顧 湘，周 靈

(1.南京信息工程大學 應急管理學院、公共安全治理研究院，江蘇 南京 210044；2.南京信息工程大學法政學院，江蘇 南京 210044；3.中國科學院流域地理學重點實驗室中國科學院南京地理與湖泊研究所，江蘇 南京，210008；4.中國科學院大學，北京 100049)

面對日益復雜的災害環(huán)境，傳統(tǒng)“屬地管理”的應急管理模式難以奏效，而現(xiàn)有的應急管理體系仍然存在條塊分割、溝通不暢、協(xié)調不力等深層次問題，嚴重影響了氣象災害的預控和處置效果，應急聯(lián)動治理成為氣象災害防治的必由之路。氣象災害應急聯(lián)動具有復雜性與緊迫性，不同級別政府之間、跨部門之間以及政府與市場、社會力量之間的合作救援存在諸多缺陷，如何提升氣象災害應急聯(lián)動機制效能成為當前面臨的難題。學者們在氣象災害應急聯(lián)動方面的研究集中在政府[1-3]、公眾[4-7]、社會組織[8]、社區(qū)[9-11]等主體如何在應急管理各個環(huán)節(jié)中開展協(xié)同行動。但現(xiàn)有研究大多針對氣象災害應急聯(lián)動中的某一過程，缺乏整體研究，多采用單案例研究方法，缺少案例間的差異性分析，缺乏定性與定量相結合的全面考察。

本文從災前、災中、災后三個維度構建氣象災害應急聯(lián)動機制效能評價指標體系，建立理論分析模型，并綜合運用定性與定量評價2008-2022年全國21個氣象災害應急聯(lián)動案例，從組態(tài)視角厘清主要影響因素發(fā)揮的作用，以期為效能提升的驅動路徑提供參考。

1 研究方法與分析框架

1.1 模糊集定性比較分析方法

模糊集定性比較分析方法(fsQCA)是一種采用多案例研究的理論集合方法，主要用于處理多個因素(包括定性因素或定量因素)之間的相互作用，能夠充分注意個案本身的異質性和復雜性；相比于一般的統(tǒng)計方法，fsQCA對樣本規(guī)模要求較低，適合10～40個的中小規(guī)模樣本[12]，對應4～6個條件變量。影響氣象災害應急聯(lián)動機制效能的因素錯綜復雜，fsQCA重點考察的不是單個變量結果的影響，而是不同變量的排列組合對結果的影響，與氣象災害應急聯(lián)動機制效能研究十分契合[13]。fsQCA方法在布爾代數(shù)合論組態(tài)分析法的基礎上，開展案例層面的比較分析，探索條件組態(tài)與結果的因果關系[14]，回答“哪些組態(tài)可以導致高水平氣象災害應急聯(lián)動機制效能的出現(xiàn)？”這類問題，更能觀察到變量在不同條件組合變化下所帶來的細微影響[15]?；诒疚牡难芯堪咐木唧w數(shù)量，屬于中小規(guī)模樣本，適合使用該方法。

1.2 分析框架

公共危機的生命周期一般包括危機征兆期、危機爆發(fā)期、危機延續(xù)期以及危機痊愈期4個發(fā)展階段[16]，本文根據(jù)氣象災害應急聯(lián)動的災前、災中以及災后三個階段形成的救援生命周期，對氣象災害的危機生命周期進行科學劃分，可分為災前預防期、災中響應期、災后恢復期。

整體性治理強調政府間通過整體、綜合、系統(tǒng)的方式將碎片化治理充分融合，達到整合協(xié)調[17]。本文綜合考慮氣象災害應急聯(lián)動的參與主體，將政府、市場、社會主體放到治理大框架下，運用政府主導治理、市場參與治理、社會合作治理等多種治理方式，促進各方主體的協(xié)調與合作，以此提升氣象災害救援的效率和質量，推動形成長效治理機制。

應急聯(lián)動機制效能是危機生命周期與整體治理主體產生的結果。因此，本文結合各救災主體參與氣象災害應急聯(lián)動的整體和過程維度，將影響其機制效能的變量總結為事件影響、法制支撐、信息共享、資源整合和主體協(xié)調五方面(圖1)。

圖1 理論分析框架

2 數(shù)據(jù)來源與變量選擇

2.1 數(shù)據(jù)來源

基于研究需要，本文所選案例均具有代表性和權威性，覆蓋度廣，且具備一定的社會影響力。依據(jù)案例篩選原則，結合中國氣象災害年鑒、《應急管理典型案例研究報告》[18-21]、氣象災害事件調查報告的數(shù)據(jù)資料，經過多來源、多渠道的資料互相驗證，刪減了部分信息不飽和、理論貢獻不充足的案例，最終選擇2008-2022年間發(fā)生在中國大陸的21個氣象災害事件作為實證分析樣本案例(表1)。

表1 氣象災害研究案例

2.2 變量選擇

2.2.1 結果變量

應急聯(lián)動機制效能(EELM)?；谖C生命周期理論，將結果變量以災前“政府部門預報預警情況”、災中“政府、市場、社會等各救災主體之間協(xié)同配合程度”以及災后“氣象災害事件是否得到有效控制，是否對社會產生惡劣影響”作為評判氣象災害應急聯(lián)動機制效能的標準。在結果變量賦值方面，本文使用中位數(shù)作為該變量臨界點的劃分依據(jù)，將其分為0/1變量[22]。

2.2.2 條件變量

事件影響(EI)。參照《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》[23]《國家自然災害救助應急預案》[24]以及國家專項預案中對突發(fā)公共事件分級標準的劃分規(guī)定，并且參考21個氣象災害案例的具體情況，選取“氣象災害造成的傷亡或需救助人數(shù)”“經濟損失狀況”“災害影響范圍”衡量事件影響變量，將氣象災害造成的傷亡或需救助人數(shù)定義為死亡人數(shù)(含失蹤)≥30人，經濟損失狀況定義為直接經濟損失≥1億元，災害影響范圍定義為波及地區(qū)≥2省或波及時間≥30 d。

法制支撐(LS)。按照牛麗云[25]的研究和目前的法制標準和實踐應用，將法制支撐的賦值標準歸納為“啟動或制定應急預案”“及時印發(fā)相關氣象災害防范工作等權威通知”“各部門職責明確”。啟動或制定應急預案是政府部門啟動或制定有效的地方應急預案、專項應急預案等；及時印發(fā)相關氣象災害防范工作等權威通知包括發(fā)布類似于做好某氣象災害防范工作、恢復重建工作等等的通知；各部門職責明確則代表政府、市場、社會等救災主體在災害中根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定做好本職工作。

信息共享(IS)。該變量主要依據(jù)朱薈等[26]研究進行適當修改，歸納提煉出“橫向信息公開”“縱向信息傳達”“信息共享整合”三個評價指標。橫向信息公開決定了政府將信息面向市場與社會公開，發(fā)布氣象災害預警信息和災害救援信息，避免輿論偏差；縱向信息傳達主要是集中在政府內部自上而下和自下而上的信息傳送；而信息共享整合則主要表現(xiàn)在救援中政府、市場與社會等救災主體共享信息資源，針對性地開展救援。

資源整合(RI)。根據(jù)朱薈等[26]的研究，按照“應急人力資源”“應急物資”“應急資金”考察氣象災害發(fā)生后國家或地方政府所派出的應急資源的數(shù)量、質量等是否滿足受災地區(qū)及群體需求。應急人力資源是在災害中能夠迅速組織、調度和運用的具備相應技能和知識的人員資源；應急物資包括但不限于醫(yī)療衛(wèi)生、食品供應、生活用品、交通運輸?shù)?；應急資金則是用于應急救援、搶險和災后重建等方面的資金。

主體協(xié)調(SC)。參照劉蕾等[27]的研究結果，以“政府參與協(xié)調聯(lián)動”“其他多元主體參與協(xié)調聯(lián)動”兩個指標來測量各案例中各救災主體是否具備高主體協(xié)調。該變量要求改變政府單一治理的狀況，強調具有不同利益的政府、市場與社會等多元主體主動參與應急管理、自愿協(xié)同合作。變量測量與賦值結果如下表所示(表2)。

表2 變量測量與賦值

3 實證分析

3.1 必要條件分析

本文采用fsQCA3.0軟件，分別對高水平和低水平應急聯(lián)動機制效能進行分析(表3)。發(fā)現(xiàn)所有單個條件變量的一致性水平均低于0.9，因此所有條件變量都無法構成解釋影響氣象災害應急聯(lián)動機制效能的必要條件。該結果顯示出氣象災害應急聯(lián)動的復雜性，需要從各個條件變量的協(xié)同機制來討論氣象災害應急聯(lián)動機制效能的提升路徑。

表3 必要條件分析

3.2 條件組態(tài)分析

本文主要選取中間解作為組態(tài)分析方案，并以簡單解為輔，找出組態(tài)中的核心存在、邊緣存在條件。組態(tài)分析結果顯示(表4)，整體解的匯總一致性為0.922，匯總覆蓋度為0.689。該組態(tài)分析具有較高的解釋力度，且五條組態(tài)路徑可以解釋92.2%的高水平氣象災害應急聯(lián)動機制效能的治理案例。

表4 氣象災害高應急聯(lián)動機制效能的組態(tài)分析

組態(tài)1中，法制支撐和資源整合推動高水平氣象災害應急聯(lián)動的實現(xiàn)，命名為“法制-資源雙重驅動型”。該路徑能夠解釋約43.1%的高水平氣象災害應急聯(lián)動機制效能案例，其中僅有約4%的案例能夠被該組態(tài)路徑所解釋。江蘇南通“4·30”強對流天氣事件中，南通市先后啟動Ⅳ、Ⅲ級響應預案，根據(jù)《南通市自然災害災情會商制度(試行)》[28]等進行災害救助工作；消防、城管、交通運輸?shù)韧献?，下發(fā)或派遣充足的人力、物力、財力資源深入災區(qū)。

組態(tài)2、組態(tài)3中法制支撐和主體協(xié)調發(fā)揮驅動作用，命名為“法制-主體全面驅動型”。組態(tài)2該路徑能夠解釋約27.3%的高水平氣象災害應急聯(lián)動機制效能案例，其中約2%的案例僅能被該路徑所解釋；組態(tài)3該路徑能夠解釋約41.2%的高水平氣象災害應急聯(lián)動機制效能案例，且大約2%的案例僅能被該路徑所解釋。江蘇省在抵御超強臺風“利奇馬”聯(lián)動前奏中，政府部門做好法制支撐和信息發(fā)布工作，啟動Ⅱ級應急響應，省安委辦、交通運輸廳等分別下發(fā)臺風防御與應對的工作通知；多元主體則實現(xiàn)了全過程、多方位的聯(lián)動。

組態(tài)4、組態(tài)5中法制支撐和資源整合發(fā)揮核心作用，命名為“法制-資源全面驅動型”。組態(tài)4能夠解釋約35.2%的高水平氣象災害應急聯(lián)動機制效能案例；組態(tài)5能夠解釋約56.9%的高水平氣象災害應急聯(lián)動機制效能案例，其中約3.9%的案例僅能被該路徑所解釋。江蘇鹽城“6·23”龍卷風中，各級政府下發(fā)重要通知，按要求啟動自然災害救助應急Ⅰ級響應機制和預案，并分別派遣充足的人力資源深入災區(qū)，將充分的救助資金和物品合理下發(fā)，建立了以法制支撐和資源整合為主體的應急救援體系。

3.3 條件間的潛在替代關系

通過綜合比較條件組態(tài)，可以深入探索變量之間的潛在替代關系。首先，對比組態(tài)1和組態(tài)5可以發(fā)現(xiàn)，對于擁有完善法制支撐的氣象災害應急聯(lián)動事件，在共同具有強資源整合能力情況下，弱主體協(xié)調可以和強信息共享相互替代(圖2)，以推動氣象災害應急聯(lián)動機制效能水平的提高。

圖2 主體協(xié)調與信息共享的替代關系

其次，條件組態(tài)2和條件組態(tài)4的比較表明，對于擁有完善法制支撐的氣象災害應急聯(lián)動事件，在共同面臨較強的事件影響時，較弱信息共享和強主體協(xié)調構成的條件配置可以和強資源整合相互替代(圖3)。

圖3 “信息共享+主體協(xié)調”與資源整合的替代關系

最后，對比條件組態(tài)3和條件組態(tài)5可以發(fā)現(xiàn)，當擁有較強信息共享的氣象災害應急聯(lián)動事件，共同具有強法制支撐能力時，較弱事件影響和強主體協(xié)調可以和強資源整合相互替代(圖4)。

圖4 “事件影響+主體協(xié)調”與資源整合的替代關系

條件組態(tài)間的潛在替代關系表明，主體協(xié)調和信息共享的替代關系進一步凸顯了主體協(xié)調在提升氣象災害應急聯(lián)動機制效能中的重要作用和現(xiàn)實意義?？紤]到主體協(xié)調是一種客觀稟賦條件，政府、市場和社會難以在短時間內快速實現(xiàn)協(xié)調聯(lián)動，而信息共享作為一個主觀可控條件，往往能夠在短期內通過各種技術手段實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，從而提升其在氣象災害應急聯(lián)動過程中的優(yōu)先性。另外，資源整合條件具有更加重要的作用，在特定的客觀稟賦條件下，資源整合能力包含了對人力、物力、財力資源的整合，而主體協(xié)調對應了資源整合中的人力資源，當信息共享和事件影響較弱時，物力和財力資源可以彌補其中的不足。本文嘗試對低水平的氣象災害應急聯(lián)動機制效能展開分析，實現(xiàn)對“因果不對稱性”的探究。然而實證結果表明，并不存在能夠解釋低水平氣象災害應急聯(lián)動機制效能的條件組態(tài)。這意味著盡管政府等多元主體在提高氣象災害應急聯(lián)動機制效能的過程中需要從多角度著力，但對于低水平氣象災害應急聯(lián)動機制產生的系統(tǒng)性原因尚無明確的定論。

3.4 穩(wěn)健性檢驗

通過改變一致性閾值和增刪案例的方式進行穩(wěn)健性檢驗[29]。針對擬合參數(shù)威脅，將一致性閾值從0.8降低至0.75；針對集合關系威脅，隨機刪減3個案例進行分析，整體結果顯示與之前結果基本一致，因此研究結果具有較強的穩(wěn)健性。

4 結論與討論

本文在前人研究的基礎上，較為系統(tǒng)地從組態(tài)視角出發(fā)，運用模糊集定性比較分析(fsQCA)探討了我國21個氣象災害應急聯(lián)動機制效能提升的組合和替代路徑。研究結果表明：第一，事件影響、法制支撐、信息共享、資源整合、主體協(xié)調均無法單獨構成高水平氣象災害應急聯(lián)動機制效能的必要因素，需要多種影響因素協(xié)同配合共同推進氣象災害應急聯(lián)動機制效能的提升；第二，高水平氣象災害應急聯(lián)動機制效能提升路徑可以歸納總結為“法制-資源雙重驅動型”“法制-主體全面驅動型”“法制-資源全面驅動型”。第三，在特定條件下信息共享和主體協(xié)調構成的條件配置可以與事件影響和主體協(xié)調構成的條件配置通過等效替代的方式提升氣象災害應急聯(lián)動機制效能。

本文還存在一些局限。首先，變量選擇方面仍有改進空間，本文變量選擇的依據(jù)主要是根據(jù)國家總體政府文件進行的改編，隨著時代的進步，國家和地區(qū)也不斷修訂政策，雖然部分變量考慮了不同區(qū)域的差異性而適當更改選擇標準，但變量選擇的方法和依據(jù)仍需進一步完善。其次，災害歷時性和單類別分析不足，盡管研究樣本選取了2008-2022年的氣象災害典型案例，但未考慮根據(jù)我國氣象災害應急管理的歷史發(fā)展情況進行案例選取，未能形成全類別案例的歷史性分析；并且在災害類別上選取也存在不足，未能從暴雨、臺風、干旱等氣象災害考慮形成單類別影響因素組態(tài)分析。

未來，高水平氣象災害應急聯(lián)動機制效能實現(xiàn)路徑研究可以從以下幾方面開展：①通過大數(shù)據(jù)爬蟲技術獲得更全面的資料數(shù)據(jù)，采用多部門多主體訪談、視頻分析、情景仿真等手段獲取主觀性數(shù)據(jù)，充實并強化對實證結果的支持。②依據(jù)現(xiàn)有的學術理論基礎劃分應急聯(lián)動的構架維度，再根據(jù)每個維度細分應急聯(lián)動的條件變量，針對長期效能和短期效能進行對比分析，以此深入挖掘影響因素與氣象災害應急聯(lián)動機制效能之間的動態(tài)機制。③從時間維度、類別維度、區(qū)域維度揭開氣象災害應急聯(lián)動背后的影響機制，同時也要注意對氣象災害事件的影響大小進行分類，從多角度對氣象災害應急效能進行實質性分析。