梁 妍,胡肖華

(1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院,長(zhǎng)沙 410081;2.湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411100)

隨著時(shí)代的發(fā)展,傳統(tǒng)的行政處罰種類已無(wú)法應(yīng)對(duì)日新月異的行政管理實(shí)踐。據(jù)此,為回應(yīng)行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需求,修訂后的《行政處罰法》在原有的行政處罰種類基礎(chǔ)之上,將單行法律、法規(guī)中已經(jīng)明確規(guī)定,行政執(zhí)法實(shí)踐中常用的“通報(bào)批評(píng)”新增為行政處罰的一般種類。[1]這一舉措不僅豐富了行政執(zhí)法手段,填補(bǔ)了行政處罰一般種類中聲譽(yù)罰的空缺,也進(jìn)一步明確了通報(bào)批評(píng)作為處罰手段之法律地位。[2]由于目前學(xué)界對(duì)通報(bào)批評(píng)的內(nèi)涵與外延尚未形成統(tǒng)一認(rèn)知,因此,需要說(shuō)明的是,本文所討論的“通報(bào)批評(píng)”特指我國(guó)《行政處罰法》第9條所規(guī)定的形式上直接使用該名稱表述的行政處罰行為,不包括“警告”和“列入失信名單”等其他類似行為。鑒于現(xiàn)行法律規(guī)定只搭建了通報(bào)批評(píng)制度的大致框架,缺乏可操作性,致使其在實(shí)際適用中存在諸多困境,鑒于此,需探索破解通報(bào)批評(píng)適用困境的應(yīng)對(duì)之策,以確保其在法治軌道上有效運(yùn)行。

一、作為聲譽(yù)罰的通報(bào)批評(píng)

聲譽(yù)罰是指行政機(jī)關(guān)通過(guò)申明違法者的違法行為并給予否定性評(píng)價(jià)向違法行為人施加精神壓力,使其不敢再違法的處罰類型。通報(bào)批評(píng)是指行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人在一定范圍內(nèi)通過(guò)書面批評(píng)加以譴責(zé)和告誡,指出其違法行為,避免其再犯。[3]作為典型的聲譽(yù)罰,通報(bào)批評(píng)具有如下要件特征:

(一)處罰對(duì)象:外部相對(duì)人

實(shí)踐中,通報(bào)批評(píng)不僅適用于懲處行政違法行為,也適用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督[4],即其既可作為外部處罰措施也可作為內(nèi)部懲戒措施使用,而辨別行為性質(zhì)的關(guān)鍵在于處罰對(duì)象。通報(bào)批評(píng)作為內(nèi)部懲戒措施使用時(shí),被通報(bào)對(duì)象往往與行政機(jī)關(guān)存在組織管理關(guān)系,常見于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員的制裁性處理[5],如安徽省亳州市利辛縣水利局對(duì)水政執(zhí)法大隊(duì)張某某作出的通報(bào)批評(píng)決定。與之相反的是,作為行政處罰手段的通報(bào)批評(píng)超越了以組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為顯著特征的內(nèi)部性,是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)無(wú)組織管理關(guān)系且存在行政違法的外部相對(duì)人作出的一種制裁措施[6]47-48,例如,2015年廣西南寧市住房保障和房產(chǎn)管理局就廣西南寧市聯(lián)航物業(yè)服務(wù)有限責(zé)任公司的違法行為給予通報(bào)批評(píng)。

(二)適用情形:輕微違法行為

通報(bào)批評(píng)適用于懲戒輕微違法行為,這一點(diǎn)在行政處罰種類的排列順序、設(shè)定權(quán)限的規(guī)范層級(jí)以及現(xiàn)行法律規(guī)范的規(guī)定等多個(gè)方面都有所體現(xiàn)?！缎姓幜P法》第9條列舉的行政處罰種類,警告與通報(bào)批評(píng)并列排在第一項(xiàng),而目前理論界與實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為列舉順序是按照對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響由輕到重排列,由此可知通報(bào)批評(píng)與警告是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響最輕微的行政處罰種類。[7]設(shè)定權(quán)限上,根據(jù)《行政處罰法》第14條的規(guī)定可知,除規(guī)范性文件外,法律、法規(guī)及規(guī)章均有權(quán)規(guī)定通報(bào)批評(píng),表明立法機(jī)關(guān)認(rèn)為通報(bào)批評(píng)的適用并不會(huì)減損公民的核心權(quán)益?，F(xiàn)行法律規(guī)范如《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第39條明確規(guī)定“情節(jié)較輕的,給予警告、通報(bào)批評(píng)”,也印證了通報(bào)批評(píng)主要適用于懲處情節(jié)較為輕微的違法行為。

(三)法律效果:降低社會(huì)評(píng)價(jià)

作為聲譽(yù)罰的一種,通報(bào)批評(píng)的懲戒性主要體現(xiàn)在減損違法者的聲譽(yù)、降低其社會(huì)評(píng)價(jià)上,并不會(huì)像財(cái)產(chǎn)罰、人身罰一樣直接侵損相對(duì)人的實(shí)在利益。[8]通報(bào)批評(píng)的核心為“通報(bào)”和“批評(píng)”兩部分,“通報(bào)”意味著行政機(jī)關(guān)需以對(duì)外公布的方式實(shí)施,披露行政相對(duì)人的違法行為,確保除行政相對(duì)人以外的其他公民知曉,“批評(píng)”即行政機(jī)關(guān)譴責(zé)行政相對(duì)人違反行政管理秩序的行為,并予以明確的否定性評(píng)價(jià),兩者共同承擔(dān)了聲譽(yù)罰的功能,由此產(chǎn)生影響違法行為人名譽(yù)的法律效果。僅“通報(bào)”而不“批評(píng)”,屬于不具有減損聲譽(yù)意圖和效果的一般通報(bào)行為,不屬于行政處罰性質(zhì)的通報(bào)批評(píng)[9],僅“批評(píng)”而不“通報(bào)”,則與警告無(wú)異。簡(jiǎn)言之,通報(bào)批評(píng)通過(guò)對(duì)行政相對(duì)人的聲譽(yù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的負(fù)面影響,致使行為人的社會(huì)評(píng)價(jià)降低,從而影響其正常的生產(chǎn)、生活,由此具備行政處罰的懲戒性。

二、通報(bào)批評(píng)制度的適用困境

通報(bào)批評(píng)作為法定處罰類型,行政主體應(yīng)依法適用,但目前法律規(guī)范對(duì)面向誰(shuí)通報(bào)、通報(bào)什么內(nèi)容以及通報(bào)持續(xù)多久等具體適用問(wèn)題均未予以回應(yīng),致使行政主體適用通報(bào)批評(píng)缺乏明確的指引,進(jìn)而導(dǎo)致通報(bào)批評(píng)在行政實(shí)踐中遭遇一系列適用困境。

(一)與警告的區(qū)分界限不明顯

1.處罰決定公示導(dǎo)致懲戒效果趨同

通報(bào)批評(píng)與警告并列于《行政處罰法》第9條第1項(xiàng)的主要原因在于兩者都具有告誡、教育違法行為人本人的作用,單就“批評(píng)”而言,在語(yǔ)義與效果上與警告并無(wú)太大差別,兩者的關(guān)鍵性區(qū)別在于知曉范圍的不同,警告的不利告誡僅針對(duì)違法行為人本人,知曉范圍也僅限于行政處罰機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人,而通報(bào)批評(píng)經(jīng)由“通報(bào)”程序,其知曉范圍往往擴(kuò)展至相對(duì)人一定的社會(huì)關(guān)系活動(dòng)區(qū)域。[10]除此之外,通報(bào)批評(píng)的譴責(zé)程度也比警告要重,侵益性更強(qiáng)。雖然理論上,通報(bào)批評(píng)與警告之間的差異很明確,但細(xì)微的差別在行政處罰決定公示的背景下被進(jìn)一步縮小,致使兩者的區(qū)分界限變得越來(lái)越模糊[11],在外觀和后果上更加不易辨別,如寧波市海曙區(qū)綜合行政執(zhí)法局對(duì)馮某某處以警告案(1)參見海曙綜執(zhí)罰決字〔2023〕第002655號(hào),公民馮某某因在人行道停放非機(jī)動(dòng)車被處以警告處罰,處罰文書載于浙江省人民政府官網(wǎng),由于其個(gè)人姓名未被保護(hù)性處理,警告處罰決定被公開后,其實(shí)際處罰效果與通報(bào)批評(píng)無(wú)異。,警告處罰決定被公示后,其實(shí)際效果與通報(bào)批評(píng)無(wú)異。此外,由于目前對(duì)如何通報(bào)并無(wú)明確規(guī)定,通報(bào)批評(píng)的具體實(shí)施缺乏明確指引,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在具體適用時(shí)往往“走樣”,易將通報(bào)批評(píng)的實(shí)施與警告相混同[12],使得兩者在實(shí)踐中產(chǎn)生的法律效果愈加趨同,致使通報(bào)批評(píng)作為行政處罰種類的獨(dú)立規(guī)制價(jià)值受到質(zhì)疑。(2)田林學(xué)者建議刪除或合理解釋《行政處罰法》第9條第1項(xiàng)的“通報(bào)批評(píng)”,因?yàn)槠鋬?nèi)容和效果基本上可以被警告吸收,不具有單獨(dú)列舉的必要性。參見田林:《行政處罰與失信懲戒的立法方案探討》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第5期,第14頁(yè)。

2.法律規(guī)定模糊致使適用情形不明

除法律效果外,通報(bào)批評(píng)與警告在適用模式上也存在混同,行政處罰存在單處與并處兩種不同的適用模式,從立法規(guī)范與執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看,通報(bào)批評(píng)常與警告并處,如《傳染病防治法》第69條、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第100條以及《審計(jì)法》第47條等多條法律規(guī)范均規(guī)定:“通報(bào)批評(píng),給予警告?！睂?shí)務(wù)案例如重慶璧山區(qū)陳良美診所因在患者就診期間未采取標(biāo)準(zhǔn)防護(hù)措施被處以警告和通報(bào)批評(píng)。(3)參見璧衛(wèi)傳罰〔2022〕14號(hào),《重慶市璧山區(qū)衛(wèi)生健康綜合行政執(zhí)法支隊(duì)關(guān)于2022年第四季度衛(wèi)生行政處罰情況的公示》,載重慶市璧山區(qū)人民政府官網(wǎng),2023年1月6日,http://www.bishan.gov.cn/bmjz/bm_97237/qwsjkw_97256/zwgk_92018/qwsjkw_jczwgk/zwgk_wsjkly/zwgk_jgxx/zwgk_xzcf/202301/t20230106_11466267.html,2023年8月4日訪問(wèn)。實(shí)際上,通報(bào)批評(píng)與警告同屬精神罰,都是通過(guò)向行政相對(duì)人施加精神性影響,使之產(chǎn)生畏懼心理,促使其改正違法行為,因此,對(duì)同一違法行為同時(shí)處以警告和通報(bào)批評(píng),教育意義并不大。更重要的是,并處主要適用于違法情節(jié)較重的情形,而警告與通報(bào)批評(píng)均適用于違法行為較輕的情形,兩者顯然不宜并處,而應(yīng)分別與罰款、吊銷許可證件等其他更重的行政處罰措施并處。此外,《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第40條以及《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第113條等許多現(xiàn)行法律規(guī)范多表述為“給予警告、通報(bào)批評(píng)”或“給予警告或者通報(bào)批評(píng)”,即針對(duì)某一違法情形,具體選擇適用警告還是通報(bào)批評(píng),行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)。通報(bào)批評(píng)與警告作為兩種獨(dú)立的行政處罰手段,所適配的違法情形必然存在一定的差異,鑒于執(zhí)法實(shí)踐情形復(fù)雜多變,行政機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確地自行甄別不同違法情形應(yīng)適用的行政處罰措施。為了確保輿論監(jiān)督和法治建設(shè)的統(tǒng)一性與合理性,避免出現(xiàn)相同違法情節(jié)不同行政處罰措施的情形,必須嚴(yán)格依法實(shí)施通報(bào)批評(píng)[13],明確區(qū)分通報(bào)批評(píng)與警告的適用情形。

(二)適用違法行為情節(jié)不一

通報(bào)批評(píng)涉及建設(shè)工程、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)保、食品、藥品、教育、醫(yī)療、金融和財(cái)稅等多個(gè)領(lǐng)域,不同單行法律、法規(guī)規(guī)定的實(shí)施主體以及適用的違法情形存在一定的差異,有些規(guī)定的適用行為違法程度較輕,如《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第39條規(guī)定的未履行程序性的監(jiān)管義務(wù)以及《慈善法》第101條規(guī)定的未履行該法第27條規(guī)定的驗(yàn)證義務(wù)屬于比較輕微的程序性義務(wù),有些則違法程度重一些,如《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第114條、《審計(jì)法》第47條以及《預(yù)算法》第95條規(guī)定的適用情形。由此可見,不同領(lǐng)域適用通報(bào)批評(píng)的違法行為情節(jié)不一致,甚至有一些行為違法程度的輕重相差較大。通報(bào)批評(píng)只適用于懲處輕微違法行為。然而,由于目前輕微違法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不明確,不同領(lǐng)域?qū)p微違法行為的認(rèn)知不同,每個(gè)領(lǐng)域都有各自的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致通報(bào)批評(píng)尚未形成統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)。

(三)缺乏執(zhí)法裁量基準(zhǔn)

1.通報(bào)內(nèi)容不一

通報(bào)批評(píng)的內(nèi)容取決于通報(bào)性質(zhì)、目的和受眾對(duì)象[14],其主要目的是懲戒違法行為人和鞭策公眾引以為戒。那么,通報(bào)批評(píng)究竟該承載哪些內(nèi)容,公布違法行為人身份信息應(yīng)達(dá)到何種具體程度,才能實(shí)現(xiàn)既能譴責(zé)行政相對(duì)人的違法行為,又能教育其他社會(huì)主體的目的?由于目前對(duì)此缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量權(quán),各地行政機(jī)關(guān)作出的通報(bào)批評(píng)包含的內(nèi)容存在一定的差異,致使實(shí)際適用中產(chǎn)生了諸多問(wèn)題,比如有的通報(bào)批評(píng)寫明了違法事實(shí)和處罰結(jié)果,卻未列明處罰依據(jù)。(4)參見《三亞市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于對(duì)三亞海棠之星一期建設(shè)不按照經(jīng)圖審合格的工程設(shè)計(jì)圖紙施工等問(wèn)題進(jìn)行全市通報(bào)批評(píng)的通知》,載三亞市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局官網(wǎng),2023年4月26日,http://zj.sanya.gov.cn/zjjsite/hyjg/202304/8479a764337841f08661ec04832af71f.shtml,2023年8月2日訪問(wèn)。因此,為給執(zhí)法部門提供具體的實(shí)踐指引,保障懲戒效果的穩(wěn)定性,亟須構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),明確通報(bào)批評(píng)必須具備的內(nèi)容,防止行政機(jī)關(guān)恣意侵害行政相對(duì)人的隱私權(quán)。

2.通報(bào)范圍模糊

聲譽(yù)存在于一定的社會(huì)關(guān)系之中,產(chǎn)生聲譽(yù)減損的法律效果也必然發(fā)生于一定的社會(huì)關(guān)系環(huán)境中。[15]152通報(bào)批評(píng)欲產(chǎn)生降低相對(duì)人社會(huì)評(píng)價(jià)的懲戒效果,必然需要向其他社會(huì)主體公開,但應(yīng)如何理解“除當(dāng)事人之外的一定范圍”,現(xiàn)有法律規(guī)范并未給出答案。有觀點(diǎn)主張行政機(jī)關(guān)難以通過(guò)意思表示的方式來(lái)限制通報(bào)批評(píng)的實(shí)際效果范圍,故明示區(qū)分通報(bào)范圍的意義不大[15]159,還有學(xué)者認(rèn)為通報(bào)批評(píng)不應(yīng)實(shí)行“一刀切”的無(wú)差別公開,而應(yīng)結(jié)合案件具體情況區(qū)別執(zhí)行。[6]57各地執(zhí)法實(shí)踐則存在多種不同的做法:有全社會(huì)通報(bào)的,例如佛山市生態(tài)環(huán)境局對(duì)廣東金加通檢測(cè)技術(shù)科技有限公司的行政處罰(5)參見佛環(huán)南罰〔2022〕106號(hào)。中明確將當(dāng)事人弄虛作假行為向全社會(huì)通報(bào);有全行業(yè)通報(bào)的,例如銀川市住房保障局物業(yè)管理辦公室對(duì)銀新苑物業(yè)公司在物業(yè)行業(yè)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)(6)參見銀物辦發(fā)〔2009〕141號(hào)《關(guān)于對(duì)銀川銀新苑物業(yè)服務(wù)有限公司物業(yè)管理問(wèn)題的通報(bào)》,轉(zhuǎn)引自寧夏回族自治區(qū)銀川市中級(jí)人民法院行政判決書〔2014〕銀行再終字第1號(hào)。;有全轄區(qū)內(nèi)通報(bào)的,例如贛州市科技學(xué)校被贛州市教育局處以全市通報(bào)批評(píng)。(7)參見罰決〔2022〕1號(hào),來(lái)源:信用中國(guó)網(wǎng)站行政管理信息查詢。實(shí)踐中最常見的做法是未明示通報(bào)范圍(8)參見深市監(jiān)龍?zhí)幜P〔2023〕橫崗46號(hào),深圳市常華酒業(yè)有限公司因未按規(guī)定建立安全管理制度,被處以通報(bào)批評(píng),處罰信息公示于深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局官方網(wǎng)站,未明示通報(bào)范圍。,但通報(bào)批評(píng)的范圍是影響法律效果的關(guān)鍵因素,因此,必須科學(xué)劃分通報(bào)范圍,并在行政處罰決定作出時(shí)明確。

3.通報(bào)時(shí)限不明

通報(bào)持續(xù)時(shí)間,是指通報(bào)批評(píng)處罰決定存在于政府官方門戶網(wǎng)站、信用中國(guó)等特定數(shù)據(jù)庫(kù)中,能被公眾檢索到的時(shí)間。[16]通報(bào)批評(píng)的期限直接決定了懲戒力度,期限過(guò)長(zhǎng),可能導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)益受到過(guò)度侵害,期限過(guò)短則無(wú)法產(chǎn)生預(yù)期的制裁效果。在規(guī)范層面,市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定的《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰信息公示規(guī)定》第13條(9)《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰信息公示規(guī)定》第十三條:“僅受到通報(bào)批評(píng)或者較低數(shù)額罰款的行政處罰信息自公示之日起屆滿3個(gè)月的,停止公示。其他行政處罰信息自公示之日起屆滿三年的,停止公示。前款所稱較低數(shù)額罰款由省級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)督管理部門結(jié)合工作實(shí)際規(guī)定。依照法律法規(guī)被限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)超過(guò)三年的,公示期按照實(shí)際限制期限執(zhí)行。”明確規(guī)定了市場(chǎng)主體受到通報(bào)批評(píng)的行政處罰信息自公示之日起屆滿3個(gè)月的,停止公示;而執(zhí)法實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)作出的通報(bào)批評(píng)決定均無(wú)時(shí)限說(shuō)明,如長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局作出的《關(guān)于對(duì)長(zhǎng)沙縣泉塘街道青蘋果幼兒園違法行為的通報(bào)批評(píng)》未明確通報(bào)批評(píng)的持續(xù)時(shí)間。(10)參見長(zhǎng)縣執(zhí)衛(wèi)健罰字〔2022〕第182號(hào)行政處罰決定書。通報(bào)時(shí)限的不明確導(dǎo)致行政相對(duì)人受到通報(bào)批評(píng)的處罰記錄長(zhǎng)期存在于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),持續(xù)地影響相對(duì)人聲譽(yù),并進(jìn)一步侵損其基于聲譽(yù)所獲得的派生利益,顯然有悖于過(guò)罰相當(dāng)原則。因此,通報(bào)批評(píng)處罰決定不應(yīng)“一作了之”[17],行政機(jī)關(guān)應(yīng)明確通報(bào)期限,當(dāng)通報(bào)期限屆滿時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)或經(jīng)行政相對(duì)人申請(qǐng)后屏蔽、刪除之前發(fā)布的通報(bào)批評(píng)信息,為行政相對(duì)人提供修復(fù)信用的機(jī)會(huì),使其能回歸正常生活。

(四)實(shí)施程序不完善

1.通報(bào)方式混亂

通報(bào)批評(píng)作為訴諸社會(huì)輿論的處罰方式,需通過(guò)違法信息的傳播與擴(kuò)散達(dá)到減損行政相對(duì)人聲譽(yù)、降低其社會(huì)評(píng)價(jià)的制裁效果,而通報(bào)方式影響著信息傳播的速度與范圍。通報(bào)方式包括作為發(fā)布渠道的通報(bào)媒介與承載內(nèi)容的通報(bào)形式兩方面,目前執(zhí)法實(shí)踐中有通過(guò)官方微信公眾號(hào)、官方門戶網(wǎng)站、執(zhí)法公示平臺(tái)、新聞媒體等信息媒介發(fā)布通報(bào)批評(píng)的,多以線上通報(bào)為主,具體承載形式有情況說(shuō)明、新聞通報(bào)、公布典型執(zhí)法案例等。實(shí)踐中,各行政機(jī)關(guān)采用的通報(bào)方式五花八門,而過(guò)于多元化的通報(bào)方式易導(dǎo)致處罰效果的不一致。此外,實(shí)踐中還存在未經(jīng)處罰程序以公開違法行為的方式替代通報(bào)批評(píng)處罰決定的情況,如國(guó)家能源局東北監(jiān)管局通過(guò)印發(fā)紅頭文件,對(duì)新巴爾虎左旗蒙力新能源科技有限公司、赤峰光大光伏農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司處以通報(bào)批評(píng)處罰。(11)《關(guān)于對(duì)兩家電力企業(yè)給予通報(bào)批評(píng)行政處罰的通報(bào)》,載國(guó)家能源局東北監(jiān)管局電力安全監(jiān)管平臺(tái)網(wǎng)站,2022年9月20日,http://jgpt.dbj.nea.gov.cn/anquan/content.aspx?uid=744b899f-d58e-4166-8c3a-a633462b850f,2023年8月11日訪問(wèn)。因此,規(guī)范通報(bào)方式對(duì)于控制公權(quán)力、保障相對(duì)人合法權(quán)益而言至關(guān)重要。

2.聽證程序缺失

聽證程序的目的是確保行政主體與行政相對(duì)人的意志能得以有效溝通和交流,從而使最終結(jié)果具有可接受性、公正性、準(zhǔn)確性和效率性。[18]作為保護(hù)公民合法權(quán)益、監(jiān)督政府依法行政的重要手段,聽證只適用于較重的行政處罰措施,因而行政機(jī)關(guān)擬作出通報(bào)批評(píng)的處罰決定時(shí),原則上不需要聽證。盡管通報(bào)批評(píng)不屬于《行政處罰法》明確列舉的幾種聽證情形,其他法律、法規(guī)和規(guī)章也未就通報(bào)批評(píng)的適用設(shè)置聽證程序,但其所涉及的名譽(yù)權(quán)與個(gè)人信息權(quán)是保障公民人格自由發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此,基于事前控制風(fēng)險(xiǎn)之考量,在全社會(huì)范圍內(nèi)通報(bào)批評(píng)事項(xiàng)影響重大,或行政相對(duì)人是具有重大影響力的企業(yè)等,為避免違法或者不當(dāng)?shù)男姓Q定給行政相對(duì)人帶來(lái)無(wú)法彌補(bǔ)的損害,應(yīng)為行政相對(duì)人提供一個(gè)自我陳述和申辯質(zhì)證的制度化平臺(tái)[19],以確保通報(bào)批評(píng)處罰決定建立在合法適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上。

(五)過(guò)度減損公民權(quán)益

1.信息傳播工具的網(wǎng)絡(luò)化:懲處效果無(wú)法控制

目前,行政機(jī)關(guān)大多通過(guò)官方門戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)以及政務(wù)微博等線上方式公布通報(bào)批評(píng)決定,而此類負(fù)面信息一旦被行政機(jī)關(guān)公開發(fā)布,就脫離了發(fā)布主體的掌控,會(huì)被不停地復(fù)制、轉(zhuǎn)載于微信、微博等互聯(lián)網(wǎng)傳播工具。互聯(lián)網(wǎng)是負(fù)面宣傳的放大器[20],搜索引擎的聯(lián)想檢索與數(shù)據(jù)存儲(chǔ)功能使得個(gè)人過(guò)往的負(fù)面記錄永久、完整地保存于網(wǎng)絡(luò)空間,很難隨著時(shí)間的流逝而被社會(huì)公眾遺忘,出現(xiàn)“以記住為原則,以遺忘為例外”的“忘卻困境”[21]?；ヂ?lián)網(wǎng)作為一個(gè)沒(méi)有簾幕遮攔的透明社會(huì),依托算法技術(shù)能快速、準(zhǔn)確地進(jìn)行信息聚合,違法行為人的具體聯(lián)系方式、工作單位、居住地址甚至家庭成員等隱私信息都將暴露無(wú)遺。除此之外,一些不良媒體為獲取流量,會(huì)對(duì)通報(bào)信息進(jìn)行惡意刪減、篡改或過(guò)度解讀,放大甚至歪曲通報(bào)批評(píng)的原意,而基于“壞消息偏好”的心理,人們易對(duì)其他社會(huì)成員的負(fù)面信息不經(jīng)思考地接受并形成持久的刻板印象。聲譽(yù)作為無(wú)形資產(chǎn),不似有形資產(chǎn)能夠被準(zhǔn)確估量,聲譽(yù)制裁也很難按照比例原則來(lái)校準(zhǔn)懲罰的限度,最終往往失之嚴(yán)厲[22],從而產(chǎn)生超出規(guī)范語(yǔ)義的懲戒效果。

2.社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制的引入:機(jī)會(huì)利益連帶受損

在我國(guó)著力建設(shè)社會(huì)信用體系的背景下,公民將聲譽(yù)視為自己的“第二生命”[23],通報(bào)批評(píng)甚至有可能產(chǎn)生比罰款、拘留等處罰措施更重的處罰效果,因?yàn)槠渲撇眯Ч皇芟抻凇耙皇乱涣P”,一旦開啟聲譽(yù)懲戒,則會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生多維規(guī)制效應(yīng)[24],影響其心理、利益獲得及社會(huì)聲譽(yù)。不同于其他行政處罰的作用方式,通報(bào)批評(píng)所構(gòu)建的“聲譽(yù)懲戒—社會(huì)評(píng)價(jià)降低—社會(huì)制裁—機(jī)會(huì)利益受損”的運(yùn)行框架,通過(guò)引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制,增加違法行為的“圍觀者”和社會(huì)制裁的“參與者”[25],打破了以往“行政機(jī)關(guān)—行政相對(duì)人”的二元化結(jié)構(gòu),行政相對(duì)人被置于外部社會(huì)環(huán)境中由其他社會(huì)成員予以評(píng)價(jià)(如圖所示)。同時(shí),行政相對(duì)人受到通報(bào)批評(píng)的處罰信息,經(jīng)與其他違法、違約等負(fù)面信息相聯(lián)結(jié)、整合,形成公共信用信息,通過(guò)記錄于信用檔案的方式向外公示,并與行政相對(duì)人的交易機(jī)會(huì)、市場(chǎng)準(zhǔn)入資格及評(píng)優(yōu)評(píng)先等機(jī)會(huì)利益相掛鉤,織就了一個(gè)嚴(yán)密的社會(huì)制裁體系,易給行政相對(duì)人帶來(lái)極重且難以限定邊界的制裁效果。[15]159-160以企業(yè)法人為例,通報(bào)批評(píng)處罰信息在國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的信用信息查詢系統(tǒng)、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、信用中國(guó)等多個(gè)官方信用信息公示平臺(tái)以及企查查、天眼查等商業(yè)APP都可被公眾查詢到,如深圳市天力發(fā)供應(yīng)鏈有限公司未履行特種設(shè)備主體責(zé)任案(12)參見深市監(jiān)龍?zhí)幜P〔2023〕南灣35號(hào)。,通過(guò)降低企業(yè)的社會(huì)評(píng)價(jià),進(jìn)而影響其經(jīng)營(yíng)能力和投資能力,從而實(shí)現(xiàn)二次制裁。

三、破解通報(bào)批評(píng)制度適用困境的應(yīng)對(duì)策略

鑒于通報(bào)批評(píng)的適用隱藏著諸多法律風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)針對(duì)其在行政實(shí)踐中面臨的適用困境及時(shí)采取相應(yīng)的解決對(duì)策,以保障通報(bào)批評(píng)的依法適用。從依法行政原則出發(fā),可以從以下幾個(gè)方面入手,規(guī)范通報(bào)批評(píng)的適用。

(一)區(qū)分警告與通報(bào)批評(píng):控制行政自由裁量

1.限制警告決定公開

為避免通報(bào)批評(píng)與警告趨同化,需明確兩者的不同之處,以體現(xiàn)獨(dú)立規(guī)制價(jià)值。于通報(bào)批評(píng)而言,公開這一行為屬于通報(bào)批評(píng)實(shí)施中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié);而警告作為具有警告或譴責(zé)性的警示罰,僅涉及行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人,公開只是一種事后保障公民知情權(quán)的事實(shí)行為。在厘清兩者與公開行為的關(guān)系之前提下,為使警告與通報(bào)批評(píng)的法律效果得以明確區(qū)分,避免行政處罰法設(shè)定的種類體系陷入混亂的窘境,應(yīng)明確限制警告處罰決定的公開。實(shí)際上,警告作為一種申誡罰,主要是對(duì)行政相對(duì)人的精神和心理施加影響,使其自身認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤并感到羞恥而不再犯,故無(wú)須公開也能實(shí)現(xiàn)懲戒目的。首先,原則上,行政相對(duì)人僅受到警告處罰的不應(yīng)公示,除非與其他處罰措施并處。如《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰信息公示規(guī)定》第2條第2款明確規(guī)定,僅受到警告行政處罰的不予公示,法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。其次,應(yīng)明確《行政處罰法》第48條規(guī)定的“具有一定社會(huì)影響”的具體判定標(biāo)準(zhǔn)。最后,若確實(shí)需要公開警告處罰決定,應(yīng)平衡公眾知情權(quán)與公民隱私權(quán),信息披露程度無(wú)須達(dá)到明確指向性,如湖南省湘陰縣公安局作出的行政處罰決定書[湘公(瓦)決字〔2023〕第1041號(hào)],對(duì)案件名稱以及行政相對(duì)人信息進(jìn)行了保護(hù)性處理。

2.合理細(xì)化適用情形

現(xiàn)行法律規(guī)范中存在大量的“適用通報(bào)批評(píng)或警告”表述規(guī)定,為行政機(jī)關(guān)預(yù)留了較大的自由裁量空間,這不僅加劇了行政權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn),還使得警告與通報(bào)批評(píng)極易混同,而且,針對(duì)輕微違法行為,只要采取警告和通報(bào)批評(píng)中的一種即可,同時(shí)并處警告與通報(bào)批評(píng)不僅浪費(fèi)執(zhí)法資源也不會(huì)產(chǎn)生更好的懲戒教育效果。為控制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),保障行政相對(duì)人合法權(quán)益,《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》明確指出,法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類的,應(yīng)細(xì)化和量化行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn),明確適用不同處罰種類的具體情形。具體而言,可從以下兩個(gè)方面區(qū)分通報(bào)批評(píng)與警告的適用情形:(1)處罰對(duì)象。通報(bào)批評(píng)的處罰對(duì)象主要為單位,很少適用于自然人,而警告既適用于個(gè)人也適用于單位。警告的適用對(duì)象和適用領(lǐng)域更廣泛,通報(bào)批評(píng)的適用領(lǐng)域更狹小。(2)違法行為的輕重以及所涉利益。警告適用于違法程度顯著輕微且無(wú)危害后果,只需相對(duì)人認(rèn)識(shí)到自己的行為違法的情形。如《交通運(yùn)輸工程造價(jià)工程師注冊(cè)管理辦法》第20條規(guī)定的交通運(yùn)輸工程造價(jià)工程師違反該辦法規(guī)定的情形,鑒于該辦法規(guī)定的都是取得、延續(xù)許可的程序性義務(wù),并不涉及公共利益,可以只處以警告。與警告相比,通報(bào)批評(píng)的懲戒性明顯更重,適用于懲處違法程度相對(duì)來(lái)說(shuō)更重且可能涉及其他社會(huì)成員利益的情形,如《防震減災(zāi)法》第90條規(guī)定的侵占、截留、挪用地震應(yīng)急救援、地震災(zāi)后過(guò)渡性安置或者地震災(zāi)后恢復(fù)重建的資金、物資的情形,由于涉及公共利益,應(yīng)予以通報(bào)批評(píng)?？偠灾?為給執(zhí)法機(jī)關(guān)提供明確的指引,應(yīng)盡可能地明確區(qū)分警告與通報(bào)批評(píng)的適用情形。

(二)統(tǒng)一適用違法行為情節(jié):明晰判定標(biāo)準(zhǔn)

通報(bào)批評(píng)作為輕微處罰種類只適配輕微違法行為,但目前各領(lǐng)域適用的違法行為輕重程度不一,為確保過(guò)罰相當(dāng),應(yīng)明確輕微違法行為的判定標(biāo)準(zhǔn),將通報(bào)批評(píng)的適用情形規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化,以提升行政執(zhí)法精細(xì)度?！斑`法情節(jié)輕微”的判定標(biāo)準(zhǔn)需要綜合運(yùn)用定性、定量?jī)煞N裁量基準(zhǔn)來(lái)加以細(xì)化,具體而言:(1)性質(zhì)基準(zhǔn)方面,輕微意味著違法行為未危及法律所維護(hù)的核心利益,不會(huì)對(duì)行政管理秩序造成重大影響,但仍具有一定的危害性。鑒于各個(gè)領(lǐng)域的“輕微違法”具有不同特點(diǎn)[26],性質(zhì)輕微的判斷標(biāo)準(zhǔn)不能一概而論,故各執(zhí)法部門應(yīng)以現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù),結(jié)合各自行政管理領(lǐng)域的實(shí)際特點(diǎn),對(duì)輕微違法行為分門別類地列舉,厘清規(guī)定適用通報(bào)批評(píng)的“情節(jié)較輕”行為的外延。(2)量化基準(zhǔn)方面,可通過(guò)設(shè)置臨界值的方式判定違法行為是否“輕微”[27],為執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施通報(bào)批評(píng)提供具體參照標(biāo)準(zhǔn)。比如《預(yù)算法》第95條規(guī)定的涉及騙取資金的違法行為,以資金數(shù)額為量化標(biāo)準(zhǔn),明確多少金額屬于違法情節(jié)輕微,可以處以通報(bào)批評(píng)。需要注意的是,既然只處以通報(bào)批評(píng),說(shuō)明違法行為未造成實(shí)質(zhì)性損害或造成的損害較小,不至于處以罰款或吊銷許可等制裁性更強(qiáng)的處罰手段,因此量化基準(zhǔn)的設(shè)定必須在一般人認(rèn)知的合理范圍內(nèi),過(guò)高的數(shù)值會(huì)導(dǎo)致違法行為人逃脫懲戒,過(guò)低則會(huì)導(dǎo)致通報(bào)批評(píng)的濫用。

(三)構(gòu)建執(zhí)法裁量基準(zhǔn):落實(shí)過(guò)罰相當(dāng)

1.限定通報(bào)內(nèi)容

在信息構(gòu)建方面,由于通報(bào)批評(píng)與處罰決定書的受眾不一樣,因此,通報(bào)批評(píng)的內(nèi)容不能只是對(duì)處罰決定書的簡(jiǎn)單復(fù)述,在確保內(nèi)容完整的前提下,應(yīng)盡量精簡(jiǎn)、有效,避免一些無(wú)效、低效信息的公開致使威懾性效果被削弱。[28]為實(shí)現(xiàn)懲戒目的,通報(bào)批評(píng)應(yīng)包括以下內(nèi)容:一是違法行為人的基本信息。聲譽(yù)罰的威懾力來(lái)源于其公開性,因而違法行為人身份信息的披露必須達(dá)到明確的程度,使公眾能將其與違法行為建立排他性聯(lián)系。自然人姓名或企業(yè)名稱必須公開,同時(shí),自然人的性別、年齡以及企業(yè)法人的社會(huì)信用代碼或許可登記證號(hào)信息也應(yīng)公布,以避免同名“誤傷”。但不得公開與案件無(wú)關(guān)的隱私或案外人信息,如家庭住址、家庭成員,若確為實(shí)現(xiàn)懲戒目的所必須,則應(yīng)對(duì)信息進(jìn)行保護(hù)性處理。二是案情概要。寫明案件名稱,概述處罰原因,即相對(duì)人的違法事實(shí)和處罰依據(jù),包括違法行為、時(shí)間、地點(diǎn),表述應(yīng)真實(shí)、準(zhǔn)確,不使用過(guò)多的專業(yè)術(shù)語(yǔ),以便公眾理解、接受。三是否定性評(píng)價(jià)。通報(bào)批評(píng)的重點(diǎn)在于此部分,主要是表明法律禁止此種行為,對(duì)違法行為人給予負(fù)面評(píng)價(jià),但不得含有人格貶損或侮辱性內(nèi)容。同時(shí),應(yīng)載明處罰結(jié)果、處罰依據(jù)與處罰決定書文號(hào),以便公眾檢索。四是教育警示內(nèi)容。除了矯正違法行為外,通報(bào)批評(píng)還能起到法治教育的積極作用,故應(yīng)在最后強(qiáng)調(diào)違法后果以警示教育社會(huì)公眾,促使公眾從中吸取教訓(xùn),自覺(jué)遵守國(guó)家法律法規(guī)。

2.劃分通報(bào)范圍

通報(bào)批評(píng)所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)受制于信息傳播的廣度和受眾的數(shù)量,因此,不同的通報(bào)范圍對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的減損程度也不同。通報(bào)批評(píng)作為輕微的行政處罰措施,是對(duì)行政相對(duì)人非核心權(quán)益的減損,一律無(wú)差別地采取全社會(huì)通報(bào)的方式顯然與其法律定位不符,應(yīng)以違法行為所涉領(lǐng)域、危害程度以及牽涉利益群體為考量因素,進(jìn)而劃分出單位或社區(qū)通報(bào)、行業(yè)系統(tǒng)通報(bào)、區(qū)域性通報(bào)和全社會(huì)通報(bào)幾種不同的通報(bào)范圍樣態(tài),并適用不同的通報(bào)媒介以實(shí)現(xiàn)知曉范圍的區(qū)分。食品、藥品、生態(tài)環(huán)境、工程建設(shè)以及傳染病防治與公眾日常生活息息相關(guān),一旦有任何問(wèn)題都可能對(duì)公共利益產(chǎn)生重大影響,所以涉及此類事項(xiàng),應(yīng)采取全社會(huì)通報(bào)的方式,確保相關(guān)信息為公眾知曉,例如,《傳染病防治法》第69條、《全國(guó)污染源普查條例》第39條規(guī)定的情形。對(duì)于專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)且存在行業(yè)監(jiān)管的領(lǐng)域則可以采取行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)通報(bào)的方式予以懲戒,比如《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》第72條、《工程咨詢行業(yè)管理辦法》第31條以及《定量包裝商品計(jì)量監(jiān)督管理辦法》第19條規(guī)定的情形,以往執(zhí)法實(shí)踐中也早已存在系統(tǒng)內(nèi)通報(bào),如四川省立志建筑有限公司(13)參見通區(qū)住建罰訣字〔2018〕3號(hào)行政處罰文書。案。對(duì)于一定區(qū)域內(nèi)帶有普遍性的問(wèn)題或信息,需要特定區(qū)域內(nèi)的公眾知曉的,在轄區(qū)范圍內(nèi)通報(bào),如《人民陪審員法》第27條規(guī)定的情形。違法行為危害程度輕微且未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性危害后果的,向相對(duì)人所在單位或居住地所在社區(qū)定點(diǎn)通報(bào)即可,如《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》第66條規(guī)定的情形?？偠灾?行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)違法行為的危害程度,合理設(shè)立通報(bào)批評(píng)的范圍,落實(shí)過(guò)罰相當(dāng)原則,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。[29]

3.設(shè)置通報(bào)期限

從保障行政相對(duì)人權(quán)益的角度出發(fā),行政機(jī)關(guān)在作出通報(bào)批評(píng)決定時(shí),應(yīng)一并說(shuō)明通報(bào)期限,不規(guī)定通報(bào)期限意味著持續(xù)公開,會(huì)過(guò)度侵害相對(duì)人權(quán)益,設(shè)置通報(bào)期限能紓解當(dāng)前聲譽(yù)修復(fù)難的困境,幫助相對(duì)人重新獲得社會(huì)的認(rèn)可與尊重,有利于社會(huì)穩(wěn)定。因而,應(yīng)設(shè)定與不同違法行為嚴(yán)重程度相適的差異化梯度期限[30],如1個(gè)月,3個(gè)月,6個(gè)月。同時(shí),為避免通報(bào)持續(xù)時(shí)間太短無(wú)法產(chǎn)生處罰效果或時(shí)間太長(zhǎng)過(guò)度侵害相對(duì)人權(quán)益,應(yīng)設(shè)置最短公示期限與最長(zhǎng)公示期限,處罰效果的形成需要信息的流轉(zhuǎn),至少應(yīng)公示1個(gè)月,考慮到通報(bào)批評(píng)屬于輕微處罰手段,公示期也不宜過(guò)長(zhǎng),最長(zhǎng)通報(bào)期限應(yīng)為6個(gè)月。通報(bào)期限自行政機(jī)關(guān)公示于政府網(wǎng)站或其他社會(huì)成員可查詢之日起算,一般為處罰決定作出之日起7個(gè)工作日之內(nèi)(14)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào))以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕118號(hào))都明確要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)將自然人、法人和其他組織的行政處罰信息于決定作出之日起7個(gè)工作日內(nèi)通過(guò)政府網(wǎng)站公開。,期限屆滿意味著通報(bào)批評(píng)執(zhí)行完畢,行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)依職權(quán)或者依行政相對(duì)人的申請(qǐng),及時(shí)從政府網(wǎng)站和平臺(tái)系統(tǒng)中刪除通報(bào)信息,并與其他信息公示平臺(tái)建立共建共享機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)“一處刪除,處處刪除”的效果,為相對(duì)人修復(fù)聲譽(yù)掃清障礙。

(四)完善執(zhí)法程序:實(shí)現(xiàn)程序正義

1.規(guī)范通報(bào)方式

通報(bào)方式是影響懲戒效果的關(guān)鍵因素,在明確通報(bào)范圍與信息受眾的基礎(chǔ)上,選擇適宜的通報(bào)媒介和形式有利于提升通報(bào)實(shí)效,確保實(shí)際處罰效果不明顯超出預(yù)期懲戒強(qiáng)度。現(xiàn)有通報(bào)媒介根據(jù)影響力可以劃分為公告欄、報(bào)紙、縣級(jí)以上地方政府或行政主管部門門戶網(wǎng)站、新聞媒體、執(zhí)法公示平臺(tái)以及社交平臺(tái)。對(duì)違法性質(zhì)特別嚴(yán)重且涉及公共利益的行為,應(yīng)予以全社會(huì)通報(bào)批評(píng),執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以采取新聞媒體、官方門戶網(wǎng)站以及社交平臺(tái)等多個(gè)渠道向社會(huì)發(fā)布通報(bào),公眾傾向于被動(dòng)地接收信息,多渠道通報(bào)有利于擴(kuò)大知曉范圍;對(duì)于專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域違法情節(jié)輕微的行為,則可以將通報(bào)批評(píng)限定在行業(yè)內(nèi),通過(guò)內(nèi)部公務(wù)文件的形式向其所屬行業(yè)通報(bào);向特定區(qū)域公眾通報(bào)的,可采用傳統(tǒng)的線下公告欄公示的方式;向違法行為人單位或居委會(huì)、村委會(huì)定點(diǎn)通報(bào)的,采用送達(dá)書面通報(bào)的方式即可。此外,通報(bào)必須蓋有處罰機(jī)關(guān)公章,而且行政機(jī)關(guān)不能以公開的通報(bào)批評(píng)代替行政處罰決定書,必須在向行政相對(duì)人送達(dá)書面形式的通報(bào)批評(píng)處罰決定書后再向外通報(bào)。因?yàn)樾姓顒?dòng)要專門地、個(gè)別具體地對(duì)相對(duì)方產(chǎn)生法律效力,必須向該特定的相對(duì)方送達(dá)該行政處罰決定書。[31]

2.引入聽證程序

通報(bào)批評(píng)在行政處罰體系中屬于輕微的處罰種類,而聽證的核心要義,是給予部分?jǐn)M實(shí)施較重處罰的行為人進(jìn)一步陳述和質(zhì)證的機(jī)會(huì)[9],因而,通報(bào)批評(píng)決定的作出一般無(wú)須聽證,通過(guò)陳述、申辯等程序予以合法性控制即可,只有在可能給行政相對(duì)人造成重大影響時(shí)才需經(jīng)聽證程序討論決定。在當(dāng)前的行政處罰法框架體系下,通報(bào)批評(píng)不屬于《行政處罰法》第63條明確列舉的聽證情形,若將通報(bào)批評(píng)案件是否適用聽證程序的裁量權(quán)交由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行個(gè)案判斷容易滋生腐敗,因此,可通過(guò)司法解釋或法律釋義的方式將可能給行政相對(duì)人造成重大影響的通報(bào)批評(píng)解釋為第5項(xiàng)“其他較重的處罰”,以賦予行政相對(duì)人申請(qǐng)聽證的權(quán)利,并且明確同時(shí)滿足以下條件的屬于可能給行政相對(duì)人造成重大影響的情形:(1)與公眾利益緊密相關(guān)或公眾關(guān)注度較高;(2)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生的影響相當(dāng)于巨額罰款、限制從業(yè)資格或限制人身自由。需要舉行聽證的,鑒于通報(bào)批評(píng)作為聲譽(yù)罰的特殊性,為避免聽證失去實(shí)際意義,應(yīng)當(dāng)不公開舉行,以貫徹落實(shí)“以人為本”的理念轉(zhuǎn)向。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管新《行政處罰法》確認(rèn)了通報(bào)批評(píng)作為行政處罰措施的規(guī)制價(jià)值,但通報(bào)批評(píng)制度設(shè)計(jì)的粗疏給實(shí)際適用帶來(lái)了諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。因此,為促進(jìn)通報(bào)批評(píng)適用的規(guī)范化,確保行政機(jī)關(guān)能正確適用通報(bào)批評(píng),需細(xì)化通報(bào)批評(píng)適用規(guī)則,進(jìn)一步完善通報(bào)制度,以控制行政處罰自由裁量權(quán),保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。