張曉云 李 琪 田紅麗

（作者單位：山東省濟(jì)南市長清區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

“三資”是農(nóng)村集體全體成員共有所有的資產(chǎn)、資金和資源，既是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)[1]，也是最容易發(fā)生腐敗的一個(gè)重要方面[2]。加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理，有利于農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的保值增值，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模實(shí)力，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康有序規(guī)范發(fā)展，有利于維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，有利于推進(jìn)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，密切黨群干群關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。山東省濟(jì)南市長清區(qū)聚焦農(nóng)村集體“三資”管理問題，在實(shí)踐中以“夯基礎(chǔ)、強(qiáng)監(jiān)管”為主要抓手，多措并舉地持續(xù)推進(jìn)管理模式創(chuàng)新，進(jìn)一步提升“三資”管理效能，推動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、加強(qiáng)“三資”管理的現(xiàn)實(shí)背景

長清區(qū)位于山東省濟(jì)南市西南部，以山地丘陵為主，下轄10 個(gè)街鎮(zhèn)613 個(gè)行政村，農(nóng)村人口50.12 萬，共計(jì)14.5 萬戶，代管資金余額10.58 億元，農(nóng)村集體資產(chǎn)達(dá)34.43 億元。長清區(qū)農(nóng)村集體“三資”規(guī)模雄厚，“三資”管理涉及面廣且情況復(fù)雜，管理不善極易引發(fā)各類矛盾糾紛，影響干群關(guān)系和農(nóng)村穩(wěn)定。因此，夯實(shí)“三資”管理工作基礎(chǔ)，強(qiáng)化“三資”監(jiān)管，對(duì)長清區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

近年來，長清區(qū)委區(qū)政府高度重視農(nóng)村集體“三資”管理工作，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，通過制度化建設(shè)推動(dòng)農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化，努力形成農(nóng)村集體“三資”管理長效機(jī)制。長清區(qū)已建立了長清農(nóng)村“三資”服務(wù)平臺(tái)，將農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源全部納入平臺(tái)管理。全區(qū)613個(gè)村已全部實(shí)現(xiàn)“雙委托”，即村級(jí)賬務(wù)、資金都納入街鎮(zhèn)統(tǒng)一管理；村級(jí)資產(chǎn)資源的處置嚴(yán)格執(zhí)行區(qū)委區(qū)政府制定的“一報(bào)四議兩公開”制度；在資金管理、收支審批、審核記賬等方面逐步建立規(guī)范的制度或流程。但是，長清區(qū)在農(nóng)村集體“三資”管理工作中仍存在一些不可忽視的現(xiàn)實(shí)問題。

（一）村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)

長清區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱且發(fā)展不均衡現(xiàn)象較為突出。長清區(qū)以山地居多，個(gè)別偏遠(yuǎn)村莊經(jīng)營性資產(chǎn)少，甚至沒有經(jīng)營性資產(chǎn)。除少數(shù)地理位置較好、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的村莊有經(jīng)濟(jì)收入外，大多數(shù)村莊經(jīng)濟(jì)收入很少。村級(jí)組織無錢可支，難以保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，公益事業(yè)建設(shè)無法開展。部分村莊由于缺錢、缺人、缺思路、缺平臺(tái)，村干部創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新意識(shí)和先行先試勇氣不足，導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展動(dòng)力不強(qiáng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低。

（二）農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位，報(bào)賬不及時(shí)

一是部分村莊會(huì)計(jì)科目設(shè)置不規(guī)范，不能真實(shí)反映財(cái)務(wù)收支的來龍去脈，使“三資”的獲取和使用脫離了財(cái)務(wù)監(jiān)管。二是財(cái)務(wù)制度執(zhí)行力度不夠，財(cái)務(wù)制度貫徹落實(shí)效果不明顯。個(gè)別村莊對(duì)財(cái)務(wù)管理工作重視程度不高，財(cái)務(wù)報(bào)銷審批不規(guī)范，而且不能及時(shí)將已發(fā)生的財(cái)務(wù)收支入賬核算審核。

（三）部分村莊民主理財(cái)流于形式，財(cái)務(wù)公開不夠規(guī)范

村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)生的財(cái)務(wù)事項(xiàng)，必須取得有效的原始單據(jù)，報(bào)經(jīng)街鎮(zhèn)會(huì)計(jì)委托代理中心專職會(huì)計(jì)審核后記賬，并按程序?qū)嵭泄_，接受群眾監(jiān)督。但是，部分村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不能嚴(yán)格履行理財(cái)職責(zé)，沒有單獨(dú)設(shè)置理財(cái)?shù)怯洸荆约皶r(shí)記錄民主理財(cái)?shù)那闆r、內(nèi)容，使農(nóng)村集體民主理財(cái)形同虛設(shè)。此外，各村雖在街鎮(zhèn)會(huì)計(jì)委托代理中心專職會(huì)計(jì)指導(dǎo)下做到財(cái)務(wù)應(yīng)公開盡公開，但公開地點(diǎn)不合理、公開時(shí)間短、公開內(nèi)容不充分、公開程序不規(guī)范、公開榜存檔不連續(xù)等問題也較為普遍。在這種情況下，群眾往往會(huì)將公示工作當(dāng)成一種作秀，參與的積極性也在不斷降低[3]。

（四）資產(chǎn)資源處置程序不夠規(guī)范

個(gè)別村干部在處置資產(chǎn)資源過程中，不按照規(guī)章制度辦事，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合同管理不規(guī)范。這主要表現(xiàn)在未使用規(guī)范的合同文本簽訂經(jīng)濟(jì)合同，合同簽訂的主觀隨意性較大，存在合同標(biāo)的物不清、期限過長、拖欠承包費(fèi)等問題。還有一些村干部甚至搞“一言堂”、自己說了算，以明顯低于市場價(jià)的合同價(jià)發(fā)包，由此給村集體經(jīng)濟(jì)造成了損失，侵害了農(nóng)民群眾的切身利益。

（五）村干部思想重視程度不高，影響村級(jí)債務(wù)的化解效率

一是部分村干部思想認(rèn)識(shí)不到位，主觀認(rèn)為村級(jí)債務(wù)是一種普遍現(xiàn)象或者已積重難返，缺乏化解債務(wù)的緊迫感和危機(jī)感，甚至“擔(dān)心拔起蘿卜帶出泥”，影響農(nóng)村穩(wěn)定；二是有的村干部還抱著等、靠、要的思想，指望政府部門通過提供硬政策和資金來解決村集體債務(wù)問題；三是有部分村莊債務(wù)負(fù)擔(dān)重，且集體經(jīng)濟(jì)薄弱，對(duì)化解債務(wù)望而生畏、信心不足。這無疑給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量帶來了潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、創(chuàng)新“三資”管理模式的實(shí)踐探索

針對(duì)農(nóng)村集體“三資”管理中的現(xiàn)實(shí)問題，長清區(qū)通過狠抓制度建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)、資金管理、“陽光化”公開等多元化舉措，積極探索實(shí)踐創(chuàng)新“三資”管理模式。

（一）狠抓制度建設(shè)

健全規(guī)范制度是有效監(jiān)管的首要前提和重要依據(jù)[4]。所以，加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理首先需要進(jìn)一步完善制度體系，解決由誰來管、怎么管以及如何問責(zé)等重大問題。為此，長清區(qū)委區(qū)政府先后出臺(tái)了《關(guān)于全面整頓規(guī)范村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理工作的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理工作的通知》《關(guān)于印發(fā)長清區(qū)加強(qiáng)村級(jí)債務(wù)化解和風(fēng)險(xiǎn)防控工作方案》《長清區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村合同監(jiān)管、項(xiàng)目競標(biāo)工作的意見》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范村民委員會(huì)印章使用和管理工作的意見》等規(guī)范性文件，通過建立健全村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理制度和嚴(yán)格控制村級(jí)舉債行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體“三資”管理制度全覆蓋。

（二）狠抓平臺(tái)建設(shè)

長清區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)賦能“三資”管理，形成全流程、可追溯、云監(jiān)督的監(jiān)管新模式，有效提升監(jiān)督管理質(zhì)效。長清區(qū)建立完善以“農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理中心”為核心，整合財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、資源管理等N個(gè)模塊，為區(qū)、街鎮(zhèn)、村三級(jí)機(jī)構(gòu)提供查詢、匯總、審核等業(yè)務(wù)線上監(jiān)管的“1+N”農(nóng)村會(huì)計(jì)網(wǎng)絡(luò)化管理信息系統(tǒng)，且相關(guān)數(shù)據(jù)與區(qū)紀(jì)委監(jiān)委平臺(tái)共享，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督閉環(huán)管理。通過分級(jí)授權(quán)，長清區(qū)構(gòu)建了全區(qū)“三資”管理三級(jí)體系，進(jìn)一步理順平臺(tái)的層級(jí)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了區(qū)、街鎮(zhèn)、村三級(jí)在區(qū)平臺(tái)上開展資產(chǎn)管理、合同管理、報(bào)表管理、統(tǒng)計(jì)分析、財(cái)務(wù)公開等業(yè)務(wù)；實(shí)行業(yè)務(wù)層次監(jiān)管，區(qū)、街鎮(zhèn)可以根據(jù)管理權(quán)限、監(jiān)控需要及合同執(zhí)行期限等事項(xiàng)設(shè)置預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，供各級(jí)監(jiān)管人員按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行及時(shí)處置。

（三）狠抓資金管理

一是實(shí)行銀村直聯(lián)，實(shí)現(xiàn)資金實(shí)時(shí)監(jiān)督。為進(jìn)一步提升農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化水平，長清區(qū)上線“銀農(nóng)直聯(lián)”業(yè)務(wù)系統(tǒng)，基于“一村一賬戶”、村務(wù)卡和一家主要合作銀行，將銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)嵌入管理平臺(tái)，村級(jí)賬戶資金全部納入平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)管，使各村全部實(shí)現(xiàn)了非現(xiàn)金結(jié)算和每筆資金收支留痕。街鎮(zhèn)委托代理中心總出納可以直接在該平臺(tái)辦理賬戶管理、轉(zhuǎn)賬支付、批量代發(fā)、資金查詢等銀行業(yè)務(wù)操作。截至2022 年年底，全區(qū)613 個(gè)村的銀農(nóng)直聯(lián)交易累計(jì)辦理業(yè)務(wù)5.1 萬余筆，涉及資金14 億元。這既解決了紙質(zhì)審批存在的找人難、多跑路、效率低的難題，也解決了提取大額資金不安全、公款私存等問題，為村級(jí)資金的規(guī)范管理提供了更加有力的金融保障。二是全面實(shí)行村務(wù)卡制度，做到資金使用全程留痕可追溯。創(chuàng)新實(shí)行“村務(wù)常清”村務(wù)卡，統(tǒng)一辦理村務(wù)卡，一村一卡，由會(huì)計(jì)保管、使用。村務(wù)卡額度根據(jù)各街鎮(zhèn)村級(jí)業(yè)務(wù)量大小核定，并設(shè)置最高上限，不得超出余額使用。村務(wù)卡只能用于確實(shí)無法轉(zhuǎn)賬支付、不能直接打卡的辦公費(fèi)、慰問金、零星采購費(fèi)等，不得用于必須轉(zhuǎn)賬結(jié)算的項(xiàng)目。農(nóng)村集體日常小額支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷一律通過“村務(wù)卡”結(jié)算，提高了資金管理使用的安全性和透明度。

（四）狠抓“陽光化”公開

“陽光是最好的防腐劑，公開是最佳的消毒液”，“陽光化”公開可以加強(qiáng)區(qū)、街鎮(zhèn)、村等各級(jí)對(duì)“三資”的監(jiān)管。為此，長清區(qū)專門制定下發(fā)了《關(guān)于在全區(qū)推廣使用農(nóng)村集體“三資”管理“碼上監(jiān)督”的通知》，同時(shí)在長清區(qū)原農(nóng)村集體“三資”管理平臺(tái)增設(shè)了“三資”微信財(cái)務(wù)公開模塊，掛靠在長清農(nóng)業(yè)微信公眾號(hào)，向村民提供“三資”公開、合同公開等服務(wù)。村民通過掃描二維碼或登錄長清農(nóng)業(yè)，可以使用身份證和姓名登錄查詢本村財(cái)務(wù)公開內(nèi)容。實(shí)行“碼上監(jiān)督”全覆蓋，可以使全區(qū)村民足不出戶地實(shí)時(shí)云監(jiān)督“三資”管理情況，打破了農(nóng)民群眾參與和監(jiān)督“三資”管理的時(shí)空限制，解決了村民對(duì)本村的議事決策缺少知情權(quán)和監(jiān)督渠道等問題。

（五）狠抓村級(jí)民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開

長清區(qū)進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)民主理財(cái)公開程序，確實(shí)做到真理財(cái)真公開。全區(qū)各街鎮(zhèn)統(tǒng)一制作了村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度板牌和財(cái)務(wù)公開欄，由會(huì)計(jì)委托代理中心統(tǒng)一打印村級(jí)財(cái)務(wù)公開榜，按時(shí)在指定位置張貼，便于農(nóng)民群眾對(duì)公開榜的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。全區(qū)各街鎮(zhèn)也統(tǒng)一設(shè)計(jì)印發(fā)了村級(jí)民主理財(cái)?shù)怯洸尽Ｔ诘怯洸旧蠎?yīng)當(dāng)詳細(xì)記錄理財(cái)時(shí)間、時(shí)段、人員、事項(xiàng)、存在的主要問題和建議、整改措施及整改結(jié)果、理財(cái)小組對(duì)整改結(jié)果的意見等，并由相關(guān)人員簽章且歸檔保管。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員共同按時(shí)對(duì)村級(jí)當(dāng)月發(fā)生的收支單據(jù)進(jìn)行審核，并按照程序在理財(cái)?shù)怯洸旧嫌涗浝碡?cái)情況并簽章。民主理財(cái)人員必須達(dá)到三分之二以上通過才能蓋章報(bào)賬，不符合要求的不予蓋章。此外，理財(cái)公章不得由村干部保管，必須由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任保管，并且只能用于民主理財(cái)，不得私用、外借或代蓋。

（六）狠抓“三資”整治

一是動(dòng)真碰硬清“三資”，固本增收謀發(fā)展。長清區(qū)委區(qū)政府出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)<長清區(qū)“抓實(shí)主題教育、促進(jìn)固本增收”集中行動(dòng)工作方案>的通知》，在全區(qū)范圍內(nèi)開展了“強(qiáng)力清‘三資’、固本促增收”行動(dòng)。全區(qū)針對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理不到位，個(gè)別村干部長期侵占或村民不當(dāng)使用村集體資產(chǎn)等問題，開展農(nóng)村集體“三資”清理。對(duì)原有的與村集體簽訂的合同重新進(jìn)行整頓和規(guī)范，對(duì)村集體土地、資產(chǎn)的合同兌現(xiàn)情況進(jìn)行清理。對(duì)已簽訂承包合同，但未履行義務(wù)的承包戶，在收取到期合同款后依約中止合同，并取消其承包資格；對(duì)強(qiáng)占村級(jí)資產(chǎn)資源、未簽訂承包合同的，強(qiáng)制收回并按規(guī)定程序組織發(fā)包。對(duì)債權(quán)人主動(dòng)要求承包村級(jí)資產(chǎn)資源的，按照公平公開公正的原則，在同等條件下優(yōu)先承包，用以抵償債務(wù)。對(duì)不合法的合同予以廢除，對(duì)不合理的合同條款予以重新修訂，對(duì)強(qiáng)占集體資產(chǎn)的黑惡霸痞勢(shì)力進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，采用強(qiáng)力措施徹底整治拖欠集體承包費(fèi)、長期侵占集體資產(chǎn)資源的行為，確保應(yīng)上繳村集體的款項(xiàng)全部及時(shí)足額上交村集體，為破解村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境提供了有力支撐。二是建立臺(tái)賬，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。全區(qū)建立起了農(nóng)村集體“三資”經(jīng)營性、資源性、非經(jīng)營性管理臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)臺(tái)賬管理，明確了管理責(zé)任；依托長清區(qū)“三資”服務(wù)平臺(tái)，導(dǎo)入合同名稱、金額、期限等字段，形成經(jīng)濟(jì)合同電子臺(tái)賬[5]，按照各類合同的格式內(nèi)容、執(zhí)行情況等實(shí)行數(shù)字化管理，從而使合同到期、承包費(fèi)繳納等業(yè)務(wù)能夠得到及時(shí)提醒。

三、“三資”管理改革創(chuàng)新的實(shí)踐成效

長清區(qū)“三資”管理工作圍繞中心目標(biāo)任務(wù)，通過主要抓手持續(xù)深化改革與創(chuàng)新，在實(shí)踐中取得了顯著的成效。

（一）規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)“三資”保值增值

長清區(qū)通過嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體“三資”管理制度，逐步規(guī)范了村級(jí)財(cái)務(wù)議事流程，使村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)營步入制度化、規(guī)范化發(fā)展軌道，摸清了農(nóng)村集體資產(chǎn)的家底，有效防止了集體資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體“三資”的保值增值。部分農(nóng)村集體所有的廢棄荒蕪溝塘、荒山荒坡荒溝等存量資產(chǎn)得以盤活，通過整合發(fā)包等方式明確了所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，增加了農(nóng)村集體收益。2022 年度與2021 年度相比，全區(qū)集體收入50 萬以上的村由148 個(gè)增至218 個(gè)，農(nóng)村集體實(shí)現(xiàn)增收28%，農(nóng)民群眾的滿意度明顯提高。

（二）增強(qiáng)基層干部工作意識(shí)

長清區(qū)全面加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管，根據(jù)基層實(shí)際情況適時(shí)開展各項(xiàng)農(nóng)村財(cái)務(wù)整頓活動(dòng)，使村級(jí)資產(chǎn)管理、資金收支、資源配置使用等都能夠“有章可循、有據(jù)可查”，進(jìn)一步增強(qiáng)了村干部的規(guī)矩意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)、廉潔意識(shí)，隨意處置集體資產(chǎn)和資源等不良行為得到了約束和監(jiān)管，提升了農(nóng)村“三資”管理水平，改善了村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂的局面。全區(qū)因農(nóng)村“三資”管理問題引起的上訪案件明顯減少，黨群干群關(guān)系明顯改善。

（三）增強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)透明度，提高了基層治理能力

長清區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理嚴(yán)格遵守群眾參與、群眾認(rèn)可、群眾決策的原則，真正做到“真公開、全公開、常公開”，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了重大事項(xiàng)過程、結(jié)果全程公開，進(jìn)一步拓展了農(nóng)民群眾的決策參與和監(jiān)督渠道，讓農(nóng)民群眾和村集體經(jīng)濟(jì)組織得到更多實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)利益共享，有效促進(jìn)了村級(jí)財(cái)務(wù)的透明化、公開化、陽光化，加強(qiáng)了基層民主建設(shè)和依法管理，提高了基層治理能力水平。

總之，長清區(qū)通過政策措施“組合拳”，打造了農(nóng)村集體“三資”管理新模式，實(shí)踐做法也得到全省推廣。但是，“改革永遠(yuǎn)在路上”，長清區(qū)也將從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展出發(fā)，結(jié)合基層實(shí)際深入推進(jìn)農(nóng)村集體“三資”管理改革創(chuàng)新，持續(xù)推動(dòng)村級(jí)財(cái)務(wù)治理現(xiàn)代化，提升農(nóng)民群眾的獲得感和幸福感。