聶國良 張成福

一、問題的提出

政策過程研究是政策科學的重要研究議題，學界基于政策過程研究形成許多理論性框架。西方比較經(jīng)典的政策過程分析框架主要包括：彼得·德利翁等人倡導的“階段啟發(fā)法”，埃里諾·奧斯特羅姆提出的“制度分析和發(fā)展框架”，約翰·金通提出的“多源流分析框架”，弗蘭克·R. 鮑姆加特納和布賴恩·D. 瓊斯提出的“間斷-平衡框架”，保羅·A. 薩巴蒂爾和漢克·C. 簡金斯-史密斯提出的“支持聯(lián)盟框架”，弗朗西絲·斯圖克斯·貝瑞和威廉·D. 貝瑞提出的“政策傳播框架”①保羅·A.薩巴蒂爾：《政策過程理論》，彭宗超、鐘開斌等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004 年，第12—15 頁。。中國具有代表性的政策過程理論模型主要包括：胡象明提出的“一體化民主有限決策模式”②胡象明：《論地方政策的決策模式》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》1997 年第2 期。，寧騷提出的“上下來去”模型③寧騷：《中國公共政策為什么成功？——基于中國經(jīng)驗的政策過程模型構建與闡釋》，《新視野》2012 年第1 期。，王紹光、樊鵬提出的“中國式共識型決策”④王紹光、樊鵬：《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》，北京：中國人民大學出版社，2013 年，第297 頁。，胡鞍鋼提出的“中國集體領導體制”⑤胡鞍鋼：《中國集體領導體制》，北京：中國人民大學出版社，2013 年，第14—15 頁。，楊龍、蔣欣然提出的“雙頂層”機制⑥楊龍、蔣欣然：《中國政策過程中的“雙頂層”機制》，《南開學報（哲學社會科學版）》2018 年第1 期。，鐘裕民提出的“雙層互動決策模型”⑦鐘裕民：《雙層互動決策模型：近十年來中國政策過程的一個解釋框架》，《南京師大學報（社會科學版）》2018 年第4 期。等。綜觀中西方政策過程理論模型與分析框架所關注的議題，可以將其劃分為“階段論”“發(fā)展論”“要素論”三大研究范疇?！半A段論”主要關注政策制定、政策選擇、政策執(zhí)行等環(huán)節(jié)的過程機理?！鞍l(fā)展論”主要關注政策變遷因素、政策演進邏輯、政策傳播機制等政策變化的規(guī)律特征?！耙卣摗敝饕P注影響政策過程的制度規(guī)則、行動主體、價值理念及其互動模式等要素系統(tǒng)的作用機制。當然，這種劃分并不是完全互斥的，而是相互交織的。“階段論”和“發(fā)展論”的研究同樣會涉及各種要素，而要素作用發(fā)揮亦是在政策發(fā)展過程中的不同階段體現(xiàn)的。

政策結構是政策過程研究的一個重要議題。當前關于政策結構的研究，一是關注政策結構的要素系統(tǒng)。比如，制度主義政策過程模型強調(diào)制度要素的重要性，集團理論模型關注利益集團在政策過程中的作用，支持聯(lián)盟分析框架重視對聯(lián)盟中個體信念結構的研究。二是關注政策結構的要素互動，比如，西方政治社會背景下不同利益集團之間、政策聯(lián)盟內(nèi)部和政策聯(lián)盟之間、政策活動家與政策制定者之間的互動，中國政治社會背景下中央政府與地方政府之間、官僚體系與社會網(wǎng)絡之間、群眾與領導之間的互動。三是關注政策結構的模式特征和演進規(guī)律。比如，王婷認為中國政策結構先后經(jīng)歷了中央權威的內(nèi)輸入模式、政府主導下的精英主義模式和多元共治的公共治理模式等三種模式①王婷：《中國政策結構的內(nèi)在邏輯——以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策為例》，《政治學研究》2018 年第3 期。，楊志軍指出了“統(tǒng)—總—分”政策結構下中國自上而下政策變化及其規(guī)律②楊志軍：《“統(tǒng)—總—分”政策結構下中國自上而下政策變化及其規(guī)律探尋》，《中國行政管理》2022 年第5 期。。

綜合上述分析發(fā)現(xiàn)，既有研究通常將公共政策視為一種“結果輸出”，進而將影響或推動政策發(fā)展的因素主要歸結為政策之外的各類因素，比如，政府間關系③朱旭峰、趙慧：《政府間關系視角下的社會政策擴散——以城市低保制度為例（1993—1999）》，《中國社會科學》2016 年第8 期。、行動者網(wǎng)絡④王佃利、付冷冷：《行動者網(wǎng)絡理論視角下的公共政策過程分析》，《東岳論叢》2021 年第3 期。、政策試驗⑤韓博天：《通過試驗制定政策：中國獨具特色的經(jīng)驗》，《當代中國史研究》2010 年第3 期。、政策學習⑥王家合、張佳麗：《政策學習何以推進政府購買服務政策發(fā)展？》，《行政論壇》2022 年第6 期。，以及上文提到的制度要素、信念結構等，對政策本身的作用缺乏關注。與此同時，既有研究在關注政策結構之要素系統(tǒng)及其互動關系的基礎上，沒有進一步探索要素系統(tǒng)各自的結構性特征，沒有觸及政策結構本身在政策發(fā)展過程中的作用表現(xiàn)。事實上，政策本身不僅是一種“結果輸出”，也是一種“反饋輸入”，并通過這種循環(huán)反復的作用過程推動政策發(fā)展，政策結構便是推動政策發(fā)展的一項重要內(nèi)部因素，學界對其作用機制的研究成果卻相對不足。因此，有必要對政策結構進行更深層次的探討，發(fā)掘其在政策發(fā)展過程中的功能特征，進而更加全面地認識和發(fā)揮其作用?；诖耍疚囊灾袊冀灰渍邽槔?，探討政策結構推動政策發(fā)展的作用機制。

二、分析框架的構建

英國社會學家安東尼·吉登斯教授在對解釋社會學、結構主義和功能主義各自偏頗進行批判的基礎上，提出了結構化理論，試圖消除行動與結構的二元對立，超越主客體關系上的二元論。在結構化理論看來，“結構”不是社會關系或社會現(xiàn)象的某種“模式化”，結構是“循環(huán)反復地卷入社會系統(tǒng)再生產(chǎn)的各種規(guī)則與資源；只作為記憶痕跡、作為人類認知能力的生物基礎而存在，具體體現(xiàn)在行動之中”⑦安東尼·吉登斯：《社會的構成——結構化理論綱要》，李康、李猛譯，北京：中國人民大學出版社，2016 年，第355 頁。。而“人類的社會活動與自然界里某些自我再生的物種一樣，都具有循環(huán)往復的特性……社會行動者正是通過這種反復創(chuàng)造社會實踐的途徑，來表現(xiàn)作為行動者的自身；同時，行動者們還借助這些活動，在活動過程中再生產(chǎn)出使它們得以發(fā)生的前提條件”⑧安東尼·吉登斯：《社會的構成——結構化理論綱要》，第2 頁。。由此，吉登斯進一步提出了結構二重性的觀點，認為“社會系統(tǒng)的結構性特征對于它們循環(huán)反復組織起來的實踐來說，既是后者的中介，又是它的結果”①安東尼·吉登斯：《社會的構成——結構化理論綱要》，第23 頁。。也就是說，結構同時以中介和結果的雙重角色，體現(xiàn)在社會實踐的循環(huán)過程中，而且，結構“內(nèi)在于”人的實踐活動。因此，不應該將結構簡單地等同于約束。事實上，結構總是同時具有約束性和使動性。

受結構化理論以及結構二重性觀點的啟發(fā)，本文嘗試將基于社會系統(tǒng)和社會實踐的結構化理論觀點移植到對政策結構與政策發(fā)展的研究中。一方面，政策是一個循環(huán)往復的過程。寧騷教授指出：“政策問題是很難經(jīng)由一次的政策運作過程就可以獲得解決的，必須經(jīng)由不斷的往復循環(huán)、累積改進，才能得以解決?！雹趯庲}主編：《公共政策學》（第2 版），北京：高等教育出版社，2011 年，第225 頁。由此可見，政策發(fā)展與社會實踐同樣具有循環(huán)往復的過程特征。另一方面，政策是頻繁互動的結果，既包括政策行動者之間的互動，也包括政策結構要素與政策行動的互動，這就意味著，政策行動會作用于政策結構，同時，政策結構也會直接影響政策行動，如丘昌泰教授指出的，政策參與者“彼此進行綿密的互動”，而“公共政策過程本身是動態(tài)的”③丘昌泰：《公共政策：基礎篇》，臺北：巨流圖書有限公司，2004 年，第67 頁。。鑒于政策發(fā)展與社會實踐的共性特征，本文將結構二重性的概念和理論引入政策過程研究中，提出以下觀點：政策發(fā)展是一個循環(huán)反復不斷再生產(chǎn)的互動過程，政策結構對政策行動既有約束性也有使動性，既是后者的中介，也是它的結果，二者相互作用推動政策發(fā)展。同時，政策結構并非平面化要素組合，各要素系統(tǒng)本身亦自成結構，包括制度結構、主體結構、資源結構三個主要維度。基于以上觀點，本文構建分析框架如圖1所示。

圖1 政策結構作用機制的分析框架

首先，政策行動指政策過程中有關政策的制定、執(zhí)行、評估、論證、接續(xù)、擴散等環(huán)節(jié)所涉及的行為流。政策行動者則是具有認知能力和能動作用，并愿意參與政策過程中的社會成員，通常是那些與政策內(nèi)容存在直接或間接關系的利益群體，他們往往是對政策發(fā)展非常重要的各類資源的承載者。政策行動者在行動時要受自然、物質(zhì)、政治、經(jīng)濟、法律等情境性條件和結構性特征的限制，同時，他們在行動中也會賦予政策以新的詮釋，并以自身創(chuàng)造性的力量和意愿改變和再生產(chǎn)著政策。政策行動往往蘊含、傳遞并體現(xiàn)著政策行動者的這種能動性及其行為的目的性或意圖性。對政策行動的理解，可以從政策行動者在政策過程中所具有的性質(zhì)、特征、角色定位及其互動性策略行為等方面來進行分析。

其次，政策結構是政策系統(tǒng)要素之間相互關聯(lián)與相互作用的組織方式①王婷：《中國政策結構的內(nèi)在邏輯——以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策為例》，《政治學研究》2018 年第3 期。。在此定義基礎上，本文結合結構化理論以及結構二重性觀點，進一步將政策結構的概念界定為：循環(huán)反復地卷入政策再生產(chǎn)的各種系統(tǒng)要素之間相互關聯(lián)與相互作用的組織方式。具體而言，政策結構并非平面化要素的靜態(tài)組合，而是包括制度結構、主體結構、資源結構等不同維度②關于政策結構的維度劃分，有學者指出價值導向?qū)φ甙l(fā)展具有重要影響，這是非常重要的。本文未探討該維度是基于兩點考慮：一是價值導向在政策發(fā)展中未呈現(xiàn)結構性特征，其作為政策結構的一種要素并非自成結構，不能體現(xiàn)政策結構的作用機制；二是在本文選取的案例中，碳交易政策作為一項運用市場機制的政策工具，其價值導向沒有發(fā)生變化，價值導向在政策行動的生產(chǎn)與再生產(chǎn)中也未得到循環(huán)反復的重構，不能體現(xiàn)結構二重性的作用。，它們構成了政策結構的主要面向，同時又自成結構，并在政策行動的生產(chǎn)與再生產(chǎn)中得到循環(huán)反復的重構。其中，制度指政策得以出臺和運行所依據(jù)和形成的各類不同效力位階的文本規(guī)定，不同文本間的效力組合共同型構了推動政策發(fā)展的制度結構。主體指政策出臺與運行涉及的各類行動者，不同主體由于相互連接和作用而形成特定的關系結構，并以其能動作用共同推動政策發(fā)展。資源用以保障政策出臺和運行并與政策主體相對應，資源結構體現(xiàn)了政策發(fā)展過程中的資源依賴關系以及不同資源組合功能的發(fā)揮。對于政策結構，可以從下文不同維度的結構性特征及其結構關系出發(fā)，同時結合對政策結構二重性的分析，達到對它的認識和理解。

再次，政策發(fā)展是政策從創(chuàng)制開始的一個變化過程，指政策的不斷推進和更新。這種變化和更新可以發(fā)生在政策過程的不同階段，也可以體現(xiàn)為政策的時空演進和區(qū)域傳播，具體包括制度內(nèi)容的更新和效力提升、主體范圍的擴大和行為選擇、資源基礎的豐富和服務多元等。由于本文探討的核心問題是政策結構的作用機制，所以，對“政策發(fā)展”這一概念的界定沒有局限在政策制定、政策選擇、政策執(zhí)行等不同環(huán)節(jié)的階段性發(fā)展，也沒有將關注焦點停留在政策變遷、政策演進、政策傳播等議題層面，而是泛指政策創(chuàng)制以來發(fā)生的各種變化過程。本文通過對此紛繁復雜的變化過程進行過程追蹤，來提煉政策結構的功能特征，探尋政策結構推動政策發(fā)展的作用機制。

最后，該分析框架的作用機理可以闡釋如下：政策結構與政策行動相互作用推動政策發(fā)展。一方面，作為政策行動的中介，政策結構為政策行動提供借以開展活動的媒介，并對其進行一定程度的約束；另一方面，作為政策行動的結果，政策結構在政策行動的具體實踐中被不斷地生產(chǎn)和再生產(chǎn)，并得到更新或重建。這種同時作為行動中介和行動結果的特性便是結構二重性。政策發(fā)展在實踐中體現(xiàn)為政策結構的更新和變化，具體表現(xiàn)在政策的制度結構、主體結構和資源結構三個維度。政策結構的二重性作用也體現(xiàn)為制度結構、主體結構、資源結構三個維度的作用表現(xiàn)。與此同時，制度、主體、資源三者之間也存在相互作用的關系。簡言之，制度是基礎，能夠規(guī)范主體行為和資源分配；主體是核心，能夠完善制度建設和資源利用；資源是保障，能夠維系制度運行和主體行動。政策結構不同維度的二重性作用表現(xiàn)，反映了政策結構推動政策發(fā)展的作用機制。

三、政策結構的維度劃分：以碳交易政策為例

作為一項運用市場機制推動“雙碳”目標實現(xiàn)的政策工具和制度創(chuàng)新，碳排放權交易（簡稱“碳交易”）在我國正式文件的首次提出是在2011 年3 月發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年（2011—2015 年）規(guī)劃綱要》中。同年10 月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權交易試點。隨著2013 年深圳率先開啟碳交易市場，我國碳交易政策從理論探索進入了地方試點運行階段。在地方試點運行的基礎上，2017 年全國碳市場啟動建設，2021 年全國碳市場以發(fā)電行業(yè)為突破口開始正式交易運行。在此過程中，碳交易政策實現(xiàn)了從理論研究到實踐探索、從局部試點到全面推廣以及不斷深化的持續(xù)發(fā)展，制度體系得以建立并不斷完善，政策主體開始重視并積極參與，相關資源日漸豐富并發(fā)揮功用。

鑒于我國碳交易政策的發(fā)展歷程和特點，本文選擇整理了2011—2023 年間中央政府出臺的部門規(guī)章和配套文件、試點省市出臺的地方性法規(guī)和政府規(guī)章、交易平臺發(fā)布的交易規(guī)則等不同效力位階的政策文本41 份，政府部門官方網(wǎng)站的新聞報道12 篇，交易平臺公布的數(shù)據(jù)資料13 份，共66 份文本作為分析對象①篇幅所限，本文未將相關政策文本列表呈現(xiàn)，但在分析論證中皆有指明。，同時，結合筆者對北京碳交易中心負責人ZYW 及其工作人員SH、重慶碳排放權交易中心工作人員LXD、廈門市發(fā)改委工作人員WYD、廈門市生態(tài)環(huán)境局工作人員CXQ、泉州市生態(tài)環(huán)境局工作人員WZG、中國人民大學副教授WP、國家DLTZ 集團下屬碳資產(chǎn)管理公司負責人ZL、河北JSTZ集團碳資產(chǎn)管理公司負責人ZHY、浙江T 市JTTZ集團主要負責人LLH，共10人進行訪談的內(nèi)容，展開下文的分析論證。

（一）碳交易政策的制度結構

我國目前關于碳交易政策的制度體系主要包括以下3 類文本：（1）國務院部門規(guī)章——《碳排放權交易管理辦法（試行）》，及其規(guī)范性配套文件《碳排放權登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權交易管理規(guī)則（試行）》《碳排放權結算管理規(guī)則（試行）》等；（2）地方性法規(guī)——北京市人大常委會、深圳市人大常委會關于碳交易的決定等，地方政府規(guī)章——各地關于碳交易的管理辦法；（3）各地交易所（中心）的規(guī)范性文件——碳交易規(guī)則及其配套細則，碳交易實施的具體制度要素——配額核定方法、分配方式、交易方式，以及監(jiān)測、報告與核查辦法等。以上這些類型、層次和效力各不相同的政策文本共同構成了我國碳交易政策的內(nèi)部制度體系，是與碳交易政策最直接相關的制度。

除了直接相關的內(nèi)部制度體系，我國碳交易政策還受一系列外圍制度的直接影響或間接影響，主要包括以下6 大類：（1）以《京都議定書》為代表的國際公約；（2）以《環(huán)境保護法》為代表的法律法規(guī)；（3）政治體制，涉及府際關系等；（4）經(jīng)濟體制，涉及市場規(guī)則等；（5）環(huán)境治理體制，涉及部門職能劃分等；（6）社會參與機制，涉及社會參與方式等。此外，節(jié)能減排技術、低碳技術、監(jiān)測技術等科學技術手段也會對碳交易政策及其交易活動產(chǎn)生一定影響。這些外圍制度與碳交易政策內(nèi)部制度體系的相互作用，共同形成了碳交易政策的制度結構。

總體而言，在中央政府出臺的部門規(guī)章等規(guī)范性配套文件（第一層次）的指導下，各地根據(jù)自身實際情況，制定了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章（第二層次）來對本地碳交易進行管理。與此同時，各省市交易所（中心）在具體實施過程中，制定了碳交易規(guī)則及其配套細則（第三層次）。這就形成了縱向制度效力劃分與橫向制度功能組合的結構形態(tài)，再加上與外圍制度的互動，就形成了整個碳交易政策的制度結構性特征。

（二）碳交易政策的主體結構

在碳交易政策過程中，相關主體主要包括政府、交易平臺、交易主體、專家學者四類。關于四類政策主體的性質(zhì)、特征、角色定位及其在政策過程中的互動性策略行為，筆者另文詳述，本文重點關注主體結構特征。政府、交易平臺、交易主體、專家學者均占據(jù)著一定的社會位置，并在碳交易政策過程中發(fā)揮著自身作用，他們的關系和地位，以及通過互動產(chǎn)生的力量，共同構成了碳交易政策的主體結構。

第一，政府是碳交易政策的制定者，具有權威性。在碳交易政策過程中，一方面，政府通過建立一系列基本制度，為碳市場交易主體創(chuàng)造公平競爭的良好市場環(huán)境；另一方面，政府通過為專家學者提供平臺和經(jīng)費等支持研究，為政策方案推行奠定可行性基礎。

第二，交易平臺是碳交易政策的服務者，具有服務性。在碳交易政策過程中，一方面，交易平臺為各類市場主體參與碳交易提供規(guī)范、高效、公開、公平、公正的交易支持服務；另一方面，交易平臺在完成各類交易過程中積累的信息與案例，直接或間接地為專家學者提供研究素材。

第三，交易主體是碳交易政策的實行者，具有逐利性。在碳交易政策過程中，一方面，它們積極作為并帶動和維持著碳市場的活躍性，塑造了交易主體信息載體和信息反饋者的角色，為政府決策提供市場信息支持；另一方面，它們?yōu)樘冀灰灼脚_提供業(yè)務來源。

第四，專家學者是碳交易政策的助推者，具有專業(yè)性。在碳交易政策過程中，一方面，他們?yōu)樘冀灰灼脚_開展能力建設、業(yè)務培訓以及規(guī)則系統(tǒng)的設計提供專業(yè)技術支持；另一方面，他們?yōu)檎疀Q策提供專業(yè)咨詢，對政策必要性與可行性進行專業(yè)論證和評估。

（三）碳交易政策的資源結構

雖然公共政策是分配資源的一種方式，但是政策本身的制定與執(zhí)行同樣需要資源支持。與此同時，資源存在適用范圍和限度，一項政策的制定與落實往往不是單一資源所能保障和實現(xiàn)的，這就產(chǎn)生了資源之間的相互依賴和配合。資源依賴理論對組織間相互依賴以及組織對外部環(huán)境依賴的論述，充分說明了資源依賴的重要性和必要性。根據(jù)政策主體的特質(zhì)及其掌握或代表的主要資源，可將碳交易政策資源劃分如下：一是權威資源，指在一定意義上能夠支配其他政策主體的一種力量，在政策過程中往往能夠主導政策的創(chuàng)制，并完成政策方案的制度化、合法化，這種資源由政府掌握和代表。二是知識資源，指人們在特定領域進行探索和研究而形成的專業(yè)知識，特定領域的政策設計往往需要專業(yè)知識的支撐，這種資源由專家學者掌握和代表。三是信息資源，指作為碳交易市場主體的控排企業(yè)（單位）的碳排放數(shù)據(jù)，以及各類交易主體在參與碳交易過程中所傳遞和反饋的市場信號等，這類資源由交易主體掌握和代表。四是服務資源，指碳交易平臺得到政府授權而為碳市場交易主體提供的服務，這種資源由交易平臺掌握和代表。四類政策資源分別對應四類政策主體，作為政策發(fā)展的力量源泉，并“借助”政策主體得以呈現(xiàn)。政策資源也會發(fā)生互動和變化，在互動過程中型構出一定的資源結構，并循環(huán)反復地卷入政策再生產(chǎn)。

第一，權威資源在碳交易政策過程中，一方面，為知識資源賦能，賦予專業(yè)知識資源在碳交易政策過程中的政策功能，使其能夠從理論研究轉化到政策實踐；另一方面，為服務資源（代指交易平臺）賦權，由權威資源批準和授權交易平臺開展碳交易操作規(guī)則的制定以及碳交易業(yè)務的開展。與此同時，權威資源賦予碳交易政策合法性，即經(jīng)由政策制定的法定程序?qū)崿F(xiàn)碳交易政策的合法化，也為碳交易政策賦予了權威。

第二，知識資源在碳交易政策過程中，一方面，為信息資源增值，信息的價值源自與特定問題或政策的結合，知識資源為這種結合提供了專業(yè)路徑；另一方面，為權威資源提供專業(yè)支撐，政府為有效應對不同領域?qū)I(yè)化問題以維持其權威，便主動吸收知識資源，讓專業(yè)性為其權威性提供支撐。與此同時，知識資源賦予碳交易政策科學性，即通過專業(yè)知識的應用，來確保政策制定方式以及政策方案內(nèi)容的科學。

第三，信息資源在碳交易政策過程中，一方面，為知識資源提供研究基礎，有信息資源在政策過程中的流動和呈現(xiàn)，才能為知識資源的深化和擴展提供素材；另一方面，為服務資源提供業(yè)務基礎，交易平臺為碳市場交易主體提供服務，根本上是基于交易主體的信息資源。與此同時，信息資源賦予碳交易政策有效性，碳交易政策是否能有效實施，信息資源發(fā)揮著關鍵作用，可以說，沒有信息流通的政策是無效政策。

第四，服務資源在碳交易政策過程中，一方面，為信息資源增效，交易主體的配額是可以拿到碳市場進行交易的商品，服務資源為這種商品的流通搭建平臺和渠道；另一方面，為權威資源提供技術輔助，不管是操作規(guī)則的制定、交易系統(tǒng)的設計，還是具體業(yè)務的開展，都是為權威資源施策提供技術輔助。與此同時，服務資源賦予碳交易政策操作性，交易平臺承接的政策任務以及提供的業(yè)務服務，無不是表現(xiàn)為碳交易政策的操作化。

四、政策結構的作用機制：基于結構二重性

根據(jù)本文分析框架所闡釋的觀點，政策發(fā)展是一個循環(huán)反復不斷再生產(chǎn)的互動過程，政策結構對政策行動既有約束性也有使動性，二者相互作用推動政策發(fā)展，其作用機制體現(xiàn)為政策結構的二重性，即政策結構不僅是政策行動的中介和條件，同時也是政策行動的結果。如上文所述，政策結構包括制度結構、主體結構、資源結構三個主要維度，因此，政策結構推動政策發(fā)展的作用機制具體表現(xiàn)為制度結構二重性、主體結構二重性和資源結構二重性。以我國碳交易政策為例，分析如下。

（一）碳交易政策的制度結構二重性

1.作為行動中介的碳交易政策制度結構。一是作為制定次級規(guī)則的依據(jù)。次級規(guī)則的制定要以上級規(guī)則為依據(jù)，并受上級規(guī)則約束。以深圳市碳交易政策相關文本為例：2019 年修正的地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》：“根據(jù)法律、行政法規(guī)的基本原則和國務院《‘十二五’控制溫室氣體排放工作方案》等有關規(guī)定……制定本規(guī)定?！?022 年施行的地方政府規(guī)章《深圳市碳排放權交易管理辦法》：“根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》等規(guī)定，制定本辦法。”2023 年修訂的交易所規(guī)章制度《深圳排放權交易所有限公司碳排放權現(xiàn)貨交易規(guī)則》：“根據(jù)《碳排放權交易管理辦法（試行）》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》和《深圳市碳排放權交易管理辦法》等相關法律法規(guī)、規(guī)范性文件制定本規(guī)則。”從上述不同規(guī)則的性質(zhì)、層次及內(nèi)容可以看出，地方政府規(guī)章的制定要以地方性法規(guī)為依據(jù)，交易所規(guī)章制度的制定要以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章為依據(jù)。這些不同層級規(guī)則（制度）的制定及其相互嵌套，充分說明了制度結構作為行動中介的特征。

二是作為采取政策行動的依據(jù)。政府部門采取什么政策行動，要以制度結構的規(guī)定性內(nèi)容作為依據(jù)，同時也受其約束。比如，2019 年12 月27 日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布《關于做好2019 年度碳排放報告與核查及發(fā)電行業(yè)重點排放單位名單報送相關工作的通知》（環(huán)辦氣候函〔2019〕943 號）。通知指出：“根據(jù)《‘十三五’控制溫室氣體排放工作方案》和《碳排放權交易管理暫行辦法》的有關要求……我部將組織開展2019 年度碳排放數(shù)據(jù)報告與核查及發(fā)電行業(yè)重點排放單位名單報送相關工作?！庇纱丝梢?，政府部門在政策過程中采取政策行動（開展工作）都必須依據(jù)制度結構的規(guī)定，如此才能保證行動的規(guī)范、有序、合法。

三是作為規(guī)范市場行為的依據(jù)。對碳交易主體的市場行為，要進行必要的引導和監(jiān)管，對交易主體的違規(guī)行為要進行相應的懲罰，而這種引導、監(jiān)管和懲罰作為規(guī)范市場行為的具體措施，一定是有依據(jù)的。以北京市生態(tài)環(huán)境局對碳排放企業(yè)監(jiān)管后的首個處罰案例為例：“2019 年7 月，執(zhí)法人員對北京市某單位的碳排放工作開展情況進行現(xiàn)場檢查，該單位為重點碳排放單位，按規(guī)定應于每年5 月15 日前報送第三方核查報告。檢查發(fā)現(xiàn)，該單位并未按期報送第三方碳排放核查報告，并且在接收了《責令改正違法行為決定書》后，仍未按要求時限改正違法行為。根據(jù)《（關于北京市在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排放權交易試點工作的）決定》第四條規(guī)定和自由裁量基準，北京市生態(tài)環(huán)境局對該單位做出了處以兩萬元罰款的決定?！雹倮畋颍骸秶栏衤鋵嵭聞澣肼氊?確保工作劃轉無縫銜接：北京處罰首例碳排放違法案件》，《中國環(huán)境報》2019 年11 月18 日，第8 版。由此可見，碳交易政策制度結構的規(guī)定性內(nèi)容不僅是在文字上對相關管理工作和政策行動進行書面說明，更為規(guī)范碳交易市場行為、懲罰違規(guī)行為提供了直接依據(jù)。

2.作為行動結果的碳交易政策制度結構。一是創(chuàng)制初始規(guī)則。在一定程度上講，這是一個從無到有的過程，當然，這個“無”并不是完全沒有任何基礎，只是就其專門針對的政策問題而言，因為這個創(chuàng)制初始規(guī)則的過程還會以更大范圍的制度結構作為中介，并受其約束。在碳交易政策過程中，《碳排放權交易管理暫行辦法》在2014 年12 月之前是不存在的，各省市相繼出臺的一系列關于碳交易的政策文本，也都是全新的政策規(guī)定，因為碳交易政策本身就是一項全新的制度安排。由此可見，碳交易的政策文本都是政策行動的結果，而且，正是這些政策文本和制度安排在政策行動中相互作用，才共同型構了碳交易政策的制度結構。

二是更新規(guī)則系統(tǒng)。這是一個積少成多和不斷完善的過程，就是在既有的制度結構基礎上，在政策行動的具體實踐中，實現(xiàn)對制度結構的更新甚至重構。在這個不斷變化的過程中，舊的制度結構性特征代表著作為中介的制度結構，而新的制度結構性特征則代表了作為結果的制度結構。在碳交易政策過程中，各試點省市從獲批開展碳交易試點到現(xiàn)在，關于碳交易管理辦法、交易規(guī)則、實施細則、履約規(guī)則等相關制度的陸續(xù)出臺以及多次修訂，本身就體現(xiàn)了整個制度體系和結構的變化。比如，廣東自2013 年制定并發(fā)布《廣州碳排放權交易所（中心）碳排放權交易規(guī)則》以來，已經(jīng)對該規(guī)則進行了三次修訂，分別為2015 年、2018 年、2019 年，這都是政策行動的結果。

三是提升制度效力。這是一個提升規(guī)則的制度優(yōu)先權的過程，也是一個增強政策權威的過程。制度效力的提升，意味著政策會更具權威性、強制性和穩(wěn)定性，就會給政策客體帶來更加明晰的政策預期和強制的約束能力。截至目前，我國碳交易尚沒有國家層面的立法，現(xiàn)行《碳排放權交易管理辦法（試行）》屬于國務院部門規(guī)章，這在一定程度上會造成政策效果打折，因為市場主體的違規(guī)成本并不高。2021 年3 月30 日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳起草的《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》公開征集意見，相關部門正積極推動碳交易立法進程。一旦成功立法，就為碳市場建設奠定法律制度基礎，就會對碳市場違規(guī)行為形成更大威懾作用，也能讓碳交易市場主體吃下“定心丸”，從而更加有效地參與交易活動。這種制度效力的提升也是政策行動的結果。

（二）碳交易政策的主體結構二重性

1.作為行動中介的碳交易政策主體結構。一是依托角色定位發(fā)揮政策作用。碳交易政策的主要主體——政府、交易平臺、交易主體、專家學者，分別具有不同的特質(zhì)，也有各自的角色定位。正是他們各自所具有的特質(zhì)和角色，賦予了他們參與碳交易政策過程的機會，進而在政策過程中采取相應的策略行為來發(fā)揮其作用。比如，專家學者基于其專業(yè)性特質(zhì)，主要提供專業(yè)知識，不管是公開發(fā)表政策觀點和研究成果，還是為政府提供專業(yè)咨詢和決策論證，甚至通過撰寫內(nèi)參、提交提案等方式為國家提供政策建議，在本質(zhì)上都是輔助性的。因為專家學者只是參與了決策過程，最終的政策決定還是由政府作出。而且，碳交易政策的制度化、合法化，都是由政府通過法定程序來完成，這是政府的職責，其他任何政策主體都不能“代勞”。

二是根據(jù)身份要求參與市場活動。在碳交易市場中，一方面，不是所有市場主體都必須參與交易，各試點省市對開展碳交易的覆蓋行業(yè)和企業(yè)（單位）的納入門檻都進行了規(guī)定。比如，湖北省2018 年數(shù)據(jù)顯示，碳交易體系覆蓋了電力、熱力及熱電聯(lián)產(chǎn)、鋼鐵、水泥、化工等16 個行業(yè)，共338 家企業(yè)，企業(yè)納入門檻是年綜合能源消費量1 萬噸標準煤及以上的工業(yè)企業(yè)。另一方面，不是所有組織和機構都可以參與交易。比如，《重慶聯(lián)合產(chǎn)權交易所碳排放交易細則（試行）》規(guī)定：“經(jīng)國家發(fā)展改革委備案的審定與核證機構、市發(fā)展改革委公布的第三方核查機構及其從業(yè)人員，不得參與碳排放交易。”

三是按照業(yè)務關系傳遞政策信息。在碳交易政策過程中，各類政策主體處在不同的位置，但相互之間存在一定的業(yè)務（或者管理與被管理）關系，這是政策系統(tǒng)運行的一種內(nèi)在秩序，也是政策主體間的一種結構性特征。因此，政策信息的傳遞就要依靠這種結構關系和通道來完成。比如，《北京市碳排放權交易管理辦法（試行）》規(guī)定：“交易場所應當……定期向市發(fā)展改革委和市金融局報告交易情況?！边@是交易平臺向政府傳遞市場交易信息。交易平臺通過交易主機、報盤系統(tǒng)和相關的通信系統(tǒng)以及信息披露等方式向交易主體傳遞信息。交易主體尤其是納管企業(yè)，通過所屬行業(yè)協(xié)會等正式途徑以及非正式途徑向政府反饋信息。這些信息的傳遞都是以既有的主體結構作為媒介。

2.作為行動結果的碳交易政策主體結構。一是全新角色定位的承接。隨著碳交易政策的出臺和不斷推進，各類政策主體在實踐中增加了新的角色。對于政府而言，國家發(fā)展改革委作為碳交易最初的主管部門，在原內(nèi)設機構應對氣候變化司專門設立國內(nèi)政策和履約處負責碳交易管理工作；2018 年黨和國家機構改革，該職能及部門劃轉到了生態(tài)環(huán)境部。對于交易平臺而言，各省市的碳交易所（中心）大多是在原有平臺的基礎上，增設專門負責碳交易的部門。比如，北京綠色交易所有限公司成立于2008 年，碳交易中心則是隨著碳交易政策的出臺而在內(nèi)部增設。對于交易主體而言，進行碳排放核算、報告，按期履約以及參與碳交易，完全是新任務和新業(yè)務，一些大型企業(yè)專門設立碳資產(chǎn)管理公司。這些都屬于政策主體角色的變化，進而對主體結構帶來影響。

二是交易主體范圍的擴大。政策主體結構的變化體現(xiàn)在每一類主體的變化中，具體到交易主體而言，還表現(xiàn)為行業(yè)覆蓋范圍擴大和納管企業(yè)增加。比如，北京2013—2015 年對重點排放單位設定的門檻是1 萬噸碳，2016 年開始調(diào)整為5000 噸碳，降低納入門檻意味著將有更多排放單位納入碳交易體系。2017 年12 月19 日下午，國家發(fā)展改革委召開新聞發(fā)布會，時任應對氣候變化司司長李高在會上指出：“我們碳市場的建設……在先期啟動發(fā)電行業(yè)的基礎上，還要進一步考慮其他的高耗能、高排放行業(yè)……總的來看，成熟一個行業(yè)，納入一個行業(yè)，逐步擴大市場覆蓋范圍?！雹賱⒈Ａ郑骸秶野l(fā)展改革委召開新聞發(fā)布會介紹全國碳排放交易體系啟動工作情況》，《中國產(chǎn)經(jīng)》2018 年第1 期?？梢?，隨著碳交易政策不斷推進，各類政策行動已然對最初的交易主體結構產(chǎn)生了影響，并正在改變整個主體結構。

三是專家隊伍結構的充實。在我國，碳交易是一項專業(yè)性很強的全新政策安排，不管是對于政府、學者，還是對于市場主體，都是一個相對陌生的領域。但是，鑒于碳交易政策的重大現(xiàn)實意義和理論研究價值，隨著國內(nèi)碳市場的興起和不斷發(fā)展壯大，越來越多的專家學者開始研究碳交易的制度設計、政策效果以及國內(nèi)外碳市場建設。比如，以清華大學何建坤和段茂盛、北京航空航天大學范英、復旦大學吳力波、武漢大學齊紹洲、廈門大學林伯強等為代表的高校專家，以國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心張昕、鄭爽等為代表的政府研究機構專家，以深圳排放權交易所原總裁葛興安等為代表的企業(yè)專家。其中一些專家在開展理論研究的同時，深度參與了碳交易的政策制定和實踐工作。由此可見，碳交易政策的發(fā)展也造就了主體結構的變化。

（三）碳交易政策的資源結構二重性

1.作為行動中介的碳交易政策資源結構。一是作為政策行動的力量源泉。政策資源是政策過程中真正起作用的力量源泉，只是它們需要“借助”政策主體才能呈現(xiàn)。在碳交易政策過程中，政府具有權威性、擁有權威資源，才能以基本規(guī)則的制定者、政策執(zhí)行的指導者、政策過程的監(jiān)管者等身份，去命令、指導、監(jiān)管、協(xié)調(diào)各類主體的行為，從而確保政策貫徹落實。專家學者掌握了碳交易專業(yè)知識，具有專業(yè)性特質(zhì)，才能以專家身份參與碳交易的決策咨詢和方案設計。交易平臺得到政府授權，擁有為碳市場交易主體提供的服務資源，才能將交易主體的業(yè)務匯集到本平臺，為碳市場提供更多創(chuàng)新產(chǎn)品和多樣化服務。可見，政策資源是行動的力量源泉，資源結構是政策行動的中介和基礎。

二是作為政策落實的基本保障。政策主體只有擁有各自的優(yōu)勢資源，才有能力參與政策過程并發(fā)揮其作用。但是，面對一項全新政策，碳交易主體不僅要做好主營業(yè)務，學習政策要求，為了贏得競爭還要跨行業(yè)學習。國家DLTZ 集團下屬碳資產(chǎn)管理公司負責人ZL 在訪談中提到：“第一個是政策，我肯定要先弄明白，再跟電廠客戶溝通明白，需要做什么，都說清楚……我們還得跟金融體系拼，我們討厭金融進來，但也得硬扛，要不然影響電廠收入?！保ㄔL談資料：20190723-ZL）可見，交易主體僅僅依靠自身業(yè)務資源是不足以保證政策落實的，需要跨主體資源互動。此外，碳交易主體在政策過程中采取什么行為受權威資源影響。北京碳交易中心負責人ZYW 提到：“CCER 市場交易管理辦法從2017 年就開始修訂，一直沒什么動靜，這個圈子里好多企業(yè)都盯著這個，結果好多人都離開了?！保ㄔL談資料：20190719-ZYW）訪談內(nèi)容中提到的管理辦法代表一種權威資源，管理辦法遲遲不出，企業(yè)沒有明確預期便選擇觀望甚至離開，不利于政策落地。

2.作為行動結果的碳交易政策資源結構。一是日益豐富的碳交易研究成果。碳交易對中國而言是一項全新的制度設計，在中國啟動碳交易試點之前，碳交易研究停留在理論探索以及對國外制度和經(jīng)驗進行引介的層面。隨著試點碳市場啟動，我國具備了可供觀察和研究的實踐場景，積累了大量運行數(shù)據(jù)和原始素材，專家學者深入到試點省市，研究中國情境下的碳交易，形成了一大批研究成果。代表性著作有：《全國七省市碳交易試點調(diào)查與研究》（2014 年）、《中國碳排放權交易報告》（2017 年）、《中國碳市場發(fā)展報告——從試點走向全國》（2018 年）。研究成果的日益豐富由以上著作類成果的不斷推出，以及論文發(fā)表數(shù)量的增加，便足以證明。而這些日益豐富的研究成果，作為對整個碳交易知識資源結構的充實，正是在政策行動中被不斷再生產(chǎn)出來的，它們代表著碳交易政策資源結構的日益更新。

二是日益翔實的碳排放數(shù)據(jù)資源。如果沒有良好的碳排放數(shù)據(jù)基礎，碳交易政策的落實會步履維艱。這也是我國以發(fā)電行業(yè)作為突破口，來開展全國碳市場建設的原因所在。如應對氣候變化司司長李高所言：“我們選擇發(fā)電行業(yè)， 主要考慮了幾個因素，一是發(fā)電行業(yè)的數(shù)據(jù)基礎比較好，產(chǎn)品相對比較單一，主要是熱、電兩類，它的數(shù)據(jù)計量設備比較完備，管理比較規(guī)范……”①劉保林：《國家發(fā)展改革委召開新聞發(fā)布會介紹全國碳排放交易體系啟動工作情況》，《中國產(chǎn)經(jīng)》2018 年第1 期。隨著控排企業(yè)（單位）準確掌握并上報自身碳排放量，碳排放基礎數(shù)據(jù)將得到極大豐富，從而為全國碳市場覆蓋范圍的擴大奠定基礎。同時，摸清企業(yè)、項目、產(chǎn)品的碳排放情況，也有助于企業(yè)（單位）有效管理碳資產(chǎn)。碳排放數(shù)據(jù)的積累，便是在碳交易政策實踐中不斷生產(chǎn)與再生產(chǎn)出來的，數(shù)據(jù)（信息）資源的日益翔實就是對碳交易政策資源結構的豐富。

三是日益多元的碳市場創(chuàng)新產(chǎn)品。碳交易政策在我國歷經(jīng)十余年的探索和發(fā)展，從試點逐步走向全國（部分行業(yè)），碳交易的產(chǎn)品和服務也在不斷創(chuàng)新。以上海環(huán)境能源交易所為例，在交易產(chǎn)品方面，除了碳資產(chǎn)類的現(xiàn)貨產(chǎn)品，還開發(fā)了遠期產(chǎn)品；在碳金融產(chǎn)品方面，先后推出了碳配額質(zhì)押、CCER 質(zhì)押、借碳交易、賣出回購等碳市場融資工具；在碳中和服務方面，為我國首船全生命周期碳中和石油進行認證。隨著全國碳市場的發(fā)展，碳期貨、碳期權、碳債券、碳基金等碳金融衍生品也陸續(xù)出現(xiàn)。為推動碳金融有序發(fā)展，中國證券監(jiān)督管理委員會于2022 年發(fā)布《碳金融產(chǎn)品》行業(yè)標準，在碳金融產(chǎn)品分類的基礎上，制定了具體的碳金融產(chǎn)品實施要求。上述碳市場創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的先后出現(xiàn)和多元發(fā)展，是對服務資源的豐富，也是資源結構在碳交易政策實踐中作為行動結果的一種呈現(xiàn)。

綜觀我國碳交易政策的發(fā)展過程，大致經(jīng)歷了從理論研究到實踐探索、從局部試點到全面推廣、從單一產(chǎn)品到多元服務的演變，這種演變通過政策行動與政策結構的互動來實現(xiàn)。在此過程中，政策結構對政策行動既有約束性又有使動性。一方面，作為行動中介，政策結構為政策行動提供開展活動的媒介，即政策行動需要依據(jù)制度、依托主體、依靠資源，才能真正付諸實踐，進而通過與政策結構的互動作用來推動政策發(fā)展。另一方面，作為行動結果，制度結構實現(xiàn)了從初始創(chuàng)制到系統(tǒng)更新，再到效力提升的發(fā)展變化；主體結構實現(xiàn)了從角色承接到范圍擴大，再到隊伍充實的發(fā)展變化；資源結構實現(xiàn)了知識資源、信息資源、服務資源不斷豐富的發(fā)展變化。這種結構二重性的作用表現(xiàn)（見表1）即可解釋政策結構推動政策發(fā)展的作用機制。

表1 碳交易政策結構維度及其二重性作用表現(xiàn)

五、結論與討論

政策發(fā)展是一個循環(huán)反復不斷再生產(chǎn)的互動過程。政策行動與政策結構的變化是體現(xiàn)政策發(fā)展的重要表征，也是影響政策發(fā)展的關鍵因素，二者相互作用推動政策不斷發(fā)展。鑒于此，本文以結構化理論為基礎，借用結構二重性觀點，認為政策結構對于循環(huán)反復組織起來的政策行動來說，既是后者的中介，又是它的結果。以此構建分析框架解釋政策結構推動政策發(fā)展的作用機制，初步形成以下結論：（1）政策結構包括制度結構、主體結構、資源結構三個主要維度。其中，制度結構的特征體現(xiàn)為不同類型、層次和效力的制度基于共同的政策問題，而進行嵌套和相互作用，并由此形成縱向制度效力劃分與橫向制度功能組合的結構形態(tài)。主體結構的特征體現(xiàn)為不同行動者在利益相關的政策過程中，基于各自的性質(zhì)、角色定位采取策略行為，以及由此形成的主體間結構關系。資源結構的特征體現(xiàn)為不同類型的資源為了達成共同的政策目標而得以關聯(lián)、整合，并根據(jù)各自的功能特點相互配合、相互賦能的作用過程。（2）政策結構對政策行動既有約束性又有使動性，既是后者的中介，又是它的結果，二者相互作用推動政策發(fā)展。作為行動中介，制度結構是開展政策行動的重要依據(jù)，主體結構是執(zhí)行政策行動的重要依托，資源結構是完成政策行動的重要保障。作為行動結果，制度結構在政策發(fā)展過程中得以創(chuàng)制、更新、提升效力，主體結構在政策發(fā)展過程中被賦予全新角色、擴大主體范圍、充實隊伍結構，資源結構在政策發(fā)展過程中變得日益豐富且多元。政策結構不同維度的二重性作用表現(xiàn)，反映了政策不斷推進并逐步完善的發(fā)展過程。

上述結論的提出，在當前關于政策結構研究之要素系統(tǒng)、要素互動以及模式演變的基礎上，進一步深化了對政策結構之功能特征的認識和理解，豐富了關于影響或者推動政策發(fā)展因素的研究成果，進而對政策過程理論進行了一定程度的補充性探索。與此同時，論文將基于社會系統(tǒng)和社會實踐的結構化理論以及結構二重性觀點移植到對政策結構與政策發(fā)展的研究中，構建分析框架對政策結構推動政策發(fā)展的作用機制進行探究，并從制度結構、主體結構、資源結構三個主要維度的特征及其二重性作用表現(xiàn)對我國碳交易政策進行案例分析。第一，擴大并檢驗了結構化理論以及結構二重性觀點在政策過程研究中的解釋力。第二，給我國碳交易政策發(fā)展帶來如下實踐啟示：一是加快推進碳交易立法進程，分層完善碳交易政策的制度保障體系。二是充分肯定和尊重各類行動主體在碳交易中的角色和地位，協(xié)同發(fā)揮行動主體的創(chuàng)造性能動作用。三是豐富活化碳交易政策的資源要素功能，保證資源的有用性和可及性。

本文雖然構建了用以解釋政策結構推動政策發(fā)展之作用機制的分析框架，并以我國碳交易政策為例，進行了相關闡釋和論證，但也存在很多不足。第一，盡管本文對政策結構進行了不同維度劃分，并基于政策結構三個維度是一體三面的觀點，分別對三個維度之結構在政策發(fā)展過程中的功能特征進行了描述和分析，但這不足以反映政策結構的全貌，也忽略了不同維度結構間的關系及其相互作用。限于論文篇幅，本文雖對三個維度自身之結構性特征及其內(nèi)部關系和作用進行了深入剖析，但對三個維度之間的關系未作進一步探討。第二，盡管本文以構建的分析框架對政策結構推動碳交易政策發(fā)展的作用機制進行了解釋，但是，單一政策案例還不足以說明分析框架的廣泛適用性，需要更多案例作進一步的檢驗。因此，下一步的研究將主要圍繞以下工作展開：進一步夯實分析框架的理論基礎，對分析框架的構建過程進行更精細化地推導和論證，對分析框架各要素的內(nèi)涵、作用機制及其相互作用進行更深層次的探究；與此同時，通過更多政策案例和實證研究的檢驗來修正和完善該分析框架，增強其理論解釋力，擴大其適用性范圍，以期對現(xiàn)有政策過程理論進行有益補充或者形成理論對話。