□ 李宜春 張靜冉

權(quán)力制衡、提高效率與合力協(xié)同，是領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)置時(shí)重點(diǎn)遵循的三個(gè)原則，對(duì)三個(gè)原則的不同側(cè)重，形成了形態(tài)各異的領(lǐng)導(dǎo)層。歷來學(xué)者對(duì)此措意不多，實(shí)有做一探究的必要，考察范圍是古代至民國(guó)時(shí)期。

一、領(lǐng)導(dǎo)層形態(tài)的主要類型分析

組織機(jī)構(gòu)的成員，大致可分為領(lǐng)導(dǎo)層及其下屬兩部分。領(lǐng)導(dǎo)層可以分為獨(dú)任制與多任制兩大類，前者指領(lǐng)導(dǎo)層只有一位成員，后者指由兩位以上成員構(gòu)成一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子。

從決策權(quán)側(cè)重于一人還是多人來看，多任制可分為兩類：首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與委員會(huì)制，也有一些是兼有這兩類特點(diǎn)的混合形態(tài)。這兩類與混合形態(tài)中又都可以細(xì)分為有或無正副職之分。

正副職制度經(jīng)常存在于正職首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之中。一些委員會(huì)制中也有正副職制度，如目前的黨委施行委員會(huì)制，實(shí)施集體領(lǐng)導(dǎo)，其中部分也有正副職之分。歷史上常有很多不分正副職而有首次職之分的委員會(huì)制，如唐朝的宰相團(tuán)隊(duì)、明朝的閣臣團(tuán)隊(duì)、清朝的軍機(jī)大臣團(tuán)隊(duì)等。

一長(zhǎng)制即主要首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中，最高決策權(quán)集中于一位領(lǐng)導(dǎo)者。一長(zhǎng)制既可存在于獨(dú)任制的領(lǐng)導(dǎo)層，又可存在于非獨(dú)任制的領(lǐng)導(dǎo)層。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層形態(tài)類型的總結(jié)見下表。

二、包含正副職的領(lǐng)導(dǎo)層制度史述

有正副職設(shè)置的領(lǐng)導(dǎo)層可以分為兩類。一類是由正職與副職構(gòu)成，一類是其中的一些成員不便視為副職，僅可以視為領(lǐng)導(dǎo)層成員。古代中央與地方正式組織機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)置中多有正職與副職。副職的定性詞常為副、佐、丞、貳、少等，而非“屬”。如《漢書·百官公卿表》對(duì)太仆這一職官的表述是：“太仆，秦官，掌輿馬，有兩丞。屬官有大廄、未央、家馬三令，……?！盵1]太仆丞即太仆的副職，“屬官”之后所表述的，則是太仆的下屬。這類機(jī)構(gòu)中的人員，通常包括正印官、佐貳官與屬官。明清時(shí)，知府、知州、知縣的輔佐官如通判、同知、州同、縣丞、主簿等，統(tǒng)稱佐貳，都是副職或領(lǐng)導(dǎo)班子成員；但有時(shí)也把他們與一些屬官合稱為佐雜或佐貳。古代許多機(jī)構(gòu)的“堂上官”都屬于領(lǐng)導(dǎo)層成員，如明清時(shí)期六部的各位部尚書與侍郎；但領(lǐng)導(dǎo)班子成員有時(shí)又不限于“堂上官”，其范圍更大一些，如明清時(shí)期府、州、縣的佐貳官。

（一）古代宰相機(jī)構(gòu)多有正副職之設(shè)

關(guān)于西漢的丞相、太尉與御史大夫，《漢書·百官公卿表》有詳細(xì)介紹，“相國(guó)、丞相，皆秦官，金印紫綬，掌丞天子助理萬機(jī)。有兩長(zhǎng)史，秩千石。武帝元狩五年初置司直，秩比二千石，掌佐丞相舉不法”。長(zhǎng)史為掾?qū)僦L(zhǎng)，與司直都不算副職，是屬官。關(guān)于“太尉”，僅說有長(zhǎng)史，秩千石。秦漢的丞相是以御史大夫?yàn)楦甭?，“御史大夫，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相，又稱為亞相。有兩丞，秩千石，一曰中丞”。[1]御史中丞是御史大夫的副職。

魏晉南北朝與隋朝時(shí)期，尚書、中書、門下三省長(zhǎng)官經(jīng)常為宰相。尚書仆射是尚書令的副職，中書侍郎是中書令（監(jiān)）的副職，黃門侍郎（門下侍郎）是侍中的副職。

在唐代，侍中、中書令始終是宰相、內(nèi)輔。尚書令基本不設(shè)，尚書仆射是尚書省長(zhǎng)官。尚書左右丞，號(hào)稱丞轄、綱轄、管轄等，處理尚書省日常工作，六部及九寺的文案皆須經(jīng)其勾檢后，方能下達(dá)有關(guān)部門施行，又負(fù)責(zé)監(jiān)察，進(jìn)退郎官，大體履行尚書省秘書長(zhǎng)的職責(zé)，可以把他看成尚書省的非副職的領(lǐng)導(dǎo)層成員。在唐朝，通過差遣而產(chǎn)生的加銜宰相是宰相群體的重要組成部分。前期宰相加銜主要有“參預(yù)朝政”“同中書門下三品”等，后來基本固定為“同中書門下平章事”。唐代宰相不存在正副之分。

宋朝是二府制，中書門下、樞密院對(duì)柄文、武大政。在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中書門下長(zhǎng)官是同中書門下平章事，簡(jiǎn)稱同平章事，是宰相。宋代的副宰相是參知政事，簡(jiǎn)稱“參政”，與樞密院正副長(zhǎng)官樞密使（知樞密院事）、樞密副使（同知樞密院事、簽書樞密院事）合稱為“執(zhí)政”，“執(zhí)政”又與宰相合稱“宰執(zhí)”。

元朝長(zhǎng)期實(shí)行一省制，中書省是既有內(nèi)輔色彩，又秉鈞執(zhí)政的中樞機(jī)關(guān)?！对贰ぴ紫嗄瓯怼分兴?，包括中書令、左右丞相、平章政事、左右丞、參知政事。元朝對(duì)丞相、宰相做了區(qū)分。中書令與左右丞相稱為丞相、宰相；平章政事稱為宰相、副丞相；左右丞與參知政事稱為執(zhí)政、副宰相。以上合稱為宰相或宰執(zhí)。其中，中書令與左右丞相是首、次關(guān)系，不是正、副關(guān)系。又有參議中書省事，為六曹之管轄，預(yù)決軍國(guó)重事，治曰“參議府”，屬于宰相的首席僚屬、中書省都堂辦事機(jī)構(gòu)之長(zhǎng)，類似于當(dāng)下的省市政府秘書長(zhǎng)或縣級(jí)政府的辦公室主任，級(jí)別介于政府首長(zhǎng)與部門首長(zhǎng)之間。

明初中央官制基本沿襲元朝，不久廢掉中書省，政務(wù)由皇帝親攬、六部分理。成祖即位后，特簡(jiǎn)翰林“講、讀、編、檢等官參預(yù)機(jī)務(wù)。簡(jiǎn)用無定員，謂之內(nèi)閣”。[2]閣臣的初官多為翰林，但入閣時(shí)多為卿貳，并加上“參與機(jī)務(wù)”這樣的表述。具有宰相、內(nèi)輔色彩的內(nèi)閣大學(xué)士之間，不存在正副之分。清朝具有宰相、內(nèi)輔色彩的機(jī)構(gòu)有軍機(jī)處、內(nèi)閣。清朝內(nèi)閣有大學(xué)士，也有協(xié)辦大學(xué)士為之副，大學(xué)士稱首揆，協(xié)辦大學(xué)士稱協(xié)揆。軍機(jī)大臣之間，則無正副之分。

（二）宰相機(jī)構(gòu)而外的中央機(jī)構(gòu)多有正副職之分

以西漢為例，中央機(jī)構(gòu)主要是諸卿。其中太常、郎中令（光祿勛）、衛(wèi)尉、太仆、大鴻臚、宗正、治粟內(nèi)史（大農(nóng)令、大司農(nóng)）、少府、廷尉、中尉（執(zhí)金吾），都是秩中二千石，都有丞作為副職，秩千石；廷尉的副職叫左、右監(jiān)（左、右平）。而諸卿或視為諸卿的將作少府（將作大匠）、詹事、典屬國(guó)、水衡都尉、京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)等，秩二千石，作為副職的丞則六百石。后來朝代的中央主要機(jī)構(gòu)演化為六部，六部的正職長(zhǎng)官是尚書，副職則是侍郎；各司長(zhǎng)官是郎中，副職則是員外郎，主事則可視為各司非副職的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。中央機(jī)構(gòu)中的卿、寺、監(jiān)，大多數(shù)也設(shè)有副職。如清朝的通政使司有副使，大理寺、太常寺、鴻臚寺有少卿，詹事府有少詹事，欽天監(jiān)有左右監(jiān)副，太醫(yī)院有院判等。明清中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)是都察院，正長(zhǎng)官為都御史，副職為副都御史，僉都御史則可以視為領(lǐng)導(dǎo)班子成員。

（三）地方正式行政區(qū)劃多有正副職之設(shè)

秦漢的郡，郡守（太守）秩二千石，副職為丞，秩六百石?？の荆ǘ嘉荆瑓f(xié)助郡守（太守）負(fù)責(zé)軍事，秩比二千石，是郡守（太守）的副職。

唐代的州有刺史，副職是別駕。別駕源于別駕從事，本是漢代州刺史的屬吏之長(zhǎng)，魏晉南北朝時(shí)期職權(quán)甚重。東晉庾亮《答郭預(yù)書》記載，“別駕，舊與刺史別乘，同流宣王化于萬里者，其任居刺史之半”。隋初廢郡存州，改別駕為長(zhǎng)史。唐初改郡丞為別駕，這樣別駕就由州刺史的屬官上升為刺史的副職。高宗又改別駕為長(zhǎng)史，另以皇族為別駕，后廢置不常。另，唐代于每州置司馬，以安排貶謫或閑散官員，作為州衙佐官，位長(zhǎng)史之下，“同掌統(tǒng)州衙僚屬，綱紀(jì)眾務(wù)”。[2]因此，可以把唐代各州的長(zhǎng)史、司馬看成是非副職的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。

宋代地方官均以中央官吏出任，地方官多稱“知某某事”，高級(jí)官吏出任則稱“判某某事”。知州例兼廂軍正印職，多稱“權(quán)知某某軍州事”。宋代又在州設(shè)通判，與權(quán)知軍州事共同處理政事，“凡兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，可否裁決，與守臣通簽書施行”“所部官有善否及職事修廢，得刺舉以聞”。[3]通判具備副職的色彩，但它的監(jiān)督色彩更為濃烈些。

元朝路、府、州長(zhǎng)官有同知作為副職。路、府、州、縣和錄事司都設(shè)置達(dá)魯花赤，品秩與路總管，府、州、縣長(zhǎng)官相同，但掌握最高權(quán)力。達(dá)魯花赤，蒙語監(jiān)領(lǐng)官之意。元代規(guī)定漢人不能任正官，設(shè)達(dá)魯花赤以掌印，由蒙古人充任，也常參用色目人，常稱為“管民正官”，監(jiān)州（縣）。

明一省之承宣布政使司，設(shè)左、右布政使各一人，從二品；左、右參政，從三品；左、右參議，無定員，從四品。參政、參議因事添設(shè)，各省不等?？梢园褏⒄?、參議視為布政使的副職或?yàn)榉歉甭毜念I(lǐng)導(dǎo)班子成員。提刑按察使司，按察使一人，正三品；副使，正四品；僉事，無定員，正五品?？梢园褍L事視為非副職的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。地方各府，知府一人，正四品；同知，正五品；通判無定員，正六品；推官一人，正七品。其下屬，經(jīng)歷司經(jīng)歷一人，正八品；知事一人，正九品?？梢园淹暈橹母甭?，而通判、推官是非副職的領(lǐng)導(dǎo)層成員。各州，知州一人，從五品；同知，從六品；判官，無定員，從七品。可以把同知視為知州的副職，而通判、推官是非副職的領(lǐng)導(dǎo)層成員。

清代各省布政使基本是一人，從二品；左、右參政、參議，因事酌置，守道并兼參政、參議銜，乾隆后停兼。按察使，省各一人，正三品；副使、僉事，因事酌置，巡道并兼副使、僉事銜，乾隆后停兼。地方各府，知府一人，初制正四品，乾隆十八年改從四品；同知，正五品；通判，正六品，無定員。各州，知州一人，初制從五品，乾隆三十五年改直隸州知州正五品；州同，從六品；州判，從七品，無定員。對(duì)其中的副職與非副職的領(lǐng)導(dǎo)班子成員的區(qū)分認(rèn)定，可以參照上述明代情況。

古代除晉代與南朝宋代以外，都設(shè)縣丞為縣令或縣長(zhǎng)、知縣的副職。明代凡方圓不及20 里者不設(shè)縣丞，故多數(shù)縣份都有縣丞。清代在全國(guó)1 300 多個(gè)縣份中，僅設(shè)縣丞300 多人。秦漢與魏晉南北朝時(shí)期一縣的副職還有縣尉，負(fù)責(zé)治安捕盜之事。唐代的縣尉，掌分判諸司之事，即具體負(fù)責(zé)執(zhí)行辦事。宋代的縣尉，則又負(fù)責(zé)閱羽弓手、禁止奸暴。明清則無縣尉之置。唐代到清代，縣設(shè)主簿，負(fù)責(zé)勾檢文書，監(jiān)督縣政，算是非副職的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。

三、使職差遣型的地方機(jī)構(gòu)的獨(dú)任制史述

使職與差遣制度是中國(guó)古代政治制度的一個(gè)基本特征，許多朝代都存在，主要包括宰相機(jī)構(gòu)、類似一級(jí)行政區(qū)劃的地方機(jī)構(gòu)等。李宜春在《使職與差遣：中國(guó)古代政治制度變遷的一個(gè)基本路徑》中指出，“差遣，即派遣，在古代特指離開本來職官而從事其他崗位的工作。使職，可謂是差遣的一種，特指帶有‘使’之頭銜的差遣”“促成古代政治制度變遷的動(dòng)力、路徑有很多，使職與差遣是其中最基本的一種”。[4]在由使職差遣形成的類似行政區(qū)劃的地方機(jī)構(gòu)中，多數(shù)都是獨(dú)任制而無其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員。

西漢武帝初置十三州，另置一個(gè)司隸部，每州部為一個(gè)監(jiān)察區(qū)，州設(shè)置刺史一人，司隸部設(shè)司隸校尉，負(fù)責(zé)監(jiān)察所在州部的郡國(guó)。兩漢刺史與司隸校尉具有明顯的使職特征，刺史一直號(hào)稱“使君”。開始基本沒有固定處所，到了東漢才有，而且權(quán)力范圍更加廣泛，由州逐漸向一級(jí)地方行政區(qū)劃演進(jìn)。魏晉南北朝時(shí)期，基本上可謂是州、郡、縣三級(jí)地方行政區(qū)劃。兩漢與魏晉南北朝時(shí)期的州刺史、司隸校尉，都是獨(dú)任官，沒有其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員。

通過使職差遣，唐朝形成了道制與巡察使、按察使、采訪處置使、觀察使、都團(tuán)練使、節(jié)度使等制度。上述諸使多為獨(dú)任官，較少設(shè)置其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員，但節(jié)度使設(shè)置副職的情況相對(duì)較多。通過使職差遣，宋朝出現(xiàn)了路制。每路設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)司即“漕司”，提點(diǎn)刑獄公事司即“憲司”，提舉常平司即“倉司”，統(tǒng)稱“監(jiān)司”；又有統(tǒng)管一路軍事的（經(jīng)略）安撫司即“帥司”。這些使職中，多數(shù)是獨(dú)任官；有時(shí)也設(shè)置副職，如轉(zhuǎn)運(yùn)司除設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使外，也設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)副使。

明清的總督、巡撫，都是獨(dú)任官，沒有其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員。為了解決一省三司并立、難以應(yīng)付重大緊急事務(wù)的問題，明代中央臨時(shí)派員出巡，稱為巡撫或鎮(zhèn)守，例加都察院右都御史或右副、右僉都御史銜。這類的名稱有十幾種之多，如總督、提督、巡撫、總督兼巡撫、提督兼巡撫、經(jīng)略、總理、贊理、巡視、撫治，以及鎮(zhèn)守、參贊、整飭、巡治等?？偠健⒀矒岬氖孤毑钋残再|(zhì)很明顯。明清時(shí)期由各省布政制、按察使的副職或其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任的分守道、分巡道等，即使乾隆以后停止兼銜，但因始終帶有使職差遣的色彩，所以領(lǐng)導(dǎo)層也都是一人獨(dú)任，稱為道員，即道臺(tái)。這一時(shí)期由知府的副職同知、通判等出任專管一個(gè)地方的“廳”長(zhǎng)官，也是獨(dú)任制。

四、委員會(huì)性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)層制度史述

歷史上有很多非獨(dú)任制的領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)置，不存在正副職、主要領(lǐng)導(dǎo)與普通領(lǐng)導(dǎo)成員之分，而僅僅是首次之分或首次群之分。這種帶有委員會(huì)性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)置包含著深刻意蘊(yùn)，主要側(cè)重于權(quán)力制衡或合力協(xié)同的原則。

（一）左與右

許多領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)置時(shí)，有左、右之分。古代少數(shù)民族建立的政權(quán)尚右，右尊于左；漢族政權(quán)尚左，左尊于右。西漢初年設(shè)左、右丞相，《史記·陳丞相世家》記載，“于是孝文帝乃以絳侯（周）勃為右丞相，位次第一；（陳）平徙為左丞相，位次第二”。這樣的首次關(guān)系，不同于民國(guó)時(shí)期和西方一些國(guó)家的部長(zhǎng)與政務(wù)次長(zhǎng)、常務(wù)（事務(wù)）次長(zhǎng)那樣的正副職關(guān)系。此外，唐宋尚書省設(shè)左、右仆射，左、右丞；明代承宣布政使司設(shè)左、右布政使。明清各部設(shè)左、右侍郎，都察院設(shè)左、右都御史與左、右副都御史。元朝宰相機(jī)構(gòu)中設(shè)左、右丞相，左、右丞等，都是首次關(guān)系而非正副關(guān)系。

（二）八座尚書

東漢尚書官員之間不是隸屬關(guān)系，是“齊列”關(guān)系。如劉陶“三遷尚書令。以所舉將為尚書，難與齊列，乞從冗散，拜侍中”。[5]后來逐漸有“尚書八座”之稱謂，即尚書令、仆射、六曹尚書八人或尚書左右仆射、六曹尚書八人并列。東漢尚書有“通議”制度，同意者署名，不同意者不署名。在晉代，尚書與令、仆同為三品，僅班次稍后，并非令、仆的下屬。西晉初，衛(wèi)瓘“征拜尚書令，加侍中。性嚴(yán)整，以法御下，視尚書若參佐、尚書郎若掾?qū)佟?，[6]這被認(rèn)為是不妥的。到了隋唐，尚書令、仆射才對(duì)尚書形成領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

（三）太守與都尉、通守

隋煬帝罷州置郡，郡置太守，以贊務(wù)一人貳之。又別置都尉領(lǐng)兵，與郡不相知。這時(shí)的太守與都尉算是平行關(guān)系，不是正副關(guān)系。后在諸郡各加置通守一人，位次太守，京兆、河南二處則稱為內(nèi)史。又改贊務(wù)為丞，位在通守下。這樣，太守與通守構(gòu)成首次關(guān)系，而非正副關(guān)系。如張須陀為齊郡丞，遷齊郡通守、領(lǐng)河南道十二郡黜陟討捕大使，平定農(nóng)民起義，威震東夏。

（四）唐宋明清時(shí)期的宰相、內(nèi)輔

唐朝前期，仆射是從二品，仆射如果通過加銜成為宰相，地位高于正三品的宰相侍中、中書令。后來，中書門下升品秩，侍中、中書令成為正二品，開始高于仆射。另外，侍中曾號(hào)稱左相，中書令號(hào)稱右相，侍中勢(shì)尊而中書令權(quán)重。侍郎平章事成為宰相的普遍形態(tài)時(shí)，門下侍郎平章事勢(shì)尊，而中書侍郎平章事權(quán)重。還有，唐宰相多帶學(xué)士銜，并以此序高低。唐代后期到五代，形成宰相的三個(gè)兼銜，由高到低依次為弘文館大學(xué)士、監(jiān)修國(guó)史、集賢院大學(xué)士。但上述這些都不是正副之分。唐代宰相機(jī)構(gòu)中，宰相中有一人執(zhí)筆，號(hào)稱 “執(zhí)政事筆”，宰相們或旬日一更，或一日一更。

宋代宰相、副宰相與樞密院正副長(zhǎng)官一起稱為宰執(zhí)。宰相如是兩人或以上，則是分日知印。如同唐代，宋代宰相之間沒有正副之分，而以兼銜定次序。宋代宰相與樞密使之間也不是正副之分，宰相尊于樞密使，但又“以樞密使并位宰相，恩禮悉同”。[7]

明代大學(xué)士地位由入閣先后、資歷深淺、有無座師門生之誼、皇帝信任程度來確定，首輔之后是次輔、群輔，但這不是正副之分。弘治、正德以后，首輔秉筆票擬，與次輔、群輔差別變大，以至于“大事皆首輔主持，次揆以下不敢與較”。[8]

清代的官職設(shè)置，有的是滿漢雙置，如大學(xué)士有滿漢之分，尚書、侍郎也有；雖然是滿尊于漢，但不是正副之分。大學(xué)士之間也沒有正副之分，僅按殿閣次序來決定職位高低。在乾隆十三年裁撤中和殿之前，其地位順序從高到低為中和殿、保和殿、文華殿、武英殿、文淵閣、東閣；之后變成保和殿、文華殿、武英殿、文淵閣、東閣、體仁閣。軍機(jī)大臣也沒有正副之分，大致以官爵位高低及行走先后為序，也有經(jīng)皇帝指定次序者。其中資歷最深者為“首席軍機(jī)大臣”或“領(lǐng)班軍機(jī)大臣”。初期，凡應(yīng)皇帝召見議商政務(wù)、承皇帝旨意起草諭旨以及寄給各官員諭旨的署名，均為領(lǐng)班軍機(jī)大臣專責(zé)。乾隆時(shí)，傅恒任領(lǐng)班，改為軍機(jī)大臣共同面君承旨，寄信諭旨也改用軍機(jī)處名義。

五、民國(guó)時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)層制度概況

北洋政府時(shí)期，中央設(shè)有大總統(tǒng)、副總統(tǒng)；國(guó)務(wù)總理沒有副職，為獨(dú)任官。各部設(shè)總長(zhǎng)為正職、次長(zhǎng)為副職。各省軍政長(zhǎng)官曾是督軍，是獨(dú)任官；以民政長(zhǎng)作為最高行政長(zhǎng)官時(shí)，也是獨(dú)任官。各縣正職長(zhǎng)官是縣知事，以縣丞為副職。

南京國(guó)民政府時(shí)期，國(guó)民政府設(shè)有主席、副主席；五院設(shè)有院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)；各部（委）設(shè)有部長(zhǎng)（主任）、次長(zhǎng)（副主任）。后來推行幕僚長(zhǎng)制度，各部的次長(zhǎng)又分為政務(wù)次長(zhǎng)、常務(wù)次長(zhǎng)。1928 年，南京國(guó)民政府公布《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》，規(guī)定國(guó)民政府總攬中華民國(guó)之治權(quán)，政府由行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院組成。國(guó)民政府委員會(huì)設(shè)主席1 人，委員10～12 人。

各省政府設(shè)有主席，是獨(dú)任官。省政府委員由國(guó)民政府任命，常是7～11 人不等，省政府下設(shè)的民政廳、財(cái)政廳、建設(shè)廳、教育廳廳長(zhǎng)以及省政府秘書長(zhǎng)一般都在其列。從實(shí)際運(yùn)行來看，省政府的委員會(huì)制多變成主席的一長(zhǎng)制。省廳設(shè)有副廳長(zhǎng)。南京國(guó)民政府時(shí)期曾推行縣長(zhǎng)制，縣長(zhǎng)是獨(dú)任官。

行政公署，又稱專員公署、專署、行署，是民國(guó)時(shí)期行政督察區(qū)“行政督察專員公署”的簡(jiǎn)稱。設(shè)行署專員一人，一般兼任行署保安司令與行署所駐縣的縣長(zhǎng)。如抗日英雄范筑先1936 年任山東省第六區(qū)行政督察專員、保安司令兼聊城縣縣長(zhǎng)。必要時(shí)，行署設(shè)副專員一人?？偟膩砜?，行署是以獨(dú)任制為主，沿襲了歷史上由差遣形成的地方機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)置的特征。

六、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層制度史的進(jìn)一步思考

通過上述的分析整理，筆者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層的制度史有如下思考。一是領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間權(quán)責(zé)關(guān)系不一，有時(shí)很模糊，有時(shí)則分工較為明確。許多情況下，副職有明確分工職掌。如西漢的御史大夫，具體執(zhí)行監(jiān)察權(quán)，并掌管圖籍秘書等。西漢的郡都尉、郡尉源于秦制，“掌佐守典武職甲卒”，[9]時(shí)稱太守為郡將，郡尉為副將。清代地方各府的同知、通判分掌清軍、巡捕、管糧、治農(nóng)、水利、屯田、牧馬等事。有的副職則不是如此。如宋代的參知政事號(hào)稱“貳宰相，批大政，參庶務(wù)”，實(shí)則職責(zé)有所變化、較為模糊。宋代設(shè)置參知政事之始，參知政事“不宣制、不押班、不知印、不升政事堂”，[10]21備位而已，不預(yù)奏事。太祖漸漸對(duì)宰相趙普心生猜疑，開寶六年（973 年），“詔參知政事呂余慶、薛居正升都堂，與宰相同議政事”，不久又令“與普更知印、押班奏事，以分其權(quán)”。[10]303-304參知政事已相當(dāng)于次相，而非副職。后來又有變化。到至道二年（996 年），寇準(zhǔn)罷免參知政事出知鄧州后，參知政事遂不得與宰相一樣升都堂、押班、知印，位磚也不相同，地位、權(quán)力被削弱。自此，除非皇帝特殊信任，參知政事職責(zé)定位大致如此。宋代參知政事協(xié)助宰相，如無具體分工，則是通盤協(xié)助，稱“通治省事”，如有具體分工，稱“分治省事”，而以前者居多。參知政事的職權(quán)會(huì)因人而異，因時(shí)而異。太宗淳化年間，王沔為參知政事，敏于裁斷，呂蒙正以寬簡(jiǎn)居相位，政事多決于王沔。有時(shí)，宰相對(duì)參知政事進(jìn)行排擠，不少參知政事堅(jiān)決要求分享宰相權(quán)力。

二是要充分認(rèn)識(shí)到人治政治對(duì)制度的經(jīng)常突破所帶來的影響。在人治政治中，制度常被突破，這加深了領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)系問題的復(fù)雜性。如北宋仁宗慶歷年間，參知政事范仲淹主持新政，皇帝“悉用其說”，當(dāng)時(shí)首相章得象“無所建明”，次相晏殊明哲保身。王安石為參政時(shí)，更是為神宗所倚重，總攬政務(wù)，“下視廟堂如無人”。當(dāng)時(shí)的中書宰執(zhí)還有宰相曾公亮、富弼、韓琦，參政唐介、趙抃。時(shí)人戲稱當(dāng)時(shí)中書是“生、老、病、死、苦”：“時(shí)王荊公改新法，日為生事；曾魯公以年老依違其間；富、韓二公稱病不出；唐參政與荊公爭(zhēng)，按問欲理直不勝，疽發(fā)背死；趙清獻(xiàn)趙抃唯聲苦”。[11]這是副職敢于挑戰(zhàn)正職的例子。

三是要正確認(rèn)識(shí)一些貌似集體領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)置。這類領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)置有時(shí)主要注重牽制，不宜夸大其所謂的民主決策色彩。如元朝行省實(shí)行群官圓署制、種族交參制，以成互相牽制、分權(quán)制衡之勢(shì)。行省官員通常由左丞相、平章、右丞、左丞、參知政事等組成，采用圓署會(huì)議和專官提調(diào)相結(jié)合的方式處理政務(wù)。圓署會(huì)議即行省官員集體參與的會(huì)議，與議者押署定議，所謂“事從公議”“大事集議”。行省長(zhǎng)官雖有一定的“畫一之權(quán)”，但存在互相牽制與掣肘，有時(shí)甚至“出入不復(fù)關(guān)聞”長(zhǎng)官。如行省的軍事權(quán)，專門由佩金虎符的丞相、平章等官提調(diào)；錢谷財(cái)賦，也由朝廷指定的一、二名官員掌管。元朝的路、府、州、縣也有群官圓署制，官員要“每日早聚圓坐，參議詞訟，理會(huì)公事”“應(yīng)有大小公事，官員別無差故，自上至下，須要圓書畫押”“自達(dá)魯花赤、總管以至推官，皆可聯(lián)銜署書 ”。[12]對(duì)此，元代有人稱贊說：“四方之士，薈萃于一府，相與共理官政，上下其議論，贊畫其謀猷，相資以德，相尚以義”[13]。其實(shí)，對(duì)于其中所包含的民主決策色彩，沒有必要過分夸大，這一制度過于注重權(quán)力制衡而忽略了效率原則。

四是要認(rèn)識(shí)到權(quán)力制約、提高效率與合力協(xié)同是設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)層時(shí)需要重點(diǎn)遵循的三個(gè)原則，對(duì)三個(gè)原則的側(cè)重不同，就會(huì)形成復(fù)雜多變的領(lǐng)導(dǎo)層形態(tài)。對(duì)于副職等非主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，可以從知情權(quán)、議事權(quán)、聯(lián)署權(quán)、分工權(quán)與相對(duì)獨(dú)立決策權(quán)、上述權(quán)（對(duì)上級(jí)的獨(dú)立上述權(quán)）等方面來考察；一些包括副職在內(nèi)的非主要領(lǐng)導(dǎo)成員未必具備上述權(quán)力。就品級(jí)、品秩而論，正副職之間、主要領(lǐng)導(dǎo)與非主要領(lǐng)導(dǎo)之間有時(shí)相差不多，有時(shí)則相差很多。前者主要是出于權(quán)力制衡的考慮，后者主要是為了增加主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威。如明代的尚書是正二品，侍郎是正三品，中間隔著從二品；清代的尚書是從一品，侍郎則是正二品，中間無所隔，而且“侍郎之屬，雖曰副貳，然與尚書皆為敵體，題奏之草，有一不畫，例不得上，獎(jiǎng)勚罰過，皆所與同；且內(nèi)而樞輔，外而督撫，每由茲選，材雋所萃”。[14]

五是要認(rèn)識(shí)到領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)置的一個(gè)基本原則是互相制約，防止權(quán)力集中于一人。光緒三十二年（1906 年），負(fù)責(zé)官制改革的一些官員奏疏說：“今日積弊之難清，實(shí)由于責(zé)成之不定?！粍t職任之不明。政以分職而理，謀以專任而成。今則一堂而設(shè)有六官，是數(shù)人共一職也，其半為冗員可知；一人而歷官各部，是一人更數(shù)職也，其必?zé)o專長(zhǎng)可見。數(shù)人分一任，則筑室道謀，弊在玩時(shí)；一人兼數(shù)差，則日不暇給，弊在廢事。是故賢者累于牽制，不肖者安于推諉”[15]463。時(shí)人又說，“中國(guó)現(xiàn)行官制，中央各部尚書似為主任官，而侍郎則為輔佐官也。惟是尚、侍職處平等，既不能受其指揮，即不可命為輔佐。而一部之中有二尚書、四侍郎，又加以管部之親王、大學(xué)士，則以一部而有七主任官矣；絕無分勞赴功之效，惟有推諉牽制牽掣之能”“夫主任既己事權(quán)不一，又無人為之承乏指揮，安得不以一部之權(quán)付諸吏胥之手？”[15]370領(lǐng)導(dǎo)層成員過多，互相之間職責(zé)不清，造成互相掣肘，影響效率，這正是包括清朝在內(nèi)的古代許多朝代官制的一大問題。