張曉山

黨的二十大報(bào)告指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務(wù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營?！苯冢珖舜蟪Ｎ瘯谟懻摗吨腥A人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》，該法如能正式頒布，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的歷史影響。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的概念定義

《中華人民共和國民法典》第261條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。也就是說，唯有農(nóng)村一定疆域內(nèi)的農(nóng)民群體組成的集體（本集體）對這個(gè)疆域特定土地及其他資源才擁有所有權(quán)，這就是農(nóng)村的集體所有制，是區(qū)別于國有制的公有制另一種重要的所有制形式。在中辦、國辦頒發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式”。可以說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村集體成員利用集體所有的資源和資產(chǎn)開展各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的綜合體現(xiàn)，是農(nóng)村集體所有制在經(jīng)濟(jì)上的反映。而利用集體所有的資源要素開展各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，它是農(nóng)村集體所擁有的各類資產(chǎn)和資源的管理運(yùn)營主體，是農(nóng)村集體所有權(quán)權(quán)能的行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的組織載體?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》：第一章總則第五條提出：“國家鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，發(fā)展壯大農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)?！蔽艺J(rèn)為，這里提到的農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)指的就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國農(nóng)村治理的基本框架，為中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐。多種組織相交織的特性構(gòu)成農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，農(nóng)村基層治理機(jī)制的改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以及村民自治制度的完善密不可分。富有活力的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；也是農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的重要組織基礎(chǔ)。

二、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)：新機(jī)制 新特點(diǎn)

習(xí)近平總書記2017年12月指出：“過去，一些農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，經(jīng)營收益不清、分配不公開，滋生了一些“微腐敗”。要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面開展清產(chǎn)核資，進(jìn)行身份確認(rèn)、股份量化，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制……”。新機(jī)制，新在何處？

以往農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主要的問題是代理人掌握資產(chǎn)控制權(quán)，使集體成員的所有權(quán)虛置。即由集體之外的主體（例如地方政府）來支配成員集體擁有的資產(chǎn)，或集體成員的代理人（村干部）“反仆為主”，來支配成員集體擁有的土地及其他資源或資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”。農(nóng)民成員集體所有的土地在征用征收過程中私下里“被交易”，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)違背農(nóng)戶意愿“被流轉(zhuǎn)”。成員作為集體資產(chǎn)所有者對農(nóng)村土地和其他資產(chǎn)的所有權(quán)并沒有能在現(xiàn)實(shí)生活中體現(xiàn)出來。導(dǎo)致他們對集體所有的不認(rèn)同，缺乏主人翁感覺。問題的癥結(jié)是《中華人民共和國民法典》提出的“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”這一條如何真正落實(shí)？在對農(nóng)村集體資源和資產(chǎn)的所有權(quán)、處置權(quán)和受益權(quán)問題上，農(nóng)村集體和農(nóng)民成員權(quán)利的同一性如何實(shí)現(xiàn)？如何通過體制機(jī)制的創(chuàng)新，使發(fā)展壯大的集體經(jīng)濟(jì)不再蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”？新機(jī)制可能具有以下幾個(gè)主要的新特性：

（一）農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利或個(gè)人權(quán)利通過確權(quán)要落實(shí)到農(nóng)戶或個(gè)人

農(nóng)村集體成員擁有的權(quán)利在很大程度上是成員權(quán)與用益物權(quán)相結(jié)合的復(fù)合性權(quán)利，也就是個(gè)人權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利相結(jié)合的復(fù)合權(quán)利。新機(jī)制所具有的新特性之一是在農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的框架內(nèi)，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利或個(gè)人權(quán)利要通過確權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶或個(gè)人。做到社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織中沒有無主的資產(chǎn)和資源。

如一些地區(qū)開展的“三變”改革（資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東），將農(nóng)村耕地、林地、水域、集體資金等生產(chǎn)要素及民俗文化等特色資源和無形資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資和評估。同時(shí)，加快確權(quán)確股，重點(diǎn)對集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有集體資產(chǎn)的股份，以家庭為單位，量化到人、確權(quán)到戶；對未承包到戶的資源資產(chǎn)，確認(rèn)成員的股份；對財(cái)政投入農(nóng)村形成的資產(chǎn)，也將按照法律政策規(guī)定，分類確權(quán)確股。

（二）明確集體成員對集體所有權(quán)的職責(zé)，將所有權(quán)做實(shí)

如何將集體土地和其他資產(chǎn)的所有權(quán)從“虛置”到“做實(shí)”？如何探索不同農(nóng)村地區(qū)、不同類型集體資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能的不同實(shí)現(xiàn)形式？中辦、國辦2016年10月印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出：“通過建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制，切實(shí)保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利?！奔w成員委托執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使的決策權(quán)應(yīng)包括集體土地發(fā)包權(quán)、集體土地使用的監(jiān)督權(quán)，尤其是防止用益物權(quán)行使時(shí)負(fù)外部性的發(fā)生，如集體林權(quán)的所有權(quán)權(quán)能包括要確保生物的多樣性，農(nóng)地的權(quán)能要保證農(nóng)地必須農(nóng)用等；要保障集體成員對集體所有資源的調(diào)整權(quán)、流轉(zhuǎn)管理權(quán)、集體土地收回權(quán)等；理事會必要時(shí)要召集集體成員大會或代表會，決定成員資格，成員的進(jìn)入和退出；成員的權(quán)利和義務(wù)等事項(xiàng)。

（三）通過機(jī)制和組織創(chuàng)新，讓農(nóng)村集體真正成為農(nóng)民自己說了算的集體經(jīng)濟(jì)組織

誰來代表集體行使所有權(quán)？關(guān)鍵是要農(nóng)民成員真正擁有所有權(quán)，所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)是集體成員通過民主程序所達(dá)成的共同意志的體現(xiàn)；所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)形式由成員說了算，而不是由集體之外的主體或集體成員的代理人實(shí)際控制，要消除集體土地和其他資產(chǎn)所有權(quán)的“異化”。農(nóng)村土地集體所有制的組織載體（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，通過理事會、監(jiān)事會體系使集體經(jīng)濟(jì)組織普通成員真正享有對集體經(jīng)濟(jì)組織重大事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而形成對掌控集體經(jīng)濟(jì)的村干部的有效制衡機(jī)制，防止集體經(jīng)濟(jì)再次蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”。

（四）通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度

通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。這里的關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢如何體現(xiàn)？這涉及到成員資格、成員權(quán)利義務(wù)、成員退出和進(jìn)入機(jī)制等重大的理論與實(shí)踐問題。需要進(jìn)一步厘清。

以人民為中心；尊重農(nóng)民主體地位是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底蘊(yùn)；新機(jī)制所應(yīng)具有的新特性應(yīng)該使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理架構(gòu)能有效保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。如果新機(jī)制應(yīng)具有的新特性不能真正落實(shí)，其結(jié)果或是集體經(jīng)濟(jì)變質(zhì)，或是集體經(jīng)濟(jì)無法做到可持續(xù)發(fā)展。

三、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 助推鄉(xiāng)村振興

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，旨在更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

首先，要發(fā)揮黨組織對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的引領(lǐng)作用。農(nóng)民群眾的聯(lián)合與合作需要有領(lǐng)頭人。要以黨建為根本，抓村級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)。群眾的主體意識是逐步形成的，首先是在少數(shù)先進(jìn)分子身上逐步形成的。他們應(yīng)該是復(fù)合型人才，是農(nóng)村的政治家、社區(qū)管理工作者、農(nóng)業(yè)企業(yè)家、農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的代表。他們應(yīng)該有對自己所掌握的權(quán)力、對法治、對道德準(zhǔn)則的敬畏之心。政治組織、社會組織和經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，能加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，減少決策成本、行政成本、運(yùn)營成本，但三類組織的功能不能混淆。農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織與村“兩委”屬于性質(zhì)不同、權(quán)能不同的組織。村級黨組織是執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層“黨務(wù)性”組織，村民委員會是以辦理公共事務(wù)為重點(diǎn)、為全體村民服務(wù)的基層“政務(wù)性”組織。農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地等集體所有資產(chǎn)為紐帶，承擔(dān)土地承包、資源開發(fā)、資本積累、資產(chǎn)增值等集體資產(chǎn)經(jīng)營管理服務(wù)等經(jīng)濟(jì)事務(wù)、由成員所組成的“經(jīng)濟(jì)性”組織，其功能與村級黨組織和村民委員會截然不同。改革開放前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最大的問題是代理人掌握資產(chǎn)控制權(quán)，或集體的所有權(quán)虛置，中央一再提出：發(fā)揮村黨組織對集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占集體資產(chǎn)。應(yīng)著力強(qiáng)化農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，但黨的領(lǐng)導(dǎo)力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不是自封的，是在農(nóng)村改革與發(fā)展實(shí)踐中經(jīng)老百姓檢驗(yàn)和認(rèn)可的，并且其權(quán)力受到了有效制衡。

其次，在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，要制定合理的規(guī)章制度，健全激勵(lì)機(jī)制，營造各類要素優(yōu)化配置的組織與制度環(huán)境，構(gòu)建各類農(nóng)村經(jīng)營主體合作共贏、平等的伙伴關(guān)系。在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提下，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，工商資本、技術(shù)、管理和人才下鄉(xiāng)和上山也是必然的趨勢。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)通過符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的有效的制度安排使土地、資本、勞動(dòng)、管理、技術(shù)等各類生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)合理配置，各自取得相應(yīng)合理的回報(bào)，使利益格局相對均衡，各類要素優(yōu)化配置就具有可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第三，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要在農(nóng)村搭建各類經(jīng)營主體和社會組織發(fā)展壯大的平臺，為農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的運(yùn)營提供服務(wù)。農(nóng)村實(shí)踐中，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革成為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代企業(yè)組織，然而具有社區(qū)性、綜合性特點(diǎn)的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自己不能包打天下，而是搭建平臺，使各類農(nóng)村經(jīng)營主體，包括跨越社區(qū)范圍的農(nóng)民專業(yè)合作社、其他多種所有制的經(jīng)濟(jì)組織及鄉(xiāng)村自發(fā)性社會組織在這平臺上發(fā)展壯大。

從長遠(yuǎn)看，公共財(cái)政必須覆蓋農(nóng)村，村干部可以交叉任職，但不同類型組織的功能和服務(wù)對象必須區(qū)分開來。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。除此之外，在村黨支部帶領(lǐng)下，社區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會及下屬的村民小組還管理和掌控農(nóng)村的其他資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公共品。如山林、水面、灘涂、道路、自來水、生產(chǎn)和生活用電、天然氣、公廁以及公益用房（學(xué)校、辦公室、運(yùn)動(dòng)場地等）等。農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的運(yùn)營和發(fā)展往往離不開這些資源和公共品。社區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會要變管理為服務(wù)，為農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的運(yùn)營和發(fā)展提供力所能及的生產(chǎn)和生活保障。

改革開放之后的中國農(nóng)村集體所有制是中國特色社會主義初級階段公有制的一種重要所有制形態(tài)，深入探索發(fā)展新型農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的重大理論與實(shí)踐問題將為豐富習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義理論體系做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。