□文/李 楊 姜 超

（華北理工大學(xué) 河北·唐山）

［提要］ 我國老齡化問題持續(xù)加劇，社區(qū)居家養(yǎng)老成為解決養(yǎng)老問題的重要手段。本文基于SFIC 理論模型對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題進(jìn)行研究，探討社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理的路徑選擇。以河北省唐山市路北區(qū)社區(qū)調(diào)研為基礎(chǔ)，從起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計和協(xié)同過程等四個層面分析社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理困境，提出構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵機(jī)制、約束機(jī)制和整合機(jī)制的路徑選擇。

“十四五”時期，我國老年人口預(yù)計將達(dá)3 億人，進(jìn)入中度老齡化社會。2022 年政府工作報告提出的要求，需要高度關(guān)注“一老一小”問題，增加養(yǎng)老托育供給設(shè)施，為老年人提供更好的精神文化需求和養(yǎng)老服務(wù)。但是，現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源呈現(xiàn)碎片化，缺少有效整合，存在社會參與度較低以及各主體參與協(xié)同性差等問題。因此，本文以SFIC 協(xié)同治理為研究視角，對我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理面臨的困境進(jìn)行分析，結(jié)合調(diào)研分析社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理的選擇路徑，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

一、社區(qū)養(yǎng)老SFIC 協(xié)同治理框架

協(xié)同治理是一種在合作主義指導(dǎo)下的政府治理新模式，強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會各方在平等公正的前提下，可以進(jìn)行公開、合理的交流和協(xié)商，建立并維持一種深層次的信任和理解，從而在不同利益相關(guān)者之間形成一種動態(tài)均衡。本文中協(xié)同治理是指以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)為依托，家庭為基礎(chǔ)，匯聚社會有效力量參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中去，為共同目標(biāo)相互溝通、配合、共享，以實現(xiàn)收益最大化，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老體系健康可持續(xù)發(fā)展。

SFIC 理論模型由起始條件（S）、催化領(lǐng)導(dǎo)（F）、制度設(shè)計（I）、協(xié)同過程（C）四個要素構(gòu)成，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題研究具有較高的適用性，其構(gòu)建源于對137 個不同國家和不同政策領(lǐng)域案例分析和綜合研究。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題的協(xié)同治理，需要對養(yǎng)老服務(wù)各參與主體進(jìn)行分析。因此，構(gòu)建政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織、家庭5 個主體的協(xié)同治理模式進(jìn)行社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題的治理。本文以SFIC 模型作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理的分析框架，模型各組成部分間相互聯(lián)系、相互影響、相互促進(jìn)，提高協(xié)同治理的效率。其中，協(xié)同過程的前提是起始條件、制度設(shè)計和催化領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)同過程是最重要的要素，處于核心位置，四個要素共同影響協(xié)同結(jié)果，使得整個模型形成循環(huán)過程。

二、SFIC 框架下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理困境

目前，我國大部分城市均進(jìn)入老齡化城市，部分城市已步入中度老齡化，高齡老人、失能失智老人、空巢獨居老人等人群明顯增加。本文以中度老齡化城市河北省唐山市路北區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為研究對象，通過問卷調(diào)查、實地訪談法對10 個社區(qū)100 余名老年人、老年人子女、社區(qū)中青年人，以及部分街道辦事處、社區(qū)委員會、社區(qū)物業(yè)、社會服務(wù)組織的相關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)研。依托調(diào)研結(jié)果，以SFIC 協(xié)同治理模型對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題進(jìn)行分析。

（一）起始條件層面——服務(wù)開展缺乏有利環(huán)境

1、參與服務(wù)各主體協(xié)同性較差。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在協(xié)同性差、資源分散等問題。政府部門、具有養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、社會組織、家庭5 個主體參與共同構(gòu)建服務(wù)體系，但缺少有效整合。主要體現(xiàn)在：企業(yè)以盈利為主，老年人資金有限不愿高投入，養(yǎng)老服務(wù)以微薄利潤模式開展，缺乏積極性；社區(qū)養(yǎng)老中心依靠政府購買，缺乏運(yùn)營活力；社會組織是主力軍，但政策未能有效支持規(guī)模相對較小的社區(qū)社會組織。

2、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。在國家大力推廣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)并鼓勵建立“一刻鐘”社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)圈的背景下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要存在以下幾個問題：一是服務(wù)內(nèi)容不全面，覆蓋面小，社區(qū)居民對養(yǎng)老政策了解程度不高；二是疫情常態(tài)化管控影響，政府資金支持有限，小規(guī)模企業(yè)經(jīng)營壓力大；三是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)規(guī)模較小，老年人購買力相對較弱，難以形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模；四是企業(yè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)之間聯(lián)動性較弱。

（二）催化領(lǐng)導(dǎo)層面——服務(wù)主體社會組織發(fā)育較差

1、社會組織服務(wù)內(nèi)容缺乏新穎性。政府大力倡導(dǎo)社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)社會組織具有數(shù)量大、規(guī)模小、組織結(jié)構(gòu)薄弱等原生特性，在現(xiàn)有分級分類管理機(jī)制下主要由街道辦事處或社區(qū)黨組織進(jìn)行備案、指導(dǎo)和管理，仍未能從根本上擺脫“千條線一根針”的工作狀態(tài)，社區(qū)自治的“善治”局面尚未完全形成，社會組織的服務(wù)通常按照政府指令開展，服務(wù)內(nèi)容大體一致，缺乏新穎性。

2、社會組織服務(wù)參與不足。社會組織由于自身運(yùn)營資金不足，缺乏政府資金支持機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致專業(yè)人員缺乏，發(fā)展規(guī)模較小。同時由于管理機(jī)制不夠完善，難以與其他組織融合發(fā)展，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過程中參與力明顯不足，缺乏后備力量。調(diào)研顯示，經(jīng)營情況中僅1.52%的養(yǎng)老服務(wù)社會組織屬于高利潤經(jīng)營，39.39%處于虧損階段，經(jīng)營情況不容樂觀。

（三）制度設(shè)計層面——服務(wù)專業(yè)化水平不達(dá)標(biāo)

1、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高。根據(jù)訪談結(jié)果，部分老年人認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏對其精神需求的滿足。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，目前對從業(yè)人員的專業(yè)培訓(xùn)方面較為重視，但培訓(xùn)內(nèi)容偏基礎(chǔ)，缺乏專業(yè)技能和知識提升。養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊缺乏專業(yè)性，大多采用社區(qū)工作者，無法為失能和半失能老年人提供專業(yè)服務(wù)。

2、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員穩(wěn)定性低。存在結(jié)構(gòu)性矛盾，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人才需求多、專業(yè)要求高，但整體工作待遇差、社會地位低。目前路北區(qū)從事養(yǎng)老服務(wù)的從業(yè)人員，大多學(xué)歷偏低，年齡集中在40～59 歲之間。工資薪酬待遇低，職業(yè)保障能力相對較低，且無職業(yè)上升通道，隊伍穩(wěn)定性差，難以實現(xiàn)長效發(fā)展。

（四）協(xié)同過程層面——服務(wù)內(nèi)容供需失衡

1、現(xiàn)有個性化設(shè)施不足。老年人居住模式的多樣性和醫(yī)療需求增加的問題突出。目前，約69%的老年人與配偶同住或獨居，約30%的老年人選擇與子女同住，“空巢”老人比例高于總體水平3.5%，老年人對于常見老年病的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)需求尤為重要，現(xiàn)有社區(qū)醫(yī)院醫(yī)療項目難以滿足服務(wù)需求。據(jù)調(diào)查，約92%的老年人希望社區(qū)醫(yī)院提供基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)以及日常保健、健康咨詢、急救、老年人門診、體檢、慢性病管理、中醫(yī)理療、個人健康檔案、癌癥篩選等服務(wù)。當(dāng)前存在醫(yī)療需求和養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)含量較低之間的矛盾，不同養(yǎng)老方式對于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的推進(jìn)力度仍然不足。

2、智慧化養(yǎng)老需求增加。智慧化養(yǎng)老是利用互聯(lián)網(wǎng)的快速傳播性。調(diào)研顯示，社區(qū)中71%以上的社區(qū)居民希望社區(qū)可以為老人提供預(yù)約助浴、家政服務(wù)、日常維修等日常生活幫助，生命監(jiān)測、電子健康檔案、一鍵呼叫等醫(yī)療健康服務(wù)，網(wǎng)上訂購、在線代購、送貨上門等生活物資供應(yīng)，監(jiān)控生活起居、安裝智能家具材料、GPS 實時定位等遠(yuǎn)程監(jiān)控服務(wù)。但目前智慧服務(wù)資源儲備量不足，技術(shù)人員數(shù)量嚴(yán)重短缺。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理路徑選擇

（一）構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理協(xié)調(diào)機(jī)制。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中協(xié)調(diào)治理的協(xié)調(diào)機(jī)制主要體現(xiàn)在協(xié)調(diào)組織間關(guān)系、協(xié)調(diào)組織間信息差異兩個方面。

1、營造優(yōu)質(zhì)政策環(huán)境，增加激勵機(jī)制。政府按照不同的主體制定優(yōu)惠政策，以調(diào)動各參與主體的積極性，優(yōu)質(zhì)的政策環(huán)境需要政府、社會組織、企業(yè)等各方協(xié)同保證。對于政府部門，針對特殊人才引進(jìn)、企業(yè)激勵優(yōu)惠等制定制度政策，實行市場機(jī)制調(diào)控，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)各主體的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行明確，把老年人滿意度作為政府部門的考核標(biāo)準(zhǔn)增加至考核體系內(nèi)，鼓勵使用創(chuàng)新思維制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；對于企業(yè)，按照企業(yè)規(guī)模及好評率實施減稅降費；對于社會組織，積極擴(kuò)大宣傳，吸引更多志愿者參與進(jìn)來，增加其社會影響力，給予一定補(bǔ)貼，鼓勵其擴(kuò)大發(fā)展；對于社區(qū)居委會及養(yǎng)老服務(wù)中心，按照服務(wù)質(zhì)量給予從業(yè)人員獎勵，按照老年人參與程度給予居委會物質(zhì)及精神表彰。

2、優(yōu)化要素資源配置，擴(kuò)大財政投入。將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費列入地方財政預(yù)算，完善多渠道籌資機(jī)制。調(diào)整完善地方財政支持政策，全面落實支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的稅費優(yōu)惠政策。對現(xiàn)有資源配置進(jìn)行調(diào)整，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、居家養(yǎng)老服務(wù)組織、社區(qū)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進(jìn)行有機(jī)結(jié)合；針對群體結(jié)構(gòu)特征開展精準(zhǔn)供給的資源配置，避免無效資源投入。政府進(jìn)一步增加財政投入，制定養(yǎng)老服務(wù)專項資金保障制度，避免社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)參與企業(yè)、社區(qū)、社會組織由于資金受阻降低服務(wù)質(zhì)量或提高收費標(biāo)準(zhǔn)。

（二）構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理激勵機(jī)制。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中協(xié)調(diào)治理的激勵機(jī)制主要體現(xiàn)在各參與主體間激勵、各參與主體內(nèi)部激勵兩個方面。

1、創(chuàng)新高效管理機(jī)制，重塑社會組織在創(chuàng)新社會治理中的作用。形成由黨委、政府、社會、全民參與的治理格局，是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理的重要手段。創(chuàng)新多元共治的基層治理機(jī)制，保障社區(qū)黨委的引領(lǐng)作用，以社區(qū)居委會為管理平臺，積極推進(jìn)社區(qū)層“樞紐型”社會組織建設(shè)和工作延伸。將社會組織作為構(gòu)建互動式治理結(jié)構(gòu)的依托和抓手，還原居民自治組織權(quán)利，做到規(guī)范指導(dǎo)、高質(zhì)量發(fā)展要求，將各類社區(qū)社會組織作為社區(qū)工作的具體執(zhí)行者和落實者，切實提升基層治理能力。

2、強(qiáng)化共治管理理念，確保社會組織納入黨和政府的工作體系。根據(jù)社區(qū)社會組織分級分類管理要求，社區(qū)社會組織的管理與服務(wù)主要由街道辦事處、社區(qū)居委會負(fù)責(zé)，在協(xié)同治理過程中，需要對其主體責(zé)任進(jìn)行明確；政府相關(guān)職能部門必須統(tǒng)一認(rèn)識，制定更加完善、具有細(xì)節(jié)的實際操作辦法，明確社會組織備案、登記等環(huán)節(jié)具體措施；街道辦事處可以結(jié)合實際情況擴(kuò)充社會組織隊伍，組建更有效的社會組織聯(lián)合會，整合現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)中心等資源，促進(jìn)現(xiàn)有資源發(fā)揮功能性作用，積極探索適合社會組織的工作體系，增強(qiáng)社會組織凝聚力，激發(fā)組織活力。

（三）構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理約束機(jī)制。主要體現(xiàn)在外部約束、內(nèi)部約束兩個方面。

1、提升監(jiān)督管理水平。從政府角度出發(fā)，政府的主要職責(zé)在于監(jiān)督，為多元化主體制定多樣化的監(jiān)管機(jī)制。從宏觀角度進(jìn)行整體把控，引進(jìn)第三方進(jìn)行監(jiān)督管理，建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，對整個養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)進(jìn)行常態(tài)化檢查，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)督平臺。從市場角度出發(fā)，既要提升行業(yè)內(nèi)監(jiān)督管理水平，提高服務(wù)質(zhì)量，又要對政府在協(xié)同治理過程中出現(xiàn)的政府職能越位、缺位及錯位現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督，及時糾錯，推動平等的治理環(huán)境的發(fā)展。

2、加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)。加大在崗人員培訓(xùn)力度，構(gòu)建長效培訓(xùn)機(jī)制。通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)以下游產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)狀，全方位轉(zhuǎn)變對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從業(yè)的認(rèn)識；政府應(yīng)引導(dǎo)高校開展養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)招生，設(shè)立培訓(xùn)實訓(xùn)基地，推進(jìn)行業(yè)資格證書的考試與教育；引進(jìn)高層次養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)人才，提供優(yōu)質(zhì)社會保障待遇；落實薪資待遇，切實保障從業(yè)人員的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)科學(xué)化、規(guī)范化；進(jìn)一步鼓勵有條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)組織引進(jìn)高水平的專業(yè)醫(yī)療人才，完善醫(yī)療康養(yǎng)服務(wù)項目，保障老年人的醫(yī)療康養(yǎng)需求。

（四）構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理整合機(jī)制。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中協(xié)調(diào)治理的整合機(jī)制主要體現(xiàn)在參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)各主體間相互合作、參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)各主體間信息共享兩個方面。

1、整合社會養(yǎng)老服務(wù)資源，服務(wù)多形式養(yǎng)老需求。大力發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式，將小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會組織嵌入社區(qū)服務(wù)平臺，形成信息共享，提高服務(wù)精準(zhǔn)度；聚集和培育養(yǎng)老服務(wù)組織，提高社區(qū)服務(wù)、社會服務(wù)組織對居家養(yǎng)老的支持和結(jié)合度，實現(xiàn)需求、供給一體化模式；建立健全全市社會保障制度、醫(yī)療保障制度，建立全市老年人口健康檔案，并實現(xiàn)共通共聯(lián)，保障老年人醫(yī)療診斷能夠依據(jù)健康檔案高效開展。

2、加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)信息化、智慧化和現(xiàn)代化進(jìn)程。加強(qiáng)智慧城市建設(shè)與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，加快智慧化養(yǎng)老服務(wù)平臺的建設(shè)步伐；利用互聯(lián)網(wǎng)的快速便捷性，及時為居家養(yǎng)老的老年人排除安全隱患，增添老年人的生活溫度；通過養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)，實現(xiàn)集現(xiàn)代技術(shù)與服務(wù)于一體，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的管理模式，同時明確分工，來保障多元主體平等參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，減少老年人與多元主體之間信息互動的不對等。

黨的二十大報告提出：“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)?！鄙鐓^(qū)居家養(yǎng)老是長時間內(nèi)我國國情下主要養(yǎng)老模式，高度重視發(fā)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老問題，重點快速解決養(yǎng)老供給瓶頸，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化在老齡化工作高質(zhì)量發(fā)展上的關(guān)鍵內(nèi)容。