姚金菊

（北京外國語大學 法學院，北京 100081）

在《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》。為行文簡潔，文中相關(guān)法律均采取此類簡稱）實施30 年之際，有必要特別關(guān)注《教師法》及其修訂過程中的法律責任。法律責任直接關(guān)系到《教師法》是否長出“牙齒”以及牙齒的堅硬程度，直接關(guān)系到《教師法》能否落到實處，關(guān)系到教育強國戰(zhàn)略的實現(xiàn)問題。

一、法律責任、教師法律責任和《教師法》法律責任

完善《教師法》法律責任要厘清《教師法》法律責任的內(nèi)涵，對此可從法律責任的共性、《教師法》法律責任的個性兩個層面來理解。

（一）《教師法》法律責任的共性

《教師法》法律責任首先是法律責任，符合一般法律責任和教育法律責任的共性特征。法律責任是相關(guān)主體因不履行義務(wù)或者違法行使權(quán)力所承擔的否定性后果。這種否定性后果一般體現(xiàn)為法律制裁①需要注意的是，法律責任包含法律制裁的可能，但并不必然等于法律制裁的實現(xiàn)。我國刑事的和行政法律規(guī)范都規(guī)定了追訴時效。如刑法規(guī)定法定最高刑不滿五年有期徒刑的，經(jīng)過五年就不再追究行為人刑事責任，所以法律責任與法律制裁并不必然對應(yīng)。有關(guān)法律責任的探討，可參見：余軍、朱新力.法律責任概念的形式構(gòu)造[J]. 2010（4）：159-171；車浩.責任理論的中國蛻變——一個學術(shù)史視角的考察[J].政法論壇，2018（3 ）：66-81；蔡宏偉.“法律責任”概念之澄清[J].法制與社會發(fā)展，2020（6）：85-104.。法律責任與義務(wù)密切相關(guān)，是違反義務(wù)的后果，是“第二性義務(wù)”?！督處煼ā返诙聦Ｕ乱?guī)定了教師的權(quán)利和義務(wù)，第八章法律責任一章的內(nèi)容之一就是不履行《教師法》相應(yīng)義務(wù)所承擔的不利后果。無論教育法律責任是“教育法律關(guān)系主體因?qū)嵤┝诉`反教育法的行為所應(yīng)承擔的帶有強制性的法律后果”[1]，或是“規(guī)定在法律法規(guī)中、由教育責任主體承擔的、旨在促進教育事業(yè)發(fā)展的一般職責和義務(wù)，以及當教育責任主體未盡職責和義務(wù)時所應(yīng)承擔的否定性的后果”[2]，都強調(diào)作為第二性義務(wù)的教育法律責任即否定性后果。

（二）《教師法》法律責任的特性

《教師法》法律責任不同于一般法律責任，不同于一般違反教育法律規(guī)范的法律責任，也不同于教師的法律責任。

首先，《教師法》法律責任不同于一般法律責任。《教師法》法律責任屬于教育法律責任范疇，限于與“教師”相關(guān)法律責任?！督處煼ā分小敖處煛毕嚓P(guān)法律責任不限于單純的“教育責任”或“法律責任”，如毆打教師需要承擔行政法律責任，并非教育責任，《教師法》是基于對教師職業(yè)特殊保護而專門強調(diào)。[2]

其次，《教師法》法律責任不同于教育法律責任和《教育法》法律責任。教育法是調(diào)整教育領(lǐng)域法規(guī)范的統(tǒng)稱②教育法是領(lǐng)域法或者說行業(yè)法概念，其范圍之廣博與精深尚未得到足夠研究與重視，但因并非本研究重點在此不予贅述。有關(guān)領(lǐng)域法論述可以參見：劉劍文.領(lǐng)域法學：社會科學的新思維與法學共同體的新融合[M].北京：北京大學出版社，2019；劉劍文，胡翔.“領(lǐng)域法”范式適用：方法提煉與思維模式[J].法學論壇，2018（4）：78-86；劉劍文.論領(lǐng)域法學：一種立足新興交叉領(lǐng)域的法學研究范式[J].政法論叢，2016（5）：3-16。有關(guān)行業(yè)法研究可參見：孫笑俠.論行業(yè)法[J].中國法學，2013（1）：46-59。有關(guān)教育法學研究，可參見：余雅風.我國教育法學的發(fā)展及其對教育法治的回應(yīng)——基于學術(shù)史的視角[J].教育學報，2021（1）：143-157.，包括教育法律規(guī)范和教育相關(guān)法律規(guī)范，其法律責任范圍更廣?！督逃ā纷鳛榻逃I(lǐng)域基本法，除非《教師法》有特別規(guī)定，其法律責任當然適用于教師?！督處煼ā肥墙逃ǖ闹匾M成部分，作為教育特別法始終圍繞著教師這一主體規(guī)定法律責任，不涉及與教育相關(guān)但與教師無關(guān)的法律責任。

再次，《教師法》法律責任包括但不限于教師的法律責任?！督處煼ā贩韶熑魏w《教師法》涉及的所有相關(guān)主體的法律責任。教師法律責任包括教師不履行法定義務(wù)和違反相應(yīng)管理制度所要承擔法律責任，如資格未依法取得也要承擔法律責任?！督處煼ā芬?guī)定學校、教育行政部門等主體負有保障教師權(quán)利實現(xiàn)的法定義務(wù)和相應(yīng)職責，其不履行相應(yīng)義務(wù)和職責也需承擔法律責任。對侵犯教師合法權(quán)益的行為也要追究相應(yīng)主體的法律責任。

（三）對《教師法》法律責任的全面理解

《教師法》法律責任是指《教師法》規(guī)定的教師及相關(guān)主體不履行義務(wù)和職責所承擔的否定性后果。需要注意的是：第一，法律責任是指不履行義務(wù)或職責的否定性后果而非義務(wù)或職責本身；第二，教師僅是《教師法》規(guī)定的法律責任主體之一；第三，《教師法》規(guī)定的法律責任與教師相關(guān)，并不等同于所有的教育法律責任；第四，《教師法》有其作為職業(yè)立法和專門立法的特殊性，應(yīng)體現(xiàn)職業(yè)保護和規(guī)范?！督處煼ā分械摹胺韶熑巍笔侨轿坏姆韶熑危菍Α督處煼ā匪嬷黧w法律責任的全面規(guī)定，不僅包括教師不履行義務(wù)和職責的法律責任，也包括其他主體未履行法律規(guī)定義務(wù)或者未履行相應(yīng)職責從而侵犯教師個體或群體權(quán)益的法律責任。

二、現(xiàn)行《教師法》法律責任的成就和不足

在《教師法》公布30 年之際研究《教師法》法律責任，必須還原當時的歷史情境方能臧否得當。《教師法》在第八章共計5 條規(guī)定了法律責任，盡管現(xiàn)在來看有著諸多不足，但考慮到立法目的實現(xiàn)、法制建設(shè)歷史以及當時立法技術(shù)，有關(guān)法律責任的規(guī)定值得高度肯定。

（一）《教師法》專章規(guī)定法律責任的意義

首先，作為第三部教育專門法律①目前，專門調(diào)整教育有九部法律，按制定通過時間順序分別為《學位條例》《義務(wù)教育法》《教師法》《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《國家通用語言文字法》《民辦教育促進法》《家庭教育促進法》。，《教師法》首次以專章規(guī)定形式明確規(guī)定了法律責任，體現(xiàn)了以法律責任促進法律實施的決心，也開辟了教育法律專章規(guī)定法律責任的先河。此前1981 年《學位條例》并無法律責任的相關(guān)規(guī)定；1986 年《義務(wù)教育法》第15 條、第16 條雖規(guī)定了法律責任的內(nèi)容，但與相關(guān)義務(wù)規(guī)定混合，未區(qū)分法律義務(wù)與法律責任。其次，《教師法》整體內(nèi)容雖簡單卻覆蓋較廣，較為準確地把握了《教師法》法律責任的定位。簡短5 條既規(guī)定了教師違反《教師法》的法律責任，也規(guī)定了違反《教師法》規(guī)定、侵犯教師合法權(quán)益的其他主體的法律責任；既有民事責任，也有行政責任和刑事責任。第三，該章較為充分地體現(xiàn)了立法目的。面對當時已發(fā)軔的市場經(jīng)濟體制改革浪潮引發(fā)的“十億人民九億商”的教師流失問題，《教師法》通過專門規(guī)定保護教師權(quán)益、追究侵犯教師權(quán)益行為法律責任等內(nèi)容，有效回應(yīng)了現(xiàn)實問題和立法目的。相關(guān)規(guī)定實施不到位，并不能掩蓋當時立法本身的進步性。

（二）現(xiàn)行《教師法》法律責任條款分析

當前從立法技術(shù)成熟度、邏輯嚴密度、相關(guān)研究和教育法治進程來看，《教師法》法律責任存在一定問題②針對可能存在的問題有人提出六條之多，包括“法律責任”條款與教師義務(wù)條款不對應(yīng)；責任追究情形不具體；責任條款設(shè)計標準不一；責任主體不明確；權(quán)益保障事項不周嚴；與其他法律法規(guī)銜接不協(xié)調(diào)。具體參見：劉繼萍， 吳永才.《 教師法 》 法律責任條款的問題及其完善[J].教師教育研究，2019（1）：37-49.?？蓮奈⒂^到宏觀、從條文到體系四個角度分析《教師法》法律責任章的問題：一是法律責任內(nèi)容視角，涉及擔責主體、追責主體和追責方式等具體問題；二是法律責任邏輯視角，涉及法律責任一章的條文順序；三是法律規(guī)范整體結(jié)構(gòu)視角，涉及法律責任與其他章節(jié)關(guān)系；四是法律體系銜接視角，涉及《教師法》與教育法及其他相關(guān)法中的法律責任關(guān)系。鑒于前三者均涉及《教師法》內(nèi)容，為體現(xiàn)《教師法》法律責任的整體性，故一并論述。第四方面因涉及《教師法》與其他立法的關(guān)系，對整個立法中法律責任一章的完善均具有意義，在本文第四部分專門進行分析。

一是法律條文內(nèi)容。主要體現(xiàn)為語言表述、文本內(nèi)容和責任性質(zhì)三方面。首先，條文語言表述不夠統(tǒng)一。既有明確追責主體的，如第38 條“地方人民政府對……的，應(yīng)當責令限期改正”；也有明確擔責主體和追責主體的，如第37 條“教師……由所在學校、其他教育機構(gòu)或者教育行政部門給予行政處分或者解聘”；還有只規(guī)定追責行為和責任方式、未規(guī)定追責主體或擔責主體的，如第35 條“侮辱、毆打教師的……分別給予……”。法律語言表述不一致是法律邏輯不夠嚴密的體現(xiàn)，不利于條文內(nèi)涵的有效傳達。其次，條文內(nèi)容表達不夠清晰。盡管條文明確了需要承擔法律責任的情形和責任類型，但仍有語焉不詳、可能產(chǎn)生歧義的地方。如第38 條第2 款，是只要有“違反國家財政制度、財務(wù)制度，挪用國家財政用于教育的經(jīng)費”的行為，還是也要求存在“嚴重妨礙教育教學工作，拖欠教師工資，損害教師合法權(quán)益的”后果？或者是要求“嚴重妨礙教育教學工作”“拖欠教師工資”“損害教師合法權(quán)益”三者同時存在還是三者有一即可？“挪用國家財政用于教育的經(jīng)費”不一定“嚴重妨礙教育教學工作”，而“嚴重妨礙教育教學工作”可能涉及學生經(jīng)費，但不一定拖欠教師工資。如果從第38 條作為《教師法》法律責任條款來看當然是與教師有關(guān)，采用“拖欠教師工資”這一行為表述完全可以表明其違法危害，無需再要求“嚴重妨礙教育教學工作”的后果或“損害教師合法權(quán)益”的定性。相比于《教育法》第71 條關(guān)于教育經(jīng)費核撥規(guī)定的簡明扼要，《教師法》第38 條規(guī)定不但繁瑣，而且弱化了對教師合法權(quán)益的保障。再次，法律責任性質(zhì)不夠明確。如第35 條“分別給予行政處分或者行政處罰”、第37 條“給予行政處分或者解聘”?！靶姓幏帧笔莾?nèi)部處理決定，且《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》《事業(yè)單位人事管理條例》等立法現(xiàn)多采用“處分”概念，較少采用“行政處分”；行政處罰是外部處理決定；當前教師處理實踐還涉及黨紀處分和師德處理等情形。“行政處分”“行政處罰”均屬于教師承擔的行政法律責任，解聘則是教師承擔的民事法律責任，《教師法》未能區(qū)別不同性質(zhì)的處理規(guī)定。

二是法律責任條文邏輯?！督處煼ā贩韶熑握乱来我?guī)定侮辱毆打教師的法律責任（第35 條），打擊報復(fù)教師的法律責任（第36 條），處分或解聘教師的法律責任（第37 條），拖欠教師工資等侵犯教師權(quán)益的法律責任（第38 條），以及教師申訴權(quán)利（第39 條）。第35、36 和38 條都是相關(guān)主體侵犯教師合法權(quán)益承擔的法律責任，且第35、36 條旨在保護教師個體權(quán)益，第38 條旨在保護教師群體利益；第37 條插在三條文之間，是教師違反法定義務(wù)所需承擔的法律責任，旨在規(guī)范教師行為；且第36 條規(guī)定對依法提出申訴的教師進行打擊報復(fù)的法律責任在先，第39 條明確教師申訴權(quán)利在后。整體來看五個條文順序安排邏輯不夠清晰。

三是法律規(guī)范整體結(jié)構(gòu)。首先，《教師法》法律責任章整體上并未明確對教師進行懲戒的地位、教師申訴權(quán)的地位和相關(guān)主體法律義務(wù)的地位。對教師進行懲戒并非教師懲戒權(quán)，后者是教師權(quán)利，前者則是對違反職業(yè)道德規(guī)范或職業(yè)行為準則教師的處罰。對教師進行懲戒是置于法律責任章還是單獨成章有待考慮。教師申訴權(quán)作為教師權(quán)利放在法律責任章是否適當，有關(guān)教師申訴的具體規(guī)定在教師管理章、法律責任章抑或新設(shè)申訴與控告專章也可討論。其次，相關(guān)主體不履行法律職責當然需要承擔法律責任，但《教師法》法律責任一章并未規(guī)定該法所涉全部相關(guān)主體不能履行相應(yīng)義務(wù)的法律責任。鑒于相關(guān)主體的義務(wù)散落在立法的不同章節(jié)，在法律責任一章系統(tǒng)體現(xiàn)全部法律責任需要對《教師法》進行整體研究。如《教師法》第9 條涉及有關(guān)主體負有保障教師教育教學職責義務(wù)，不應(yīng)歸于教師的權(quán)利義務(wù)或法律責任，而是相關(guān)主體的“第一性義務(wù)”，是對教師的職業(yè)保障。雖然不履行該保障義務(wù)同樣涉及法律責任問題，但該保障義務(wù)本身并非法律責任。最后，1993 年《教師法》法律責任規(guī)定還不夠全面、現(xiàn)實和豐富，未明確《教師法》涉及的負有強制性義務(wù)和法定職責的所有相關(guān)主體法律責任，未能回應(yīng)現(xiàn)實中教師承擔的各種法律責任，尚未納入當前廣泛使用且行之有效的法律責任類型如信用責任。

三、《教師法》修改：修訂草案征求意見稿和送審稿的努力

2020 年教育部辦公廳就《中華人民共和國教師法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）征求有關(guān)意見。該稿在專章規(guī)定法律責任（第53—56 條共4 條）的同時，調(diào)整了條文結(jié)構(gòu)和內(nèi)容等，變化較大。后期《送審稿》采取了小改方式，基本上恢復(fù)了原來規(guī)定。現(xiàn)根據(jù)法律責任的擔責主體類型，論述《征求意見稿》和《送審稿》中有關(guān)法律責任內(nèi)容。

（一）立法整體結(jié)構(gòu)變化

法律責任在立法整體結(jié)構(gòu)中有所變化。與現(xiàn)行立法相比，《征求意見稿》呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)性變動：原“資格和任用”改為“資格和準入”，強調(diào)教師職業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格制度；在“資格和準入”后“培養(yǎng)和培訓”前增加了“聘任和考核”；在“待遇”前增加“保障”，“保障和待遇”單獨成章；“獎勵”改為“獎懲”并增加“申訴”，“獎懲和申訴”單獨成章。

送審稿未如《征求意見稿》進行明顯結(jié)構(gòu)性變動，只保留了其中與法律責任章密切相關(guān)的第七章“獎懲和申訴”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將原在第八章法律責任中教師申訴內(nèi)容調(diào)整至第七章，具體結(jié)構(gòu)對比見表1。

表1 《教師法》《征求意見稿》《送審稿》的立法結(jié)構(gòu)對比

（二）有關(guān)教師懲戒和權(quán)利救濟的規(guī)定

《征求意見稿》將教師申訴調(diào)整至新增第七章“獎懲和申訴”，在規(guī)定對教師處分的同時，第八章保留了對教師的其他處理，在第七章第49 條專門規(guī)定教師處分內(nèi)容。第49 條與現(xiàn)行教師職業(yè)行為準則基本一致，兜底條款采取了“其他違反教師職業(yè)行為準則等師德規(guī)范、紀律要求的”表述，可以理解為規(guī)定了教師“職業(yè)道德規(guī)范和職業(yè)行為準則”的具體內(nèi)容，與《征求意見稿》規(guī)定的教師應(yīng)當履行“遵守職業(yè)道德和職業(yè)行為準則”的義務(wù)一致，同時也有處分措施；第55 條再次規(guī)定了其他嚴重違反師德規(guī)范的情形，也在規(guī)定處分的同時明確了承擔法律責任的其他方式，但并未明確處分的具體類型。

《送審稿》保留了《征求意見稿》增加的“獎懲和申訴”章，在該章而非法律責任章規(guī)定“教師有違反法定義務(wù)和職業(yè)行為準則等行為的”懲戒以及與教師申訴和訴訟的銜接。教師不履行義務(wù)受到懲戒的性質(zhì)雖仍需討論，但教師申訴在訴訟立法中位置更科學。

需要指出的是，《征求意見稿》調(diào)整《教師法》第39 條至“獎懲和申訴”章，一條兩款拆分成兩條，擴大了教師申訴的范圍，增加了有關(guān)教師申訴委員會的規(guī)定，兼顧了不同類型教師的救濟途徑。《送審稿》保留申訴相關(guān)規(guī)定，刪除了《征求意見稿》有關(guān)教師申訴委員會、仲裁和行政復(fù)議的內(nèi)容，明確了提起行政訴訟的權(quán)利。有關(guān)教師懲戒和權(quán)利救濟規(guī)定的比較見表2。

表2 有關(guān)教師懲戒和權(quán)利救濟的規(guī)定

（三）有關(guān)教師資格取得以及教師執(zhí)業(yè)過程中行為的法律責任的變化

《征求意見稿》第55 條在《教師法》第37 條基礎(chǔ)上增加了追究教師法律責任兩種具體情形并補充了兜底性條款，明確相應(yīng)行為的處理措施?！端蛯徃濉分攸c增加了吊銷教師資格證書和禁止從業(yè)法律限制等相應(yīng)行政法律責任，同時回應(yīng)了《教師法》中教師資格制度以及《行政許可法》第六章第69 條①參見《行政許可法》（2019 年修正）第69 條第2 款：被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應(yīng)當予以撤銷。的有關(guān)規(guī)定，吸收了《教師資格條例》第六章罰則第19、20 條等相關(guān)內(nèi)容。《送審稿》第39 條明確了教師資格考試違紀行為和通過不正當手段取得教師資格行為的法律責任，也與《醫(yī)師法》等職業(yè)類立法①參見《醫(yī)師法》第54 條：在醫(yī)師資格考試中有違反考試紀律等行為，情節(jié)嚴重的，一年至三年內(nèi)禁止參加醫(yī)師資格考試。以不正當手段取得醫(yī)師資格證書或者醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的，由發(fā)給證書的衛(wèi)生健康主管部門予以撤銷，三年內(nèi)不受理其相應(yīng)申請。偽造、變造、買賣、出租、出借醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責令改正，沒收違法所得，并處違法所得二倍以上五倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計算；情節(jié)嚴重的，吊銷醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書。保持一致，詳見表3。

表3 教師資格取得以及教師執(zhí)業(yè)過程中行為的法律責任變化

（四）相關(guān)主體法律責任的變化

《征求意見稿》極大地增強了對教師合法權(quán)益的保護，明確規(guī)定了侵犯教師合法權(quán)益主體的法律責任，《征求意見稿》第53 條增加了以誹謗或其他非法手段侵犯教師合法權(quán)益行為的類型，并明確侵害者的法律責任、追責主體和追責方式，第56 條第1 款進一步明確了地方政府履行教育職責不到位的個體行政責任?！端蛯徃濉穭t基本恢復(fù)了《教師法》的規(guī)定。相關(guān)主體法律責任的變化對比見表4。

表4 相關(guān)主體法律責任的變化

整體而言，《征求意見稿》法律責任比《教師法》更全面科學，有針對性地回應(yīng)了實踐中的問題?！端蛯徃濉繁取墩髑笠庖姼濉反笥袆h減，與總體小改的修法定位相適應(yīng)。

四、相關(guān)立法借鑒

完善《教師法》法律責任，既要看到《教師法》《教育法》等涉及教師、教育法律的實質(zhì)性內(nèi)容，也要借鑒相關(guān)立法的成果和經(jīng)驗。一是《教育法》等直接適用的教育立法，一是可資借鑒參考的相關(guān)職業(yè)立法。公辦中小學教師具有公職人員身份，可以參照《公務(wù)員法》相關(guān)規(guī)定?！斗ü俜ā贰稒z察官法》是《公務(wù)員法》的特別法，法官、檢察官也是專業(yè)人員，且教師也屬于專業(yè)人員。因此，根據(jù)教師的法律地位，可資借鑒的相關(guān)立法又可以分為公務(wù)員類立法和專業(yè)人員類立法。前者如《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》《人民警察法》《武裝警察法》，后者如《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《律師法》。

（一）適用《教育法》法律責任

現(xiàn)行9 部教育法律中《義務(wù)教育法》《教育法》《教師法》《民辦教育促進法》《家庭教育促進法》5 部有專章規(guī)定法律責任；其余4 部雖未專章規(guī)定，亦有相關(guān)條款，其中《職業(yè)教育法》《高等教育法》依照教育基本法《教育法》追究法律責任①參見《職業(yè)教育法》第39 條：在職業(yè)教育活動中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰?！陡叩冉逃ā返?6 條：對高等教育活動中違反教育法規(guī)定的，依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰。。9 部法律對法律責任規(guī)定的情況見表5。

表5 教育法律中對法律責任的規(guī)定情況

第一，《教育法》法律責任適用于《教師法》。1995 年頒布實施的《教育法》第九章法律責任共11 條（第71-81 條）；2009、2015 和2021 年三次修正中兩次都有對法律責任內(nèi)容的修正，有關(guān)條款已增加至13 條（第71-83 條），極大增強了法律可實施性。作為基本法，《教育法》法律責任適用于教師及《教師法》，但《教育法》并未回應(yīng)所有涉及教師的法律責任：對《教育法》第56 條教育經(jīng)費責任，第71 條規(guī)定“由同級人民政府限期核撥”，同級政府讓“誰”在“多長期限”內(nèi)核撥雖語焉不詳，但聊勝于無②參見《教育法》第56 條第2 款：各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長。第71 條：違反國家有關(guān)規(guī)定，不按照預(yù)算核撥教育經(jīng)費的，由同級人民政府限期核撥；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。違反國家財政制度、財務(wù)制度，挪用、克扣教育經(jīng)費的，由上級機關(guān)責令限期歸還被挪用、克扣的經(jīng)費，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。；未按第51 條對教師實行優(yōu)待單位的法律責任，則未加規(guī)定。即便有范圍廣泛的第83 條，也很難將“不實行優(yōu)待”直接理解為“侵犯合法權(quán)益”，且有關(guān)損失損害的判斷也是一個難題①參見《教育法》第51 條第1 款：圖書館、博物館、科技館、文化館、美術(shù)館、體育館（場）等社會公共文化體育設(shè)施，以及歷史文化古跡和革命紀念館（地），應(yīng)當對教師、學生實行優(yōu)待，為受教育者接受教育提供便利。第83 條：違反本法規(guī)定，侵犯教師、受教育者、學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)的合法權(quán)益，造成損失、損害的，應(yīng)當依法承擔民事責任。。面對作為基本法的《教育法》有關(guān)法律責任較為粗疏的規(guī)定，《教師法》唯有更加細化有關(guān)法律責任方能實現(xiàn)對教師合法權(quán)益的保護。

第二，《教師法》法律責任適用于所有教師?！读x務(wù)教育法》《民辦教育促進法》②參見《義務(wù)教育法》（2018 修正）第55 條：學?；蛘呓處熢诹x務(wù)教育工作中違反教育法、教師法規(guī)定的，依照教育法、教師法的有關(guān)規(guī)定處罰?！睹褶k教育促進法》（2018 修正）第61 條：民辦學校在教育活動中違反教育法、教師法規(guī)定的，依照教育法、教師法的有關(guān)規(guī)定給予處罰。明確了準用《教育法》《教師法》規(guī)定給予處罰?！督處煼ā肥浅督逃ā分獾乃薪逃捎嘘P(guān)教師的基本法，這既體現(xiàn)了《教師法》法律責任與其他教育法律聯(lián)系的密切性，也說明了完善《教師法》法律責任的必要性。

（二）借鑒公務(wù)員類立法

從結(jié)構(gòu)上看，《公務(wù)員法》原本將“獎勵”“申訴與控告”單獨成章，將公務(wù)員不得從事的行為規(guī)定設(shè)在“懲戒”一章③參見《公務(wù)員法》（2018 修訂）第59 條。，2018 年修訂將“懲戒”修改為“監(jiān)督與懲戒”；增加了在公務(wù)員錄用、聘任等工作中違紀違法有關(guān)法律責任的規(guī)定④具體可見《公務(wù)員法》2018 年修訂新增第109 條：在公務(wù)員錄用、聘任等工作中，有隱瞞真實信息、弄虛作假、考試作弊、擾亂考試秩序等行為的，由公務(wù)員主管部門根據(jù)情節(jié)作出考試成績無效、取消資格、限制報考等處理；情節(jié)嚴重的，依法追究法律責任?！，F(xiàn)行《公務(wù)員法》第十七章共5 條（第106～110 條），分別規(guī)定了不按規(guī)定錄用、管理等行為的法律責任、公務(wù)員離職從業(yè)禁止、主管工作部門人員的法律責任等內(nèi)容。值得注意的是，《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員的義務(wù)在前，權(quán)利在后；《教師法》規(guī)定教師權(quán)利在前，義務(wù)在后，這是二者立法目的側(cè)重點不同的體現(xiàn)。《公務(wù)員法》首先強調(diào)“規(guī)范管理、保障權(quán)益、加強監(jiān)督”，2018 年修訂增加“促進正確履職盡責”，相應(yīng)增加了有關(guān)“監(jiān)督”的內(nèi)容⑤參見《公務(wù)員法》2005 年和2018 年修訂版。2005 年第1 條：為了規(guī)范公務(wù)員的管理，保障公務(wù)員的合法權(quán)益，加強對公務(wù)員的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能，根據(jù)憲法，制定本法。2018年第1 條：為了規(guī)范公務(wù)員的管理，保障公務(wù)員的合法權(quán)益，加強對公務(wù)員的監(jiān)督，促進公務(wù)員正確履職盡責，建設(shè)信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔當、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍，根據(jù)憲法，制定本法。；《教師法》則強調(diào)“保障權(quán)益”，在立法目的中并未直接規(guī)定規(guī)范教師管理，相應(yīng)在文本中體現(xiàn)監(jiān)督和追究教師責任的條款并不充分⑥參見《教師法》第1 條：為了保障教師的合法權(quán)益，建設(shè)具有良好思想品德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的教師隊伍，促進社會主義教育事業(yè)的發(fā)展，制定本法。，這也為我國現(xiàn)實中教師違反職業(yè)行為準則及其治理困境埋下了誘因。

作為《公務(wù)員法》 的特別法，《法官法》⑦《檢察官法》與《法官法》基本一致，在此僅以《法官法》為例參考借鑒。在總則中增加了有關(guān)職業(yè)倫理的規(guī)定⑧參見《法官法》（2019 年）第5 條：法官應(yīng)當勤勉盡責，清正廉明，恪守職業(yè)道德。；專章規(guī)定法官考核、獎勵和懲戒以及法官的職業(yè)保障⑨詳見：中國人大網(wǎng).關(guān)于《中華人民共和國法官法（修訂草案）》的說明[EB/OL].(2019-4-23).http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-04/23/content_2086166.htm.，對法官違法違紀的法律責任未采取專章形式⑩參見《法官法》第46～51 條。?！度嗣窬旆ā贰段溲b警察法》在“義務(wù)和紀律”章規(guī)定了不得從事的行為后①參見《人民警察法》第三章“義務(wù)與紀律”第22 條、第七章“法律責任”第48 條；《武裝警察法》第四章“義務(wù)與紀律”第29 條、第七章“法律責任”第43 條。，均以專章法律責任的形式明確了相應(yīng)法律責任，《人民警察法》還規(guī)定了行政處分的種類。公務(wù)員類立法關(guān)于法律責任的規(guī)定見表6。

表6 公務(wù)員類立法的法律責任規(guī)定情況

（三）借鑒職業(yè)類立法

《醫(yī)師法》《律師法》和《教師法》三法最大共性在于都實行職業(yè)資格準入制度，體現(xiàn)了專業(yè)性?！秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》修訂時指出：“我國涉及職業(yè)類別的相關(guān)法律法規(guī)，如教師法、法官法、律師法、護士條例等，都有嚴格的資格認證和執(zhí)業(yè)注冊等管理制度，但在法律法規(guī)名稱上都沒有‘執(zhí)業(yè)’二字的限定，更名有利于保持法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一”①參見全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會副主任委員劉謙2021 年1 月20 日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上《關(guān)于修訂<中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法>的說明》?！秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》修訂時名稱改為《醫(yī)師法》。，明確了三法均為職業(yè)類別立法?！秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》旨在“加強醫(yī)師隊伍的建設(shè)，提高醫(yī)師的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)，保障醫(yī)師的合法權(quán)益，保護人民健康”，法律責任專章七條分別規(guī)定醫(yī)師個體行為（執(zhí)業(yè)證書取得、違法執(zhí)業(yè)活動、發(fā)生事故）、外部行為（非法行醫(yī)、阻礙醫(yī)師執(zhí)業(yè)等）以及有關(guān)主體行為（不履行報告職責、弄虛作假等）的法律責任，邏輯清晰，體現(xiàn)了“保障醫(yī)師合法權(quán)益”目的。《醫(yī)師法》立法目的②參見《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第1 條：為了加強醫(yī)師隊伍的建設(shè)，提高醫(yī)師的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)，保障醫(yī)師的合法權(quán)益，保護人民健康，制定本法?！夺t(yī)師法》第1 條：為了保障醫(yī)師合法權(quán)益，規(guī)范醫(yī)師執(zhí)業(yè)行為，加強醫(yī)師隊伍建設(shè)，保護人民健康，推進健康中國建設(shè)，制定本法。增加了“規(guī)范醫(yī)師執(zhí)業(yè)行為”表述，并完善了法律責任?！夺t(yī)師法》還專門增加了“保障措施”章共十條（第44～53 條）③參見全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會副主任委員劉謙2021 年1 月20 日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上《關(guān)于修訂<中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法>的說明》：“以不正當手段取得醫(yī)師資格證書或執(zhí)業(yè)證書”“嚴重違反醫(yī)師職業(yè)道德、醫(yī)學倫理”、發(fā)生緊急情況擅自離崗或不服從調(diào)遣、違規(guī)開展有關(guān)醫(yī)療技術(shù)臨床應(yīng)用、使用假劣藥以及未履行報告義務(wù)等行為的法律后果，并對擅自以醫(yī)療機構(gòu)名義行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)、擾亂醫(yī)療衛(wèi)生秩序等違法行為進行處罰。，針對“保障措施”第49 條第3 款“禁止任何組織或者個人阻礙醫(yī)師依法執(zhí)業(yè)，干擾醫(yī)師正常工作、生活；禁止通過侮辱、誹謗、威脅、毆打等方式，侵犯醫(yī)師的人格尊嚴、人身安全”的規(guī)定，在“法律責任”章第60 條專門規(guī)定：“違反本法規(guī)定，阻礙醫(yī)師依法執(zhí)業(yè)，干擾醫(yī)師正常工作、生活，或者通過侮辱、誹謗、威脅、毆打等方式，侵犯醫(yī)師人格尊嚴、人身安全，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰?！背浞煮w現(xiàn)了“保障醫(yī)師合法權(quán)益”的目的和法律責任作為“牙齒”的意義所在。

與《醫(yī)師法》相比，《律師法》在法律責任體現(xiàn)立法目的上有所不同?！堵蓭煼ā返诹路韶熑喂?0 條，主要規(guī)定了律師的法律責任，強調(diào)對律師的處理，更多體現(xiàn)“規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為”。④有關(guān)立法目的，參見《律師法》（2017）第1 條：為了完善律師制度，規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，保障律師依法執(zhí)業(yè)，發(fā)揮律師在社會主義法制建設(shè)中的作用，制定本法。

表7 專業(yè)人員類立法的法律責任規(guī)定情況

續(xù)表7

五、《教師法》法律責任的完善

《教師法》修訂即使整體采取小修模式，也應(yīng)從立法目的出發(fā)，完善法律責任，最大程度保障《教師法》有效實施。

（一）《教師法》法律責任完善的必要性

頒布30 年的《教師法》法律責任從整體結(jié)構(gòu)、邏輯順序和事項本質(zhì)的嚴密程度等方面思考不足，鏈條尚不完備。全面修訂并完善現(xiàn)行《教師法》法律責任旨在使教師及相關(guān)主體的各項行為在有法可依的同時，也能充分獲得法律保障。對教師而言，有利于更好地規(guī)范其在教育教學環(huán)節(jié)中的行為，引導其在教書育人的過程中發(fā)揮正面且積極的作用，同時能為教師合法權(quán)益提供充分保障，提升其在職業(yè)生涯中的獲得感。

（二）《教師法》法律責任完善的基本原則

第一，堅持整體協(xié)調(diào)立法，考量多方因素。要將教師納入整個教育立法體系，比較教師與事業(yè)單位工作人員、公職人員和相關(guān)專業(yè)人員立法，協(xié)調(diào)統(tǒng)一教師法律責任與民事、行政和刑事法律責任。遵循法律責任的一般共性，注重教師職業(yè)特性、教師法律責任特性。

第二，堅持尊重教育規(guī)律，堅持教師本位。立法必須尊重教育規(guī)律，尊重教師職業(yè)，尤其要注意為教育、教師“留白留縫”，不能試圖填充所有細節(jié)。尊重教育規(guī)律，除了尊重教師權(quán)利、保障教師權(quán)益之外，還要注意維護學校自主權(quán)、保護學生合法權(quán)益，保障教育質(zhì)量。由此要明確教師之外的相關(guān)主體責任。

第三，堅持權(quán)利義務(wù)核心，重視法律責任保障實施。要堅持教師職業(yè)權(quán)利義務(wù)本位，積極保障教師權(quán)利，提高教師政治地位、社會地位和職業(yè)地位，重視履行教師職業(yè)義務(wù)。

第四，堅持立足社會發(fā)展，充分回應(yīng)現(xiàn)實需求。實踐中教師可能侵犯學生合法權(quán)益，也存在家長、學生侵害教師合法權(quán)益的情形。當前，制度層已經(jīng)認可教育懲戒權(quán)①參見《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》（2020 年頒布）。，要明確依法執(zhí)教、合法行使教育懲戒權(quán)是教師的法定權(quán)利。

（三）《教師法》法律責任完善的建議

完善《教師法》法律責任首先需要理順邏輯關(guān)系。在立法目的層面，整體上法律責任一章條款應(yīng)充分體現(xiàn)規(guī)范教師行為、追究教師法律責任與是保障教師權(quán)益、追究相關(guān)主體法律責任雙重目的。在條款位置上，有關(guān)教師的禁止性行為內(nèi)容建議更加具體，并調(diào)整至教師懲戒或教師義務(wù)；在法律責任一章明確教師有禁止性行為的予以處分。在條文順序上，可從教師再到其他主體法律責任；行為可從取得教師資格、教師聘任到教師專業(yè)性權(quán)利保障。

第一，規(guī)范教師行為，明確教師法律責任。在資格取得階段增加違反規(guī)定取得教師資格的教師法律責任。完善教師行業(yè)準入制度，明確教師資格應(yīng)當依法取得，嚴格準入機制，從源頭上確保教師群體具備應(yīng)有的職業(yè)素養(yǎng)和師德師風。具體措施包括但不限于：依據(jù)《行政許可法》明確教師資格取得環(huán)節(jié)的相應(yīng)法律責任，在實施過程中可以要求教師從業(yè)人員通過簽署承諾書等形式保證自身具備擔任教師的主體適格性，對違法取得教師資格的行為嚴肅處理并撤銷教師資格等；依據(jù)《行政許可法》第69 條、《刑法（2017）》第284條之一，吸收《教師資格條例》第19 條、第22 條規(guī)定，從教育行政主管部門的角度規(guī)范細化教師資格授予工作，明確責任追究方式，以不正當方式取得教師資格證書的，可由縣級以上教育行政部門吊銷證書①參見《律師法》第55 條：沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù)的，由所在地的縣級以上地方人民政府司法行政部門責令停止非法執(zhí)業(yè)，沒收違法所得，處違法所得一倍以上五倍以下的罰款?！秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》第36 條：以不正當手段取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的，由發(fā)給證書的衛(wèi)生行政部門予以吊銷；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分?！秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》第39 條：未經(jīng)批準擅自開辦醫(yī)療機構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門予以取締，沒收其違法所得及其藥品、器械，并處十萬元以下的罰款；對醫(yī)師吊銷其執(zhí)業(yè)證書；給患者造成損害的，依法承擔賠償責任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。。

在從教階段增加教師違法違紀行為應(yīng)當承擔的法律責任?！督處煼ā窇?yīng)吸收《事業(yè)單位人事管理條理》及有關(guān)法規(guī)的內(nèi)容，規(guī)定教師應(yīng)受處分行為及處分種類，以規(guī)范處分權(quán)力行為、保障教師權(quán)益?？紤]到犯罪多樣性和教育工作的特征，為更好保障受教育者權(quán)益，應(yīng)進一步精細化撤銷教師資格后的禁業(yè)規(guī)定。建議在《送審稿》增加五年內(nèi)和終身不能取得教師資格的規(guī)定之外，對侵害學生人身權(quán)利和因危害國家安全被剝奪政治權(quán)利等類型犯罪明確終身不得取得教師資格②參見《公務(wù)員法》第17 條：公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導成員、縣處級以上領(lǐng)導職務(wù)的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動。公務(wù)員辭去公職或者退休后有違反前款規(guī)定行為的，由其原所在機關(guān)的同級公務(wù)員主管部門責令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上市場監(jiān)管部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得，責令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款。。處罰種類應(yīng)進一步豐富，在撤銷教師資格和限制從業(yè)資格外，適當考慮暫停執(zhí)業(yè)、警告等形式，豐富懲戒內(nèi)容。

第二，保障教師權(quán)益，明確相關(guān)主體法律責任。明確保障教師專業(yè)權(quán)利，強化學校和教育主管部門的法律責任。教師應(yīng)具有職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)知識技能和高度責任感，立法應(yīng)進一步明確教師專業(yè)地位，保障教師職業(yè)權(quán)利。教師聘任制應(yīng)體現(xiàn)職業(yè)特點，適當強化教師聘任合同約束力，防止教師受到不當解聘。建議《教師法》增加職業(yè)保障內(nèi)容，對教師學術(shù)領(lǐng)域違法違規(guī)行為可探索同行評議方式作出處理建議，明確不應(yīng)解聘情形。

明確相關(guān)主體不履行保障教師合法權(quán)益的義務(wù)所需承擔的法律責任。突出教師職業(yè)的公共性，法律應(yīng)保障教師依法享有的權(quán)利，匹配對教師的職責要求與教師的權(quán)利利益?！端蛯徃濉穬H保留了原來的規(guī)定，還不足以回應(yīng)當前教師權(quán)益保障的需要。教育投入應(yīng)當向教師傾斜，確立符合教師職業(yè)特點、體現(xiàn)崗位職責的工資激勵約束機制，除現(xiàn)有的教師平均工資收入水平應(yīng)當不低于或高于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平規(guī)定外，還應(yīng)明確教師工資長效聯(lián)動機制、收入分配激勵機制、民辦教師工資及福利待遇等。在此基礎(chǔ)上細化相應(yīng)法律責任條款，規(guī)定保障教師待遇不力的追責機制。為明晰教育行政部門、學校以及其他主體保障教師人身安全的責任，依據(jù)《刑法》《治安管理處罰法》等追究侵害教師人身安全的“校鬧”的法律責任，為教師減負，保障教師安心從教。

第三，完善教師申訴等救濟途徑，重新定位和規(guī)劃教師申訴制度?！督處煼ā芬?guī)定的教師申訴制度受理申訴的主體和程序不明確，應(yīng)當予以細化。明確申訴范圍、期限、管轄以及后續(xù)救濟程序，使申訴切實成為保護教師權(quán)益的首要救濟渠道。建議采納窮盡行政救濟原則，明確教育行政申訴前置，突出教師與學校爭議的特殊性；與此同時，保留行政訴訟作為最終救濟途徑。鑒于教師專業(yè)人員享有的專業(yè)權(quán)利，探索學術(shù)爭議教育仲裁制度。《送審稿》目前規(guī)定了教師向?qū)W校申訴、教育行政部門再申訴和行政訴訟，并未規(guī)定行政復(fù)議，與《公務(wù)員法》類似，但《公務(wù)員法》并未規(guī)定再申訴處理決定后的行政訴訟，《律師法》《醫(yī)師法》則因?qū)β蓭煛⑨t(yī)師的法律責任承擔形式主要是行政處罰，并未規(guī)定申訴，而是遵循了行政救濟的一般規(guī)律即通過行政復(fù)議和行政訴訟獲得救濟，這體現(xiàn)了教師救濟與公務(wù)員類和專業(yè)類人員的“若即若離”和“同與不同”，也表明了教師相關(guān)爭議的復(fù)雜性?！督處煼ā沸抻啈?yīng)考慮如何在公益屬性和專業(yè)身份之間有效騰挪移轉(zhuǎn)，最大限度保障立法目的實現(xiàn)。

總之，在《教師法》實施三十年之際，既要高度肯定專章規(guī)定法律責任的意義，更要高度重視法律責任章的修訂，認識到新時期對教育事業(yè)、教育法治和教師法治建設(shè)的更高要求，根據(jù)《教師法》修訂整體情況完善法律責任，細化法定職責，明確責任主體、豐富追責方式，將《教師法》落實落地，以“強師”促進“強教”。