張效科

(中央財經(jīng)大學 法學院，北京 100098)

0 引言

充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在高質(zhì)量發(fā)展中的作用與價值，必須加強數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)共享，使數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品在經(jīng)濟市場中被使用、被交易。而現(xiàn)實情況是，我國各級行政機關持有大量數(shù)據(jù)信息仍未被充分挖掘，即便是在全國多地試點建設公共數(shù)據(jù)開放平臺的背景下，公共數(shù)據(jù)價值的使用價值依然無法滿足數(shù)據(jù)市場的高質(zhì)量需求。為此，2021年“十四五”規(guī)劃綱要首次提出以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營提升公共數(shù)據(jù)開放和利用的實踐設想，隨后各地相繼開展了富有探索性的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐工作。而對于如何在法律框架下實施公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營行為的問題，學界也從制度建設的基本框架層面展開了豐富的討論[2，10]。

與此同時，為了滿足數(shù)據(jù)安全治理的需要，不同層級的公共數(shù)據(jù)對應不同開放策略的觀點逐漸成為公共數(shù)據(jù)開放制度建設的主流。2022年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》)提出了建立公共數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)制度的要求，這在另一層面為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度構(gòu)建增添了新的要求，對此產(chǎn)生的問題是分級授權(quán)制度應當如何展開，具體表現(xiàn)為分級授權(quán)標準的界定問題以及基于分級授權(quán)標準的分級授權(quán)行為在授權(quán)運營制度中的具體適用問題，這是本文研究的重點所在。

1 問題的提出

通過查詢各地“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法”及其征求意見稿，選取浙江省、北京市、濟南市、上海市四地代表公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度設計的不同類型。由此看出：目前，無論是建設授權(quán)運營域還是建設數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營，大都是基于統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺由數(shù)據(jù)授權(quán)運營單位加工后向市場提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務。在這些規(guī)定或征求意見稿中，除濟南特別提到了分級授權(quán)的方式之外，其他省市都僅規(guī)定了基于統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)平臺(數(shù)據(jù)域)提供授權(quán)運營的規(guī)則，這可被視為一種默認的綜合授權(quán)模式，即滿足公共數(shù)據(jù)可開放的前提下，授權(quán)運營單位可對授權(quán)范圍內(nèi)的所有公共數(shù)據(jù)進行開發(fā)，對外可以無差別地行使授權(quán)市場主體使用、開發(fā)公共數(shù)據(jù)的權(quán)利。

而造成各地尚無分級授權(quán)實踐的原因主要有兩點：(1)授權(quán)運營制度推行階段，綜合授權(quán)能將盡可能多的公共數(shù)據(jù)高效率投入市場，但這種“以量取勝”的授權(quán)方式很難否認其中存在的各地以滿足考核指標為導向的授權(quán)動機。(2)分級授權(quán)目前只有政策指引，而沒有制度規(guī)范，各地數(shù)據(jù)開放機關難以把握政策導向當中分級授權(quán)的具體標準以及由分級授權(quán)而展開的具體制度適用，或者把分級授權(quán)與數(shù)據(jù)分類分級開放直接等同，忽視了其二者之間制度基礎不同。

因欠缺公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)開放的具體標準與規(guī)范，而就各地政府現(xiàn)階段廣泛采取的綜合授權(quán)方式而言，其主要存在三點缺陷：首先，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營行為雖然依據(jù)“原始數(shù)據(jù)不出域”的原則開展，一定程度上保證了數(shù)據(jù)開放機關對公共數(shù)據(jù)流動的可控性，但隨著后期依托公共數(shù)據(jù)開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、API接口的市場規(guī)模擴大，持有機關難以對市場流通的眾多公共數(shù)據(jù)以同等級別實施監(jiān)管。綜合授權(quán)將監(jiān)管責任落在了授權(quán)運營單位之上，但出于公共數(shù)據(jù)“公共性”特點，這不應視為持有機關對數(shù)據(jù)需求方的具體使用行為可以置之不問，那么對于二者如何明確各自監(jiān)管責任以及對于不同的公共數(shù)據(jù)怎么管，管哪些方面仍有待具體化規(guī)定。其次，就公共數(shù)據(jù)市場價值而言，不同的公共數(shù)據(jù)可利用價值不同，將平臺所有數(shù)據(jù)統(tǒng)一供給授權(quán)運營單位進行開發(fā)利用，不利于衡量不同數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)產(chǎn)品產(chǎn)生的經(jīng)濟利益，高價值收益的數(shù)據(jù)可能被裹挾在低價值數(shù)據(jù)中被投放于數(shù)據(jù)市場，降低數(shù)據(jù)開放授權(quán)的整體質(zhì)量。再次，綜合授權(quán)這種將數(shù)據(jù)平臺中可開放數(shù)據(jù)集中授權(quán)的方式，因授權(quán)數(shù)據(jù)的范圍不發(fā)生變動，多數(shù)情況下只能授予一家單位開展數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)、運營，數(shù)據(jù)授權(quán)運營單位對地方數(shù)據(jù)開發(fā)權(quán)的過度集中將會產(chǎn)生壟斷該地公共數(shù)據(jù)市場的可能，同時因為綜合授權(quán)“一平臺一授權(quán)”的形式，使得目前地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營單位大多是地方政府控股的數(shù)據(jù)公司[7]，有損公共數(shù)據(jù)流動交易市場化競爭。

已有學者注意到了公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)制度建設的必要性，但多是在研究公共數(shù)據(jù)開放中偶有涉及，系統(tǒng)性規(guī)范展開稍顯薄弱，不能為公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)制度建設提供充分的理論依據(jù)[1，12]。從上述公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營規(guī)定中不難看出，偶有地方詳細說明分級授權(quán)的行為規(guī)范，但也是直接按照公共數(shù)據(jù)分類分級開放的標準照搬而來。雖然大多數(shù)省份已制定并公布了地方公共數(shù)據(jù)分級標準，但是這種數(shù)據(jù)分級標準是針對公共數(shù)據(jù)開放行為而產(chǎn)生的。公共數(shù)據(jù)開放與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在基本邏輯、行為屬性、運行框架等方面有所差異[11]，而分級開放和分級授權(quán)在制度基礎上差異更為顯著。參照分級開放標準適用分級授權(quán)行為，二者在制度具體邏輯上無法融通，分級開放的最終目的是為了保障政府充分滿足公共數(shù)據(jù)供社會使用的同時避免損害公共利益，行為客體直接指向公共數(shù)據(jù)，其分級標準考量的是公共數(shù)據(jù)客體背后的數(shù)據(jù)安全等級，而不論數(shù)據(jù)是否被使用以及如何使用。但是分級授權(quán)不只是對公共數(shù)據(jù)對外公開還是不公開的二元回應，其目的在于以公共數(shù)據(jù)持有者身份對公共數(shù)據(jù)使用權(quán)的合法、有效分配，除了關注公共數(shù)據(jù)授權(quán)是否安全外，還應當關注公共數(shù)據(jù)之市場需要和公共數(shù)據(jù)能被使用的方式和權(quán)限，行為客體應為公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)?？偠灾矓?shù)據(jù)開放分級標準并不能滿足公共數(shù)據(jù)授權(quán)行為本質(zhì)——從公共數(shù)據(jù)使用權(quán)的權(quán)利分配角度對不同等級數(shù)據(jù)應賦予何種權(quán)利的需要。由此產(chǎn)生的問題是：照搬公共數(shù)據(jù)分級開放標準無法有效應對分級授權(quán)實踐，分級授權(quán)標準和規(guī)范缺失又將使公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營只能采用綜合授權(quán)這種授權(quán)模式而展開。分級授權(quán)淪為“分類分級”政策導向的宣示性詞語而無法落于實際，進而導致公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營無法充分滿足公共數(shù)據(jù)合法、有效流通的需求，背離制度目的。

不可否認，無論是公共數(shù)據(jù)分級開放還是分級授權(quán)，分級的根本目的是更好地保護公共數(shù)據(jù)背后的公共利益，只是因為二者在保護公共利益的具體方式上差異較大，因而導致分級開放和分級授權(quán)標準可以有共通之處即考量公共數(shù)據(jù)安全等級，但同時又不能完全一致。因此，為了拓展分級授權(quán)的適用空間，規(guī)避綜合授權(quán)存在的問題，同時明確分級授權(quán)與分級開放標準之不同，本文將探尋公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營分級授權(quán)的關鍵制度——分級授權(quán)標準的構(gòu)建，并嘗試給出分級授權(quán)標準嵌入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營全過程的具體適用。具體而言，分級授權(quán)標準將參照公共數(shù)據(jù)安全和公共數(shù)據(jù)價值兩個定級要素，以公共數(shù)據(jù)流動過程中不同層級的使用權(quán)為權(quán)利框架，結(jié)合“定級”和“權(quán)利框架”劃分不同等級，為授權(quán)運營機關開展分級授權(quán)的制度實踐提供指引。

2 構(gòu)建分級授權(quán)標準的必要性

分級授權(quán)制度解決的是公共數(shù)據(jù)授權(quán)行為應如何“分級”的問題，分級授權(quán)標準的構(gòu)建是促進開展分級授權(quán)實踐的關鍵所在。與之相對的，綜合授權(quán)在授權(quán)運營的起步階段可以使公共數(shù)據(jù)盡快、盡多地投入數(shù)據(jù)交易市場，但長遠來看，綜合授權(quán)不區(qū)分數(shù)據(jù)內(nèi)容和數(shù)據(jù)權(quán)利的缺陷將會增大授權(quán)運營監(jiān)管、公共數(shù)據(jù)安全保護的難度。因此，構(gòu)建分級授權(quán)標準的目的在于細化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營之規(guī)則，以便在綜合授權(quán)制度推開的同時開展分級授權(quán)實踐，彌補綜合授權(quán)的上述缺陷。構(gòu)建分級授權(quán)標準不僅是政策需要，更有其對于授權(quán)運營制度本身的必要性。以下，將從授權(quán)運營行為的本身、授權(quán)運營行為監(jiān)管以及授權(quán)運營行為目的三個方面展開論證。

2.1 提供授權(quán)運營行為合比例性的衡量尺度

構(gòu)建分級授權(quán)標準為合比例行使公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營提供了衡量尺度。對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的性質(zhì)，學界仍存在爭議。行政許可說認為公共數(shù)據(jù)作為國家(公共)資源，行政機關對其運營設立準入條件并準許原本處于禁止狀態(tài)的特定授權(quán)運營單位實施開發(fā)、提供服務的行為，符合《行政許可法》第12條第2項規(guī)定，進而認為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營行為的性質(zhì)屬行政許可[5]。特許經(jīng)營說則認為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是政府出于現(xiàn)代化管理的目的，積極引入社會其他主體，通過協(xié)商與之達成合作，并賦予該主體數(shù)據(jù)專營權(quán)，進而由其代替履行部分公共數(shù)據(jù)服務的行為[4]。此行為在形式上以簽訂授權(quán)運營協(xié)議為基礎，而協(xié)議實質(zhì)上又體現(xiàn)了數(shù)據(jù)開放機關在行政協(xié)議訂立、履行過程中行使優(yōu)益權(quán)的公法性質(zhì)。從目前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐來看，大多數(shù)地區(qū)都以訂立協(xié)議的形式實施授權(quán)運營行為，故特許經(jīng)營說在制度安排上似乎更具有說服力。

行政協(xié)議關系相較于行政許可關系，強調(diào)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營具有雙方協(xié)商確定授權(quán)效力的私法性質(zhì)表現(xiàn)。為了實現(xiàn)促進公共數(shù)據(jù)市場流動的目的，行政協(xié)議關系以其雙方在確認授權(quán)效力過程中相對平等的協(xié)商地位而優(yōu)于行政許可關系對于授權(quán)運營行為屬性的識別。從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營行為的本質(zhì)來看，將公共數(shù)據(jù)視為公共財產(chǎn)的前提下，持有機關實施的授權(quán)行為是憑借公權(quán)力對公共數(shù)據(jù)之上產(chǎn)生的使用權(quán)、收益權(quán)的有條件許可、轉(zhuǎn)讓，但這種有條件許可、轉(zhuǎn)讓并非行政機關單方意思而達成，其應具有自主協(xié)商、公平競爭的過程。故無論從授權(quán)目的亦或從授權(quán)行為本質(zhì)來看，將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營視為以行政協(xié)議關系為內(nèi)容的特許經(jīng)營行為更為貼切。

分級授權(quán)作為授權(quán)運營行為的細化規(guī)范，相較于綜合授權(quán)行為，能夠為授權(quán)機關行使公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營這一特許經(jīng)營行為提供更符合比例性要求的授權(quán)標準。比例原則是衡量行政行為是否合理的基礎，合比例性在授權(quán)運營行為中具體表現(xiàn)為，數(shù)據(jù)持有單位在授權(quán)運營數(shù)據(jù)時，應從多種不同選擇的措施中采取盡可能實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)流動目的且造成公共利益損害最小的方式實施。首先，“有條件開放” “依申請開放”這樣相對局限的開放標準無法有效應對不同公共數(shù)據(jù)使用、流動的需要，限制了授權(quán)機關與授權(quán)運營單位之間可以自由協(xié)商權(quán)利范圍這一市場化手段效果的充分發(fā)揮。分級授權(quán)標準通過安全和價值，為授權(quán)運營主體協(xié)商權(quán)利限度劃定了界限，既給予授權(quán)運營主體自由協(xié)商的空間，也保證了協(xié)商的結(jié)果只能在不產(chǎn)生危害公共利益后果的權(quán)利范圍內(nèi)產(chǎn)生。其次，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營這一特許經(jīng)營行為目的在于衡平公共服務有限性和市場需求無限性之間的矛盾。一方面授權(quán)運營行為應滿足市場對于使用公共數(shù)據(jù)的需求。理性市場當中，具有更大使用價值、能產(chǎn)生更大經(jīng)濟效益且能為生產(chǎn)生活所使用的公共數(shù)據(jù)具有更為廣泛的市場需求。在完全不考慮公共利益損害的前提下，這部分數(shù)據(jù)應當為市場無條件公開。但另一方面，公共數(shù)據(jù)本身所具有的公共利益價值約束了數(shù)據(jù)持有機關不能完全按照市場需要公開數(shù)據(jù)，還應當滿足國家安全、個人信息保護的需要，也就是在價值最大與損害最小之間進行衡量。綜合授權(quán)將這種衡量的權(quán)力交給授權(quán)運營平臺，顯然是對公共數(shù)據(jù)管理權(quán)力的不規(guī)范讓渡，看似合理的綜合授權(quán)方式實際上暗含了對應歸屬于行政機關公共數(shù)據(jù)管理權(quán)的漠視，因而在授權(quán)階段持有機關就應將能夠授予授權(quán)運營平臺的公共數(shù)據(jù)使用權(quán)利加以明確，并體現(xiàn)于授權(quán)協(xié)議當中。構(gòu)建明確權(quán)利限度的分級授權(quán)標準，并按分級授權(quán)標準提供模塊式協(xié)議權(quán)利內(nèi)容，從而為這種授權(quán)模式提供規(guī)范化指引。綜上，相較于綜合授權(quán)，構(gòu)建靈活的分級授權(quán)標準更能夠滿足公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營行為在具體手段、目的正當及損害最小之合比例性要求。

2.2 合理配置授權(quán)運營的監(jiān)管責任

授權(quán)運營監(jiān)管是在公共數(shù)據(jù)市場化目的下守住公共數(shù)據(jù)安全的底線，而構(gòu)建分級授權(quán)標準能夠使授權(quán)運營監(jiān)管責任分配更為清晰。從目前部分省市公布的數(shù)據(jù)授權(quán)運營條例(征求意見稿)來看，授權(quán)運營平臺直接承擔了監(jiān)督數(shù)據(jù)需求方是否合法、合理使用數(shù)據(jù)的責任，這種責任分配方式一定程度上減輕了授權(quán)機關面對龐大的公共數(shù)據(jù)時難以有效監(jiān)管每一次數(shù)據(jù)調(diào)用流程是否滿足安全使用的壓力，但如此簡單的責任分配直接排除授權(quán)機關對數(shù)據(jù)需求方的監(jiān)管責任，擴大了公共數(shù)據(jù)非安全使用的隱患。在“全管”和“不管”之間劃分一條清晰的界限是合理配置授權(quán)機關監(jiān)管責任的有效途徑，而這條界限可以借由分級授權(quán)標準予以實現(xiàn)。

首先分級授權(quán)標準為授權(quán)機關、授權(quán)運營平臺的數(shù)據(jù)監(jiān)管范圍和最低限度監(jiān)管策略提供了更為具體的指引。分級授權(quán)標準將不同數(shù)據(jù)之權(quán)利按照數(shù)據(jù)風險和數(shù)據(jù)價值的二元標準進行歸類，對于授權(quán)運營機關自主處理性較大的數(shù)據(jù)——一般而言是數(shù)據(jù)風險相對較低、數(shù)據(jù)量相對較小僅限為數(shù)據(jù)產(chǎn)品使用的數(shù)據(jù)，授權(quán)運營機關可以采用事后審查、風險警報的方式對數(shù)據(jù)使用行為予以監(jiān)管，降低監(jiān)管成本。而對于授權(quán)運營機關應當審慎處理的數(shù)據(jù)，尤其是一些高風險、數(shù)據(jù)量大、涉及廣泛公共利益的數(shù)據(jù)，包含二次開發(fā)且對外提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品直接收益的數(shù)據(jù)，授權(quán)運營機關應當采取事前監(jiān)管，實質(zhì)性介入授權(quán)運營平臺提供數(shù)據(jù)服務至數(shù)據(jù)使用方的核心過程，如授權(quán)使用協(xié)議內(nèi)容的訂立、數(shù)據(jù)使用方安全標準資料的實質(zhì)性審查、數(shù)據(jù)使用方使用的方式及收益、授權(quán)運營平臺的監(jiān)管等。如何具體衡量上述授權(quán)運營風險，合理界定授權(quán)機關的監(jiān)管責任范圍，就需要引入分級授權(quán)標準，對不同等級權(quán)利限度的授權(quán)行為實施差異性監(jiān)管。以分級授權(quán)標準為指引，授權(quán)運營機關和授權(quán)運營平臺分別基于公共利益和市場利益的兩點目的來對此維度上不同級別的數(shù)據(jù)及其使用方式分別進行監(jiān)管，明確各自應監(jiān)管的范圍的同時，也明確了授權(quán)運營機關應采取的最低限度的監(jiān)管方式。而且基于分級授權(quán)二元標準劃分的依據(jù)，在標準形成的權(quán)利框架中通過市場反饋和評價機制，公共數(shù)據(jù)在市場流動中的安全級別還可以進行動態(tài)調(diào)整，授權(quán)運營機關可以參照公共數(shù)據(jù)在市場中發(fā)揮的價值和風險等級相應調(diào)整安全監(jiān)管策略，一定程度上化解了只能采取事后監(jiān)管措施的弊端。

其次，分級授權(quán)標準通過明晰授權(quán)運營平臺針對不同公共數(shù)據(jù)可以授予的權(quán)利種類提升外部監(jiān)管的透明度。公眾參與是行政行為的重要過程，而外部監(jiān)督是公共數(shù)據(jù)授權(quán)正當合理實施的有效保障，這也是在授權(quán)機關、授權(quán)運營平臺之外尚未被強調(diào)的監(jiān)督主體。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作為公共利益市場化的手段，不僅需要公眾對涉及自身信息安全的監(jiān)督，還需要市場主體對授權(quán)行為及其有償使用收益是否存在“以公濟私”“損害數(shù)據(jù)市場利益”等行為的監(jiān)督。目前我國尚未形成對數(shù)據(jù)市場交易行為的第三方監(jiān)管體系，因而外部監(jiān)督責任必須被合理配置于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營行為之中。分級授權(quán)明確了某一種數(shù)據(jù)能被處理的最大權(quán)利要求，通過授權(quán)運營平臺將級別公之于眾，公眾可以通過得知該信息可被處理的權(quán)利進而評估自身合法信息是否會受到侵害的風險，市場可以通過該權(quán)利評估數(shù)據(jù)使用方是否按照數(shù)據(jù)權(quán)利要求合法使用數(shù)據(jù)，這些都是便于外部責任主體監(jiān)管的有效途徑，而這種外部監(jiān)管依賴于具有明確標準、內(nèi)容詳細的分級授權(quán)公示而存在。

2.3 滿足數(shù)據(jù)要素市場化的需要

公共數(shù)據(jù)要素市場化旨在增強公共數(shù)據(jù)的流動性以便公共數(shù)據(jù)發(fā)揮更大的經(jīng)濟效用[3]。對此，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)要素市場應至少滿足以下兩個條件：(1)公共數(shù)據(jù)能夠在市場中自由流動而非被任一授權(quán)運營平臺所壟斷；(2)公共數(shù)據(jù)應便于獲取，最佳場景為在一個數(shù)據(jù)池中能夠盡可能多地滿足市場獲取、使用公共數(shù)據(jù)的需要[15]。

首先，在綜合授權(quán)場景下，行政機關將所持有的、能夠公開的數(shù)據(jù)統(tǒng)一授權(quán)給運營平臺，提高了授權(quán)行為效率但卻限制了公共數(shù)據(jù)通過不同類型的授權(quán)進一步擴大不同市場主體競爭運營的可能，這是因為即便將同范圍的公共數(shù)據(jù)授權(quán)給不同市場主體，主體之間也沒有需要市場競爭的可能。同時，即使行政機關有將不同數(shù)據(jù)分級授權(quán)的想法，囿于目前尚無分級標準，使得行政機關為了盡可能減少授權(quán)運營中存在的授權(quán)泛濫的問題退而求綜合授權(quán)這一更加穩(wěn)健的方式。正是為了實施將所有數(shù)據(jù)統(tǒng)一授予運營平臺這種綜合授權(quán)的方式，才導致現(xiàn)階段已構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺的地方大都是由國有(政府)獨資公司運營，這種綜合授權(quán)、特定運營的策略實踐思路限縮了公共數(shù)據(jù)在市場中自由流動的場域，難以契合市場有序競爭的需要。

其次，為使公共數(shù)據(jù)便于獲取，一種途徑是依托國家建立的全國性公共數(shù)據(jù)開放平臺開展授權(quán)運營行為，但這種授權(quán)運營是由國家統(tǒng)一行使還是由各數(shù)據(jù)持有機關各自授權(quán)仍有待討論，更為重要的是基于目前各地已經(jīng)構(gòu)建或正在構(gòu)建的公共數(shù)據(jù)開放平臺，如何使其在授權(quán)運營體系下發(fā)揮更大的作用是當下之問。對此，分級授權(quán)提供了一種新思路：各地數(shù)據(jù)持有機關按照分級標準，將公共數(shù)據(jù)差異分配給不同準入級別的授權(quán)運營單位以使授權(quán)運營單位可以持有全國范圍內(nèi)相對數(shù)量的公共數(shù)據(jù)，從而在國家建立全國公共數(shù)據(jù)開放平臺之前實現(xiàn)構(gòu)建統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)交易市場的過渡。這種方式通過不同級別對應不同準入條件的授權(quán)運營單位提高了安全性的同時，使得一些具備基礎數(shù)據(jù)安全保障能力的授權(quán)運營單位也可以參與到公共數(shù)據(jù)市場化運作之中。

從數(shù)據(jù)需求方角度看，數(shù)據(jù)使用、開發(fā)需要以明確權(quán)利界限為指引。綜合授權(quán)模式下，需求方的使用權(quán)利交由授權(quán)運營平臺和數(shù)據(jù)需求方協(xié)商決定。很多情況下，數(shù)據(jù)需求方對某種公共數(shù)據(jù)的需求具有不可替代性，這導致授權(quán)運營平臺在權(quán)利協(xié)商中享有更大的話語權(quán)。公共數(shù)據(jù)分級標準只約束了持有機關的數(shù)據(jù)開放行為限度，而分級授權(quán)的缺失使得這種標準難以約束到之后的數(shù)據(jù)使用過程，這可能導致授權(quán)運營平臺憑借自己較大的話語權(quán)以限制需求方使用權(quán)利的方式不當提高授權(quán)費用，有損數(shù)據(jù)交易市場自由。另一方面，通過分級授權(quán)，相似價值的數(shù)據(jù)可以集約化呈現(xiàn)于數(shù)據(jù)平臺，形成不同類型的“公共數(shù)據(jù)池”。通過“數(shù)據(jù)池”實施授權(quán)運營有效縮短了需求方數(shù)據(jù)檢索和審批流程，降低數(shù)據(jù)使用成本。

3 構(gòu)建分級授權(quán)標準的理論基礎

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是一種數(shù)據(jù)持有機關將公共數(shù)據(jù)之上權(quán)利讓渡于授權(quán)運營平臺予以市場化運作的行為，而在這一行為過程中，公共數(shù)據(jù)作為直接指向的客體固然重要，但更重要的是應對數(shù)據(jù)之上的各種權(quán)利進行分析，才有助于規(guī)范將公共數(shù)據(jù)這一公共財產(chǎn)投入市場化運作行為的合理性。分級授權(quán)標準之所以與現(xiàn)階段授權(quán)運營過程中所采取的數(shù)據(jù)開放分級標準不同，也正是因為其不僅衡量了以公共數(shù)據(jù)為客體的數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)利益之價值，更考慮了公共財產(chǎn)屬性下不同數(shù)據(jù)權(quán)利之差異和具體表現(xiàn)。

3.1 公共數(shù)據(jù)的公共財產(chǎn)屬性

公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)的基礎在于財產(chǎn)法上所有權(quán)人可以對財產(chǎn)類型化權(quán)利的自由許可，即所有權(quán)人可以決定授予權(quán)利人何種權(quán)利，但又因公共數(shù)據(jù)的公有性，數(shù)據(jù)持有機關這一公主體對公共數(shù)據(jù)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓同時應受到控權(quán)之約束，故應當以相對明確的標準劃定權(quán)利的許可范圍和條件，此為對公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)之權(quán)力基礎的概述。

具體來看，構(gòu)建分級授權(quán)標準，首先應當明晰公共數(shù)據(jù)的公共財產(chǎn)屬性，這是因為公共財產(chǎn)的屬性是數(shù)據(jù)持有方應限制性地授予公共數(shù)據(jù)權(quán)利的基礎。公共財產(chǎn)與國家所有權(quán)不同，前者為財產(chǎn)法上數(shù)據(jù)權(quán)利處分的權(quán)利基礎，而后者則強調(diào)公共數(shù)據(jù)的憲法屬性，一定程度上公共數(shù)據(jù)的公共財產(chǎn)屬性是國家履行所有權(quán)管理權(quán)能的具體表現(xiàn)[16，18]。采用公共財產(chǎn)這一權(quán)利處分的視角來看待公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營行為，是因為相較于國家所有權(quán)，這種視角既討論到了公共數(shù)據(jù)自身所體現(xiàn)的公共屬性，也體現(xiàn)了數(shù)據(jù)持有機關在將公共數(shù)據(jù)授權(quán)過程中公共管理職能市場化的角色。公共財產(chǎn)并不是嚴格意義上的法律概念，與之相似的是法國行政法上的“公產(chǎn)”理論。無論是將公共財產(chǎn)視為私人財產(chǎn)依法為國家所持有的，抑或是政府基于公權(quán)力而汲取的，其強調(diào)的都是公權(quán)力機關以公共屬性所獲得并持有的、具有價值或利益之外在表現(xiàn)的一類財產(chǎn)統(tǒng)稱。我國《憲法》第12條第1款規(guī)定：“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”，這里的“公共財產(chǎn)”是相對于“私有財產(chǎn)”而形成的所有制概念，非此處強調(diào)公權(quán)力機關持有的具有財產(chǎn)價值的客體之概念。公共財產(chǎn)的來源既可以是公權(quán)力機關經(jīng)事實或法律關系依法獲取的私人財產(chǎn)，也可以是公權(quán)力機關在行使公權(quán)力行為中自身收獲的具有經(jīng)濟價值的財產(chǎn)。之所以認為公共數(shù)據(jù)為公共財產(chǎn)，不僅因為公共數(shù)據(jù)具有貼切公共財產(chǎn)的“公有性”，主要表現(xiàn)為《數(shù)據(jù)二十條》所認定的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生于各級黨政機關、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務過程中。還因為一方面實踐中通過市場化運作，公共數(shù)據(jù)已具備經(jīng)濟價值或利益之財產(chǎn)屬性；另一方面公共數(shù)據(jù)這一財產(chǎn)來源也主要是通過依法對行政相對人數(shù)據(jù)的收集和公共活動中對公共數(shù)據(jù)的收集而實現(xiàn)。因此無論從公共數(shù)據(jù)的公有性、經(jīng)濟屬性及財產(chǎn)來源上看，其可以被視為一種公共財產(chǎn)。

公權(quán)力機關基于此類公共財產(chǎn)形成的是公共財產(chǎn)權(quán)，公共財產(chǎn)一定程度上屬于對私人財產(chǎn)的集體掌握，因而行使公共財產(chǎn)權(quán)理應是一種需要受到控制的權(quán)力。更何況公共數(shù)據(jù)中除個人數(shù)據(jù)外還包含了國家安全這樣更為廣泛的公共利益，因而當數(shù)據(jù)授權(quán)機關以將公共數(shù)據(jù)視為公共財產(chǎn)的方式行使授權(quán)運營行為時，更需要充分而精準的規(guī)范，保護公共數(shù)據(jù)之上集中表現(xiàn)為數(shù)據(jù)安全的公共利益。但同時相較于民法上私人財產(chǎn)所有權(quán)的消極保護，公共財產(chǎn)權(quán)更多地體現(xiàn)在公權(quán)力機關積極的處分行為當中，因此具備公共財產(chǎn)處分行為特征的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營活動，應通過合理規(guī)劃和安排公共財產(chǎn)的用益和處分，以期實現(xiàn)公共財產(chǎn)經(jīng)濟效益的最大化，增進社會福祉。有學者擔心過分強調(diào)公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)屬性可能會引發(fā)公共數(shù)據(jù)過度商業(yè)化運營進而侵蝕公共利益[8]，對此，通過分級授權(quán)以公共數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)價值標準的劃分可以對上述問題的解決提出新思路。綜上，可以看出，要合理規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營行為，僅從保護數(shù)據(jù)安全角度出發(fā)是不全面的，不考慮公共財產(chǎn)權(quán)應以何種限度行使的分級授權(quán)，只是對不同種類的公共數(shù)據(jù)的簡單劃分，不利于公共數(shù)據(jù)公益性和經(jīng)濟效益性的平衡。要解決這一問題，就需要引入對公共數(shù)據(jù)之上權(quán)利的拆解，并以構(gòu)建分級標準對不同權(quán)利行使的限度進行合理顆粒度的界定。

3.2 公共數(shù)據(jù)使用權(quán)限度的拆解

以權(quán)利為客體是劃定公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)行為限度的基礎。跳出公共數(shù)據(jù)的討論限度，縱覽數(shù)據(jù)要素的權(quán)利集合和分類，對進一步分析、拆解公共數(shù)據(jù)之權(quán)利大有裨益。數(shù)據(jù)權(quán)譜系中，既有以數(shù)據(jù)管理權(quán)、數(shù)據(jù)控制權(quán)組成的所有權(quán)集合(數(shù)據(jù)主權(quán))，也有以數(shù)據(jù)人格權(quán)、數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)組成的數(shù)據(jù)權(quán)利(狹義的數(shù)據(jù)權(quán))。而在這復雜的數(shù)據(jù)權(quán)譜系下，數(shù)據(jù)需求方能被授予的權(quán)利主要是指公共數(shù)據(jù)要素(數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)接口等)在市場交易、利用過程中體現(xiàn)的各類財產(chǎn)性權(quán)利。以民法視角觀之，公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)利與數(shù)據(jù)用益權(quán)在權(quán)利內(nèi)涵上相類似，具體表現(xiàn)為數(shù)據(jù)在市場交易、使用過程中的開發(fā)、許可、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。廣泛視角下研究數(shù)據(jù)權(quán)利，難以避免地需要對不同類型數(shù)據(jù)分類討論，但基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營這一數(shù)據(jù)市場化行為的討論前提，只需要分析數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)利即可為授權(quán)運營中的分級授權(quán)行為限度提供理論支撐。

數(shù)據(jù)以利用為主，數(shù)據(jù)價值只有在市場使用中才能發(fā)揮經(jīng)濟效用。數(shù)據(jù)權(quán)利研究是伴隨大數(shù)據(jù)、大模型時代，數(shù)據(jù)財產(chǎn)價值不斷被挖掘而興起的。數(shù)據(jù)權(quán)利具有濃郁財產(chǎn)屬性，因而，在公共數(shù)據(jù)權(quán)利研究中聚焦數(shù)據(jù)的使用價值和交換價值，是公共數(shù)據(jù)作為新型公共財產(chǎn)的應有之義[13]。之所以參考私法數(shù)據(jù)用益權(quán)之概念分析公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)利，正是考慮到所有數(shù)據(jù)本身所體現(xiàn)的極強的目的性和實用色彩。但數(shù)據(jù)用益權(quán)的研究范圍僅聚焦于數(shù)據(jù)客體之上，難以有效概括數(shù)據(jù)要素中的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)接口等具有更大經(jīng)濟價值的數(shù)據(jù)類型，故公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)利需要在數(shù)據(jù)用益權(quán)基礎上進行適當擴展。

回歸公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營分級授權(quán)的權(quán)利限度基礎之上，為了將私法視角下的數(shù)據(jù)用益權(quán)融入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營活動之中，同時充分體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)作為公共財產(chǎn)的使用和流動性，可以借用抽象化的公共數(shù)據(jù)使用和流動過程對公共數(shù)據(jù)之上產(chǎn)生的具體權(quán)利內(nèi)容加以分析。只有結(jié)合具體使用場景和使用方式的數(shù)據(jù)分級制度的構(gòu)建，才有利于數(shù)據(jù)使用和流轉(zhuǎn)，同時只有結(jié)合具體使用行為的權(quán)利分析才有利于分級授權(quán)制度中權(quán)利限度的討論。僅在理論上探討公共服務機關對公共數(shù)據(jù)的權(quán)利是一種公法保護主義的體現(xiàn)，如果任何公共數(shù)據(jù)都不在市場主體之間的流轉(zhuǎn)，就沒有產(chǎn)生法律問題的可能，更不需要討論公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的權(quán)利配置問題。即使明確賦予公共數(shù)據(jù)持有機關數(shù)據(jù)持有權(quán)，其目的也在于促進公共數(shù)據(jù)持有機關深度參與數(shù)據(jù)要素市場，合法分配公共數(shù)據(jù)使用權(quán)，推進公共數(shù)據(jù)共享和開放利用[6]。因而研究公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)之權(quán)利應將視角對準授權(quán)運營平臺、數(shù)據(jù)需求方等市場主體之間產(chǎn)生的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)行為。公共數(shù)據(jù)由數(shù)據(jù)持有機關授權(quán)給運營平臺對數(shù)據(jù)進行加工處理之后，會形成以公共數(shù)據(jù)集、公共數(shù)據(jù)API接口等形式的“預制數(shù)據(jù)產(chǎn)品”供給需求方進一步使用。公共數(shù)據(jù)需求方基于策略對公共數(shù)據(jù)進行不同程度的開發(fā)和利用，實際上就是使用公共數(shù)據(jù)權(quán)利的過程。公共數(shù)據(jù)持有機關應明確不同等級公共數(shù)據(jù)可利用權(quán)利的最大限度，這種對公共數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中權(quán)利配置的決定權(quán)應直接作用在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營階段，這就構(gòu)成了分級授權(quán)制度中權(quán)利限度的基礎。

在數(shù)據(jù)用益權(quán)基礎上輔以公共數(shù)據(jù)的利用階段加以分析，可以將公共數(shù)據(jù)權(quán)利拆解為以下幾類不同程度的權(quán)利。

(1)公共數(shù)據(jù)直接使用權(quán)

直接使用是指數(shù)據(jù)需求方對授權(quán)運營平臺加工、處理后的公共數(shù)據(jù)集、公共數(shù)據(jù)API接口直接利用于應用服務或其他公共服務之中，不得再對數(shù)據(jù)集、API接口等數(shù)據(jù)要素進行開發(fā)的行為?；诖诵袨楫a(chǎn)生的直接使用權(quán)利是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中最基礎的權(quán)利。直接使用不代表數(shù)據(jù)需求方可以獲得原始公共數(shù)據(jù)或可以通過技術(shù)手段獲得原始數(shù)據(jù)信息，其應當在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺開發(fā)的基礎上對公共數(shù)據(jù)加以商業(yè)化或公共服務使用。以上述使用流程舉例，主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)解析、大模型訓練和提供應用核心服務的活動。數(shù)據(jù)解析是指通過技術(shù)對公共數(shù)據(jù)加以統(tǒng)計并形成對應報告，但不直接體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)原始信息；大模型訓練即公共數(shù)據(jù)可以作為模型訓練的數(shù)據(jù)來源“投喂”于機器化學習、預測當中，例如：華為盤古大模型通過機器學習濕度、氣壓、位置等公共氣象數(shù)據(jù)信息，從而實現(xiàn)精妙級預測氣象活動，為農(nóng)林牧漁提供精準預報。提供應用核心服務是指將公共數(shù)據(jù)作用于產(chǎn)品某一模塊核心服務之中，例如：地圖應用中集成的停車指引功能就是基于開放停車場、全時段停車量等公共數(shù)據(jù)而提供的核心服務之一。可見，直接使用一定程度上維持了公共數(shù)據(jù)的封閉性，安全系數(shù)相對較高。

圖1 公共數(shù)據(jù)使用流轉(zhuǎn)的應用場景示意圖

(2)公共數(shù)據(jù)應用開發(fā)權(quán)

用益權(quán)體系下，數(shù)據(jù)開發(fā)權(quán)體現(xiàn)在利用技術(shù)和應用提高數(shù)據(jù)經(jīng)濟效益的活動當中，是一種為數(shù)據(jù)增值的權(quán)利。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營全流程都是行使數(shù)據(jù)開發(fā)權(quán)的行為，因而參照公共數(shù)據(jù)使用流程，在公共數(shù)據(jù)直接使用權(quán)之下為公共數(shù)據(jù)應用的開發(fā)權(quán)。區(qū)別于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺的一次開發(fā)處理，此處所提及的應用開發(fā)權(quán)是針對授權(quán)運營平臺的“預制數(shù)據(jù)產(chǎn)品”進行二次開發(fā)的權(quán)利。與直接使用權(quán)不同，公共數(shù)據(jù)二次開發(fā)的產(chǎn)品或服務是全部依賴公共數(shù)據(jù)而開展，開發(fā)行為直接作用于公共數(shù)據(jù)之上，這一行為對公共數(shù)據(jù)使用有較強的持續(xù)性，其可以獲得某項或某類公共數(shù)據(jù)的持續(xù)授權(quán)或可以對外通過技術(shù)手段為數(shù)據(jù)開發(fā)者之外的第三人提供一定量、安全的公共數(shù)據(jù)信息，故行使公共數(shù)據(jù)應用開發(fā)權(quán)更易侵害公共數(shù)據(jù)安全，但隨之其對于公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟效益的增值作用也更為突出。例如：余杭農(nóng)村商業(yè)銀行就通過企業(yè)工商信息、信用記錄、稅收與市場監(jiān)管記錄等公共數(shù)據(jù)開發(fā)了“全域小微科創(chuàng)企業(yè)智能授信系統(tǒng)”，其基于以上數(shù)據(jù)進行二次開發(fā)，使銀行在辦理企業(yè)授信業(yè)務時可以充分、全面獲知企業(yè)的信用數(shù)據(jù)。這一應用體現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)應用開發(fā)權(quán)對公共數(shù)據(jù)持續(xù)依賴的特定，而對銀行職工、授信企業(yè)而言，其存在直接接觸部分公共數(shù)據(jù)信息的可能，或者說部分公共數(shù)據(jù)有直接暴露的風險。同時，數(shù)據(jù)需求方行使產(chǎn)品開發(fā)權(quán)，完全基于公共數(shù)據(jù)開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，還會因該公共數(shù)據(jù)處理行為產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)，其他市場主體行使此類數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的行為可不受公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)限制[19]，因此應該對此類權(quán)利加以更高的安全性約束。

(3)公共數(shù)據(jù)應用可轉(zhuǎn)讓權(quán)

企業(yè)對自身采集或處理的數(shù)據(jù)享有轉(zhuǎn)讓、許可權(quán)是行使數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的體現(xiàn)[14]。對于公共數(shù)據(jù)而言，其作為公共財產(chǎn)除數(shù)據(jù)持有機關和經(jīng)過法定授權(quán)的授權(quán)運營平臺外，一般不得由數(shù)據(jù)使用方進行轉(zhuǎn)讓或再許可。但是，隨著公共數(shù)據(jù)市場蓬勃發(fā)展，專業(yè)化的數(shù)據(jù)開發(fā)主體或有機會成為市場主體之一，此類主體專業(yè)化程度高，屬于深度參與公共數(shù)據(jù)市場的一員，故應當在一定限度內(nèi)允許此類專業(yè)化數(shù)據(jù)開發(fā)主體將開發(fā)的公共數(shù)據(jù)應用轉(zhuǎn)讓給第三方或流轉(zhuǎn)至授權(quán)運營平臺公開交易的權(quán)利。但此類權(quán)利的行使應當明確轉(zhuǎn)讓的條件、轉(zhuǎn)讓程序，在分級授權(quán)體系下屬于需要明確標注允許的權(quán)利限度。

以上是結(jié)合公共數(shù)據(jù)安全性與利用程度提出的三個層級的數(shù)據(jù)使用權(quán)利。在域外公共數(shù)據(jù)開放協(xié)議中還有署名、相同許可共享、商業(yè)利用等數(shù)據(jù)權(quán)利，這些數(shù)據(jù)權(quán)利是將公共數(shù)據(jù)視為知識產(chǎn)權(quán)推演而來的，但知識產(chǎn)權(quán)這一屬性沒能涵蓋對公共數(shù)據(jù)公共性和財產(chǎn)性的分析，因而在此不將其納入界定權(quán)利限度的范圍。最終，以三層權(quán)益為主干的公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)的權(quán)利限度框架基本形成，在權(quán)利框架內(nèi)數(shù)據(jù)授權(quán)機關可以詳細約定或規(guī)定不同級別公共數(shù)據(jù)所對應的最大開發(fā)行為。

4 分級授權(quán)標準的構(gòu)建與適用

4.1 分級授權(quán)標準的構(gòu)建：以數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)價值為參照

公共數(shù)據(jù)的來源主要是公共服務機關在履行公務活動中對個人、商業(yè)信息以及國家自然、地理信息的收集和整理。這分別對應了數(shù)據(jù)安全中個人信息保護、商業(yè)秘密和國家安全三個維度的安全性指標。強公共屬性使保護數(shù)據(jù)安全成為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的焦點問題。目前，依賴不同數(shù)據(jù)所包含的信息敏感程度，各地實踐大都采用三層級的方式劃分公共數(shù)據(jù)安全等級。但這三層級標準就公共數(shù)據(jù)本身而言，裁量空間較大，更多是為了激勵以提供服務為導向的公共數(shù)據(jù)開放的需要。雖然公共數(shù)據(jù)運營和公共數(shù)據(jù)開放在數(shù)據(jù)要素流動上的目的具有相似性，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營通過引入授權(quán)運營平臺，使得這種數(shù)據(jù)要素流動的目標由公共活動轉(zhuǎn)向商業(yè)活動，強化了公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)性特征，因此在公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)中討論分級標準必須引入商業(yè)價值維度輔以參考。由此，以公共數(shù)據(jù)安全和公共數(shù)據(jù)價值二維度形成了劃分公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)標準的二象限。

公共數(shù)據(jù)安全等級以實踐中適用較為普遍的L1～L4標準表示安全等級由低到高，主要考察因素包括：數(shù)據(jù)對象、影響程度、影響規(guī)模、影響可控性等。從影響對象來看，基本規(guī)則為：公共利益如影響國家安全、社會安全的數(shù)據(jù)保護程度大于個人信息和其他機構(gòu)信息的安全保護。從數(shù)據(jù)共享規(guī)則來看，L1-L2/L3-L4三層級分別對應了無條件共享、有條件共享、嚴格條件共享或不予共享的策略。對此，有學者指出只有一些高風險數(shù)據(jù)才可以適用公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，其他等級數(shù)據(jù)應當維持公共性即通過公共數(shù)據(jù)開放的方式予以共享[12]。但事實上公共數(shù)據(jù)開放與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營并非對立的數(shù)據(jù)共享策略，對于風險較低的數(shù)據(jù)如果其仍具有經(jīng)濟價值可以同時采取數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)授權(quán)運營兩種模式，由市場主體自主選擇是自主開發(fā)還是使用授權(quán)運營平臺的“預制數(shù)據(jù)”。因而為了避免這種安全唯一標準帶來授權(quán)運營利用深度不足的問題，就應當引入經(jīng)濟價值這一維度的判斷標準。

公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值是單純從成本、收益以及交付質(zhì)量角度衡量數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值大小的指標，其反映了公共數(shù)據(jù)本身財產(chǎn)屬性的高低。因目前尚無明確計算公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值的方法，為了避免對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度的開展造成不必要的困擾，經(jīng)濟價值的衡量不宜劃分過細，否則不僅可能降低授權(quán)運營開展的效率，也可能使授權(quán)機關產(chǎn)生“唯價值論”的觀念。在數(shù)據(jù)分級授權(quán)中，經(jīng)濟價值能夠區(qū)分數(shù)據(jù)開放并為數(shù)據(jù)分級授權(quán)標準提供參照即可，不作為數(shù)據(jù)定價的依據(jù)，因而也無需將其等級劃分過于復雜，所以此處采用了顆粒度相對較粗的二級標準區(qū)別不同數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值，分別表示為V1(價值較弱)、V2(價值較強)。大體上，一個公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值主要表現(xiàn)在：數(shù)據(jù)可用度、數(shù)據(jù)成本(機器成本、人工成本)和商業(yè)價值(預期使用度、數(shù)據(jù)唯一性)。為了便于計算，體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值的三個要素均簡化為指標分數(shù)，只要在一定程度上對應得分區(qū)間即可，數(shù)據(jù)成本和商業(yè)價值是衡量公共數(shù)據(jù)價值的關鍵，二者得分相加即可得出數(shù)據(jù)價值的大體分數(shù)，同時為了避免冗余和不可用數(shù)據(jù)的干擾，價值得分與數(shù)據(jù)可用度指數(shù)的乘積即為公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值所處區(qū)間的依據(jù)，對此可以將上述因素量化以衡量經(jīng)濟價值指數(shù)：

V=(數(shù)據(jù)成本+商業(yè)價值)*數(shù)據(jù)可用度指數(shù)

公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值的最高指標分為1，以此為基準劃分兩段經(jīng)濟價值衡量指標。當V≥0.5時，可以認為該公共數(shù)據(jù)已具有較強的經(jīng)濟價值；反之，則認為公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值相對較弱。而引入公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值維度，可以評估分級授權(quán)行為的合理性。具體而言，經(jīng)濟價值相對較高的數(shù)據(jù)，應當更多地采取主動授權(quán)的方式予以市場化運作，并且給予相對充分產(chǎn)品開發(fā)權(quán)供市場主體開發(fā)；而經(jīng)濟價值相對較低的數(shù)據(jù)，則應當以市場需求為導向，對于市場有需求的數(shù)據(jù)由授權(quán)運營單位提交需求清單審核后進行授權(quán)開發(fā)。

綜上，分級授權(quán)標準是以公共數(shù)據(jù)安全等級和經(jīng)濟價值為框架，以權(quán)利限度為內(nèi)容而構(gòu)建起來的授權(quán)機關公共數(shù)據(jù)權(quán)利分配的指引。數(shù)據(jù)要素分級授權(quán)的思路是從數(shù)據(jù)的具體適用場景出發(fā)，對其內(nèi)容和程度進行標準化分級?；诖?，為了實現(xiàn)不同場景下數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的協(xié)商，按照數(shù)據(jù)使用權(quán)利是否完整，有學者提出了5L數(shù)據(jù)要素分級體系：無授權(quán)、最小必要授權(quán)、內(nèi)部授權(quán)、再交易授權(quán)及完全授權(quán)。5L數(shù)據(jù)要素分級體系通過不同級別的授權(quán)確定了數(shù)據(jù)使用方對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的控制力[9]。對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營而言，這種“產(chǎn)權(quán)控制”被具象為“公共財產(chǎn)的有限利用”，因而參照5L數(shù)據(jù)要素分級體系并結(jié)合公共數(shù)據(jù)特性加以界定，可以提出構(gòu)建公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)標準的一種思路。以此理論為參照，在數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)價值為劃定依據(jù)的情況下，可以將上述不同層級的公共數(shù)據(jù)使用權(quán)利嵌入其中，對應轉(zhuǎn)讓權(quán)、開發(fā)權(quán)和直接使用權(quán)形成按可分配權(quán)利大小劃分的分級授權(quán)標準——完全授權(quán)、可轉(zhuǎn)讓授權(quán)、開發(fā)授權(quán)和直接使用授權(quán)。針對風險等級較低但具有一定經(jīng)濟價值的公共數(shù)據(jù)，持有機關可以將公共數(shù)據(jù)使用權(quán)配置的權(quán)力委托公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營單位行使，由其根據(jù)數(shù)據(jù)需求方使用方式和需求決定公共數(shù)據(jù)可被處理、開發(fā)和使用的權(quán)利，即此種分級授權(quán)標準限度為完整的公共數(shù)據(jù)使用權(quán)利。而針對數(shù)據(jù)開放安全等級位于L2的公共數(shù)據(jù)，這種公共數(shù)據(jù)的負面影響具有一定的可控性，故持有機關可以在可轉(zhuǎn)讓權(quán)利限度內(nèi)賦予數(shù)據(jù)需求方轉(zhuǎn)讓、開發(fā)和直接使用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的權(quán)利，相較于完全授權(quán)，可轉(zhuǎn)讓授權(quán)標準非完全委托授權(quán)運營平臺行使權(quán)利配置，數(shù)據(jù)持有機關應保留一定的審查權(quán)。而對于數(shù)據(jù)開放安全等級處于L3、L4，且經(jīng)濟價值較強的數(shù)據(jù)，持有機關可以依據(jù)數(shù)據(jù)安全等級采取開發(fā)授權(quán)、直接使用授權(quán)標準分配公共數(shù)據(jù)使用權(quán)，突出公共數(shù)據(jù)只能在數(shù)據(jù)平臺之上按照“數(shù)據(jù)不出域”的方式進行開發(fā)或直接使用。而在開發(fā)授權(quán)和直接使用授權(quán)標準下，授權(quán)機關可以在授權(quán)給運營平臺時保留批準的權(quán)利，針對數(shù)據(jù)需求方的申請持有機關可以依職權(quán)或聽取授權(quán)運營平臺意見選擇具體授予的權(quán)利限度。除此之外，對于數(shù)據(jù)開放安全等級低、經(jīng)濟價值低的公共數(shù)據(jù)，應選擇數(shù)據(jù)開放途徑予以直接公開，不應投入數(shù)據(jù)市場。同時，針對風險等級較高，經(jīng)濟價值較弱的數(shù)據(jù)，持有機關應當限制授權(quán)轉(zhuǎn)讓，采取由數(shù)據(jù)需求方提交申請的方式“一事一議”審查并決定是否授權(quán)以及具體使用權(quán)利。上述以使用權(quán)為視角的數(shù)據(jù)分級授權(quán)標準，是基于“授權(quán)運營”這一使用權(quán)分配制度，合理結(jié)合保護數(shù)據(jù)安全，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值，促進數(shù)據(jù)流通目的而提出的，是一種相對原則性和引導性的規(guī)定，避免數(shù)據(jù)持有機關在授權(quán)時對數(shù)據(jù)使用權(quán)利的無限讓渡，同時也避免了過度保護數(shù)據(jù)安全貶損公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)價值。美國在數(shù)據(jù)安全實踐中曾提出“合理性標準(reasonableness)”以界定安全保護應當處于合理限度之內(nèi)。而通過將安全標準結(jié)合數(shù)據(jù)價值標準，并重新回到數(shù)據(jù)使用的具體場景中探討公共數(shù)據(jù)使用的權(quán)利限度，是達成以數(shù)據(jù)保護為目的合理性標準的途徑。

4.2 分級授權(quán)的具體適用

在明晰分級授權(quán)標準和對應的權(quán)利限度之上，可以將上述討論嵌入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的全過程，以確定分級授權(quán)在授權(quán)運營制度中的具體適用邏輯。

4.2.1 規(guī)定不同分級的準入條件

將公共數(shù)據(jù)授權(quán)行為視為協(xié)議行為而非行政許可，是因為公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)非具有完全的排他權(quán)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)行為不會對公共數(shù)據(jù)本身價值造成貶損，同時公共數(shù)據(jù)的非實體性也允許同一時間多個主體同時處理。因而對于同種數(shù)據(jù)來說，不同授權(quán)運營平臺可以根據(jù)數(shù)據(jù)需求或市場動向進行不同方式的處理，這是交給市場端自由決定的權(quán)利。在準入階段，持有機關通常以審查授權(quán)運營平臺數(shù)據(jù)安全等級的方式?jīng)Q定是否予以授權(quán)，但這一準入門檻難以兼顧到不同規(guī)模的授權(quán)運營平臺。準入門檻高，具備基礎安全保障的專業(yè)化機構(gòu)就難以參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營市場，導致市場化程度降低，只能有個別政府投資設立的公司以政策要求為目的參與市場運營，不利于滿足公共數(shù)據(jù)要素流動的要求；準入標準低，則不利于數(shù)據(jù)安全保護。故在分級授權(quán)標準的基礎上，數(shù)據(jù)授權(quán)運營也可以針對不同等級的權(quán)利限度設定不同高度的準入標準。對于限制授權(quán)、開發(fā)授權(quán)和直接使用授權(quán)的公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)使用活動只能在數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺之上開展，不能通過產(chǎn)品、接口或其他形式出域處理，故對授權(quán)運營平臺本身的安全等級要求較高，準入更為嚴格。而針對完全授權(quán)和可轉(zhuǎn)讓授權(quán)的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)處理的安全性需要相對較弱，部分領域的專業(yè)數(shù)據(jù)還可以允許數(shù)據(jù)需求方做二次開發(fā)和轉(zhuǎn)讓，故此類數(shù)據(jù)可以授權(quán)給專業(yè)化程度高但安全等級適中的授權(quán)運營機構(gòu)予以處理，使相同類型的資源集中于專業(yè)化平臺。例如：多地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營辦法要求授權(quán)運營平臺網(wǎng)絡安全保護等級至少為三級以上(對標銀行官網(wǎng))，但對于完全授權(quán)或者可轉(zhuǎn)讓授權(quán)的數(shù)據(jù)運營平臺可將準入標準降為使用更加廣泛的二級安全保護(對標地方政務服務網(wǎng)站)，這也有助于解決目前公共授權(quán)運營只有政府背景的企業(yè)參與，從而形成數(shù)據(jù)壟斷的困境。

4.2.2 明確授權(quán)運營協(xié)議的權(quán)利范圍

授權(quán)運營協(xié)議是持有機關和授權(quán)運營平臺權(quán)利授予的載體，分級授權(quán)運營協(xié)議決定了授權(quán)運營平臺可以對外授予的公共數(shù)據(jù)權(quán)利。數(shù)據(jù)持有機關實施分級授權(quán)時應對授權(quán)公共數(shù)據(jù)的權(quán)利和等級有初步評估，以對應不同等級分級授權(quán)運營協(xié)議的基本內(nèi)容。而在與授權(quán)運營平臺協(xié)商過程中，數(shù)據(jù)運營平臺可以針對數(shù)據(jù)持有機關的評估以提供相似類型數(shù)據(jù)使用量或其他機關評級資料形式主張擴大或縮小對外可以授予的權(quán)利種類，數(shù)據(jù)持有機關經(jīng)協(xié)商認為應當修改等級和權(quán)利限度的可以在對應等級分級授權(quán)協(xié)議的基本內(nèi)容的權(quán)利限度模塊進行適當調(diào)整，同時列明可以行使的權(quán)利類型，以明確授權(quán)運營平臺對外可授權(quán)的權(quán)利類型。如采用完全授權(quán)的公共數(shù)據(jù)雖然其權(quán)利限度包括完整的數(shù)據(jù)使用權(quán)，但不代表授權(quán)運營平臺對外授權(quán)時可以把所有的權(quán)利統(tǒng)統(tǒng)打包給數(shù)據(jù)需求方，而是應當根據(jù)數(shù)據(jù)需求方的使用目的，在授權(quán)運營協(xié)議中明確具體的權(quán)利范圍。對于要求更高的可轉(zhuǎn)讓、開發(fā)和直接使用授權(quán)應當將分級授權(quán)運營協(xié)議列明的權(quán)利類型公布于平臺之上，便于數(shù)據(jù)需求方清楚獲知該數(shù)據(jù)經(jīng)分級后可以行使的具體權(quán)利，進而在使用過程中以公布的權(quán)利為限度加以使用。有學者按照我國目前“無條件開放” “有條件開放”的類型設計了兩種約定權(quán)利和豁免不同的協(xié)議模式。參照此種設計，在通用授權(quán)運營協(xié)議其他模塊保持基本不變的情況下，在具備更加細化的分級授權(quán)標準后，可以根據(jù)不同等級數(shù)據(jù)設計對應的數(shù)據(jù)權(quán)利模塊，為分級授權(quán)協(xié)議的權(quán)利范圍提供范本參考，避免數(shù)據(jù)持有機關訂立授權(quán)協(xié)議時權(quán)利分配不加控制或過于隨意。

4.2.3 分層級實施授權(quán)運營監(jiān)管

公共數(shù)據(jù)持有機關通過數(shù)據(jù)授權(quán)的同時也將一定監(jiān)管責任置于授權(quán)運營平臺之上，但這并不代表數(shù)據(jù)持有機關可以不參與授權(quán)運營平臺對外的監(jiān)管活動。從監(jiān)管過程來看，事前監(jiān)管主要涉及數(shù)據(jù)持有機關對運營平臺授權(quán)行為的審核，在具體實踐中，這種事前監(jiān)管主要作用于對運營平臺與數(shù)據(jù)需求方訂立的授權(quán)協(xié)議之上，依監(jiān)管參與度不同分別為備案和審查批準兩種行為。備案主要針對完全授權(quán)的數(shù)據(jù)，根據(jù)授權(quán)運營平臺提供的資料形式上審查權(quán)利限度及安全標準是否合理即可；審查批準則針對更高安全等級的公共數(shù)據(jù)，需要實質(zhì)上審查包括數(shù)據(jù)需求方的使用目的、安全等級和人員配置等內(nèi)容，進而做出具有最終批準權(quán)的審查決定；在事中監(jiān)管上，數(shù)據(jù)持有機關囿于技術(shù)限制和業(yè)務范圍，只能對數(shù)據(jù)授權(quán)運營機關對外授權(quán)的過程加以監(jiān)管，而無法完全觸及數(shù)據(jù)需求方的數(shù)據(jù)使用環(huán)節(jié)。因此對于需要嚴監(jiān)管的公共數(shù)據(jù)，可以在分級授權(quán)階段就約定加強授權(quán)運營平臺的監(jiān)管責任和注意義務，同時數(shù)據(jù)持有機關內(nèi)部也可以就不同層級的數(shù)據(jù)設定不同層級的分級授權(quán)責任，如直接使用授權(quán)的公數(shù)據(jù)需要持續(xù)性監(jiān)管的，可以由持有機關的上級部門或同級數(shù)據(jù)專業(yè)化機構(gòu)實施事中過程性監(jiān)管；事后監(jiān)管主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)授權(quán)情況的定期抽查監(jiān)督以及觸發(fā)風險預警后，公共數(shù)據(jù)授權(quán)使用的監(jiān)管。這種事后監(jiān)管為保障公共數(shù)據(jù)安全的最后一道防線，因而無論對于何種等級的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)持有機關都應負完全的事后監(jiān)管責任，只是對于限制授權(quán)、直接使用授權(quán)的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)持有機關應做好更加積極和及時的預警方案加以應對。

4.2.4 加強數(shù)據(jù)評價與反饋機制

無論是數(shù)據(jù)安全還是數(shù)據(jù)價值，這都包含了外部相對人和市場層面對公共數(shù)據(jù)是否安全、是否應當以此方式授權(quán)等問題的審視結(jié)果，因而對于單獨的公共數(shù)據(jù)持有機關而言，要求其在授權(quán)時就應作出完全符合市場預期的分級授權(quán)行為是對持有機關的過度苛責。公共數(shù)據(jù)要素的流動離不開持有機關主觀能動性的發(fā)揮，因而應當采取激勵優(yōu)先，限制追責的方式鼓勵公共數(shù)據(jù)機關積極向市場開放數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)流動的分級標準不能停留于靜態(tài)式的宣告，而是應當結(jié)合公共數(shù)據(jù)授權(quán)使用的具體場景，根據(jù)數(shù)據(jù)持續(xù)性評價和反饋體系動態(tài)化調(diào)整分級思路[17]。在數(shù)據(jù)分級實踐層面，歐盟已經(jīng)認識到數(shù)據(jù)靜態(tài)區(qū)分無法有效適應數(shù)據(jù)流通的多變性，因而歐盟也在不斷探索以動態(tài)監(jiān)管方式滿足數(shù)據(jù)保護和發(fā)展的具體思路。在分級授權(quán)的權(quán)利限度框架下，授權(quán)時只要按照分級標準仔細評估了公共數(shù)據(jù)的層級，只要授權(quán)權(quán)利未超過對應等級的必要限度，就應當認為公共數(shù)據(jù)持有機關的授權(quán)行為具有合法性。這種仔細評估只要是通過復看審查資料、復驗公共數(shù)據(jù)評級流程，滿足同級別公共數(shù)據(jù)持有機關的一般評級要求即可。當然，這并不代表公共數(shù)據(jù)授權(quán)后數(shù)據(jù)持有機關可以一勞永逸，其還應當在授權(quán)后一定周期，結(jié)合授權(quán)運營平臺的評價系統(tǒng)和數(shù)據(jù)使用率，適時調(diào)整公共數(shù)據(jù)的等級并根據(jù)等級擴大或縮小準予授權(quán)運營平臺對外授權(quán)的具體權(quán)利，同時持有機關還可以在數(shù)據(jù)授權(quán)過程中合法履行其在行政協(xié)議行為中具有的優(yōu)益權(quán)，當遇到同類型信息泄露風險預警或者根據(jù)政策需要調(diào)整數(shù)據(jù)安全等級的，也應當重新調(diào)整授權(quán)運營平臺對外開放的公共數(shù)據(jù)的等級和權(quán)利限度，滿足公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)正反向流動的需要。對于調(diào)整后的公共數(shù)據(jù)等級，應當由授權(quán)運營平臺結(jié)合數(shù)據(jù)需求方具體使用情況判斷是否重新簽訂授權(quán)協(xié)議或收回使用權(quán)，而持有機關應對調(diào)整后的協(xié)議予以備案或?qū)彶椤?/p>

5 結(jié)論

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是突破公共數(shù)據(jù)要素流動困境的鑰匙，雖尚處于起步階段，但反思實踐中已經(jīng)存在的如數(shù)據(jù)運營平臺被壟斷、公共數(shù)據(jù)授權(quán)標準過于籠統(tǒng)、公共數(shù)據(jù)持有機關監(jiān)管乏力等問題，需要引入數(shù)據(jù)市場化的思維對目前授權(quán)運營實踐和規(guī)則加以改善，才能使其向促進公共數(shù)據(jù)市場化的目的不斷邁進。公共數(shù)據(jù)分類分級不僅是公共數(shù)據(jù)開放的要求，也是開展授權(quán)運營活動的要求，因而在以政策為導向的前提下，這種市場化思維可以借分級授權(quán)制度的構(gòu)建彌補綜合授權(quán)在行為實施、行為監(jiān)管、行為目的方面的不足。

分級授權(quán)的理論基礎建立在公共數(shù)據(jù)作為公共財產(chǎn)的屬性之上，即數(shù)據(jù)持有機關作為財產(chǎn)持有機關既要達成維護財產(chǎn)公共性的目的，同時也要滿足財產(chǎn)的經(jīng)濟價值追求以及增進社會福祉。同樣，作為公共財產(chǎn)的持有機關，其可以在法定權(quán)利限度內(nèi)對外授予財產(chǎn)使用權(quán)以履行法定職責，實現(xiàn)財產(chǎn)之目的，而這種法定權(quán)利限度就是“分級”的具體表現(xiàn)。明確了公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)屬性，在市場化思維下，以公共數(shù)據(jù)的市場使用和開發(fā)過程為參考，拆解除了權(quán)利限度內(nèi)可能包含的三個層級的權(quán)利類型分別是：數(shù)據(jù)的直接使用權(quán)、數(shù)據(jù)的開發(fā)權(quán)以及數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，同時還包括署名權(quán)、相同共享權(quán)等其他權(quán)利，構(gòu)成了權(quán)利限度的框架，而這一框架圈定了分級授權(quán)對于不同等級數(shù)據(jù)授予權(quán)利的范圍，也為數(shù)據(jù)持有機關實施分級授權(quán)提供了指引。

在劃定權(quán)利范圍的基礎之上，最為核心的問題就是分級授權(quán)應當參考的分級標準。在此之前公共數(shù)據(jù)開放的分類分級多以數(shù)據(jù)安全為考量，契合數(shù)據(jù)開放行為的公益性但不完全適用于授權(quán)運營這一部分市場運營手段，以市場化思維為指引，在安全標準之外引入數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值，進而形成公共數(shù)據(jù)分級授權(quán)標準的二維坐標系。以坐標系為參考加入權(quán)利限度構(gòu)成了數(shù)據(jù)持有機關實施分級授權(quán)時應予以參照的標準。從分級授權(quán)標準為出發(fā)點，在分級授權(quán)的具體適用中可以按照授予權(quán)利范圍的等級劃定不同的準入條件；以分級授權(quán)標準為參照，明確分級授權(quán)協(xié)議約定的具體權(quán)利范圍；對不同層級的數(shù)據(jù)授權(quán)行為實施有差異的授權(quán)運營監(jiān)管行為；加強數(shù)據(jù)評價和反饋體系，以市場反應為導向動態(tài)調(diào)整數(shù)據(jù)分級策略，進而實現(xiàn)分級授權(quán)在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程中的全過程適用。