張威濤，徐漫辰

(1.北京交通大學(xué) 建筑與藝術(shù)學(xué)院，北京 100091；2.中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 住房與住區(qū)研究所，北京 100044)

城市避難場(chǎng)所規(guī)劃是我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)和城市規(guī)劃工作的重要交叉點(diǎn)。在21世紀(jì)初，我國(guó)城市避難場(chǎng)所規(guī)劃實(shí)踐重在以公園改建為主要方式的空間節(jié)點(diǎn)建設(shè)。在相關(guān)法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)下，到2010年左右，全國(guó)各地開始普及避難場(chǎng)所空間系統(tǒng)規(guī)劃，表現(xiàn)出從空間節(jié)點(diǎn)向空間系統(tǒng)的升級(jí)。相關(guān)科研進(jìn)展也和規(guī)劃實(shí)踐的進(jìn)步表現(xiàn)出一致性，在2010年以前主要關(guān)注避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)的原則和方法[1-2]，之后轉(zhuǎn)入了避難場(chǎng)所規(guī)劃的體系構(gòu)建[3-4]、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[5-6]、效用評(píng)價(jià)[7-9]、選址布局[10-12]、交通可達(dá)[13-14]等更加系統(tǒng)的內(nèi)容?？傮w來(lái)看，我國(guó)城市避難場(chǎng)所規(guī)劃的系統(tǒng)性升級(jí)具有狹義和廣義的雙層內(nèi)涵。狹義的“系統(tǒng)性”體現(xiàn)在規(guī)劃空間不再是局限于避難場(chǎng)所本身的點(diǎn)要素建設(shè)，而是擴(kuò)展至與應(yīng)急交通線要素和防災(zāi)分區(qū)面要素的一體化統(tǒng)籌；廣義上，2011年國(guó)家發(fā)布綜合防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃，對(duì)我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)工作提出了細(xì)致的綜合性目標(biāo)，貫徹落實(shí)到避難場(chǎng)所規(guī)劃，不僅要求具備多災(zāi)種情景下的庇護(hù)和收容能力，更要參與到與疏散避難活動(dòng)密切相關(guān)的治安消防、醫(yī)療救助、物資供給等災(zāi)后多方救助行動(dòng)中，通過(guò)避難場(chǎng)所和救助設(shè)施協(xié)同布局，與救助單位有效配合，發(fā)揮綜合救助職能。

當(dāng)前，已有部分城市的避難場(chǎng)所規(guī)劃實(shí)踐涉及了相關(guān)成果，例如，杭州市在應(yīng)急疏散避難場(chǎng)所布局規(guī)劃編制中，提出了包括防災(zāi)救災(zāi)指揮、醫(yī)療衛(wèi)生救護(hù)、救援物資儲(chǔ)運(yùn)、救援人員中轉(zhuǎn)、消防治安等子系統(tǒng)在內(nèi)的“城市應(yīng)急避難支撐系統(tǒng)”規(guī)劃。另外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2018年頒布的《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》[15]，在“應(yīng)急服務(wù)設(shè)施”章節(jié)中也提出要共同考慮避難和應(yīng)急指揮、醫(yī)療衛(wèi)生、物資保障等設(shè)施的服務(wù)和布局。協(xié)同規(guī)劃城市避難場(chǎng)所與應(yīng)急救助設(shè)施，已經(jīng)成為綜合防災(zāi)發(fā)展驅(qū)動(dòng)下城市避難場(chǎng)所規(guī)劃的必然要求。然而，當(dāng)前研究對(duì)避難場(chǎng)所如何深入?yún)⑴c到應(yīng)急救助行動(dòng)中的探討比較有限，由此也限制了避難場(chǎng)所與救助設(shè)施協(xié)同規(guī)劃策略的制定。為此，本文首先在于厘清避難場(chǎng)所在發(fā)揮庇護(hù)和收容的傳統(tǒng)職能基礎(chǔ)上，參與災(zāi)后多方救助的行動(dòng)機(jī)制；再據(jù)此構(gòu)建以避難場(chǎng)所為核心空間節(jié)點(diǎn)、專業(yè)救助設(shè)施緊密聯(lián)結(jié)的“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”，提出避難場(chǎng)所與救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃策略。為切實(shí)推動(dòng)城市避難場(chǎng)所規(guī)劃響應(yīng)綜合防災(zāi)要求、發(fā)揮“庇護(hù)-收容-救助”綜合職能提供參考。

1 避難場(chǎng)所參與多方應(yīng)急救助的行動(dòng)機(jī)制

1.1 避難場(chǎng)所的傳統(tǒng)職能

當(dāng)?shù)卣鸷秃樗戎卮笞匀粸?zāi)害在城市中發(fā)生時(shí)，居民需要及時(shí)向附近的避難場(chǎng)所疏散，一方面是因?yàn)楸茈y場(chǎng)所具備能夠抵御災(zāi)害破壞的工程結(jié)構(gòu)和物理環(huán)境，另一方面，避難場(chǎng)所還擁有比較充分的空間場(chǎng)地，配備有必要的應(yīng)急設(shè)備與物資，由此支撐起了避難場(chǎng)所包括“庇護(hù)”和“收容”在內(nèi)的傳統(tǒng)職能。

避難場(chǎng)所會(huì)根據(jù)庇護(hù)和收容能力劃分類型和等級(jí)，再在災(zāi)害不同階段發(fā)揮作用。以地震災(zāi)害為例，當(dāng)前我國(guó)國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)主要將避難場(chǎng)所分為了緊急和固定兩級(jí)(中心避難場(chǎng)所屬于使用時(shí)間更長(zhǎng)、功能更全、規(guī)模更大的固定避難場(chǎng)所)，并選擇開敞空間和防災(zāi)建筑作為室外和室內(nèi)避難場(chǎng)所[16]。其中，室外避難場(chǎng)所有利于災(zāi)害第一時(shí)間緊急集合和風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)，室內(nèi)避難場(chǎng)所更有利于災(zāi)后開展中長(zhǎng)期避難生活。日本還將室內(nèi)避難場(chǎng)所進(jìn)一步分為了面向一般民眾的區(qū)民避難所(原則上以學(xué)區(qū)為單位，指定耐火、抗震、鋼筋結(jié)構(gòu)的建筑，一般為區(qū)立學(xué)校及其他區(qū)有設(shè)施，根據(jù)情況指定私立學(xué)校及民間設(shè)施)和面向老年人、殘疾人、慢性疾病者的福祉避難所(一般選擇養(yǎng)老院、殘疾保健中心等能夠提供專業(yè)護(hù)理的福利設(shè)施)[17]，這在我國(guó)部分城市也被采用。如圖1所示，疏散避難總體流程可以概括為：災(zāi)害發(fā)生第一時(shí)間，居民向室外緊急避難場(chǎng)所集合，躲避災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，確認(rèn)環(huán)境安全；當(dāng)災(zāi)害強(qiáng)度較大或有火災(zāi)等次生災(zāi)害蔓延風(fēng)險(xiǎn)，居民繼續(xù)向可以保證有效防火面積的大型室外固定避難場(chǎng)所轉(zhuǎn)移；待災(zāi)情基本穩(wěn)定，因住宅或設(shè)施損毀暫時(shí)無(wú)法返家的災(zāi)民繼續(xù)向室內(nèi)固定避難場(chǎng)所轉(zhuǎn)移，開啟中長(zhǎng)期集體避難生活，或根據(jù)實(shí)際情況在室外固定避難場(chǎng)所通過(guò)搭建帳篷、臨時(shí)屋棚等方式就地開展避難生活，待住宅修復(fù)后返家。避難場(chǎng)所的庇護(hù)收容一般以就近服務(wù)本地居民為主，但是位于交通樞紐、區(qū)域交通型道路、大型活動(dòng)設(shè)施周邊的避難場(chǎng)所，還要承擔(dān)非本地居住但臨時(shí)滯留、歸家困難者的收容。

圖1 避難場(chǎng)所發(fā)揮庇護(hù)和收容職能機(jī)制

當(dāng)面對(duì)洪水災(zāi)害，一般將位于浸水風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)內(nèi)的、滿足防水高度與洪浪強(qiáng)度的鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)或鋼骨鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)公共建筑(也包括災(zāi)前簽訂協(xié)議的私營(yíng)建筑)和高臺(tái)構(gòu)筑物指定為緊急避難場(chǎng)所，提供居民就近“豎向”避難；若洪水強(qiáng)度較大，需要居民等待機(jī)會(huì)繼續(xù)向遠(yuǎn)離浸水風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的固定避難場(chǎng)所“橫向”轉(zhuǎn)移，再開展中長(zhǎng)期避難生活[5]。

有效保障避難場(chǎng)所庇護(hù)和收容職能的發(fā)揮，一直以來(lái)都是避難場(chǎng)所規(guī)劃的核心。與此同時(shí)，避難場(chǎng)所的應(yīng)急救助職能也越來(lái)越受到?jīng)Q策者的重視。災(zāi)害情景下，居民不僅要以避難場(chǎng)所為目的地進(jìn)行疏散避難活動(dòng)，相關(guān)單位和部門還要圍繞避難場(chǎng)所為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)實(shí)施多方救助行動(dòng)。與避難疏散活動(dòng)關(guān)聯(lián)最緊密的應(yīng)急救助行動(dòng)，可以分為應(yīng)急管理、公安、醫(yī)療、物資等方面，根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，主要在災(zāi)害爆發(fā)期(一般為災(zāi)害發(fā)生后的72 h，需要應(yīng)急行動(dòng)快速響應(yīng)，及時(shí)控制災(zāi)害進(jìn)一步發(fā)展和蔓延，此時(shí)由于部分生命線設(shè)施損壞且災(zāi)區(qū)外部資源未到，主要依靠本地單位提供就地和緊急救援)和緩解期(可能延遲至數(shù)月，由于災(zāi)情逐步穩(wěn)定、生命線設(shè)施修復(fù)、內(nèi)外資源陸續(xù)就位，逐漸降低應(yīng)急行動(dòng)強(qiáng)度，盡快回歸正常秩序)2個(gè)階段發(fā)揮作用。以下分別對(duì)避難場(chǎng)所參與各項(xiàng)應(yīng)急救助行動(dòng)機(jī)制展開梳理和概括。

1.2 與應(yīng)急管理、公安的協(xié)同

重大自然災(zāi)害不僅會(huì)導(dǎo)致建筑倒塌、設(shè)施損毀和道路破壞，引起火災(zāi)、爆炸及危險(xiǎn)品泄漏等次生災(zāi)害，還會(huì)造成道路阻塞、人群擁擠、沖突混亂等嚴(yán)重的交通和治安問(wèn)題，這些都會(huì)成為居民疏散避難的嚴(yán)重阻礙。地方應(yīng)急管理和公安等部門通過(guò)緊密的分工合作，對(duì)保障疏散避難起到重要作用。從合作的角度，以民眾生命安全確保為第一要?jiǎng)?wù)，共同執(zhí)行受災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的傷員搜救和疏散引導(dǎo)任務(wù)；從專業(yè)分工的角度，應(yīng)急管理部門向居民發(fā)布災(zāi)害信息和避難指示、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方應(yīng)急行動(dòng)，消防部隊(duì)檢查和消除消防隱患，進(jìn)行道路和建筑清障，公安部門維持秩序、疏導(dǎo)交通、防范治安風(fēng)險(xiǎn)。如圖2所示，概括應(yīng)急管理和公安等部門圍繞避難場(chǎng)所展開的災(zāi)后救助行動(dòng)，總體分為：災(zāi)害暴發(fā)期，迅速向受災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)派出行動(dòng)小隊(duì)，開展多項(xiàng)救助行動(dòng)的同時(shí)將居民向避難場(chǎng)所引導(dǎo)；進(jìn)入緩解期，在固定避難場(chǎng)所中開展中長(zhǎng)期的巡回或駐地工作，維護(hù)避難場(chǎng)所內(nèi)部避難生活(和避難場(chǎng)所周邊居家生活)的災(zāi)后管理、社會(huì)秩序和消防安全。

圖2 避難場(chǎng)所參與應(yīng)急管理和公安行動(dòng)機(jī)制

1.3 與醫(yī)療救護(hù)的協(xié)同

應(yīng)急醫(yī)療救護(hù)行動(dòng)不僅包括災(zāi)后迅速對(duì)傷員進(jìn)行救治，還要包括災(zāi)后中長(zhǎng)期為災(zāi)民提供持續(xù)的醫(yī)療援助。公立醫(yī)院、私立醫(yī)院、藥房藥店、民間醫(yī)療團(tuán)體等都應(yīng)該以政府指定或?yàn)?zāi)前協(xié)議的方式，積極加入到應(yīng)急醫(yī)療體系的建設(shè)中，并且根據(jù)規(guī)模和能力，承擔(dān)傷患的分級(jí)分類收治。其中，避難場(chǎng)所因?yàn)橛袨?zāi)民的集中避難，并且具備充分的空間場(chǎng)地和必要的應(yīng)急設(shè)備，所以常結(jié)合設(shè)有醫(yī)療救護(hù)所，由此在應(yīng)急醫(yī)療體系中占有重要分工。如圖3所示，災(zāi)害暴發(fā)期，受災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)對(duì)傷員進(jìn)行傷情等級(jí)鑒定，然后送往相應(yīng)級(jí)別醫(yī)院；當(dāng)傷員數(shù)量過(guò)大，會(huì)在醫(yī)院附近、往往結(jié)合避難場(chǎng)所設(shè)置緊急醫(yī)療救護(hù)所，先一步進(jìn)行傷情鑒別和應(yīng)急處理，再被分類送往醫(yī)院；進(jìn)入緩解期，固定避難場(chǎng)所中會(huì)設(shè)常態(tài)醫(yī)療救護(hù)所，為內(nèi)部避難災(zāi)民和周邊居家災(zāi)民提供中長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理、衛(wèi)生指導(dǎo)和心理援助。另外，當(dāng)醫(yī)院無(wú)條件救治傷員需要轉(zhuǎn)院，設(shè)有醫(yī)療救護(hù)所的避難場(chǎng)所會(huì)在轉(zhuǎn)院途中提供可靠的中轉(zhuǎn)支持。避難場(chǎng)所還要根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置臨時(shí)遺體收容所，應(yīng)對(duì)災(zāi)區(qū)受損嚴(yán)重導(dǎo)致遺體無(wú)法及時(shí)收容的可能。

圖3 避難場(chǎng)所參與應(yīng)急醫(yī)療救護(hù)行動(dòng)機(jī)制

1.4 與物資供給的協(xié)同

災(zāi)害發(fā)生后，飲用水、食品、生活必需品等物資的供給會(huì)因生命線設(shè)施受損而存在癱瘓風(fēng)險(xiǎn)，必須建立包括運(yùn)輸、集中、存儲(chǔ)、分發(fā)在內(nèi)的應(yīng)急物資供應(yīng)體系，保障災(zāi)后物資供應(yīng)的迅速響應(yīng)。避難場(chǎng)所(尤其是固定避難場(chǎng)所)既是面向內(nèi)部避難災(zāi)民的物資供給終端，又是面向周邊居家災(zāi)民的物資分發(fā)據(jù)點(diǎn)，所以在應(yīng)急物資供應(yīng)體系中也占有關(guān)鍵位置。如圖4所示，避難場(chǎng)所參與物資供應(yīng)的運(yùn)作流程可以概括為：在災(zāi)害暴發(fā)期，在避難場(chǎng)所集中避難的災(zāi)民會(huì)首先利用避難場(chǎng)所中預(yù)先儲(chǔ)備的應(yīng)急物資，也會(huì)直接從附近專用應(yīng)急儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)獲得快速補(bǔ)給；當(dāng)物資仍舊緊缺，災(zāi)前簽訂合作協(xié)議的超市和商場(chǎng)等私營(yíng)倉(cāng)庫(kù)也會(huì)成為物資供給的有力補(bǔ)充；當(dāng)進(jìn)入緩解期，外部救援物資源源不斷輸入災(zāi)區(qū)，原則上會(huì)先經(jīng)災(zāi)區(qū)內(nèi)外交通樞紐或大型物流配送據(jù)點(diǎn)統(tǒng)一集中，再向固定避難場(chǎng)所運(yùn)送，但也會(huì)根據(jù)實(shí)際需要直接發(fā)往固定避難場(chǎng)所。其中，建立并健全以固定避難場(chǎng)所為據(jù)點(diǎn)向周邊居家災(zāi)民分發(fā)物資制度，最大程度保證非集中避難人員的必要生活物資供應(yīng)，也是避難場(chǎng)所承擔(dān)物資供應(yīng)的關(guān)鍵職能。

圖4 避難場(chǎng)所參與應(yīng)急物資供給行動(dòng)機(jī)制

2 避難場(chǎng)所與應(yīng)急救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃

2.1 協(xié)同規(guī)劃路徑

通過(guò)梳理城市避難場(chǎng)所參與應(yīng)急管理、公安、醫(yī)療、物資等應(yīng)急救助的行動(dòng)機(jī)制，可知若要確保避難場(chǎng)所深入?yún)⑴c到多方應(yīng)急救助中，就需要與相關(guān)救助單位形成不僅在行動(dòng)上的、還要在空間上的密切配合，保證人力和物資在避難場(chǎng)所和救助單位之間安全有效流轉(zhuǎn)。所以，避難場(chǎng)所需要與相關(guān)專業(yè)救助設(shè)施協(xié)同規(guī)劃，構(gòu)建形成以避難場(chǎng)所為核心空間節(jié)點(diǎn)、專業(yè)救助設(shè)施緊密聯(lián)結(jié)的“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”，才能在避難場(chǎng)所發(fā)揮庇護(hù)和收容傳統(tǒng)職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化避難場(chǎng)所的災(zāi)后多方救助職能。那么，如何開展避難場(chǎng)所與相關(guān)專業(yè)救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃？可以沿“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估-空間規(guī)劃決策-規(guī)劃實(shí)施保障”3段式路徑展開(圖5)。

圖5 避難場(chǎng)所和救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃路徑

第一段，評(píng)估災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、制定風(fēng)險(xiǎn)地圖，以風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)導(dǎo)向空間決策。

第二段，空間決策分為規(guī)模配置、空間布局、交通確保3個(gè)部分依次展開。首先，地區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)弱將影響本地避難場(chǎng)所和救助設(shè)施配置規(guī)模的調(diào)整；然后，在規(guī)?？刂葡聦⒏黝愒O(shè)施根據(jù)“分圈-分級(jí)-分工”劃入避難協(xié)同空間系統(tǒng)，進(jìn)行一體化和精細(xì)化布局；最后，通過(guò)對(duì)連接各類設(shè)施之間道路系統(tǒng)的防災(zāi)整備，配合災(zāi)后清障和交通管制，確保設(shè)施之間的交通可達(dá)性。

第三段，通過(guò)行動(dòng)預(yù)案編制、合作規(guī)劃?rùn)C(jī)制和智慧平臺(tái)建設(shè)，為規(guī)劃實(shí)施提供多重保障。

2.2 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

根據(jù)聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成的定義，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是自然物理致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)脆弱風(fēng)險(xiǎn)交互形成的綜合性概念[18]。在疏散避難問(wèn)題導(dǎo)向下，致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是從“致災(zāi)”的角度，衡量災(zāi)害導(dǎo)致的物理性破壞(主要涉及原生和次生災(zāi)害，以及由此導(dǎo)致的建筑倒塌和設(shè)施損毀的可能、強(qiáng)度、持續(xù)時(shí)間等)對(duì)人口傷亡和疏散避難的影響；脆弱風(fēng)險(xiǎn)則是從“承災(zāi)”的角度，從人口的暴露規(guī)模、聚集密度和弱勢(shì)群體比重等因素來(lái)考慮人口傷亡的可能和疏散避難的需要。所以，在開展避難場(chǎng)所與相關(guān)專業(yè)救助設(shè)施協(xié)同規(guī)劃布局的前期，首先要根據(jù)歷史數(shù)據(jù)和未來(lái)預(yù)測(cè)，確定地方的主要災(zāi)害類型和強(qiáng)度；然后根據(jù)災(zāi)害機(jī)理特征和社會(huì)經(jīng)濟(jì)人口條件，制定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系；最后通過(guò)廣泛獲取空間數(shù)據(jù)和空間統(tǒng)計(jì)分析，制作致災(zāi)、脆弱和聚類風(fēng)險(xiǎn)地圖，為空間規(guī)劃策略的制定提供可視化和矢量化依據(jù)(圖6)。

圖6 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

根據(jù)城市生態(tài)學(xué)基本原理，城市中的自然地理?xiàng)l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)人口的分布并不均衡，所以在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)地圖中，會(huì)表現(xiàn)出高低風(fēng)險(xiǎn)之間的差異化分布，并且在城市、街道或社區(qū)尺度表現(xiàn)出的分異規(guī)律不盡相同。所以，對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估一方面必須明確空間尺度，另一方面也要從城市向社區(qū)深入，以便更加精細(xì)化地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的屬性和斑塊，為設(shè)施的差異化且精準(zhǔn)性布局提供科學(xué)參考。

2.3 空間規(guī)劃決策

2.3.1 “差異性”規(guī)模配置

當(dāng)前，國(guó)家和地方層面都頒布了城市避難場(chǎng)所包括用地面積、服務(wù)人口、服務(wù)半徑等在內(nèi)的配置標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)劃方案制定的指導(dǎo)往往是“統(tǒng)一性”的，即某一城市常會(huì)采用同一套配置標(biāo)準(zhǔn)，即使有提出局部“可以根據(jù)特殊情況適當(dāng)調(diào)整”，但是如何調(diào)整缺乏明確的指導(dǎo)建議。通過(guò)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可以科學(xué)劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分區(qū)，為局部調(diào)整避難場(chǎng)所配置標(biāo)準(zhǔn)提供有效的切入點(diǎn)。如圖7所示，原則上，針對(duì)高致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，應(yīng)該減少固定避難場(chǎng)所和中高級(jí)救助設(shè)施的配置，避免受到嚴(yán)重災(zāi)害破壞；相反，在低致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，可以布設(shè)比地方通用標(biāo)準(zhǔn)更大規(guī)?；蚋鄶?shù)量的固定避難場(chǎng)所和中高級(jí)救助設(shè)施，發(fā)揮對(duì)高致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)人口的轉(zhuǎn)移收容和跨區(qū)救助。針對(duì)高脆弱風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，建議增加緊急避難場(chǎng)所和基層救助設(shè)施的配置，強(qiáng)化災(zāi)害第一時(shí)間就地救助能力，還要增加其中福利性設(shè)施設(shè)備的配置；對(duì)低脆弱風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，緊急避難場(chǎng)所配置規(guī)模或數(shù)量可以維持地方通用標(biāo)準(zhǔn)，或在合理?xiàng)l件下略有降低，以減少空間整備的壓力。

圖7 差異性規(guī)模配置

2.3.2 “一體化”空間布局

對(duì)城市避難場(chǎng)所參與應(yīng)急管理、公安、醫(yī)療、物資等應(yīng)急救助的行動(dòng)機(jī)制進(jìn)行歸總(圖8)，展示了在“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”中避難場(chǎng)所和專業(yè)救助單位之間的分工合作?？梢园l(fā)現(xiàn)，在該系統(tǒng)中除了避難場(chǎng)所分為緊急和固定兩級(jí)，其他專業(yè)救助單位也都存在從社區(qū)級(jí)向市區(qū)級(jí)的分級(jí)(在救助單位各自體系內(nèi)，市區(qū)級(jí)單位是救助行動(dòng)據(jù)點(diǎn)，對(duì)社區(qū)級(jí)單位起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用)。在災(zāi)害暴發(fā)期，圍繞避難場(chǎng)所開展的是緊急救助行動(dòng)，為了確保行動(dòng)的即時(shí)性，需要更多依靠大量的社區(qū)級(jí)單位提供就地行動(dòng)；在災(zāi)害緩解期，固定避難場(chǎng)所需要參與災(zāi)后中長(zhǎng)期更加可靠和穩(wěn)定的救助行動(dòng)，需要和等級(jí)更高的市區(qū)級(jí)單位保持密切合作?；诖耍挥谕坏燃?jí)的多方救助單位就會(huì)和參與相應(yīng)行動(dòng)的避難場(chǎng)所共同構(gòu)成“避難協(xié)同圈”，結(jié)合單位分級(jí)和城市行政管理邊界，“避難協(xié)同圈”也自下而上形成了從社區(qū)級(jí)、到街道級(jí)、再到市區(qū)級(jí)的層層嵌套關(guān)系。

圖8 一體化空間布局

從“避難協(xié)同圈”視角出發(fā)，避難場(chǎng)所與相關(guān)專業(yè)救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃要做到“分圈”設(shè)計(jì)，一方面要明確不同圈之間避難場(chǎng)所和救助設(shè)施的服務(wù)等級(jí)，指定上下聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)關(guān)系；另一方面根據(jù)同一圈內(nèi)避難場(chǎng)所和救助設(shè)施之間的分工合作，進(jìn)行一體化空間布局，提高避難場(chǎng)所和救助設(shè)施之間的空間鄰近性和交通可達(dá)性。

2.3.3 “可達(dá)性”交通確保

在避難場(chǎng)所和救助設(shè)施一體化空間布局的基礎(chǔ)上，通過(guò)規(guī)劃預(yù)留和現(xiàn)狀整備，將能夠有效連接避難場(chǎng)所和多方救助設(shè)施的道路指定為防災(zāi)道路，并根據(jù)避難協(xié)同圈劃分相應(yīng)的防災(zāi)等級(jí)，按照等級(jí)確保道路有效寬度、工程設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)和防災(zāi)設(shè)施配套，提高防災(zāi)道路抵御災(zāi)害破壞和機(jī)械化通行的能力。為了進(jìn)一步提高防災(zāi)道路的交通可達(dá)性，在災(zāi)害發(fā)生后還要盡快開展道路清障、破損修復(fù)和交通管制，確保防災(zāi)道路不被建筑倒塌垃圾和非應(yīng)急車輛(社會(huì)普通車輛)占用。根據(jù)災(zāi)后救助行動(dòng)的緊急程度，在災(zāi)害暴發(fā)期需要優(yōu)先保證生命救助和消防救援的緊急通行，再保障物資供應(yīng)交通[17]?；诖耍笠?guī)劃階段不僅要對(duì)防災(zāi)道路分級(jí)，還要根據(jù)防災(zāi)道路連接何種救助設(shè)施，預(yù)先識(shí)別防災(zāi)道路具體路段上的救助行動(dòng)類型，指導(dǎo)災(zāi)后清障修復(fù)和交通管制的時(shí)序安排(圖9)。

圖9 可達(dá)性交通確保

另外，水運(yùn)、空運(yùn)和陸運(yùn)配合也非常重要。在濱?；蜓睾映鞘?，應(yīng)該重視防災(zāi)碼頭的規(guī)劃和整備，以此作為水上應(yīng)急運(yùn)輸?shù)膿?jù)點(diǎn)。但是需要注意，水上適于運(yùn)送參與應(yīng)急救助的人力和物資，但不適于運(yùn)送嚴(yán)重傷員[16]。空運(yùn)主要考慮直升機(jī)的緊急救援和運(yùn)輸，要求在規(guī)劃中指定災(zāi)時(shí)臨時(shí)起落點(diǎn)，固定避難場(chǎng)所內(nèi)部或附近的地面或樓頂開敞空間是理想的備選點(diǎn)。

2.4 規(guī)劃實(shí)施保障

避難場(chǎng)所與救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃，構(gòu)建起了以避難場(chǎng)所為核心空間節(jié)點(diǎn)、多方救助設(shè)施緊密聯(lián)結(jié)的“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”，承載著災(zāi)后基層民眾、社區(qū)組織、應(yīng)急管理、公安、醫(yī)療、物資等多方主體共同參與的庇護(hù)-收容-救助行動(dòng)。面對(duì)如此復(fù)雜多元的行動(dòng)情景，需要依靠行動(dòng)規(guī)劃、合作規(guī)劃、智慧規(guī)劃等多種機(jī)制，保障規(guī)劃的實(shí)施和效用(圖10)。

圖10 規(guī)劃實(shí)施保障

首先，將行動(dòng)規(guī)劃理念注入避難協(xié)同空間系統(tǒng)的構(gòu)建，提出規(guī)劃編制-建設(shè)管理-應(yīng)急預(yù)案-實(shí)際使用的協(xié)同制度，使空間使用者有機(jī)會(huì)更多參與到規(guī)劃的實(shí)際編制過(guò)程中；由此也引出了合作規(guī)劃的要求，其中，社區(qū)級(jí)規(guī)劃可以探索創(chuàng)新以基層民眾、社區(qū)組織、社區(qū)級(jí)救助單位為主體，在政府把控下展開自治型合作規(guī)劃，市區(qū)級(jí)規(guī)劃堅(jiān)持政府主導(dǎo)，高等級(jí)救助單位建言，社會(huì)各界廣泛監(jiān)督，開展統(tǒng)籌型合作規(guī)劃；最后，加大投入建設(shè)高精度、高覆蓋、高開放的災(zāi)害和城市空間信息庫(kù)，上載到多方智慧技術(shù)平臺(tái)，確保數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)更新和行動(dòng)主體之間的共享傳達(dá)。

3 結(jié)論

在我國(guó)綜合防災(zāi)發(fā)展驅(qū)動(dòng)下，城市避難場(chǎng)所規(guī)劃要承擔(dān)避難和救援等更多元主體的行動(dòng)，發(fā)揮庇護(hù)、收容、救助等更多重防災(zāi)的職能。本文分析了避難場(chǎng)所在發(fā)揮傳統(tǒng)庇護(hù)和收容職能的基礎(chǔ)上，如何作為不可替代的重要空間節(jié)點(diǎn)、與多方專業(yè)救助單位一起構(gòu)成“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”，通過(guò)分工合作共同參與應(yīng)急救助行動(dòng)，為相關(guān)研究重視并探討避難場(chǎng)所與救助設(shè)施協(xié)同規(guī)劃問(wèn)題提供了依據(jù)。并且，為了推動(dòng)避難場(chǎng)所和救助設(shè)施協(xié)同規(guī)劃的操作落實(shí)，本文進(jìn)一步探討了包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、空間布局、實(shí)施保障在內(nèi)的規(guī)劃路徑與策略，為當(dāng)前協(xié)同規(guī)劃研究存在的薄弱和缺失環(huán)節(jié)進(jìn)行了填補(bǔ)。由于避難場(chǎng)所和應(yīng)急管理、公安、醫(yī)療、物資等多方救助設(shè)施的災(zāi)后運(yùn)行必須有堅(jiān)實(shí)可靠的生命線系統(tǒng)作為支撐，所以，未來(lái)研究還應(yīng)該在“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”中納入水、暖、電、信等應(yīng)急供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施空間協(xié)同的探討。如此“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”內(nèi)涵的擴(kuò)展，也將對(duì)空間信息庫(kù)和智慧平臺(tái)建設(shè)提出更迫切的要求，需要研究進(jìn)一步厘清并明確避難場(chǎng)所、救助設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同規(guī)劃的核心現(xiàn)狀指標(biāo)、規(guī)定性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)，轉(zhuǎn)譯為空間信息載入智慧平臺(tái)，幫助規(guī)劃研究向?qū)嵺`應(yīng)用轉(zhuǎn)化，有效支撐行動(dòng)規(guī)劃和合作規(guī)劃的創(chuàng)新與落實(shí)。