一、 預(yù)算績(jī)效共治的必然性與客觀性

預(yù)算資金是維持政府各部門正常運(yùn)行的“血液”，績(jī)效水平代表著政府的生機(jī)。預(yù)算資金的周期性運(yùn)行從預(yù)算決策 （包括預(yù)算編制和人大審批）開始，到預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督，涉及財(cái)政部門、預(yù)算部門單位、人大、審計(jì)、社會(huì)媒體和公眾等諸多主體（本文稱之為“預(yù)算績(jī)效相關(guān)者”），相繼產(chǎn)生預(yù)算決策績(jī)效、預(yù)算執(zhí)行績(jī)效、預(yù)算監(jiān)督績(jī)效。 可以說(shuō)，預(yù)算績(jī)效是公共部門運(yùn)用預(yù)算資金、通過(guò)各種形式合作生產(chǎn)的結(jié)果。高績(jī)效政府處處生機(jī)勃勃，知民意、得民心，贏得較高的公信力， 并可換得執(zhí)政地位的持續(xù)，是政府績(jī)效化改革的目標(biāo)所在①。

因此，預(yù)算績(jī)效改革如果靠財(cái)政部門“單兵突進(jìn)”，必然“孤掌難鳴”。只有通過(guò)各級(jí)財(cái)政與人大、 政協(xié)、審計(jì)等部門之間有效的合作與協(xié)同，才能充分發(fā)揮其各自的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 為此，就需要一種能夠?qū)⒏黝愔黧w“粘”在一起的工作機(jī)制。 當(dāng)然，改革的推進(jìn)也離不開理論研究、政策宣傳、方法技術(shù)等方面的支持。而高等院校、科研院所、專業(yè)機(jī)構(gòu)等作為第三方提供的績(jī)效服務(wù)是促進(jìn)改革目標(biāo)達(dá)成的重要助力。因此， 在全面預(yù)算績(jī)效管理改革大潮中，各級(jí)政府、人大政協(xié)、部門單位與第三方機(jī)構(gòu)組成了一個(gè)龐大的“績(jī)效協(xié)同治理網(wǎng)”， 成為推進(jìn)改革不可或缺的保障機(jī)制，有學(xué)者稱之為“預(yù)算績(jī)效管理的多主體聯(lián)動(dòng)協(xié)同”。 本文從國(guó)家治理的視角出發(fā)，將預(yù)算績(jī)效治理視為國(guó)家治理的基本手段，將績(jī)效協(xié)同治理簡(jiǎn)稱為“績(jī)效共治”。在推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理改革過(guò)程中，“績(jī)效共治” 在山東各地相繼涌現(xiàn)出形式多樣的實(shí)踐模式，引人注目。 本文試圖對(duì)其典型模式進(jìn)行概括并對(duì)其基本特征作出簡(jiǎn)要總結(jié)。

二、預(yù)算績(jī)效共治的典型模式

由于績(jī)效共治涉及主體眾多，結(jié)構(gòu)尤為復(fù)雜。 為便于理解，筆者將其還原到基本構(gòu)成，將公共部門同級(jí)主體之間的績(jī)效共治稱為“橫向協(xié)同”；將上下級(jí)政府部門之間的績(jī)效共治稱為“縱向協(xié)同”；將同級(jí)各部門之間及其與上下級(jí)之間的綜合型績(jī)效共治稱為“雙向協(xié)同”。績(jī)效共治機(jī)制匯聚政、產(chǎn)、學(xué)、研各方合力，是保障預(yù)算績(jī)效改革持續(xù)推進(jìn)的強(qiáng)力“粘合劑”。 在山東實(shí)踐中，績(jī)效共治的典型模式表現(xiàn)為以下三個(gè)大類：

（一）橫向協(xié)同模式

橫向協(xié)同根據(jù)參與主體數(shù)目的不同，主要表現(xiàn)為雙主體協(xié)同與多主體協(xié)同兩大類。 其中，雙主體協(xié)同包括“財(cái)政-審計(jì)協(xié)同”“財(cái)政-人大協(xié)同”兩種，構(gòu)成多主體協(xié)同的基礎(chǔ)與核心；多主體協(xié)同以財(cái)政-人大-審計(jì)“三主體協(xié)同”為基礎(chǔ)，先后向四、五、六主體協(xié)同拓展。

1.財(cái)政-審計(jì)協(xié)同模式。 在山東改革實(shí)踐中， 財(cái)政-審計(jì)協(xié)同模式是雙主體協(xié)同最常見(jiàn)的表現(xiàn)形式，構(gòu)成績(jī)效共治的基本模式。

（1）審計(jì)監(jiān)督：財(cái)-審協(xié)同的“催生”符。2020 年，青島市審計(jì)局在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，部分專項(xiàng)資金存在績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)不及時(shí)、結(jié)果運(yùn)用不充分、資金閑置、項(xiàng)目利用率低等問(wèn)題。 對(duì)此，該局向市委、市政府提出整改建議；財(cái)政部門組織存在問(wèn)題的部門和單位研究具體整改措施，并采納審計(jì)建議，先后印發(fā)《青島市市級(jí)專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用辦法 （試行）》《市級(jí)項(xiàng)目支出部門績(jī)效評(píng)價(jià)操作規(guī)程》，進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化市級(jí)專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效信息的應(yīng)用，提高財(cái)政資金、資產(chǎn)、資源的配置績(jī)效，推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理改革走深走實(shí)。

（2）省級(jí)協(xié)同《方案》：財(cái)-審協(xié)同的規(guī)范化。 為發(fā)揮財(cái)政、 審計(jì)部門各自的職能優(yōu)勢(shì)，2021 年5 月，山東省財(cái)政廳、山東省審計(jì)廳聯(lián)合出臺(tái)《財(cái)政審計(jì)協(xié)同聯(lián)動(dòng)推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施方案》， 使兩部門從偶然性合作走向規(guī)范化共治。

該《方案》堅(jiān)持三項(xiàng)原則——問(wèn)題導(dǎo)向、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，以計(jì)劃共商、信息共享、成果共用、整改共促為基本特色。同時(shí)，為有序推進(jìn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作，《方案》 還明確建立協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、注重宣傳引導(dǎo)的保障措施，推動(dòng)在全省范圍內(nèi)形成“重績(jī)效、講績(jī)效、抓績(jī)效、用績(jī)效”的良好氛圍。

（3）《三年行動(dòng)計(jì)劃》：描繪績(jī)效審計(jì)改革路線圖。 2021 年9 月，山東省委審計(jì)委員會(huì)辦公室、山東省審計(jì)廳發(fā)布《山東省政策績(jī)效和財(cái)政績(jī)效審計(jì)三年行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023年）》，提出要加大對(duì)重大政策措施落實(shí)情況和財(cái)政資金使用經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計(jì)力度，力爭(zhēng)用3 年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的績(jī)效管理審計(jì)體系，推動(dòng)重大政策更好落實(shí)落地，促進(jìn)財(cái)政資金充分發(fā)揮效益。

山東省審計(jì)機(jī)關(guān)以部門和單位預(yù)算績(jī)效審計(jì)為重點(diǎn)，聚焦部門單位政策制定、項(xiàng)目論證、資金分配、預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目建設(shè)、過(guò)程監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)、 績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，對(duì)省委、省政府確立的重大政策、重點(diǎn)專項(xiàng)資金以及重大財(cái)政支持項(xiàng)目，實(shí)行全周期全覆蓋跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用中存在的問(wèn)題和績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行中的偏差， 確保錢花在刀刃上、緊要處。2023 年，兩部門又聯(lián)合制定了部門整體績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，山東省審計(jì)廳對(duì)18 個(gè)部門單位實(shí)施整體績(jī)效評(píng)價(jià)，并將結(jié)果與財(cái)政廳共享。

（4）財(cái)政-審計(jì)深度融合，共建財(cái)會(huì)大監(jiān)督。2023 年8 月，為做好新時(shí)代財(cái)會(huì)監(jiān)督工作，山東省出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的實(shí)施方案》， 提出建立財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制的要求，通過(guò)監(jiān)督計(jì)劃協(xié)調(diào)共商推動(dòng)財(cái)政-審計(jì)深度融合， 通過(guò)監(jiān)督成果資源共享促進(jìn)財(cái)審互動(dòng)；把審計(jì)結(jié)果作為完善政策措施的參考，通過(guò)系統(tǒng)施治，共同扎緊制度籠子。

2.財(cái)政-人大協(xié)同模式。2021 年7 月，山東省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于建立四項(xiàng)機(jī)制加快推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，與省財(cái)政廳聯(lián)合建立的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制由定期報(bào)告、定期會(huì)商、跟蹤監(jiān)督、能力提升四模塊組成。 其中，定期會(huì)商機(jī)制重點(diǎn)圍繞落實(shí)省委重大決策部署以及人大代表和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)等領(lǐng)域，對(duì)績(jī)效管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題開展會(huì)商分析與研判， 研究解決措施；跟蹤監(jiān)督機(jī)制重點(diǎn)選擇預(yù)算績(jī)效管理改革“中梗阻”等問(wèn)題，聯(lián)合開展跟蹤監(jiān)督；為更好發(fā)揮人大代表監(jiān)督作用，擇機(jī)組織人大代表參與重大投資項(xiàng)目和支出政策績(jī)效管理。 在能力提升方面，通過(guò)聯(lián)合培訓(xùn)和聯(lián)合調(diào)研、積極推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)績(jī)效管理模塊建設(shè)等方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享， 提升預(yù)算績(jī)效治理的信息化水平（唐韶龍，2021）。

3.三方協(xié)同“濟(jì)寧模式”。 濟(jì)寧市結(jié)合“十四五”時(shí)期改革發(fā)展要求，2021 年底出臺(tái)了《關(guān)于建立全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》，構(gòu)建起人大、財(cái)政、審計(jì)深度融合的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系，成為三主體協(xié)同的典型模式。

“濟(jì)寧模式”堅(jiān)持人大主導(dǎo)、財(cái)審聯(lián)動(dòng)、結(jié)果導(dǎo)向三項(xiàng)原則， 由事前績(jī)效評(píng)估聯(lián)審等六項(xiàng)聯(lián)合工作機(jī)制構(gòu)成（如圖1 所示）。其中，全周期跟蹤問(wèn)效機(jī)制根據(jù)人大預(yù)算監(jiān)督工作重點(diǎn)， 圍繞重大政策和重點(diǎn)專項(xiàng)資金， 以第三方為主實(shí)施全周期跟蹤問(wèn)效，對(duì)政策落實(shí)、資金管理機(jī)制及政策實(shí)施效果等情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估， 推動(dòng)政策實(shí)施、調(diào)整與預(yù)算安排的有機(jī)融合；績(jī)效信息共享機(jī)制由財(cái)政、審計(jì)兩部門采取座談交流、文件抄送、情況通報(bào)等方式，交流預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效管理和政策跟蹤審計(jì)情況及財(cái)政監(jiān)督檢查工作情況，共同研究對(duì)策，督導(dǎo)任務(wù)落實(shí)；同時(shí)，共同推動(dòng)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)、 預(yù)算管理一體化平臺(tái)、 審計(jì)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)中預(yù)算績(jī)效信息的互聯(lián)互通， 以預(yù)算績(jī)效信息共享方式降低協(xié)同成本、提升協(xié)同合力。

圖1 “濟(jì)寧模式”工作機(jī)制

為保證協(xié)同機(jī)制的有效運(yùn)行，“濟(jì)寧模式”通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度、 細(xì)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制內(nèi)部責(zé)任分工、 多媒體多渠道推介改革經(jīng)驗(yàn)等手段進(jìn)行落實(shí)，逐步培養(yǎng)和強(qiáng)化“講績(jī)效、用績(jī)效、重績(jī)效”的改革環(huán)境，以凝聚改革合力、促進(jìn)改革不斷深化。

4.四方協(xié)同工作機(jī)制。 2019 年，山東省財(cái)政、組織、編制、審計(jì)等四部門通過(guò)《省級(jí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理三年行動(dòng)方案》，將各部門任務(wù)列示于一張清單之上， 逐項(xiàng)落實(shí)到具體責(zé)任部門，并明確各部門完成任務(wù)的時(shí)間表，形成各司其職、齊抓共管的改革合力，構(gòu)成四方協(xié)同的典型模式。

同時(shí)，在事前績(jī)效評(píng)估、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)， 除第三方機(jī)構(gòu)經(jīng)常性接受財(cái)政部門和預(yù)算部門的委托實(shí)施評(píng)估外，來(lái)自不同行業(yè)的專家、人大代表、 政協(xié)委員等主體對(duì)這些環(huán)節(jié)的參與力度在不斷提高，參與形式日益多樣，使預(yù)算績(jī)效共治的成效愈加顯著。

5.“五方協(xié)同精準(zhǔn)聯(lián)控”濟(jì)南模式。 為有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，2019 年， 濟(jì)南市率先提出建立由黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大、紀(jì)檢監(jiān)察、組織部、財(cái)政、審計(jì)等部門協(xié)調(diào)配合的“五方協(xié)同精準(zhǔn)聯(lián)控”工作機(jī)制，形成齊抓共管的工作合力，構(gòu)建績(jī)效共治“濟(jì)南模式”。

首先，明確各方工作職責(zé)（如圖2 所示）；其次，建立聯(lián)席會(huì)議制度，督促各職能部門相互支持，密切配合，共同推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。 聯(lián)席會(huì)議由分管市領(lǐng)導(dǎo)牽頭， 在市財(cái)政局設(shè)立辦公室，定期調(diào)度、通報(bào)工作開展情況，研究部署推進(jìn)相關(guān)工作。 再次，搭建信息共享平臺(tái)。 統(tǒng)籌使用市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、 市紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)督體系、市委組織部政府績(jī)效考評(píng)體系、市財(cái)政業(yè)務(wù)綜合管理平臺(tái)、 市審計(jì)監(jiān)督體系等績(jī)效信息資源，搭建績(jī)效“專網(wǎng)平臺(tái)”，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，實(shí)現(xiàn)信息共享，逐步構(gòu)建覆蓋全面、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、上下貫通、開放共享的大數(shù)據(jù)應(yīng)用格局，以信息化提升預(yù)算績(jī)效水平。

圖2 “績(jī)效共治”濟(jì)南模式

6.六方協(xié)同“平陰模式”。在“濟(jì)南模式”的基礎(chǔ)上，濟(jì)南市平陰縣建立了由縣人大、縣紀(jì)委監(jiān)委、組織、審計(jì)、編辦、財(cái)政六部門的績(jī)效管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 實(shí)施對(duì)預(yù)算部門整體與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的監(jiān)督問(wèn)責(zé)， 使預(yù)算績(jī)效管理從財(cái)政部門的“獨(dú)角戲”轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T共抓績(jī)效的“大合唱”。

（二）縱向協(xié)同模式

在績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展初期， 山東對(duì)財(cái)政分級(jí)投入或轉(zhuǎn)移支付類項(xiàng)目實(shí)行省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)模式，通過(guò)“干中學(xué)”增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政部門績(jī)效意識(shí)，提高財(cái)政干部業(yè)務(wù)水平，培養(yǎng)績(jī)效管理專業(yè)人才，是縱向協(xié)同模式的典范。

（三）雙向協(xié)同模式

1.縱橫協(xié)同型績(jī)效評(píng)價(jià)。 由財(cái)政部門實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)， 既不同于第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施的獨(dú)立型績(jī)效評(píng)價(jià)， 也不同于預(yù)算部門對(duì)其下屬單位實(shí)施的上級(jí)評(píng)價(jià)，具有自身獨(dú)有的特色。 在近年來(lái)的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中， 山東省財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中心逐漸形成兩種有效的雙向協(xié)同工作模式。

第一，橫向協(xié)同式績(jī)效評(píng)價(jià)。 對(duì)常規(guī)性評(píng)價(jià)項(xiàng)目，該中心采取“中心+第三方機(jī)構(gòu)”模式，由評(píng)價(jià)中心負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和質(zhì)量控制， 第三方機(jī)構(gòu)提供人員與技術(shù)支持②。 菏澤市將這種績(jī)效評(píng)價(jià)模式進(jìn)一步發(fā)展為“捆綁式”：將評(píng)價(jià)項(xiàng)目按照類型分組， 評(píng)價(jià)中心人員分頭參與到項(xiàng)目之中，為第三方機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、監(jiān)督和保障。 這種融管理與服務(wù)一體化的工作方式， 既提高了績(jī)效評(píng)價(jià)的覆蓋面， 也鍛煉了財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍。

第二，多主體協(xié)同式評(píng)價(jià)。 對(duì)資金量大、業(yè)務(wù)復(fù)雜、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的項(xiàng)目或政策，由省、市、縣三級(jí)財(cái)政部門、行業(yè)專家、第三方機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)主管部門、研究機(jī)構(gòu)等各方主體分工協(xié)作、聯(lián)合開展。 通過(guò)協(xié)同合作，評(píng)價(jià)中心與第三方機(jī)構(gòu)成為攜手共進(jìn)的“戰(zhàn)友”，同時(shí)不斷整合各類專家資源，三股力量擰成一股繩，使績(jī)效共治在國(guó)家治理中的作用愈加強(qiáng)大。

2.縱橫協(xié)同型績(jī)效管理：菏澤模式。 在預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)方面，菏澤市充分利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“預(yù)算績(jī)效管理年”活動(dòng)，成立市級(jí)“預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)”工作專班，采用“績(jī)效管理科+第三方機(jī)構(gòu)+項(xiàng)目主管部門+績(jī)效評(píng)價(jià)中心”的四方聯(lián)合互動(dòng)方式，構(gòu)建起“市縣財(cái)政聯(lián)動(dòng)、財(cái)政預(yù)算部門貫通、績(jī)效評(píng)價(jià)中心與第三方機(jī)構(gòu)深度融合” 的縱橫雙向協(xié)同模式，不僅建立起“三維一體”的預(yù)算績(jī)效管理體系，還打造出以績(jī)效引領(lǐng)為顯著特點(diǎn)的財(cái)政管理新模式。 這種模式既發(fā)揮了第三方機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，又在實(shí)踐中培養(yǎng)鍛煉了財(cái)政干部隊(duì)伍，為起步較晚的市縣績(jī)效管理改革的快速推進(jìn)提供了典范。

三、從山東實(shí)踐看預(yù)算績(jī)效共治的主要特征

上述分析表明， 山東省預(yù)算績(jī)效管理改革中涌現(xiàn)的績(jī)效共治機(jī)制具有主體多元化和協(xié)同方式多樣化的特征。 自然，預(yù)算績(jī)效相關(guān)者在績(jī)效共治中承擔(dān)著不同的角色， 具有多種多樣的動(dòng)機(jī)。

（一）參與主體的多元化

總起來(lái)看，參與績(jī)效共治的主體類型很多，主要包括四個(gè)方面：

1.政府部門。包括承擔(dān)預(yù)算配置責(zé)任和績(jī)效管理組織責(zé)任的財(cái)政部門、 承擔(dān)部分配置責(zé)任和支出責(zé)任的預(yù)算部門單位。

2.監(jiān)督部門。包括承擔(dān)預(yù)算監(jiān)督責(zé)任的各級(jí)人大、審計(jì)部門，還有承擔(dān)其他監(jiān)督責(zé)任的黨政部門，如紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門、編辦等。

3.績(jī)效服務(wù)供給商。包括承擔(dān)專業(yè)績(jī)效服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)和各類專家， 他們對(duì)受托提供的績(jī)效報(bào)告質(zhì)量負(fù)有主要責(zé)任。 另外，各級(jí)財(cái)政部門承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)業(yè)務(wù)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中心一般屬于事業(yè)單位，可將其視為準(zhǔn)三方機(jī)構(gòu)。

4.社會(huì)公眾。 他們既是公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求者，也是支出項(xiàng)目、政策的受益人（也有可能是受害人）， 在績(jī)效管理活動(dòng)中既可能是直接的受訪人或調(diào)查對(duì)象，也可能是績(jī)效報(bào)告的閱讀者。

（二）參與者角色與動(dòng)機(jī)的多樣化

上述四類主體分別以不同的角色參與預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)，具有各自不同的協(xié)同動(dòng)機(jī)。

1.財(cái)政部門的角色與協(xié)同動(dòng)機(jī)。財(cái)政部門承擔(dān)預(yù)算資源配置的職能， 一直是我國(guó)預(yù)算績(jī)效化改革的主要推動(dòng)者。 之所以如此是因?yàn)樨?cái)政部門對(duì)預(yù)算資源分配可循之證具有非常強(qiáng)烈的需求， 將預(yù)算分配與績(jī)效掛鉤是其追求的主要目標(biāo)。 因此，財(cái)政部門對(duì)績(jī)效信息的需求最強(qiáng)，它既是績(jī)效共治的發(fā)起者、 預(yù)算績(jī)效改革的組織者，更是推動(dòng)改革不斷深入的主力軍。 其協(xié)同動(dòng)機(jī)體現(xiàn)為明確的資源配置理性化動(dòng)機(jī)。

2.預(yù)算部門的角色與協(xié)同動(dòng)機(jī)。預(yù)算部門單位承擔(dān)著公共品供給責(zé)任， 其履職能力是決定預(yù)算績(jī)效水平的主要因素， 因此預(yù)算單位是績(jī)效責(zé)任的承擔(dān)者，也是協(xié)同活動(dòng)的主要參與者。他們扮演的角色具有雙重性：

首先， 預(yù)算部門承擔(dān)著專項(xiàng)資金的分配職能， 對(duì)預(yù)算單位的績(jī)效信息具有與財(cái)政部門類似的強(qiáng)烈需求， 其協(xié)同動(dòng)機(jī)也可歸為資源配置動(dòng)機(jī)。

其次，作為預(yù)算資金的使用者，預(yù)算部門、單位承擔(dān)各類公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給責(zé)任，其供給能力和供給結(jié)果決定著績(jī)效水平的高低，是績(jī)效責(zé)任的具體承擔(dān)者， 在協(xié)同活動(dòng)中一般處于被動(dòng)地位，其協(xié)同動(dòng)機(jī)可視為遵從動(dòng)機(jī)。 不過(guò)， 部門領(lǐng)導(dǎo)人的績(jī)效意識(shí)極大地影響著其參與績(jī)效管理的主動(dòng)性和積極性， 因此不同部門單位之間的遵從動(dòng)機(jī)強(qiáng)弱不均； 在外部監(jiān)督壓力的作用下，較弱的遵從動(dòng)機(jī)有可能得到強(qiáng)化，這就為監(jiān)督部門的協(xié)同活動(dòng)提供了必要條件。

3.審計(jì)部門的角色與協(xié)同動(dòng)機(jī)。 審計(jì)部門在國(guó)家治理中具有預(yù)防、揭示和抵御功能，是國(guó)家治理體系的“免疫系統(tǒng)”。 財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家法律和行政法規(guī)的規(guī)定， 對(duì)國(guó)家財(cái)政收支的真實(shí)性、 合法性和效益性實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督，是國(guó)家審計(jì)的法定職責(zé)、永恒主題和首要任務(wù)。 因而預(yù)算績(jī)效是財(cái)政審計(jì)的基本內(nèi)容， 績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題可以為財(cái)政審計(jì)提供線索和方向； 審計(jì)查出問(wèn)題及其整改情況既要向人大報(bào)告又要向社會(huì)公開，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，豐富決算報(bào)告內(nèi)容。 可以說(shuō)，財(cái)-審協(xié)同可以在基本不增加成本的條件下實(shí)現(xiàn)“雙贏”。因此，審計(jì)部門是績(jī)效協(xié)同的主要“伙伴”，具有很強(qiáng)的監(jiān)督動(dòng)機(jī)。

4.人大的角色與協(xié)同動(dòng)機(jī)。 各級(jí)人大承擔(dān)著預(yù)算審查和監(jiān)督職責(zé)。 2018 年、2021 年先后出臺(tái)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》 均提出人大對(duì)支出預(yù)算和政策開展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管的要求， 績(jī)效目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)情況成為預(yù)決算審查的重點(diǎn)內(nèi)容。 各級(jí)人大的重視和主動(dòng)參與大大增強(qiáng)了績(jī)效管理改革的權(quán)威性， 規(guī)范化的協(xié)同機(jī)制也有助于人大更好地履行預(yù)算審查監(jiān)督職能， 因此人大具有較強(qiáng)的監(jiān)督動(dòng)機(jī)。

5.人民政協(xié)的角色與協(xié)同動(dòng)機(jī)。 人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。 參與事前績(jī)效評(píng)估、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是政協(xié)委員參政議政的有效方式，在協(xié)同活動(dòng)中也具有較強(qiáng)的參與動(dòng)機(jī)。

6.其他部門的角色與協(xié)同動(dòng)機(jī)。 紀(jì)檢監(jiān)察、組織、編制等部門通過(guò)對(duì)預(yù)算資金的分配者、使用者的約束、規(guī)范與監(jiān)督而作用于預(yù)算績(jī)效，其參與績(jī)效共治有助于提高部門領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)績(jī)效管理工作的關(guān)注度。

不過(guò)，隨著參與主體的增加，在協(xié)同機(jī)制權(quán)威性得到強(qiáng)化的同時(shí)也會(huì)大幅提高協(xié)同活動(dòng)的成本， 這也是多方協(xié)同模式難以普及的主要原因。

7.第三方機(jī)構(gòu)的角色與協(xié)同動(dòng)機(jī)。 第三方機(jī)構(gòu)是績(jī)效管理專業(yè)服務(wù)的供給者，財(cái)政部門、預(yù)算部門是績(jī)效服務(wù)的購(gòu)買者， 二者之間通過(guò)政府采購(gòu)或直接委托等方式建立委托-代理關(guān)系。提供專業(yè)服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)大部分以盈利為目的，他們積極主動(dòng)參與績(jī)效管理，在協(xié)同活動(dòng)中具有很強(qiáng)的盈利動(dòng)機(jī)。

8.社會(huì)公眾的角色與協(xié)同動(dòng)機(jī)。 作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求者， 社會(huì)公眾有著較強(qiáng)的需求表達(dá)動(dòng)機(jī)；作為具體政策或項(xiàng)目的受益人，他們對(duì)于公共品供給效果最有發(fā)言權(quán)， 對(duì)于關(guān)系切身利益的滿意度調(diào)查等績(jī)效管理活動(dòng)一般都會(huì)積極配合， 在協(xié)同活動(dòng)中既有很強(qiáng)的受益動(dòng)機(jī)，也有較強(qiáng)的監(jiān)督動(dòng)機(jī)。

總之，在績(jī)效共治過(guò)程中，上述四類主體以各自的角色參與預(yù)算績(jī)效治理活動(dòng)，其角色與行為動(dòng)機(jī)的關(guān)系可以表示為圖3。

注釋：

①《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》指出，發(fā)揮好財(cái)政職能作用，必須按照全面深化改革的要求， 加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，解決好績(jī)效管理中存在的突出問(wèn)題，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

②指“山東省預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中心”。 2021 年改為“山東省財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中心”。