨破舊立新過程中一個(gè)極為重要的環(huán)節(jié)。它的出現(xiàn)不僅為城市的迅速接管提供了堅(jiān)強(qiáng)組織保證，也為城市正式管理系統(tǒng)的建立提供了有效緩沖。同時(shí)，軍管會(huì)在紛繁復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)下探索出的城市工作方法，也為中國(guó)共產(chǎn)黨全面治國(guó)理政積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(一)為城市的順利接管提供了堅(jiān)強(qiáng)組織保證

學(xué)者傅高義在談及廣東接管時(shí)曾說：“雖然共產(chǎn)黨自身還不穩(wěn)定，但毫無疑問，共產(chǎn)黨軍隊(duì)的力量和他們行動(dòng)的果敢、迅速，卻使接管容易了許多?！盵34]45城市接管是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有涉及面廣、牽涉人員多、政治影響大的特點(diǎn)。能否順利接管好城市，是關(guān)乎黨能否在城市中立足，能否鞏固和發(fā)展革命果實(shí)的重大戰(zhàn)略問題。新舊政權(quán)的更替不可能風(fēng)平浪靜，一個(gè)結(jié)構(gòu)設(shè)置科學(xué)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活有效的接管組織是黨目標(biāo)任務(wù)得以完成的關(guān)鍵保證。面對(duì)重構(gòu)城市政權(quán)和重建城市秩序的艱巨任務(wù)，以優(yōu)秀軍事將領(lǐng)為代表的城市軍管會(huì)，成為統(tǒng)籌各部，協(xié)調(diào)各方的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。在干部奇缺，物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱的情況下，軍管會(huì)擔(dān)負(fù)起鎮(zhèn)壓反革命和接管城市、賑濟(jì)救災(zāi)和恢復(fù)秩序、動(dòng)員群眾與支援前線等系列工作。也正是以軍管會(huì)為城市管理的起點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境下，逐漸建構(gòu)起了足以控制和變革社會(huì)的龐大政治體系，順利將城市的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)從瀕臨崩潰的惡劣境況迅速恢復(fù)到戰(zhàn)前穩(wěn)定時(shí)期的水平，并為此后全面社會(huì)改造奠定了基礎(chǔ)。

(二)為城市正式管理系統(tǒng)的建立提供了有效緩沖

城市解放后，舊的統(tǒng)治機(jī)器被打爛，新的政權(quán)系統(tǒng)卻無法在短期內(nèi)建立起來。新解放城市，反革命勢(shì)力盤根錯(cuò)節(jié)，群眾對(duì)黨的了解還不充分，實(shí)現(xiàn)城市領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)民主選舉的條件尚不具備。且中國(guó)廣袤的地域特點(diǎn)和城市解放時(shí)間不一，社會(huì)狀況迥異的現(xiàn)實(shí)，也在很大程度上制約著黨在解放區(qū)采取統(tǒng)一政策與常態(tài)化管理。通過城市軍管會(huì)一段時(shí)間的過渡，黨在實(shí)踐中逐步掌握城市狀況，學(xué)習(xí)和總結(jié)城市工作經(jīng)驗(yàn)并培育起新的城市管理體制。由于暫時(shí)的過渡意義，該時(shí)期的城市政府是軍管會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)政務(wù)工作的接管，并不具備近代國(guó)家管理理念中的法律地位與管理權(quán)限。但事實(shí)上，“除了發(fā)布震懾那些可能的暴力反抗者的命令、征用外國(guó)財(cái)產(chǎn)，或圍捕反革命外，軍管會(huì)把實(shí)際的操作留給了政府”[34]42。隨著原屬軍管會(huì)的接收單位相繼改組為市政府的工作機(jī)構(gòu)，政府各職能部門也陸續(xù)得到健全，初步具備人民民主專政下城市管理的體制雛形。當(dāng)各界人民代表會(huì)議選舉了人民政府班子以后，地方政府就正式脫離了軍管會(huì)，成為地區(qū)正式管理機(jī)關(guān)。可以說，這一時(shí)期的軍管會(huì)不僅為黨在短時(shí)期內(nèi)培養(yǎng)起懂城市管理的干部提供了“煉金廠”，也為后來城市管理體制的建設(shè)完善打下了“基礎(chǔ)石”。

(三)為黨在城市開展工作積累了豐富經(jīng)驗(yàn)

早在研究石家莊接管時(shí)，劉少奇就曾強(qiáng)調(diào)，在城市工作“和我們?cè)谵r(nóng)村習(xí)慣搞的一套，完全是另一個(gè)問題”[35]?？陀^上講，在濟(jì)南軍管會(huì)建立以前，全黨上下對(duì)大城市的管理工作怎么開展都很陌生。軍管會(huì)的城市接管過程因此成為黨開始學(xué)習(xí)現(xiàn)代國(guó)家城市管理的最初實(shí)踐。通過這一時(shí)期的城市接收與管理工作，黨進(jìn)一步明晰了處理城市工作的基本原則：在城市工作的依靠力量上，經(jīng)過了把城市貧民甚至民族資產(chǎn)階級(jí)當(dāng)作依靠對(duì)象的錯(cuò)誤糾正過后，工人階級(jí)成為中國(guó)共產(chǎn)黨城市接管與改造的堅(jiān)定依靠力量；在城市工作重心的確定上，千頭萬緒的城市工作必須以恢復(fù)和發(fā)展城市生產(chǎn)力為中心；在對(duì)待城市私營(yíng)工商業(yè)問題上，經(jīng)過數(shù)次反復(fù)與政策調(diào)整，“公私兼顧，勞資兩利”的方針成為助力城市生產(chǎn)恢復(fù)和平衡勞資關(guān)系的重要遵循。同時(shí)，通過軍管會(huì)，黨也摸索出了部分有效的城市治理技巧：以集中統(tǒng)一的工作方法克服忙亂無緒的工作狀態(tài)；以科學(xué)規(guī)范的辦公制度確保管理組織的高效運(yùn)行；以先易后難、先急后緩的問題處理原則安排城市治理次序等。乃至在工作細(xì)節(jié)上，軍管會(huì)也提出了領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)主要考慮政策問題，防止事務(wù)主義；應(yīng)了解城市人民及職員守時(shí)的特點(diǎn)，遵守開會(huì)、辦事、辦公的時(shí)間；應(yīng)學(xué)會(huì)整體管理思維，善用文字指示處理問題等重要經(jīng)驗(yàn)，為黨在新中國(guó)成立初期高效開展城市治理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。